Bebyggelsehistorisk tidskrift
Nordic Journal of Settlement History and Built Heritage
Author Thomas Hall
Title City under Lex Norrmalm
Issue 6
Year of Publication 1983
Pages 102–122
ISSN 0349−2834
ISSN online 2002−3812
www.bebyggelsehistoria.org
City under Lex Norrmalm
av Thomas Hall
Cityombyggnaden i Stockholm kan studeras ur
en rad aspekter. En möjlighet är att följa projekterings- och genomförandeförloppet från
det frågan först aktualiseras tills det slutligare¬
sultatet föreligger, och redovisa förslag, motive¬
ringar, diskussion etc. Problemen kring ett så¬
dant tillvägagångssätt är dock betydande. Ofta
harredanviktigare delfrågorenkomplicerad his¬
toria, med många och invecklade turer. Det i kommunaltrycket utgivna materialet är omfat¬
tande, men ändå bara toppen på det berg av
handlingar som ackumulerats under handlägg¬
ningen. En genomgång av beslutsprocessen ten¬
derardärförattbliantingen summarisk ochytlig
ellerdetaljrikochsvårgenomtränglig (detsenare kangällat ex Hall 1971 och Sundström 1979).
Trotsdet stora skriftliga material somavsatts undercityombyggnaden ärmångabetydelsefulla
kontakter och överläggninger ej dokumenterade
iprotokoll eller andra handlingar, och iåtskilliga
fall har viktiga, kanske avgörande, motiv och överväganden ej fästs påpapper. Centrala delar
av händelseförloppet kan alltså vara svåra eller omöjliga att komma åt. Intervjuer är en väg,
men flera av huvudaktörerna har avlidit och andra ärovilliga att svarapå frågor. Dessutom kanminnesbildernavaraoklara och—medvetet eller omedvetet — tillrättalagda. Två av huvud¬
aktörerna harskrivitmemoarer,nämligenHelge Berglund (1973) och Joakim Garpe; den sist¬
nämndes arbete kommer dock att publiceras först efter upphovsmannens död. Framhållas
börockså tvåpublikationersomhardrag avså¬
väl minnesbok som vetenskaplig framställning, nämligen Yngve Larsson (1977) och Göran Si-
denbladh (1981). Båda böckernager en utförlig redovisningavregleringen—hosSidenbladhlig¬
gertonviktenpådet äldre skedet—ochbådagör intryck av att vara skrivna med ambition till
objektivitet. I de nämnda arbetena återfinns en rad belysande episoder, liksom informationer
omaktörernaoch deras åsikter och inbördesre¬
lationer, vilka kanbidra tillattgöraenframställ¬
ning om cityombyggnaden mer konkret. Där¬
emotfinnsknappastupplysningar sompå någon
mer grundläggande punkt förändrar den bild
som framträderur kommunaltryck och tidnings¬
artiklar(reservationfår givetvisgörasför Garpes
memoarer, varsinnehåll ejärkänt). Förattsam¬
manfatta: risken är betydande att ej ens en
omfångsrikframställningavcityregleringens his¬
torialyckasträngagenomden officiella bildsom återfinns i protokoll och andra handlingar.
Enväg attskärpaanalysenavskeendet och fo¬
kusera uppmärksamheten på väsentligheterna
kanvaraattsökaformuleraenbesluts- ellerpla- neringsteori medutgångspunktfrån cityombygg¬
naden, eller att prövaen sådan påhändelseför¬
loppet. Denna möjlighet har vad gäller Stock¬
holm aktualiserats avAnders Gullberg och prö¬
vats pålikartade materialavblandandraThord Strömberg (1983).
Vadovansagtsgäller primärt planeringen och
den fysiska miljön. En andra infallsvinkel kan
vara att studeracitys faktiska innehåll av verk¬
samheter och aktiviteter, och hur dessa föränd¬
rats över tid, samtcityområdets inre differentie¬
ring vid olika tidpunkter. Detta har för Göte¬
borgsdel gjortsavKent Persson(1977). Vad gäl¬
ler Stockholm finns en viktig utgångspunkt ge¬
nom William William-Olssons grundläggande arbete(1937),somgerutvecklingen fram tilltret¬
tiotalet, dvsungefär till den tid då diskussioner¬
na om en cityreglering började påallvar. Ingen motsvarande redovisning finns för den följande utvecklingen, men den har behandlats ur olika aspekterienradpublikationer(förreferenserse Martins artikel i dettanummeroch Hall 1979B).
Ettproblemsomförsvårarstudietavutveckling¬
enicentrumäravsaknadenavallmäntgodtagna avgränsningar ochtermer;det hartalatsomcity,
centrum, stadskärna etc, och olika undersök¬
ningar och planer harhaft olika avgränsningar.
Enviktig fråga—egentligen den grundläggan¬
de i diskussionen kring cityombyggnaden — är påvilketsättoch i vilken utsträckningcityområ¬
dets innehållavverksamheteroch dess inre diffe¬
rentiering påverkats av ombyggnaden. Vad iut¬
vecklingen har bestämts av långsiktiga trender
och vad av kommunalaplaneringsbeslut? Vilket
innehåll skulle cityområdet haft idag om kom¬
munen varit passiv? Dessa frågor leder över till utvärderingsproblematiken: i vilken mån över¬
ensstämmer innehållet idagenscity med de mål¬
sättningar som fanns bakom cityplanerna? Ur
mer principiell synvinkel kan också diskuteras i
vad mån det är möjligt att i en biandekonomi,
medmångabeslutsfattare, inom den kommunala apparaten avgöra vilka verksamheter som bör
finnas i city.
Ett sätt attöppna perspektiv på utvecklingeni
de svenska stadskärnorna är att jämföra med vadsomhäntpå olika håll utomlands.Deprob¬
lemman i Sverige ville komma tillrätta med —
kaotiska trafikförhållanden och en förment ål¬
derdomlig bebyggelsestruktur — fanns även på andrahåll. Vadgjordemandär—och vad gjor¬
de man inte? Det metodologiska problemet är dockbetydande vidjämförelser mellan olika län¬
der; olikheterna är storavad gäller politik, kul¬
tur, planeringens organisationetc.En intressant följdfrågaärvad sextiotalets svenska beslutsfat¬
tare visste om exempelvis amerikanska erfaren¬
heter. Det ärväl bekantattenrad USA-resor fö¬
retogsavsåväl politikersomtekniker—menvad sågman ochvilka slutsatser drog man? Missade
man helt den vaknande kritiken mot hårdhänt förnyelse och bilens negativa effekteri stadskär¬
norna? Eller var det ej denna information man sökte? Dessaresor vorevärdaen särskild under¬
sökning.
Stockholms cityområde speglar viktiga delar
avkontors- och varuhusarkitekturensutveckling under 1900-talet. Denna aspekt harstuderatsav Bedoire (1979) samt Andersson och Bedoire (1981). Hänvisas kan också till Lundströmsupp¬
sats i dettanummer.
Härharredovisatsnågrasätt attbetrakta city¬
ombyggnaden i Stockholm — men givetvisv kan
detej gälla från varandra isolerade eller artskilda
infallsvinklar. I själva verket kräver en heltäc¬
kande analys att alla aspekterna beaktas. Detta
ärdockknappastmöjligt inomramenförenkort uppsats. Istället skall uppmärksamheten kon¬
centreras kring följande två, till varandra nära kopplade, frågeställningar:
Vem eller vilka drev fram den expansiva
sextiotalsfasen avcityombyggnaden?
Vilken var bakgrunden till den så kallade
Lex Norrmalm, och hur har den tilläm¬
pats?
Detär medutgångspunkt från dennamålsätt¬
ning knappast anledning att återge händelseför¬
loppet i detalj; istället hänvisas till tidigare fram¬
ställningar (se exempelvis Hall 1979 B, där också källor och litteratur anförts). Det kan däremot
varamotiveratattsombakgrund fästa uppmärk¬
samheten på några huvudlinjer och strategiska beslutssituationer, då reell handlingsfrihet före¬
låg eller då ombyggnadentog en nyinriktning.
Huvudlinjer och vändpunkter
AlbertLilienbergsgeneralplan från 1928 brukar, med allrätt,anges somutgångspunktför diskus¬
sionernaomförnyelsen avStockholmscentrum.
En huvudtanke i förslaget var att Sveavägen,
som då slutade vid Kungsgatan, skulle dras ner till Gustav Adolfstorg. Dettavar, enligt Lilien- berg, nödvändigt för att lösa innerstadens tra¬
fikproblem. Men han hänvisadeäventill vad han kallade ”citybildningen”. För näringslivet var
det, menade Lilienberg, ett vitalt intresse att kontor ochdetaljhandel låg samlat så koncentre¬
rat som möjligt. Detta förutsatte en genomgri¬
pande förnyelseav bebyggelsestrukturen.
Lilienbergs förslagmöttesmed entusiasmsom ett radikalt grepppåett svårt problem. Tanken
att kombinera gatugenombrott med sanering av
enförslitenmiljövardock ingalundany;den ha¬
de tvärtom varit ett huvudtema i 1800-talets stadsbyggande, speciellt i storstäder som Paris
och London. I en del fall hade syftet varit att
samtidigt medtrafikregleringarna skapa lämpli¬
ga lägen för centrumbaserade verksamheter,
även om boende var den funktion man främst
Citysomdet utvecklades under mellankrigstiden i den gamla bebyggelsen på Norrmalm. Klarabergsgatanvästerutfrån dåvarande BeridarebansgatanmotCentralstationen. Foto 1951 LennartafPetersens, Stockholms stadsmuseum.
räknade med.
IStockholm hade AlbertLindhagenföreslagit fleragatugenombrottavdennatypi sin berömda plan från 1866 — varav Kungsgatan, Birger Jarlsgatan och Sveavägen genomfördes, om än ej alldeles på det sätt Lindhagen avsett. Lilien- bergs företrädare som stadsplanedirektör, Per Olof Hallman, hade varit 1800-talsplaneringens
främste kritiker i Sverige och företrätt en Sitte- inspirerad, estetiskt inriktad planering; Svea- vägs-projektet kan alltsåsägasinnebäraettåter¬
knytande till en äldre tradition.
Lilienbergs generalplanblevutgångspunkt för
nästan tjugo års utredningar och debatt. Hu¬
vudfrågangällde huruvida Sveavägen skulle dras till Gustav Adolfs torg, eller, som utomstående fackmän föreslagit, sluta vid Klarabergsgatan.
När frågan 1945 stod inför sitt avgörande, var
meningarna delade ej bara bland politikerna
utan också bland förvaltningarna. Som alterna¬
tiv till stadsplaneförvaltningens förslag fannsett idetaljutrettmotförslag frångatuförvaltningen.
Därmed förelåg den i Stockholm unika situatio¬
nenattstadsfullmäktigehade utarbetade alterna¬
tivatt välja mellan. Som bekant stannade man, efterenlång debattsomengagerade mångatala¬
re, förattlåta Sveavägen sluta vid Klarabergsga- tan-Hamngatan; destorapartigrupperna, social¬
demokraterna ochhögern,vardelade och de bå¬
da småpartierna folkpartiet och kommunisterna blev tungan på vågen.
Detskulletaytterligaredrygtfemår innanar¬
betena kom igång 1951,ochdå ej pådet egentli¬
ga Nedre Norrmalm utan vid Hötorget. Många viktiga beslut inom cityombyggnaden har varit svårfrånkomliga konsekvenseravtidigare beslut;
detta kan sägas gälla också själva byggstarten.
De västra och södra tunnelbanegrenarna hade
Första etappenicityombyggnaden:den breddade Klarabergsgatan österut,ungefärsammagatupartisomföregående bild. Foto 1964LennartafPetersens, Stockholms stadsmuseum.
dragits påsådant sätt att förbindelselänken dem
emellan skulle nödvändiggöra omfattande riv¬
ningar söder om Kungsgatan; tunnelbanebyg- gandet blev alltså denutlösande faktorn. Under
femtiotalet tillkom dennyaSergelgatan medsina höghus, Sveavägens sydligaste del och den nya breddade Klarabergsgatan.
1945 års citybeslut hade främst gällt några grundläggande principfrågor, i första hand att Sveavägen inte skulle dras till Gustav Adolfs torg. 1947remissbehandlades inom den kommu¬
nalaförvaltningen ettförslag till översiktlig plan
för cityområdet, men det fördes aldrig upp till stadsfullmäktige. Anmärkningsvärt nog fanns alltså ingen av stadsfullmäktige antagen över¬
siktsplannärarbetenainleddes 1951. Iställetpre¬
senterades intentionernaetappvis i form av fyra
såkallade delstadsplaner, vilkavar stadsplaner i byggnadslagstiftningens bemärkelse. Ur ett ef-
terhandsperspektiv ter sig detta tillvägagångs¬
sätt, som utsattes för mycket kritik, anmärk¬
ningsvärt; det liggernäratillhandsatt anta atten
viktig orsak var att de ledande teknikerna och politikerna ville undvika en ny stor principde¬
batt. Detta harockså verifierats i detföredragan¬
de borgarrådet Helge Berglundsmemoarer;han sägerdär bl aatt”utan mittgreppmeddelstads¬
planerhademaninte... fått igenom någon stads¬
plan alls för Nedre Norrmalm” (1973, s 172).
Åren kring 1960var ennyckelperiod icityom¬
byggnadens historia. Staden befann sig dåi ett vägval. De av tunnelbanebygget framtvingade regleringarna skullevaragenomförda ibörjanav sextiotalet och dåvartvåalternativmöjliga; an¬
tingen kundemanfortsätta cityförnyelsen i kom¬
munalregi eller ocksåtrappanerde kommunala
insatserna och överlåta den fortsattaregleringen på de enskilda fastighetsäg2U'na. Det var knap-
DiagramI. Stockholms stadsmarkförvärvinomcityområdet1925—1950(uppgifternaavserettområdesomärnågotstörre änCity 67-området;samtliga kvarterpå karta nedan medfastighetsindelningen inlagd ingår i materialet). Källa:Stockholmsstadsfullmäk¬
tiges handlingar 1925—51.
pastalldeles självklart—i varjefallej för alla—
vilket alternativ somskulle väljas.Iapril förkla¬
radestadsbyggnadsdirektören Göran Sidenbladh iett i pressenrefererat anförande att förnyelsen
av området söder om Klarabergsgatan—Hamn¬
gatanlågså långt in i framtidenattsannolikt ing¬
en avde närvarande skulle fåupplevaden (SvD 12april 1958).
Övriga chefstjänstemän ifrågasatte dock ald¬
rigattregleringen skulle fortsättas (enligtmunt¬
lig uppgift från Anders Nordberg) och en rad
faktorer samverkade att driva den vidare. En grundläggandeorsakvarattdet under femtiota¬
letbyggtsupp en apparatför cityregleringen: in¬
omde berörda förvaltningarna fanns avdelning¬
ar eller tjänstemän specialiserade på cityfrågor
och därutöver hadeen speciell förvaltning inrät¬
tats, generalplaneberedningen. Denna apparat
var genom sin blotta existens en pådrivande kraft; det skulle krävts mer av politisk hand¬
lingskraft att hejda regleringen än att låta den
rulla vidare. Därtill hade kommunenpåfemtio¬
talet begärt och fått en för cityombyggnaden skräddarsydd expropriationslagstiftning, den så
kallade Lex Norrmalm(se nedan). Givetvis tedde sig önskvärt för initiativtagarna till Lex Norr¬
malm att genom en fortsatt cityombyggnad ut¬
nyttja de möjligheter de nya bestämmelserna öppnade. Viktigtvar ocksåattutvecklingen vad gäller folkmängdochbilari Storstockholmöver¬
träffat prognosernaochatt detmestatalade för
attdennautveckling skulle fortsätta. Sergelgatan hade dessutom — trots att kritiska röster inga¬
lunda saknats —på det helatagetbliviten fram¬
gång. Landet över började ”progressiva” kom¬
munalmän funderaöverhurmani huvudstadens
Stockholms stadsfastighetsköp och -försäljning 1931—50 enligt Stockholms adresskalender 1931, 1941 och 1951. Fas¬
tigheter i stadens ägounderhela perioden 1930—50ärmar¬
kerade med svart,fastighetersomstadenförvärvat 1931—40 med vertikalasgrafferingar, 1941—50med horisontalasgraf- feringar. Fastighetersomstaden försåltärkryssmarkerade vadavseråren 1931—40 och markerade med snedstreckför åren 1941—50.
efterföljd skulle kunna ersätta äldre bebyggelse
med parkeringshus, ringleder och moderna
affärs- och kontorshus. Enviktig och ej tillräck¬
ligt beaktadroll spelade härvidlagbruttoprisför-
budet från 1954, som påskyndade handelns ra¬
tionaliseringmot större enheter.
I början av sextiotalet stod klart att cityom¬
byggnaden i Stockholm skulle fortsätta — men detärsvårtattpeka på någotavgörande politiskt
beslutomdetta. Närstadsfullmäktigepå senhös¬
ten 1963 ficktaställningtill Ciy62—den första övergripande planen sedan arbetena började
1951 —fanns knappastmöjlighetatthejda fort¬
satt cityombyggnad.
Man kan—medvissgeneralisering—talaom
en femtiotalsfas, en sextiotalsfas och en sjuttio-
talsfas i Stockholmscityombyggnad. Femtiotals-
fasen hadeen avgränsad målsättning: densyfta¬
de till vissa i förväg klart specificerade föränd¬
ringar av bebyggelsestrukturen, i huvudsak kopplade till tunnelbanebygget. På sextiotalet
blev förändringsambitionen vidare men samti¬
digtmerabstrakt ochdiffus; förnyelsen tycks då
ha tillmäts ett värde i sig, oavsettvad som för¬
svann och vad som kom istället. Planerna blev alltmerlångtgående, och,somdetskulle visa sig,
allt mindre verklighetsanknutna, ju längre sex¬
tiotalet framskred. De redovisades framför allt i City 62 ochCity67.Videnomläsningöverraskar
dessaplanerframför alltgenomsin summariska karaktär; deföreslår genomgripande förändring¬
ar i den befintliga stadsstrukturenutan egentlig beskrivning och analysav de problem man ville lösa, utan någon mer utförd motivering för de föreslagna lösningarna eller konturfast bild av denmiljöman villesättaistället för den befintli¬
ga. Bland de centrala frågor, somCity67lämnar obesvarade, var hurÖstermalmskulle klaratra¬
fiken från denkapacitetsstarka Tunnelgatsleden,
som tänktes sluta vid Humlegården, och från
den projekterade viadukten över Birger Jarlsga-
tan.
Femtiotalets insatser i Stockholms city hade präglats av en arkitektonisk vision — David
Helidéns och Sven Markelius Sergelgata med de
fem höghusen som dominerande accenter. På
Rivningar iCity1951—83. Underlagskartan visarfastighets¬
indelning1947.Källa:sediagram2.
sextiotalet saknasen sådanvision—detekniska ochfastighetsekonomiskahänsynstagandena do¬
minerar och syftet tycks primärt varaej attges¬
taltaenmiljö förmänniskorutan attbyggaengi¬
gantisk kontors- och trafikmaskin, helt utfor¬
mad efter funktionella aspekter.
Stadens rivningsmaskineri fungeradeutomor¬
dentligt effektivt — speciellt under60-talets an¬
dra hälft. Nybyggandet gick betydligt trögare (jfr diagram 5).Kring 1970 bestodstoradelarav det centrala Stockholm av rivningsgropar (se
Hall 1979B, fig 9); detgick ej längreattbestrida
attregleringen gått i baklås. 1973 aviserades en
omprövning av citypolitiken, och under denna
uppgavs alla tankar på en fortsatt ombyggnad
under kommunal ledning; under sjuttiotalet har
istället detpraktiska arbetet inriktats påattlap¬
pahålen efter sextiotalets rivningar. Sjuttiotalet
kan alltså kallas för cityombyggnadens avveck- lingsfas.
Varför gick luften ur det stora cityprojektet kring1970?Detfinns i varje falltresvar, somal¬
la ger endelavsanningen. Under sextiotaletsse¬
nare del växte en massiv kritik fram mot den storskaliga cityombyggnaden, också inom den
kommunala apparaten. Från officiellt håll har sjuttiotalets politiska omprövning gärna fram-
ställts som ett resultat av denna kritik. Denna
förklaring är den minst träffande; kritiken var
snarare en förevändning för än en orsak till omprövningen. Ett andra svar är att utvecklin¬
genej alls följtprognoserna, varesigman sertill Stor-Stockholmsbefolkningsutveckling eller lan¬
dets ekonomi. Oljekrisenibörjanpå sjuttiotalet innebar dessutom ej endast prishöjningar utan visade också att obegränsad tillgång på bensin ingalundavar ensjälvklarhet. Givetvishardenna utveckling väsentligt förändrat förutsättningar¬
naförcityombyggnaden.Etttredjesvarär attci¬
tyombyggnadens sextiotalsfasbaseradepåfelak¬
tiga föreställningaromnäringslivetsbehovavlo¬
kaler i centrum (jfr Lindström—Martin 1978;
Allpass—Agegaard 1979). Redanunder sextiota¬
lets andra hälft—dvs långt innan sjuttiotalskri-
serna — hade kommunen svårigheter att finna byggherrar till sina avrivnatomter.
Ur ett efterhandsperspektiv kan det te sig egendomligtattenplansomCity 67 kundeantas ellerens framläggas. Hurvågade man på sextio¬
talet planera sekelskiftets stadscentrum med ut¬
gångspunkt från det närmast föregående decen¬
niets utveckling? Svaret är att söka i vad som kallats ”tidsandan”, devid en viss tidpunkt rå¬
dande föreställningarna om framtiden. På sex¬
tiotaletansågs det oinformeratoch naivtattifrå¬
gasätta att framtiden skulle medföra fortsatt stadstillväxt, större företag, ökande produktivi¬
tet och därmed högre standard och ökad kon¬
sumtion. Detvarför dettaköpstarkaoch biltäta
framtidssamhällemanprojekteradeett nytt cent¬
rum. Även om denna framtid skulle inställasig
mer eller mindre automatiskt borde denbejakas
genom sammanslagningar av mindre enheter till
större och av andra typer av rationaliseringar,
varesig detgällde kommuner, företag, bondgår¬
dar, fängelser, stadskärnor eller något annat.
Det var också viktigt att inte halka efter i kon¬
kurrensen. För Stockholms city gälldeatthävda sig ej bara pånationellutan också påeuropeisk
nivå. Och för landsortsstäderna att ta till cent¬
rumett nummer störreänjämförbaragrannstä¬
der.Dethar beräknatsattdesammantagnakom¬
munalaplanerna på sextiotalet förutsatte mellan
en fem- och tiodubbling av landets befolkning
före år 2000. (Jfr vidare Prognoser och politisk framtidsplanering.) Cityplanerna var alltså — i
hög grad — förslag ”i tiden”. Detgår attpeka på paralleller inom många andra områden och på det internationellaplanet har Peter Hallsam¬
lat en rad slående exempel (1979 och 1980).
Innan vi övergår till Lex Norrmalm och dess betydelse kan detvaramotiverat attbetrakta ci¬
tyombyggnadens beslutsmekanismeroch aktörer under sextiotalets första hälft; den speciella si¬
tuation, somdå rådde, var en förutsättning för detsättpåvilketLex Norrmalm komatt utnytt¬
jas.
Vem önskade
City 62?
Vem ville ha City 62 och City 67? Ochvem tog beslutetomtrafiktunneln under Klara? Ochvem attSagerskahusenskullerivas, i stridmotstads¬
fullmäktiges uttryckliga direktiv?
Om man betraktar förloppet ur en formellt rättslig synvinkel blir svaret enkelt: besluten fat¬
tades av de berörda nämndernaoch i sista hand
av kommunens så kallade högsta beslutande
organ, stadsfullmäktige. Detta svar — som på sextiotaletständigt upprepadesavledande tjäns¬
temän och politiker — ger dock en förenklad bildavskeendet; villman komma förbiutanver¬
ken måsteman skilja mellan formellaoch reella beslut. Detta borde varalättare idag än på sex¬
tiotalet, då varje antydan atttjänstemännenpå¬
verkade besluten uppfattades som insinuation
omtjänstemissbruk. Dels har lång tid förflutit,
dels är det efter vetenskapliga undersökningar
och officiellautredningar, exempelvis den nors¬
ka maktutredningen och den svenska förvalt- ningsutredningen, allmänt vedertagetatt svårig¬
heterna att politiskt styra en stark förvaltnings¬
apparat ärett avden representativa demokratins grundläggandeproblem. Det kanvaramotiverat
attciteraenpassage urYngve Larssons Mitt livi Stadshuset, som väl formulerar politikerns di¬
lemma (1977, s 139 f).
Avalternativalösningarsomunderresansgängkan ha över¬
vägtsfinnsofta icke spår i den välformadetext,de belysande kartor och skönaperspektiv, somkommerkommunalmän¬
nentillhanda. Eventuellakritiker harensvåruppgift.Mate¬
rialetärstort,mycket att läsaoch begripa, produkten ofta strömlinjeformad: den måste sväljas hel. Medanexperternaä andra sidanhar sina argumenti god ordning, lättaattartigt slås i skallenpå densomvägar stickaupp.Attopponeraär mödosamt ochkan sluta ienblamage. Det kan ocksåtesig
föga lojalt gentemot de skickliga utredarna som gjortsitt
bästa. Tidenärknapp,andra sammanträdenväntar,mänga tittarpå klockan. Debatten kan blimageroch kort.Ochse¬
dangårärendet vidare,med auktorativ tyngd.
Låt oss mot denna bakgrund åter ställa frågan:
vem ville ha City 62?De främsta tillskyndarna
var givetvis upphovsmännen — dvs förvaltnin¬
garnas representanter i generalplaneberednin-
gens expertutskott. Av dessa bör i första hand
nämnas Anders Nordberg, chef för generalpla- neberedningens kansli, dvs den förvaltning som svaradeförsamordningeninom regleringen. An¬
draviktiganamn varÅkeHedtjärn,chef för fas¬
tighetskontorets saneringsavdelning, och Tors¬
ten Westman, chef för stadsbyggnadskontorets citybyrå. Även övriga chefstjänstemän inomex¬
pertutskottet fårförutsättasha stött förslagen,i varjefall iprincip. C F Ahlberg,chef förregion- planekontoret, spelade enviktigroll utan attva¬
ra med i expertutskottet. Stadsplanedirektören
Sidenbladhsinställning ochposition ibeslutspro¬
cessen är mer oklar; enligt muntlig uppgift från
Anders Nordberg tillhörde han inte den inre
gruppen. Vad man ansåg på lägre nivåer inom förvaltningarna är okänt; varken Hedtjärn eller Nordberg torde ha tolererat avvikande uppfatt¬
ningar från medarbetare. Enligt muntliga upp¬
gifter fannsdäremot —i varje fallmotsextiota¬
lets slut —inom stadsbyggnadskontoret enväx¬
andekritikmotdetsättpå vilket cityombyggna¬
den genomfördes.
Om vi så övergår till politikerna blir bilden
merkomplex. Denfrämsteförespråkarenför Ci¬
ty 62 var den socialdemokratiske gruppledaren Hjalmar Mehr. Detärknappastmöjligtattspåra
ens antydningar till kritik eller ifrågasättande i
Mehrsuttalandeochagerande. Tvärtom:det stå¬
ende temat i Mehrs framträdanden var att City 62var utmärkt och attkommunen måstelitapå
sina kvalificerade experter: deras förslag borde
inte behöva diskuteras i all oändlighet. Mehrs
förtroende förNordberg kan ocksåbelysasavatt han,enligtHelgeBerglund, inleddevarjediskus¬
sionomborgarrådsval inom densocialdemokra¬
tiska gruppen med att beklaga att Nordberg ej
varborgarråd (1973,s209).Mehr ochNordberg
böralltså ha stått varandra nära även politiskt.
Vid sidan avMehrvar Joakim Garpeunder sex¬
tiotalets förstahälfti egenskapav föredragande
den ledande citypolitikern på den socialdemo¬
kratiska sidan; under detta skede stödde han, i varje fall utåt, helt Mehrs och expertutskottets linje.Endastundantagsvis framträdde andra so¬
cialdemokrater i cityfrågorna, om man bortser
från handläggningen i de olika nämnderna; allt
talar föratt detvar Hjalmar Mehr som, assiste¬
radavGarpe,drev frågan. HelgeBerglund,som 1959motsinvilja tvingades lämnafrån sig plan¬
frågorna, har beskrivit situationen på följande
sätt:
Garpehadestöd i gängetkring AndersNordberg,somför¬
utomNordberg utgjordesavTorstenWestmanochÅkeHed¬
tjärn. Deönskade sigenman sombättrekundefölja deras
tankars vildaflykt och intentionerände tycktejag gjorde.
TillattGarpefickplaneringen bidrog ävenattHjalmar Mehr ville haen man somhan kundepåverka och fåattframföra sina tankegångar på stadsbyggnadsområdet bättre än han kundemedmig. (1973,s 196.)
Underlag saknasförenbedömningavvilken för¬
ankring cityfrågan hade inom den socialdemo¬
kratiska stadsfullmäktigegruppen och arbetar¬
kommunen. Veterligen finns inga indikationer på mer utbredd kritik eller ifrågasättande men heller ej på uppbackning utöver vadsom rutin¬
mässigt kunde väntas.
De borgerliga partierna var ambivalenta. En
fortsatt reglering skulle innebära stora kommu¬
nalainvesteringar,enkommunal styrningav fö¬
retagens lokalisering och byggande, liksom
omfattande expropriationer och kommunalise- ringavmark, allt svårsmältförborgerliga politi¬
ker. Dessutom fanns en växande kritik mot en hårdhänt hantering av miljön; såväl socialde¬
mokrater som borgerliga politiker tycks ha ut¬
gåttfrånattsådana stämningarfrämstappellera¬
de tillborgerligaväljare.Åden andrasidan kän¬
demansig uppbunden; City62vari mycket bara
ensammanställningavtidigarebeslut. Den kom¬
munala”samregeringen”, sommotverkar politi¬
sering av komplicerade frågor, förstärkte denna
effekt. Vad här sagtsgäller främstborgarråden;
inomsåväl folkparti-somhögergruppernafanns
företrädareför en mer öppet kritisk linje.
Intressant är frågan om näringslivets inställ¬
ning,inte minst därförattdetfrån socialdemok¬
ratiskt håll gjordes gällande att cityombyggna¬
den var nödvändig för en positiv näringslivsut- vecklingej barai Stockholmutanockså i landet i
dess helhet. Till dennaövertygelse hademan san¬
nolikt kommit ej främst genom kontakter med företagsledare utan genom Folke Kristensson,
som efter ett utredningsarbete 1949 fått en av staden bekostad professur vid Handelshögsko¬
lan. Men det gällde attövertyganäringslivet att medverka icityförnyelsen på stadensvillkor,dvs
att bland annat godta upplåtelse med tomträtt.
Stor betydelse fick en omtalad överläggning på Handelsbanken i mars 1963. I denna deltog
Mehr och Nordberg, samt en rad företagsrepre¬
sentanterochbankmän,meninga borgerligapo¬
litiker. Här ansåg sig stadens företrädareha fått löfte ommedverkan, efter ultimatum frånMehr attsamarbetet mellan staden ochnäringslivetan¬
nars skulle i hög grad försvåras (muntliga upp¬
gifter från AndersNordberg;L Larssonjr 1980,
s 27).
Inom Stockholms handelskammare vållade
handläggningen av City 62 storamotsättningar.
Enrad ledande ledamötervarkritiska, däribland kommunalutskottets ordförande Gunnar Hell- stenius, och kammarens vice ordförande Wil¬
helm Josephson, samt desstidigare ordförande,
Harald Nordensson. Positivvardäremot denre¬
lativt nytillträdde ordföranden Ragnar Söder¬
berg, som hade starka intressen i bank- och byggnadsvärldenoch dessutom—enligtLennart Larsson — nära kontakt med Mehr (1980, sid 20). Signifikativt för de upprörda stämningarna inom kammarenvarattden ifrågor föredragan¬
detjänstemannen, sedermerapartiledarenGösta Bohman, av Söderberg avstängdes från hand¬
läggningen av ärendet. Resultatet av diskussio¬
nerna blev att Handelskammaren godtog City 62, men med såmånga reservationer och fråge¬
tecken att detvore rimligare atttala omett un¬
derkännande. Klart kritiskt var också Stock¬
holms stads och länsköpmannaförbund.Till bil¬
den hör att Wallenberg-gruppens företag kon¬
sekvent ställde sig utanförcityombyggnaden, ef¬
tersom de inte ville godtatomträtt. Stödet från näringslivetvaralltsåingalunda så kompaktsom Mehr och andra gjorde gällande. Ur ett efter- handsperspektivtersig förvånandeattde borger¬
ligapartiernainte reagerade starkaremotMehrs åberopande av näringshvet; förklaringen torde
vara att söka i den socialdemokratiske grupple¬
darens taktiska skicklighet.
Ommansöker fågrepp om”allmännaopinio¬
nen” sådan den avspeglade sig i tidningarna i
formavledare, debattartiklaroch referat avoli¬
kaopinionsyttringar varden övervägande nega¬
tiv. SåvälDagensNyhetersom Svenska Dagbla¬
det publiceradeen rad kritiska ledare, flerapro¬
testmöten ordnades etc. Någon bred förankring tycks kritiken dock ej ha haft.Detliggernäratill
hand att anta att den ”vanlige” väljaren ännu
varganska oinformerad och ej heller särskilt in¬
tresseradav planernaför stadenscentrum.
Positivt engagerade för ett genomförande av
City 62 var alltså upphovsmännen med Anders Nordberg i spetsen, tvåsocialdemokratiska bor¬
garråd samt några företrädare för näringslivet.
Skaran kan förefalla gles, men samtliga satt i nyckelpositioner. Nordberg och hans kolleger
hade till sitt förfogande en effektiv utrednings- apparat och ett stort datamaterial. Hjalmar
Mehr var majoritetsledare, ledare för den i sär¬
klass största och bäst disciplinerade partigrup¬
pen,samtdärtilläven i kraftavpersonligaegen¬
skaper den dominerandepolitikern inom Stock¬
holms stadsfullmäktige vid denna tid. Ragnar Söderberg kunde i egenskap av ordförande i Handelskammaren och genom sin starka ställ¬
ning inom Stockholms näringsliv agera som kraftfullt stöd, trots att skeptiska eller negativa stämningar tycks ha dominerat inom näringsli¬
vet.
Negativa var ett antal debattörer utanför den kommunala apparaten samt några företrädare
för näringslivet. Dennaopinion var dock ännu vagoch ej sällan lite dilettantish —med enstaka undantag som Göran Lindahls viktiga artiklar i Svenska Dagbladet och S:t Eriks Årsbok. De borgerliga politikerna var kluvna: å ena sidan
var man kritiskmotdelångtgående förändrings-
ambitionerna i City 62, å den andra var man
uppbunden av tidigare beslut och av den kom¬
munala samregeringen. Viktigast var dock att
man inte kunde prestera alternativ till City 62.
Enligt stadens experter, med Anders Nordbergi spetsen,varcityplanen ej bara den optimalautan därtill i princip enda möjliga lösningen; varje förändring skulle bli till det sämre. Att påstå
motsatsenskulle inneburitattmanutanegnaut¬
redningsresurser fått ta strid med ej bara Hjal¬
marMehrutanockså experternabakomhonom.
Ändåvarlänge oklarthur deborgerliga parti¬
erna skulle ställa sig. Uppenbarligen sökte man någonformavkompromiss,somivarje fallutåt skulle ge sken av vissa förändringar av citypla¬
nen. En sådan möjlighet öppnadesig genomatt folkpartisten Yngve Larsson, somi kraft av sin långakommunalaverksamhet åtnjötstoraukto¬
ritet,tillsammans med JoakimGarpeformulera¬
deettutlåtande,somgodtogsavgeneralplanebe- redningen. Detta utlåtande tolkades på olika
sätt. Hjalmar Mehr hävdade redan i stadsfull¬
mäktigedebattenom City 62att det baravar en skönskrift, som inte innebarnågon förändring i sak. Frånborgerligt håll ansågman däremotatt utlåtandet innebarbetydande inskränkningar,en
uppfattning som också delades av stadsbygg- nadsdirektören Göran Sidenbladh. I praktiken fick dock utlåtandet knappast betydelse för den
fortsatta regleringen; det blev alltså Mehrs tolk¬
ningsomkomatt följas. Yngve Larsson hariett brev till författaren av denna uppsats, daterat 1971-09-05, givit sin version av händelseförlop¬
pet;han konstaterar därattdet är”ickeutanbit¬
terhet” hanåtervänder till ”denurspåradeNorr- malmsregleringen ’ ’:
Vardeticke felavmigattöverhuvud ägna mig åt kompro¬
missen om cityplanen, bla i förlitande på min personliga vänskapmed HjalmarMehr? Hade det icke varit bättre för denframtidvinuplågasavattgå i öppen stridomcitypla¬
nen?! Visserligen hade vi kommiti minoritetmensannolikt
enså välkvalificerad minoritetattden tilläventyrsstarkare influeratpä fortsättningenänkompromissen. Sådana funde¬
ringar kan hålla mig vakenomnätterna.
Mot sextiotalets mitt ägde en tyngdpunktsför- skjutningrumfrån de planerandeorganentill de
verkställande. Viktigast av dessa var fastighets¬
kontorets saneringsavdelning, som svarade för expropriationer och andra förvärv, föravrivning
och ”förprojektering”, för kontakter med pre¬
sumtiva byggherrar etc. På saneringsavdelning-
en, vars chefvar tekniskedirektören Åke Hed¬
tjärn, fanns alla informationer och här togs också de avgörande besluten. Utan tvivel hade Hedtjärn i egenskapavkoordinatorettbetydan¬
de ”aktörsutrymme”, vilket han effektivt ut¬
nyttjade till attpåskyndarivningarna. Förhand¬
lingarna med olika intressenter fördes tillstordel muntligt och många handlingar hemligstämpla¬
des. Sålunda skrev man exempelvis ett hemlig¬
stämplat kontrakt med dåvarandeKreditbanken,
somförutsatte att de så kallade Sagerska husen skulle rivas,trots att stadsfullmäktige kort före
uttalatattde borde bevaras. Stockholmaren ige¬
men hade föga insyn idenna process — detalj- gestaltningenavstadenscentrum—och detsam¬
ma torde gällt flertalet politiker. Dennautveck¬
ling innebar att den politiska styrningen ytterli¬
gareförsvagades. Det kanvaramotiveratatthär
än en gång citera Yngve Larsson: ”Kedjade i
varandra ien nästan magisk kausalitet skred in¬
greppenobönhörligen vidare, evakueringar, riv¬
ningar, nybyggen...” (1977, s 639).
Lex Norrmalm:
bakgrund och
tillkomst
Ända sedan Lilienberg i slutet av tjugotalet
framlade sin generalplan hade Stockholm köpt fastigheter med tanke på den kommande ombyggnaden (se diagram 1). Dessa förvärvvar dock helt otillräckliga och dessutom koncentre¬
rade till Nedre Norrmalm ochSveavägens avLi¬
lienberg planerade sträckning, och gällde alltså bara delvis det område där arbetena 1951 slutli¬
gen kom att inledas. Sveavägens förlängning, Klarabergsgatans breddning och Sergelgatans reglering skulledärför nödvändiggöra omfattan¬
de markförvärv. Encentral delavområdetägdes
av staten, och byggnadsstyrelsen var obenägen
att sälja; de utdragna förhandlingarna mellan staden och staten kan dock ej redovisas här.
Men en stor del av det fastighetsbestånd som skulle beröras låg i privata händer, och ägarna hade givetvis börjat kalkylera med betydande värdestegring till följdav ombyggnaden. En del
varvilligaattsälja under förutsättningattköpe¬
skillingen beräknades med hänsyn till den för¬
väntade värdestegringen. Andra ville inte sälja,
utan avsågattsjälva utnyttjatomternasförbätt¬
radelägegenomombyggnad, alternativt nybygg¬
nad. Staden å sin sidaansåg atten förutsättning
för att regleringen skulle kunna genomföras, på
ett rationelltsättvarattdenägdesamtligaberör¬
da fastigheter. Vidareansåg stadenattreglering¬
endelvis skullefinansierasgenomvärdestegring¬
en på berörda ochkringliggande fastigheter, vil¬
ket förutsatte att tomterna kunde förvärvas till
ett sålågt prisattdenna ej vardiskonterad. Det fanns alltsåenintressekonflikt mellan de enskil¬
da fastighetsägarna och staden. Avgörande för stadensmöjligheterattförvärva fastigheterna till
önskatpris vardels förutsättningarna förexpro¬
priation, dels grunderna för beräkningenav lö¬
senbeloppen.
Först skall sägas att problemet primärt inte gällde denblivande gatumarken; denna hadesta¬
den automatiskt rätt att lösa så snart fastställd
stadsplan förelåg. Problemet gällde blivande
tomtmark. Den bestämmelse som i första hand kunde kommaifrågaförexpropriationav sådan
var 44 § första stycket i 1947 års byggnadslag,
vilket löd påföljandesätt:
Ärmarksomingåri byggnadskvarter icke bebyggd i huvud¬
sakligöverensstämmelse med stadsplanen och kan stadspla¬
nens genomförande ej förväntas äga rum inom skälig tid
utan stadensingripande, mäKonungenmedgiva staden att lösa marken i den män såerfordras.
Förexpropriationstillstånd krävdes alltså delsatt fastställd stadsplan fanns, delsattstaden visade
att fastighetsägaren ej kunde förväntasgenom¬
föra denna inom skälig tid. Fastighetsägaren kundeundgåexpropriationgenomattbegäraatt själv få genomföra planen, förutsattatthan ha¬
derimlig möjlighet attgöradetta.
Urstadens synvinkel hade detta stadgande en rad brister. Vid planarbetet tvingades man ta hänsyn till den befintliga fastighetsstrukturen
ochägarnakundegenomanmärkningarförsvåra
och fördröja fastställelsen. Och efter fastställel-
sen kunde ägaren försena eller omöjliggöra ex-
propriationen genom att hävda att han själv
skulle genomföra planen. Och även om han de
facto hademöjligheter attgöra detta, så var en sådanordning, enligt stadens synsätt, otillfreds¬
ställande; regleringen skulle fåen sådan omfatt¬
ning ochinriktning attdelaravden ej lämpligen
kunde överlåtas påenskilda ägare.
Menviktigastvar kanskefråganommarkvär- desstegringen, och här hadedet nämnda lagrum¬
metivarjefall två fel enligt stadenssynsätt: dels
kundeexpropriation inledas förstiett sentstadi¬
umnär markvärdet hunnit skjuta i höjden, dels måste — enligt den gängse tolkningen — tekni¬
ska skäl kunna anföras för att expropriations¬
tillstånd skullebeviljas.Iparagrafens andra, här
ej citerade, stycke fanns visserligen bestämmelser
om expropriation av ekonomiska skäl, men dessa var ytterligt komplicerade och kom aldrig
att tillämpas i praktiken. I princip stod man i
Stockholm inför samma problem som Hauss-
mann gjort hundra år tidigare: även han avsåg
att till väsentlig del finansiera regleringsarbetet
genomvärdesstegringenpå tomtmarken. Ettkej¬
serligt dekret från 1852 öppnade viss möjlighet
att expropriera mark som sedan kunde säljas i
form av tomter vid de nyagatorna, men denna möjlighet stängdes genom beslut av Conseil
d’Etat 1858. Därmed gick Paris helt miste om
markvärdesstegringen, som istället kom ägare och spekulantertillgodo.
Expropriationsproblematiken diskuterades in¬
om den kommunalaapparaten i Stockholm un¬
der femtiotalets första år medutgångspunkt från
enav vicestadsjuristen E G Westmanutarbetad promemoria {SSH1950, bihang81). Oftaanvän¬
des termenzonexpropriation för attmarkeraatt det gällde större sammanhängande områden
omfattande ett flertal fastigheter. Betydande
åsiktsdifferenser fanns rörande förutsättningar¬
na för tillämpningen av 44 § första stycket i byggnadslagen, liksom i frågan om i vilken omfattning markvärdesstegringen borde dras in till staden. Ijuni 1951 beslutade dock stadsfull¬
mäktige att staden skulle ingå till Kungl Maj:t
med anhållan om skyndsam översyn av bestäm¬
melsernarörandeexpropriationsrätten vidstörre stadsregleringar. Några specificerade önskemål framfördes däremot inte, vilket torde varit en
förutsättning för den relativa enigheten bakom framställningen.
Frågorna rörande förutsättningarna för ex¬
propriationsrätt samt indragning av så kallad oförtjänt markvärdesstegring inrymde betydan¬
de problem av rättsteknisk och rättspolitisk na¬
tur,vilka diskuterats ochutrettsi decennier. Ef¬
ter stadens framställan tillsattes en utredning meduppdrag attutarbeta en för Norrmalm an¬
passad dellösning. Betänkandet (SOU 1952:25) färdigställdespåfögamerän ettår och redanpå
våren 1953 kunderiksdagenföreläggasen propo¬
sition(218)i ärendet, eftereni huvudsak positiv remissbehandling. Lagen,somträdde i kraft den
1juli 1953, innebarattbyggnadslagens 44 § fick följande lydelse:
