Reformismens fortsatta möjlighet
Sverker Gustavsson
Reformism som politisk grundhållning har spetsen riktad mot kommunism och nyliberalism.
Båda dessa alternativa hållningar strävar att minska utrymmet för politik och demokrati.
Deras teorier om vad som är rätt lösning på samhällsproblemen kommer ovanifrån och framställs gärna som de enda möjliga. För reformisten, däremot, är politiska problem alltför viktiga för att ha en på förhand given lösning. Utgångspunkten är i stället det faktum, att det råder starkt delade meningar och att detta kommer att gälla för överskådlig framtid. Den skarpa striden mellan idéer och intressen förutsätter kontinuerlig intellektuell bearbetning för att uppnå provisoriskt stabila lösningar. Det utesluter varje form av dogmatism.
Hösten 2008 utkom i Sverige två debattböcker, som är goda uttryck för en sådan grundsyn.
Den ena är skriven av Göran Färm och Margot Wallström och heter Elitprojekt – nej. Folkets Europa. Den andra är författad av Anders Nilsson och Örjan Nyström och heter
Reformismens möjligheter – åter till den bättre framtiden. Det viktiga och intressanta är hur dessa båda författarpar ställer frågan. Till skillnad från vad som ofta sker i böcker av det här slaget ägnar de sig inte åt någon perspektivlös klagan över enskildheter. Hos dem finns heller inga frustrerade beskärmelser över tidigare generationers strategiska misstag. Helt och hållet koncentrerar de sig på frågan om vad som fortsatt är den reformistiska uppgiften, om viljan finns och tillräckligt många låter sig övertygas.
Enkelt uttryckt är frågan vad vi kan lära av 1900-talet inför 2000-talet. Inte bara geopolitiskt och världsekonomiskt utan också konstitutionellt har förutsättningarna kraftigt förändrats under de senaste trettio åren. Särskilt viktigt är att marknaden i vår del av världen har givits ställning av grundlag. Tidigare framgick civilrätten av vanlig lag, som gick att ändra med enkel majoritet. Inom unionen, däremot, värnas marknaden av ett fördrag som kräver 27 länders underskrifter. Hur är reformism möjlig under dessa nya betingelser?
Två böcker, vilka båda publicerades i England och Amerika 1944, ger den idéhistoriska bakgrunden. Den ena hette Vägen till träldom och var skriven av Friedrich Hayek.
Förklaringen till den fascism, som de allierade vid den tiden höll på att nedkämpa, var enligt hans mening konstitutionell. Den allmänna rösträtten, yttrandefriheten och föreningsfriheten hade gjort medborgarna övermodiga. Genom kollektiva beslut hade de trott sig kunna styra näringsliv och samhälle. Efter kriget behövde de rulla tillbaka den alltför långt gångna politiseringen. Annars skulle vägen ligga öppen för en total socialisering.
Det andra viktiga arbetet samma år hette Den stora omdaningen och var författat av Karl Polanyi. Han ställde samma fråga men hade motsatt förklaring och uppfattning om vad som krävdes efter kriget. Det var inte på grund av någon alltför långt gången styrning, menade han, utan tvärtom till följd av en alltför återhållen demokratisk politik, som fascismen hade
kunnat växa sig stark. Förmågan att förebygga kapitalismens sociala verkningar hade hindrats av den ekonomiska liberalismen. Inställningen hade alltför länge varit, att det var folkstyret och inte marknaden som behövde inskränkas. Genom denna rigida passivitet hade krisen kunnat exploateras av demokratins motståndare. Omorienteringen mot en mer flexibel hållning hade påbörjats alltför sent. Först efter fascismens totala nederlag, som nu kunde skönjas, skulle det gå att långsiktigt säkerställa en mindre sårbar ordning. Lösningen var inte marknadsliberal fundamentalism utan demokrati och välfärdsstat.
Den faktiskt bedrivna politiken under de första trettio åren efter andra världskriget blev mer präglad av Polanyi än av Hayek. Först mot slutet av 1970-talet – efter oljekrisen, den växande inflationen, den stigande arbetslösheten och Vietnamkriget – började idén om alltför mycket demokrati och välfärdsstat på allvar vinna anhängare. Alltsedan dess har de som resonerar utifrån Hayeks grundtanke dominerat. Möjligen tyder tvärstoppet i världsekonomin hösten 2008 – och den därmed sammanhängande eftertankens kranka blekhet – på en ny vändning till förmån för Polanyi. Hur det blir med den saken är ännu för tidigt att säga. Det beror på hur politiker och opinionsbildare väljer att tolka situationen. Inget är givet av naturen eller av några historiska lagbundenheter.
Nyliberalism är den av både anhängare och motståndare använda beteckningen på den strömning i debatt och politik, som utgår från Hayek. Dess övergripande strävan är att pressa tillbaka demokratin och välfärdsstaten. Denna har under de senaste trettio åren tagit sig tre parallella uttryck. Det första är att lägga större vikt vid penningmängden och penningvärdet än vid resursutnyttjandet och arbetslösheten. Det andra är försöka styra den offentliga förvaltningen på samma sätt som företag. Staten ska inte hävda och finansiera några sociala rättigheter och inte lägga lika stor vikt som tidigare vid rättssäkerhet och ansvarskedjor.
Uppgiften ska vara att sälja tjänster som medborgarna efterfrågar och dessa ska vara kunder.
Så mycket som går av statens verksamhet ska bedrivas i marknadsliknande former.
Blandad författning
Den tredje linjen i det nyliberala tillbakapressandet av demokrati och välfärdsstat omtolkar och återanvänder den gamla 1800-talsidén om blandad författning. Då var det kungamakten som skulle begränsas av folkmakten. Nu är det i stället folkmakten som ska begränsas genom lagprövning av domstolar. Före 1914 ansågs den ärftliga kungamakten behöva motvägas av en folkrepresentation. Enligt den nya läran är det i stället folkmaktens handlingskraft och problemlösningsförmåga som behöver inskränkas.
Kärnpunkten för den ”nya” konstitutionalismen är inte rättsstaten. Det är viktigt att
understryka, eftersom den nya läran gärna åtföljs av en retorisk tendens att inte klart skilja mellan rättsstat och blandad författning. Land ska med lag byggas. Det ska råda likhet inför lagen och ingångna avtal ska gå att hävda inför domstol. Så uppfattar en reformist begreppet rättsstat. Förutsebarheten garanteras av att preciserade lagar stiftas av demokratiskt ansvariga organ med stöd av jämförelsevis detaljerade förarbeten.
Det nya är att motvägandet av demokratin görs till huvudsaken. Att domstolarna tjänar som motvikt anses vara viktigare än att det ska vara förutsebart vad som gäller.
Strävan till ”ny” konstitutionalism tar sig i praktiken två samverkande uttryck. Det ena är ökat tolkningsutrymme för domstolarna. Det andra är att grundlagen inte ska vara innehållsneutral.
En reformist menar att författningen bör inriktas på minimum för att det ska vara lättare att fatta majoritetsbeslut om politikens innehåll. På det sättet främjas demokratins handlingskraft och problemlösningsförmåga. Enligt nyliberal åskådning bör grundlagsskyddet inte avse sociala men väl ekonomiska rättigheter. Inslaget av svårföränderlighet görs olikformigt till förmån för kapitalismen. Om även medborgarnas sociala rättigheter konstitutionellt skulle privilegieras, gick poängen med olikformigheten förlorad. Reformisten, däremot, hävdar principen om minimalism. Varken kapitalismen eller välfärdsstaten bör grundlagsskyddas.
Göran Färm, Margot Wallström, Anders Nilsson och Örjan Nyström bortser naturligtvis inte från nyliberalismen. De uppehåller sig ingående vid vad som har skett under de senaste trettio åren och vilka utmaningar den nya läran innebär sakpolitiskt och med tanke på uppbyggnaden av politiska allianser mellan olika samhällsgrupper. Särskilt uppehåller de sig vid arbetsrätten och utvecklingen i arbetslivet. Risken för att fascismen ännu en gång kan exploatera de sociala följderna av en alltför ohämmad kapitalism är den röda tråden i deras böcker. Vad de inte betonar lika starkt är den konstitutionella sidan av saken. Det räcker inte, menar jag, att vilja rulla tillbaka nyliberalismen sakpolitiskt. Det krävs något därutöver för att effektivt kunna förebygga fascism under 2000-talet. Vi behöver även analysera problemet
författningspolitiskt.
Nyliberal samhällsteori är som sagt inte bara – jag upprepar det – en plädering för mera marknad och mindre demokrati samt att staten bör avstå från att garantera sociala rättigheter.
Den är också en lära om blandad författning. En sådan uppnås genom stort tolkningsutrymme för domstolarna och att marknaden konstitutionellt privilegieras. Gud, Naturen och Historien kan användas för att motivera blandad författning. Argumentet för en motstående makt växlar.
Men idén är densamma. Folkmakten ska motvägas. Förebilden är hur liberalismen under 1800-talet inskränkte på kungamakten genom ett inslag av folkmakt. Skillnaden är att rollerna är ombytta. Nu är det i stället kungamakten, i form av unionsländernas domstolar, som ska motväga demokratin.
Frågan blir då på vilket sätt, närmare bestämt, som den konstitutionella nyorienteringen har förändrat förutsättningarna för fortsatt reformism. En politik av det slag, som vi vande oss vid att uppfatta som det normala och rimliga under de trettio första åren efter andra världskriget går fortfarande att föra. Men den kräver mer än tidigare, till följd av vad nyliberalismen konstitutionellt har åstadkommit, en kombination av juridisk och politisk analys.
Varken Hayek eller Polanyi skulle ha motsatt sig en union som värn mot historiska bakslag.
Bägge fruktade en ny fascism som svar på att politiken inte gav tillräcklig tillförsikt, när strukturomvandlingen gjorde sig negativt gällande. Men de svarade fundamentalt olika på frågan om vilken konstitutionell politik, som bäst gagnar detta syfte. Den förstnämnde
svarade grundlagsskyddad marknadsliberalism och den sistnämnde demokratisk reformism.
Samtidigt är detta ingen akademisk seminarieövning. Nyliberalismen har redan hunnit sätta mycket av sin prägel på hur unionen är uppbyggd. Den är under 2000-talet att räkna med som en strukturell realitet.
Det mest fruktbara sättet att närma sig det av Göran Färm, Margot Wallström, Anders Nilsson och Örjan Nyström ställda problemet blir mot denna bakgrund att utgå från skillnaden mellan reformismens lilla och stora perspektiv. Det lilla gäller hur vi bör resonera inom ramen för den ordning som gäller. Det stora avser hur vi önskar ändra denna ordning. Det lilla handlar om att praktiskt agera inom givna förutsättningar. Det stora handlar om att förändra dessa.
Nyckelbegreppet i det lilla perspektivet är proportionalitet. Vad krävs för att kunna vinna reformistisk framgång, när en fråga avgörs genom prövning mot grundlag? Nyckelbegreppet i det stora perspektivet är konstitutionell terrorbalans. Vad anser vi om dagens oklart blandade ordning? Är den historiens slut eller bör vi eftersträva en annan författning?
Det lilla perspektivet
Medlemsländerna har överlämnat rätten att bestämma vad som är fri rörlighet till en överstat.
Men de har samtidigt underlåtit att ändra sina egna grundlagar, så att detta klart framgår.
Frågan om vem som slutligen bestämmer är lämnad öppen. Det är alltså inte bara så att unionens egen lagstiftning är svårtolkad till följd av svårigheter att kunna uppnå behövliga majoriteter. Dessutom är fältet lämnat fritt för ett fläckvis hänsynstagande till nationella önskemål. På ett praktiskt plan blir problemet huruvida nationella regler är proportionellt rimliga i förhållande till generalklausulen om fri rörlighet, vilken medlemsländernas regeringar också har sagt ska vara vägledande.
Spänningen mellan den formellt överordnade principen om fri rörlighet och vad som land för land lagstiftas och praktiseras är notorisk och löses genom bedömningar av vad som är proportionellt rimligt. Att det svensk-lettiska Laval-målet 2007 och det tysk-polska Rüffert- målet 2008 blev så omstridda beror på denna grundläggande oklarhet. Frågan var i båda fallen huruvida det kunde anses vara diskriminerande mot utländska företag att kräva avtalsenliga löner. Andra närliggande exempel är rätten till försäljningsmonopol för alkohol och
apoteksvaror liksom rätten till hyresbegränsning och allmännyttiga bostadsföretag.
Fortlöpande aktualiseras hur de politiskt liberala grundvärdena i form av nationellt
självbestämmande, rösträtt, föreningsfrihet och yttrandefrihet ska vägas mot de ekonomiskt liberala grundvärdena i form av fri rörlighet för kapital, varor, tjänster och arbetskraft.
Också de politiska friheterna finns uppräknade i Lissabonfördraget och dess tidigare motsvarigheter. Problemet är proportionaliteten. Något visst handlande eller någon viss lagstiftning får inte ”alltför mycket” inkräkta på principen om fri rörlighet och vad som är
”alltför mycket” avgörs av domstolen. Alternativet skulle vara vad teoretikerna kallar
lexikalitet. Det är då från början föreskrivet i vilken ordning olika rättigheter ska tillgodoses.
Men så har ländernas förtroendevalda inte velat ha det.
Om reformism ska vara meningsfull inom ramen för en på detta sätt blandad och opreciserad författning, behöver principen om proportionalitet hanteras inte bara av jurister utan också av politiker. Bakgrunden är det för reformismen ovana förhållandet att politiken på unionsnivå är svag och juridiken som följd av detta stark. Förklaringen är att medlemsländerna, då de gemensamt lagstiftar, har mycket olika önskemål. Det är lättare att komma överens om alla kan läsa in sin egen tolkning. Därför saknas bindande förarbeten av det slag som vi nationellt känner som offentliga utredningar, propositioner och utskottsutlåtanden. Saken blir inte bättre av att den ideologiskt dominerande nyliberalismen gör konstitutionell dygd av att domstolar så litet som möjligt bör vara låsta i avsikt att uppnå ett stort mått av blandad författning.
Den praktiska slutsatsen ger sig själv. I det lilla perspektivet kan reformisten inte frånträda sin politiska uppgift att påverka bara därför att det handlar om rättsprövning. Rätt handlingslinje måste vara att själv tänka och hävda sin mening inom ramen för idén om blandad författning.
Så snart någon fråga till någon del kan bedömas med utgångspunkt från den konstitutionellt privilegierade principen om fri rörlighet behöver en reformist argumentera i termer av vad juristerna kallar proportionalitet för att kunna påverka utgången.
Är detta inte detsamma som att säga att juridiken är politisk? Jovisst, det är just precis det som är poängen. Som reformister måste vi inse att politiken nu möter oss i form av faktiska eller möjliga domstolsavgöranden. Proportionalitet är helt enkelt ett annat ord för vad en reformist menar med politik, nämligen att auktoritativt avväga mellan oförenliga intressen. Under de första trettio åren efter andra världskriget skedde detta genom jämförelsevis detaljerade och demokratiskt beslutade regler, vilka myndigheter och domstolar hade att tillämpa med ledning av förarbeten. Konsten bestod i att avgöra om lagstiftarens krav var uppfyllda. Så är det inte inom ramen för den nya ordningen. På grund av politikens svaghet på den europeiska nivån och det starka inflytandet för idén om blandad författning är det domstolarna, som fixerar vad som är den konstitutionella blandningens rätta proportioner på olika sakområden.
Vad som från konstitutionell synpunkt är rimligt effektiva åtgärder av en fackförening, som vill framtvinga avtalsenliga löner, är inte det enda politiskt tydliga exemplet. Andra exempel är var gränsen ska anses gå för möjligheten att av nationella folkhälsoskäl förbjuda
alkoholreklam. Motsvarande gäller förbud mot att framföra vattenskoter utanför farleder. Är det en oproportionerlig inskränkning av friheten för dem som tillverkar, säljer och köper den sortens farkoster? Eller har ett land rätt att förbjuda sådan trafik under hänvisning till sin önskan att skona badstränder och strandnära bebyggelse? Nationella hänsyn vad gäller handeln med apoteksvaror, hyresbegränsning och främjande av bostadsföretag utan
vinstintresse övervägs på samma sätt från synpunkten om de är proportionella mot syftet och effekterna. Hur mycket får den konstitutionellt privilegierade fria rörligheten inskränkas av ambitioner inom hälso- och bostadspolitiken? Vilken proportionell vikt som bör läggas vid svensk grundlag om yttrande- och meddelarfrihet är en annan fråga av motsvarande slag.
Hypotetiskt finns härutöver ett stort antal frågor som skulle kunna aktualiseras men som faktiskt inte finns på dagordningen. Sådana spörsmål är möjligheten att licensfinansiera radio-
och televisionsföretag samt att skattefinansiera utbildning, kultur, forskning och sjukvård.
Inom dessa områden har ett maktpolitiskt underbyggt sunt förnuft ännu så länge hållit nyliberalismen stången. Tanken om proportionalitet har underförstått tolkats så att marknadsingrepp av det slaget kan tolereras. De sociala målsättningar, som främjas är förhållandevis viktigare, har advokater och åklagare trott sig förstå, än vad generalklausulen formellt föreskriver. Därför har vi ännu inte haft några sådana rättegångar.
Frågan i samtliga dessa olika exempel – faktiska och hypotetiska – är var gränsen mellan en korrekt och en inkorrekt inskränkning av principen om fri rörlighet för kapital, varor, tjänster och arbete ska anses vara belägen. Vad som är gällande rätt är inte hugget i sten utan en politisk eller, som juristerna säger, proportionell bedömningsfråga. Gränsen för vad som är rätt blandning av det reella statsskicket går där dess utövare bedömer, att den måste gå för att systemet inte ska undergräva sin egen legitimitet i medborgarnas ögon. Avgörande blir med andra ord hur starkt motståndet uppfattas vara.
Rätten att bedöma var gränsen ska anses gå mellan ett godtagbart och icke godtagbart kränkande av självbestämmanderätten är vad länderna har delegerat. Samtidigt är det viktigt att understryka, att delegationen avser beslutsrätten men inte någon därmed förknippad skyldighet att vara undfallande. Politikens uppgift är att väga motstridiga krav mot varandra.
Det nya är att det inte längre räcker med de fyra klassiska verksamhetsgrenarna, som är att lagstifta, sluta avtal, budgetera och utnämna. För att kunna påverka måste våra dagars reformist också kunna argumentera i termer av proportionalitet. Det gäller att kunna agera utifrån insikten om att politik och proportionalitet är två olika ord för samma sak.
Det stora perspektivet
Vilka är då möjligheterna och önskvärdheten av ett historiskt uppbrott från en författning, som på detta sätt är blandat europeisk och nationell och som leder till att politiken får karaktär av förklädd juridik?
Nyckelbegreppet i det stora perspektivet är konstitutionell terrorbalans. Inte bara unionens utan också ländernas företrädare vet med sig att de kan förgöra ett system uppbyggt på proportionalitetsbedömningar, om de alltför halsstarrigt håller fast vid unionsrättens företräde respektive rätten för länderna att hänvisa till egen lagstiftning och egna sedvänjor. Båda sidor är på det klara med att en tillspetsad strid om vad som sist och slutligen är gällande rätt blir förödande. Därför hålls den inbyggda konflikten inom rimliga gränser. Frågan är om denna strävan till informellt grundad jämvikt är vad en reformist kan acceptera. Är jag så kritisk mot bristen på rättssäkerhet och förutsebarhet, att jag önskar något som är annorlunda? Eller är detta trots allt det minst dåliga alternativet?
Den övergripande europeiska författningsdebatten rymmer fem huvudståndpunkter. De tar alla ställning till den konstitutionella terrorbalansen. Två av dem är extrema. Jag tänker på alternativen förbundsstat och statsförbund. Analytiskt är de klargörande. Men de är samtidigt
orealistiska i den meningen, att de är föga omfattade utanför kretsen av teoretiserande forskare och visionära världsförbättrare.
Den konsekvente förbundsstatsanhängaren menar, att den informellt upprätthållna balansen mellan lagstiftning på europeisk nivå och ansvarsutkrävande på nationell nivå - liksom den på motsvarande sätt hela tiden dallrande balansen mellan marknadspolitik och välfärdspolitik - för sitt undanröjande kräver en fundamentalt annorlunda struktur. Europaparlamentet bör ha beskattningsrätt och möjlighet att besluta om en europeisk grundlag och kompetenskatalog.
Vidare bör kommissionen vara ansvarig inför parlamentet. Först då kan unionen uppfylla rimligt ställda krav på att vara en symmetriskt och rättssäkert uppbyggd ordning av samma slag som Tyskland eller Förenta staterna.
Anhängaren av principen om statsförbund, som är den andra ytterlighetsuppfattningen, menar på motsvarande sätt, att den informella makt som genom det informella bedömandet av proportionalitet har förts till den europeiska nivån bör återföras till medlemsländerna.
Rättesnöret bör alltigenom vara samarbete i stället för samgående. Det skulle innebära, att ingen EG-rätt har företräde och att inga europeiskt stiftade lagar har direkt effekt. Vad regeringar överenskommer bör de försöka förmå sina länders parlament att besluta och införliva med sina nationella rättsordningar. Också här skulle förhållandet mellan makt och ansvar göras klart och symmetriskt samt ansvar kunna utkrävas på samma nivå som
maktutövningen. Men den praktiska innebörden skulle förstås vara att det inte längre skulle komma att fattas några europeiska beslut med anspråk på att kunna vara bindande.
Jurister och statsvetare, som bara ställer frågan om vilken av dessa båda ytterligheter som är teoretiskt mest elegant – förbundsstaten eller statsförbundet – saknar känsla för realiteter.
Enligt en sådan syn på saken spelar den materiella innebörden ingen roll. Reformistiskt mer intressant är vad som hävdas bland dem som även tar verkligheten i betraktande. Här möter i huvudsak tre teorier. En av dessa är renodlat nyliberal i Hayeks efterföljd och de båda andra ansluter till Polanyis idé om att motverka fascism genom blandekonomi och välfärdsstat.
Den nyliberala ståndpunkten företräds bäst artikulerad av Giandomenico Majone. Med kraft och klarhet argumenterar han för att det överstatliga sättet att värna marknaden – utan att samtidigt etablera en överstatlig socialpolitik – har löst den ekonomiska liberalismens klassiska problem. Detta är att kunna ha demokrati utan att få köpet få en styrning av marknaden. Vad han pläderar för som ett uppnått tillstånd är historiens slut. Europa som projekt betraktat har nått fram till sin bestämmelse och funnit sin slutliga form.
Land för land var det under 1900-talet svårt att bedriva marknadsliberal politik. Beroendet av väljarna gjorde, att politikerna frestades till ingrepp. Den lockelsen har länderna genom unionen lyckats undanröja. Som denna är beskaffad värnar den marknaden utan nämnvärda politiska störningar. Transnationell konstitutionalism kallar Majone detta lyckokast i fråga om blandad författning. Genom ett asymmetriskt samgående har länderna förmått etablera en administration av marknaden och myntet, som befinner sig utom räckhåll för valmanskårer och allmän opinion. Samtidigt har de inte behövt gå så hårt fram mot folkstyret, att de har
tvingats inskränka de politiska friheterna. Länderna har kunnat nöja sig med att effektivt reducera rösträttens, yttrandefrihetens och föreningsfrihetens praktiska betydelse.
När Giandomenico Majone och hans åsiktsfrände Andrew Moravcsik debatterar, har de udden riktad mot våra nutida europeiska politikers, som de anser, naiva försök att kosmetiskt
modifiera unionen. Alla sådana försök är dömda att misslyckas. De skapar illusioner som inte går att uppfylla och bidrar därigenom indirekt till att helt i onödan medvetandegöra människor om sådant som enligt teorin bör ligga kvar under den politiska varseblivningströskeln.
Poängen med vad unionsländerna åstadkom under senare delen av 1900-talet var, utvecklar Majone och Moravcsik, att de lyckades motväga demokratin mer verksamt än vad som kunde ske inom ramen för demokratiska nationalstater. Poängen är att länderna har lyckats trygga fred och välstånd utan någon politiskt plågsam folklig medverkan. Som vår världsdel nu är organiserad utgör den ett föredöme för andra regioner i världen. Låt oss inte äventyra denna världshistoriska framgång genom orealistiskt önsketänkande!
Detta är ord och inga visor och därmed klargörande. Hur bemöter då de som tänker som Polanyi idén om historiens slut? Inom det lägret möter på ett intressant sätt två olika uppfattningar om hur historien kan och bör fortsätta. Den konstitutionella terrorbalansen tolkas inom båda dessa tankeskolor som ett historiskt faktum. Skillnaden går mellan dem som önskar utjämna spänningen mellan union och länder genom att politisera och dem som manar till försiktighet. En alltför tanklöst hanterad ökning av motsättningarna, framhåller den senare gruppen, riskerar att främja snarare än hämma den fascism som alla förutsätts vilja avvärja.
Företrädarna för den offensiva huvudståndpunkten bland Polanyis anhängare förespråkar en politisering inte bara i de nationella huvudstäderna utan även i Bryssel, Strasbourg och Luxemburg. De önskar fördragsfästa även den sociala dimensionen. Praktiskt betyder det att de vill överge idén om att grundlagar på minimalt sätt bara bör avse beslutsordningen, vilket är vad de förespråkar på nationell nivå. På europeisk nivå gör de motsatt bedömning och vill ha en kompletterande svårföränderlighet. Grundlagen bör inte bara innefatta marknaden utan även välfärdspolitiken, arbetsrätten och skattebaserna.
Visserligen kräver ett fördragsfästande av en europeisk social- och skattepolitisk regim en ratificering av samtliga 27 medlemsländer. Men alla de människor som låter sitt tänkande styras av det långa perspektivet har framtiden för sig, anser denna första grupp av Polanyi- anhängare. En strävan att europeisera även skatte- och socialpolitiken är ägnad att sporra och mobilisera till solidaritet över landsgränserna. Historiskt är en sådan uppgift inte märkligare än vad reformisterna nationellt hade att hantera för etthundrafemtio år sedan!
Den som retoriskt mest glansfullt företräder denna expansiva uppfattning är den tyske filosofen och samhällsforskaren Jürgen Habermas. Vår världsdel måste organisera sig så att den blir en civilisatorisk kraft att räkna med också på det globala planet. Det är vad en
återupprättad europeisk självrespekt konstitutionellt kräver. Globaliseringen av ekonomin och klimatfrågan är oåterkalleliga grundförutsättningar. Det som nu återstår är att undan för undan
globalisera politiken. Det sker bäst genom att de länder som tillhör unionen bestämmer sig för att fördragsreglera inte bara den ekonomiska utan också den sociala och miljöpolitiska
dimensionen.
Mer jordnära men nästan lika förhoppningsfullt argumenterar den brittiske statsvetaren Simon Hix, då han pläderar för att Polanyis anhängare bör uppträda mera konfrontatoriskt än hittills och söka tydliggöra motsättningar mellan höger och vänster varhelst sådana låter sig göras tydligare än för närvarande. Tror reformisterna på sina idéer, menar han, behövs ingen formell ändring av fördragen. Det enda som krävs är att Polanyis efterföljare på alla plan tar upp striden med Hayeks anhängare under 2000-talet. Den politiskt verksamma kraft, som vi svenskar brukar kalla författningsomvandling, kommer också inom unionen att vara kraftfullt verksam försåvitt vi vågar släppa loss motsättningarna mellan höger och vänster.
Låt oss lära av vad som har hänt i medlemsländerna under de senaste etthundrafemtio åren, menar Hix. Folkliga krav på grundval av yttrandefrihet, föreningsfrihet och allmän rösträtt urholkade gradvis den praktiska betydelsen av kungahus och överhus. Varför skulle inte en motsvarande politisk utveckling kunna göra överstaten reellt ansvarig inför en europeisk valmanskår? En bättre ordning växer fram, föreställer sig Hix, som en följd att höger- vänsterdynamiken hävdas genomgående såväl nationellt som europeiskt.
Den andra huvudståndpunkten bland Polanyis anhängare, däremot, tolkar den historiskt existerande terrorbalansen inte som något som bör undanröjas utan som en tillitspakt. Båda sidor vet att de kan förgöra varandra. Förtroendefullt samarbete med insikt om allvaret och utan starka höger-vänstermotsättningar är därför det mest ändamålsenliga. Unionen måste förutsätta medlemsländernas lojalitet till priset av att domstolen inte träffar avgöranden, som av länderna tolkas som suveränitetskränkande.
Denna uppfattning företräds av Stefano Bartolini och Fritz Scharpf. De menar att Habermas och Hix saknar blick för det som skiljer politik på unionsnivå från politik på det nationella planet. Nationellt bryter sig höger och vänster mot varandra inom ramen för ett gällande samförstånd om spelets regler. Höger- och vänstersidan lyckas isolera vad de strider om till en fråga om skilda sakpolitiska uppfattningar. Beslutsfattandets spelregler är inte ifrågasatta.
På det europeiska planet, däremot, flyter sakpolitik och författningspolitik samman. För medborgaren är det inte självklart med vilken rätt europeiskt fattade lagar gäller nationellt. En politisering av det slag som de djärva Polanyi-anhängarna företräder tenderar med andra ord att utlösa en fascistisk motreaktion. Varken Hayeks eller Polanyis anhängare kan undgå frågan om varför ”andra” länders medborgare har rätt att påverka vad som gäller i ”vårt” land.
Inte heller är det självklart – givet den inbyggda oklarheten och den notoriska bristen på förutsebarhet – vilket som är det korrekta svaret.
Av det skälet förespråkar Bartolini och Scharpf försiktighet. Utgångspunkten bör inte vara, menar de, vad som vore allra bäst. Det vore förstås en kombination av folkstyre, förbundsstat och välfärdsstat. Men det finns också en historisk erfarenhet att beakta. Viktigare än något
annat är att förhindra framväxten av en ny europeisk fascism. Med tanke på detta är det inte bara den bornerat nyliberala tron på att den konstitutionella terrorbalansen är slutet på historien, som är naiv. Detsamma gäller om den otillräckligt genomreflekterade dristighet, som Habermas och Hix företräder.
Vardagsreformism omvandlar statsskicket
Ytligt sett har den nyliberala motoffensiven omöjliggjort reformistisk problemlösning land för land. Vilket blir mot denna bakgrund – givet att politikens innehåll bestäms av domstolar och konstitutionell terrorbalans – mitt eget svar på frågan? Vilka är våra fortsatta möjligheter att kunna rycka undan grunden för en fascistisk utveckling till följd av bristande demokratisk handlings- och problemlösningsförmåga?
Det idéhistoriska svaret är att reformismen under hela 1900-talet förde ett tvåfrontskrig gentemot den ekonomiska fundamentalismen i sina två olika skepnader. Åt ena hållet fördes striden mot den marxistiska idén om att en mer civiliserad samlevnadsform inte är en politisk utan en vetenskaplig fråga. Av de mänskliga samhällenas historiska naturlag följde, ansåg den marxistiskt skolade, att det rätta industriella och organisatoriska utvecklingsstadiet måste inväntas, innan tiden kunde anses vara mogen. Åt andra hållet fördes striden gentemot den lika föregivet vetenskapliga läran om balans mellan tillgång och efterfrågan. Inte heller enligt denna teori tilltroddes medborgarna möjligheten att genom sin organisering, sina valda företrädare och sin opinionsbildning kunna forma samhället utifrån politiska idéer och intressen. Ekonomins lagar gäller under alla förhållanden i sista instans, var det allt annat än uppmuntrande svar som reformisterna fick från båda typerna av vetenskapliga ekonomer.
Reformismen är ingen blodfattig kompromiss mellan kommunism och marknadsliberalism, framhåller Sheri Berman i sin utomordentliga sammanfattning The Primacy of Politics 2006.
Den bör i stället uppfattas som en egen samhällsteori, som ställer sig uppgiften att lösa det historiska problem, vars potentiella sprängkraft fascismens teoretiker tidigare än övertygade kommunister och marknadsfundamentalister begrep. Reformisterna förstod i sin tur redan före första världskriget, att politiken i ett samhälle med allmän rösträtt och ekonomisk tillväxt också behöver inriktas på att skapa sammanhang och samhörighet. Om detta inte sker på demokratisk grundval, insåg reformisterna, skulle den sociala inbäddningen av marknaden komma att åstadkommas med metoder som var auktoritära och totalitära.
Det väsentliga är att reformism inte på motsvarande sätt som kommunism och ekonomisk liberalism är en teori om hur marknaden isolerat ska styras utan en lära om att skapa det slags sociala samhörighet kring de ekonomiska resurserna, som möjliggör en förtroendefull
brottning med frågor av betydelse i vardagen för människor i allmänhet. Det som betyder något utöver prisstabilitet och ekonomisk tillväxt är att ha arbete och tak över huvudet, att barnen får bästa möjliga omsorg och utbildning, att det finns bästa möjliga sjukvård och att samtliga medborgare är försäkrade gentemot inkomstbortfall vid sjukdom, barnsbörd och upphört yrkesliv samt – sist men inte minst – att förhållandena på arbetsplatserna är sådana att
den formella fördelningen av makt mellan arbetsgivare och arbetstagare begränsas av rättigheter, vilka är stadgade i lagar och kollektivavtal.
Helt oavsett den europeiska unionsfrågan, som blev intressant först mot slutet av 1900-talet, är reformisten sedan länge bekant med en annan konstitutionell terrorbalans, nämligen den som bestämmer förhållandet mellan kapitalism och demokrati. Kampen mellan dessa båda grundläggande krafter inramas också den av två fundamentala hot, som även dessa äventyrar samhällsfreden om de aktualiseras. Kapitalägarna hotar underförstått med kapitalflykt, vilket begränsar förmågan till kollektivt handlande och gemensam problemlösning. Såtillvida hänger ett utomparlamentariskt damoklessvärd över folkstyret. På motsvarande sätt hotar löntagarna underförstått med arbetsnedläggelse. Det hotet hänger som ett damoklessvärd över kapitalägarna och gör dem benägna att samarbeta med en reformistisk majoritet.
1900-talets reformister hade tidigt klart för sig den samlade innebörden av dessa båda damoklessvärd. Insikten föranledde dem att inrätta sig efter att svärden potentiellt kunde få socialt och politiskt förödande verkningar. De insåg att så länge både höger och vänster avstod från att utlösa sina yttersta maktmedel kunde de leva i relativ fred med varandra och på det sättet med gemensamma krafter utveckla landet. På det sättet växte det fram en informell tillitspakt, vilken tjänade som ram kring den nationella politiska gemenskapen. Samtidigt uteslöt den på intet sätt bittra motsättningar kring marginella skillnader i fråga om vilken politik som borde föras.
Mitt svar på frågan om reformismens fortsatta möjlighet innebär mot denna bakgrund, att den grundläggande poängen förblir densamma. När det gäller proportionalitet och konstitutionell terrorbalans finns det skäl att dra motsvarande praktiska slutsats om förhållandet mellan det lilla och det stora perspektivet, nämligen följande:
Att inte vara aktiv inom unionssystemet är lika förkastligt som det var under 1900-talet att okritiskt acceptera vad marxistiska och marknadsliberala ekonomer lärde om omöjligheten att styra samhällsutvecklingen. Som reformist önskar jag övergripande förändring, samtidigt som jag inte vill försumma möjliga förbättringar på marginalen. Genom att följa spelets regler bidrar jag förvisso till att legitimera dessa. Men det är det pris som jag är beredd att betala för att möjliggöra diskussion om en bättre tingens ordning med mina politiska motståndare inom och utom det reformistiska lägret.
Överförd till terrorbalansens vertikala dimension – som är förhållandet mellan union och länder – innebär denna erfarenhet, att reformisten behöver identifiera motsvarande båda avskräckande möjligheter. Dessa är att domstolen beslutar utan politisk insikt respektive att något land vägrar att foga sig i dess beslut. Dessa båda alternativ har samma ställning som kapitalflykten och den totala arbetsnedläggelsen hade i 1900-talets inomstatliga politik. Hur realistiskt det är med ordervägran bestämmer tolkningen av vad som är proportionellt.
Begreppen författningsomvandling och levande författning tydliggör vikten av en samlad syn på det stora och lilla perspektivet. Jag tänker då på vad som är kontentan av vår reformistiska
erfarenhet under de senaste hundra åren. Den insikten innebär, kort och schematiskt uttryckt, att vad som är olika åsiktsriktningars yttersta mål betyder förhållandevis litet för vad som faktiskt gäller. Avgörande för vad som händer med den notoriskt oklara kompromissen mellan union och länder – liksom med den lika notoriskt oklara kompromissen mellan kapitalism och demokrati – är hur vardagsreformisterna förmår hantera motsättningar och åsiktsskillnader.
Det som ”lever” i den reella europeiska författningen är med andra ord inte bara den
horisontella spänningen mellan demokrati och kapitalism utan också den vertikala spänningen mellan union och länder. Ett alltför dogmatiskt fasthållande vid juridiska fiktioner motverkar uppkomsten av en gemensam referensram. Det är lärdomen av 1900-talets hantering av den inbyggda konflikten mellan kapitalism och demokrati. 2000-talets reformism behöver tillfoga ett motsvarande antagande om vikten av flexibilitet och informellt hänsynstagande också i fråga om union och länder.
Vad jag konkret menar är att partier, organisationer och opinionsbildare bör ta på allvar den nya premissen proportionalitet. Reformisterna bör konsekvent inrikta sig på att strida för sina övertygelser på den nya politiska arena som rättsväsendet utgör. Eftersom idén om blandad författning inte går att demokratiskt rättfärdiga, medför detta att ett kraftfullt agerande undan för undan förskjuter balansen i reformistisk riktning. Nyliberalerna räknar med att människor utrustade med rösträtt, yttrandefrihet och föreningsfrihet inte vågar ifrågasätta juridiska bedömningar, vilka inget annat är än politiska överväganden. På den punkten kommer det att visa sig att de har misstagit sig, om reformisterna offensivt tar upp kampen om vad som på olika sakområden är proportionellt.
Den vardagsreformism, som bedrevs under 1900-talet innebar mer frihet för den enskilde.
Den uppnåddes genom arbetsrätt och kollektivavtal samt sociala rättigheter vid olika slags inkomstbortfall och en för alla likvärdigt inrättad vård, skola, omsorg, bostadsförsörjning och stadsplanering. Allt detta försköt i grunden maktförhållandena på ett sätt, som varken de klassiska kommunisterna och det tidiga 1900-talets marknadsliberaler hade förutsett.
Lärdomen är att samma mekanism nu behöver komma till användning. Domstolarna är förvisso starkt uppbackade av marknadskrafterna. I det långa loppet kommer de likafullt att tvingas retirera till förmån för vad som på punkt efter punkt artikuleras med stöd av den politiska friheten och demokratin.
Avgörande blir hur 2000-talets vardagsreformister kan hantera uppkommande situationer och möjligheter. Huvudsaken är inte slutmålet utan vad som händer längs vägen. Hayeks och Polanyis sentida anhängare får inte provocera varandra att uppträda så oskickligt, att en ny fascism får luft under vingarna. Under inga omständigheter får den tanken aktualiseras, att rösträtten, yttrandefriheten och föreningsfriheten måste inskränkas för att den fria rörligheten ska gå att upprätthålla.
Fri rörlighet har etablerats som den grundnorm, gentemot vilken det kontinuerligt ska prövas om någon viss lagstiftning eller nationell praxis är proportionell. Utrymmet begränsas av hur det nationella självbestämmandet, rösträtten, yttrandefriheten och föreningsfriheten faktiskt
utnyttjas av medborgarna. Vad som gäller i praktiken kan som följd av detta komma att utvecklas avsevärt annorlunda än avsett. Vad nyliberala teoretiker under senare delen av 1900-talet föresatte sig skulle bli historiens slut kan mycket väl visa sig ha varit förgäves. Allt beror på hur människor av kött och blod faktiskt utnyttjar sin politiska frihet.
Litteratur
Friedrich Hayeks Vägen till träldom kom på svenska redan 1944. Den stora omdaningen av Karl Polanyi, däremot, översattes först 1989. Bilden av den europeiska politiska historien under 1900-talet som en brottning mellan fundamentalism och reformism tecknas av Mark Blyth i Great transformations 2002 och Sheri Berman i The primacy of politics 2006.
Reformismens teori behandlar Sven Ove Hansson och Jörgen Hermansson i sin synnerligen välredigerade samlingsvolym Idéer om reformism 1991. Av stort intresse i sammanhanget är också den senares bok Politik på upplysningens grund 2003.
En klar och därför tankeväckande bild av hur nyliberaler ser på sin uppgift att historiskt pressa tillbaka reformismen ger Daniel Yergin och Joseph Stanislaw i Kommandohöjderna 1998.
Ett brett perspektiv på idén om blandad författning ger Alois Riklin i sin bok Machtteilung 2006. Richard Bellamy Political constitutionalism 2007 klargör den viktiga skillnaden mellan rättsstat och blandad författning.
Hur idén om blandad författning har praktiserats under de senaste trettio åren är ämnet för Ran Hirschl, Towards juristocracy 2004 liksom för Ola Wiklund, EG-domstolens
tolkningsutrymme 1996, Barry Holmström, Domstolar och demokrati 1998 och Karl-Göran Algotsson, Grundläggande rättigheter eller handelshinder? 2008.
Det övergripande europeiska författningsproblemet analyseras i ett antal kapitel i den av Christer Karlsson och Thomas Persson och mig redigerade The illusion of accountability in the European Union 2009.
Giandomenico Majone, Dilemmas of European integration från 2005 låter den nyliberala positionen tydligt framträda. Hur Andrew Moravcik resonerar framgår av vad han skriver om
”The European constitutional settlement” i tidskriften The World Economy 2008, nr 1.
Senast utvecklar Jürgen Habermas sin offensivt reformistiska ståndpunkt i Ach, Europa 2008.
Hur Simon Hix resonerar framgår av hans bok What’s wrong with the European Union and how to fix it 2008.
Stefano Bartolini utvecklar vad som skiljer sakpolitik från författningspolitik i Restructuring Europe 2005. Vikten av att terrorbalansen fungerar som tillitspakt har Fritz Scharpf senast understrukit i Legitimacy in the multilevel European polity 2009.
Innebörden av begreppen författningsomvandling och levande författning diskuterar jag i mina bidrag till den av Li Bennich-Björkman och Paula Blomqvist redigerade Mellan folkhem och Europa 2008 samt till den av Jörgen Hermansson, Barry Holmström och mig
sammanställda boken Statsvetare ifrågasätter 2008.
Författarpresentation
Sverker Gustavsson är professor i statskunskap vid Uppsala universitet. Författningspolitik, välfärdspolitik och forskningspolitik är hans specialintressen. Han är en av redaktörerna för den av ekonomer, jurister och statsvetare gemensamt utgivna årsboken Europaperspektiv.
