Stigberoende och spelmatriser

Karlstads universitet 651 88 Karlstad Tfn 054-700 10 00 Fax 054-700 14 60 Avdelningen för politiska och historiska studier

Sangrid von Zedtwitz-Liebenstein

Stigberoende och spelmatriser

Varför har landstinget i Värmland valt att ansöka om

att få gå ihop med Region Västra Götaland?

Path dependency and game theory

Statsvetenskap

C-uppsats



$EVWUDFW





7DEHOOI|UWHFNQLQJ 

,QOHGQLQJ 

1.3.2 Timing and Sequence ... 9

1.3.3 Rational Choice... 9

1.3.4 Institutioners design och utveckling... 12

1.4 Forskningsfrågor ... 15

1.5 Metod, material och avgränsningar... 16

1.6 Disposition... 19

(PSLUL 

2.1.1 Hälsa och sjukvård i Värmland... 21

2.1.2 Regionalt utvecklingsarbete... 23

2.1.2.1 Näringsliv... 23

2.1.2.2 Regional transportinfrastruktur ... 24

2.2 Utredningar... 25

2.3 Regionalternativ, händelser och beslut... 27

2.3.1 Regionalternativ ... 28

2.3.2 Händelser och beslut... 28

7DEHOOI|UWHFNQLQJ



,QOHGQLQJ



Värmlands läns landsting ansökte hösten 2008 hos regeringen att få gå samman med Västra Götalandsregionen. Många var det som höjde på ögonbrynen. Varför ansöker Värmland om att få gå samman med denna stora koloss långt bort? En koloss som dessutom redan är en fungerande region. I mediebruset har planer på att ansöka till Västra Götalandsregionen haft svårt att tränga igenom. Ett samgående med Örebro eller med Dalarna och Gävle hade varit mer väntat, inte minst på grund av den geografiska närheten och de redan existerande samarbetena med Örebro landsting.

%DNJUXQG

Regeringen tillsatte 2003 Ansvarskommittén för att undersöka hur de olika möjligheterna för en regionalisering ska gå till. Ansvarskommitténs slutbetänkande presenterades i februari 2007. Utredningens uppdrag har varit att se över nuvarande landstings- och länsgränserna, för att kunna ge förslag på nya gränser för de nya regionerna och nya länen. Regionkommun är en ny samverkansform som ska ersätta landstingen och även överta vissa ansvarområden från staten.

Dagens landsting och län är för många och för små för att kunna möta framtidens ökande behov. Det framtida behovet avspeglar sig inte bara i ett ökat behov av ekonomisk bärkraft för välfärden där man särskilt pekar på sjukvårdens ökade kostnader, utan också för möjligheterna till utveckling och tillväxt av näringslivet. I regeringens direktiv till Ansvarskommittén pekas det även på den spretiga sektoriseringen av de statliga myndigheterna som i många fall inte följer vare sig läns- eller landstingsgränser och de svårigheter det medför för både kommunala och regionala aktörer inom landet likväl som i sammanarbetet med EU (Ansvarskommittén, 2007:378ff).

Ansvarskommittén ger inget förslag på gränsdragningar men diskuterar olika alternativ och olika lösningar med deras för och nackdelar för vilka befintliga landsting och län som kan sammanföras. Delar som Ansvarskommittén tar upp och har utrett är vad de en region bör ha. En region bör ha en eller flera arbetsmarknadsregioner runt vilka det är naturligt att formera en region omkring, utvecklingsresurser med högskolor och universitet, ett regionsjukhus, ett tillräckligt befolkningsunderlag, avstånden bör inte vara för stora inom regionen och en identitet och en gemenskapshetskänsla bör finnas i regionen (Ansvarskommittén, 2007:285ff).

Utredningens förslag på de nya gränserna och arbetet med regionfrågan har föranlett ytterligare förslag på hur gränserna ska dras från olika landsändar. Under 2008 har flera landsting lagt in ansökan hos regeringen om att få gå samman i regioner.

28 januari 2009 beslöt regeringen att permanenta de två regionförsöken, Västra Götaland och Skåne från och med 1 januari 2010, även Hallands läns landsting kommer liksom Gotlands kommun att få bli egna regioner (Regeringen, 2009a:4). Detta går emot ansvarsutredningens grundtanke och intentioner om att regionkommunerna ska bli färre till antalet och större än dagens landsting. Detta beslutades samtidigt som regeringen aviserade att alla regionbildnings önskemål från landets olika landsting ska handläggas av kammarkollegiet. Därefter vill man ta ett samlat grepp om alla de ansökningar som kommit in och behandlats av kammarkollegiet. Detta samlade grepp bedömer regeringen tidigast kan tas under nästa mandatperiod. Vilket gör att alla ansökningar som inte har beviljats, inte heller kan komma ifråga för regionbildning till 2011 utan tidigast 2014. Regeringen vill att regionalisering ska vara frivillig för de landsting som vill ingå i en regionkommun, en tanke som inte heller ligger i linje med Ansvarskommitténs arbete (Regeringen, 2009b).

Regionförsöken i både Västra Götaland och Skåne har pågått sedan dryga tio år, i Skåne sedan 1997 då Malmöhus och Kristianstads län slog samman 1 januari 1997 och i Västra Götalandsregionen sedan 1999 då Göteborgs och Bohus, Skaraborg och Älvsborgs län och respektive landsting slogs samman (Regeringen, 2009a:5). De är i dag fungerande institutioner med färdiga strukturer för arbetet inom sina respektive regioner. I kontrast till den energi och vilja att bygga en gemensam ny region som präglar Norrstyrelsens arbete, ter sig Värmlands ansökan om att få uppgå i Västra Götalandsregionen märklig. Norrstyrelsen är en förening som bildats av landstingen i Norrbotten, Västerbotten och Västernorrlands län, som också lämnat en ansökan om att tillsammans få bilda en regionkommun (Norrstyrelsen, 2009).

stora regioner ökar per automatik avståndet till politikerna och den politiska sfären. Värmland väljer att gå in i den nu största befintliga regionen (Ansvarskommittén, 2007:291).

Ämnesvalet är intressant för att Sveriges regionala karta omdanas på ett sätt som inte skett på hundratalet år. Trots alliansregeringens utspel i januari som till del lägger krokben för Ansvarskommittén är viljan att få bilda regionkommuner ute i landet stort (Finansdepartementet, 2008a:10ff). Särskilt statsvetenskapligt intressant är hur valet av samarbetspartners i de nya regionerna väljs. Handlingsutrymmet för de olika aktörerna kan till en början se självklart ut för att senare förändras i ett handslag.

6\IWH

Syftet är att se om både ett strukturellt perspektiv och ett aktörsperspektiv på Värmlands val att vilja gå samman med Region Västra Götaland kan ge större klarhet i frågan om varför valet föll som det gjorde. Det är ett val som kan ses som väldigt märkligt med tanke på Region Västra Götalands storlek och Värmlands geografiska avstånd till arbetsmarknadsregionen Göteborg. Vad var det som fick landstinget i Värmland att ansöka om att få gå upp i Region Västra Götaland?

7HRUL

För att kunna genomlysa uppsatsämnets problematik och kunna fånga syftets djup används både ett strukturelltperspektiv och ett aktörsperspektiv. Dessa delar är knutna till hur uppsatsen har designats och är tänkta att sprida ljus över uppsatsens syfte och forskningsfrågor.

Där den första delen av undersökningen kommer att presenteras genom ett försök att skapa en bild av hur de olika politikområdena ser ut och hanteras i Värmland. Där särskild vikt läggs vid hur de olika samarbetsmönstren ser ut i länet med de omkringliggande regionerna. Denna del med de olika samarbetsmönstren kommer huvudsakligen i den senare analysdelen prövas och granskas utifrån dessa redan fungerande samarbetsstrukturer i Värmland med hjälp av de historiskt institutionella verktygen _{SDWK GHSHQGHQF\ SRVLWLYH}

IHHGEDFNoch IRUPDWLYHPRPHQWV.

2011. De data som presenteras i denna del är de olika händelser och skeenden som ledde fram till att en ansökan om ett samgående med Region Västra Götaland gjordes. Denna kronologiska framställning kommer sedan i analysen att förklaras och granskas med olika verktyg hämtade både från rational-choice skolan, och Historisk institutionalism. De olika verktyg som kommer att användas främst är även de kombinerade från dessa båda skolor. Där analysen kommer att djupna mer med olika former av _{WLPLQJ DQG VHTXHQFH. Analysen} kommer sedan att avslutas med en sammanhållen diskussion om institutioners design och utveckling med teori från båda skolorna.

Nedan kommer först en kortare redogörelse för Historisk institutionalism, för att sedan fortsätta med en fördjupning av begreppen stigberoende och självförstärkande mekanismer.

+LVWRULVNLQVWLWXWLRQDOLVP

Historisk institutionalism studerar som namnet antyder institutioner där den historiska återblicken har avgörande betydelse. Enkelt uttryckt kan man säga att genom att titta på historien kan man säga något om samtiden och varför utveckling av institutioner ser ut som de gör. Stigberoende (_{SDWK GHSHQGHQF\) och formativa moment (IRUPDWLYH PRPHQWV) är två} teoretiska verktyg som används och som hänger tätt samman. Stigberoendet är en tankemodell om institutioners långsamma utveckling och hur utvecklingsstegen är beroende av hur tidigare problem (formativt moment) inom en institution har lösts. Dessa kommer sedan vara vägledande för hur man löser liknande problem i framtiden. Det första problemet/händelsen och lösningen till det skapar stigberoendet. Detta händelseförlopp eller process kommer med tiden uppvisa allt större stabilitet genom _{SRVLWLYH IHHGEDFN (självförstärkande mekanismer).} När väl ett formativt moment har passerat och stigen är upptrampad kommer den att förstärkas vart efter genom att en stark part bakom en institution får sina intressen tillfredsställda (_{SRVLWLYHIHHGEDFN) och genom just det upplägget som valts vid det formativa} momentet. Individerna sägs handla utifrån en bunden rationalitet (_{ERXQGHG UDWLRQDOLW\ det} kallas även_{ WKH ORFLJ RI DSSURSULHWQHVV) formad av hur den omgivande strukturen ser ut.} Annolunda uttryckt man ser människan som styrd av sociala normer och regler (Premfors et al 2003:52ff).

lösningarna vid de formativa momenten, allt längre bort. Med det ökar också kostnaderna/svårigheterna för att ”backa bandet” och välja en annan lösning. Paul Pierson argumenterar för det ljus ekonomisk forskning kan sprida över stigberoendet och de självförstärkande mekanismerna vid studiet av institutioner och politik (Pierson 2004:20ff). Detta förklarande ljus som ekonomin kan sprida över stigberoende och självförstärkande mekanismer diskuteras närmare nedan.

Inom ekonomin studeras skalavkastningen (produktionskostnadernas förhållande till produktionsfaktorerna) och dess förhållande till stigberoendet och de självförstärkande mekanismerna. De aktörer som är först ute med en ny produkt med möjlighet till stigande skalavkastning på marknaden, får ett försprång till kundkretsen (t ex mobiltelefoner, mp3-spelare). De är tvungna att välja en strategi för att nå ut fort. Denna strategi kanske inte är den som ger högst skalavkastning till en början, men den som snabbast lyckas slå på marknaden och nå framgång och genom det tränga undan medtävlande aktörer kan snart räkna hem de vinster som stigberoendet och dess självförstärkande mekanismer ger. För att tillfullo förstå hur dessa påverkar skalavkastningen och på vilket sätt de berör den statvetenskapliga forskningen pekas på fyra självförstärkande mekanismer: Den första mekanismen är hur stora produktionsvolymer och stabila kostnader leder till lägre kostnader per enhet producerad. Är uppstartskostnaderna höga och de fasta kostnaderna dyra ger det incitament för individer och organisationer att fortsätta på den inslagna vägen trots att en annan strategi kanske skulle ha givit högre skalavkastning i det långa loppet. Den andra mekanismen är de inlärningseffekter förvärvade över tid som fås genom hanterandet av produktionen och produkten. Dessa erfarenheterna leder till effektiviseringar, innovationer och ett ökat stigberoende genom den investering i tid och pengar som görs genom kunskapsökning. Den tredje mekanismen är de koordinationseffekter som uppnås när individer upplever förhöjd nytta genom att andra också använder samma produkt, till exempel mobiltelefoner. Har produkten dessutom en länk till annan aktivitet eller produkt ökar attraktionsvärdet som till exempel ett spel som kan spelas över nätverk med andra. Slutligen den fjärde mekanismen är de förväntningar som uppstår på produkten, att den ska få brett genomslag och uppslutning. Vikten av att veta att man satsat på det vinnande konceptet, ökar individers vilja att stödja och arbeta för det vinnande valet. Ingen vill vara en förlorare, det blir självuppfyllande att stödja valet som gjorts. Alla dessa fyra olika mekanismer har det gemensamt att de ökar stigberoendet för företaget (Pierson 2004:23-24).

bred uppslutning är mekanismer som även stämmer in på institutioner. På samma sätt som för företag är nya institutioner behäftade med stora uppstartskostnader, de genererar på samma sätt inlärnings- och koordinationseffeker och förväntningarna ser ut på samma sätt. Det finns några skillnader dock. Där den största skillnaden är att dessa mekanismer i institutionella sammanhang binder och ökar stigberoendet i högre grad för institutioner än för företag. Denna skillnad beror enkelt uttryckt på att institutioner inte är företag. Spelplanen och spelreglerna för institutionerna ser annorlunda ut för institutioner än för företag på en marknad (Pierson 2004:26).

Offentliga institutioner tillhandahåller varor och tjänster för alla medborgare, de är allmännyttiga. Dessa varor kännetecknas av att de inte är utbytbara och att det är varor eller tjänster som marknaden inte tillhandahåller eller tillhandahåller endast till dem som betalar tillräckligt bra. Olönsamma för enskilda men en nödvändighet för alla, exempel kan vara allt från militärtförsvar till miljöskyddsarbete. Det faktum att de är allmännyttiga och tillhandahålls till alla oavsett om man bidragit till denna nytta eller ej, ger upphov till att vissa individer istället för att frivilligt bidraga till den kollektiva nyttan väljer att åka snålskjuts på andra (_{IUHH ULGHU problemet). Hur ska man få alla vara med och betala om det finns} möjligheter att smita undan ansvaret (FROOHFWLYHDFWLRQ problemet)? Denna specifika del av offentliga institutioner är det som skiljer dem från vanliga företag som inte har detta problem att brottas med, då dessa inte producerar något de inte direkt får betalt för av varje enskild kund. Där företag får betalt på frivillig väg av sina kunder, behöver det offentliga ta till tvångsåtgärder och lagstiftning. Fokus på produktionen av allmännyttigheter och nödvändigheten av lagstiftning leder till ytterligare ökat stigberoende genom de självförstärkande mekanismer som dessa utgör (Pierson 2004:31).

Det som utgör den stora skillnaden i genereringen av stigberoendet är inte produktionen av allmännyttigheter i sig. I skapandet eller utvecklandet av en institution saknas det direkta bandet mellan nedlagt arbete och effekten av det. Förenklat uttryckt för att starta upp ett företag behövs en idé, startkapital och drivkraft att genomföra det för individen. När en institution ska skapas eller förändras är det ett _{FROOHFWLYH DFWLRQ problem som skall lösas.} Lösningen som vi sett ovan på FROOHFWLYH DFWLRQ problem ligger i lagstiftning och institutionerna som tillgodoser de allmänna nyttigheterna. Detta ger ytterligare ett problem vid utveckling och förändring av institutioner då lagstiftning och institutionerna själva är lösningar just på _{FROOHFWLYHDFWLRQ problem. (Pierson 2004:32ff).}

som driver på förändringarna. Deras kostnader ligger i att betala annonskampanjer betala lobbyister och inte minst tid och engagemang för många människor. Därför har andras förväntningar en avgörande roll på valet av institution och politiker måste ständigt justera sitt handlande och sina beslut vid institutionella förändringar. För att kunna lösa detta krävs stora koordinations ansträngningar. Där dessa uppstartskostnader och koordinations ansträngningar direkt ger _{SRVLWLYH IHHGEDFN (självförstärkande mekanismer) i bemärkelse av ökat} stigberoende på den inslagna vägen (Pierson 2004:32ff).

På en öppen marknad är det viktigt för företag att hinna först ut med en produkt, men det går att komma tvåa, trea etc. Det finns utrymme för fler företagare. Vid byggandet och utvecklandet av institutioner finns inte utrymme för tvåan och trean, det är viktigt att satsa på rätt koncept från början. Vilket per definition ökar trycket på förväntningarna att göra institutionen till det som önskas. Ingen vill vara en förlorare, det blir självuppfyllande att stödja valet som gjorts. Här kommer den självförstärkande mekanismen på förväntningar in med en större kraft, då det inte bara är en individ som ska ta ett beslut. Andras förväntningar har en avgörande roll och politiker måste ständigt justera sitt handlade och sina beslut vid institutionella förändringar för att nå konsensus med andra (Pierson 2004:32ff).

Institutioner och organisationer har till skillnad från företag en enastående förmåga att över långa tidsperioder vidmakthålla sina strukturer, organisering och funktionssätt. I ett företag kan ägaren förändra företaget när hon/han vill. Institutioner i synnerhet politiska institutioner är ofta designade att vara svåra att förändra. Detta beror främst på två orsaker förutom de redan försvårande omständigheter som stigberoendet med sina självförstärkande mekanismer ger. Den första orsaken är när politiska aktörer som vill att deras beslut om hur saker skall skötas och inte ska kunna i kullkastas allt för lätt av dem som kommer efter i synnerhet om det är politiska motståndare. Den andra orsaken är att politiker helt enkelt vill binda sig själva och efterföljande vid ett beslut för att öka trovärdighet i ett besluts långsiktiga behov. Institutionernas designs är gjorda för att ge stabilitet och förutsägbarhet, vilket många gånger är förutsättningen för att de ska kunna utföra det de är satta att sköta. För att ytterligare försvåra förändringen är politiska institutioner omgärdade av lagstiftning för att kunna motstå förändringar (Pierson 2004:43).

sociala identiteter. Detta i sin tur binder och vidmakthåller den egna institutionens struktur och funktion, och ökar dess värde för aktörerna vars intressen den ska tillgodose. Sammantaget gör allt detta över tid att den upptrampade stigen blir allt svårare att lämna. Alternativa lösningar av arrangemang till institutionerna som i initialskedet utgjorde verklig konkurrens har lämnats långt borta i början på stigen ju längre sträcka man har hunnit gå (Pierson 2004:35).

Inom både Historisk institutionalism och Rational Choice används teorier om WLPLQJ

DQG VHTXHQFH. I Historisk institutionalism återfinns dessa med begreppet stigberoende och

dess självförstärkande mekanismer och inom Rational Choice i spelteorin. Nedan kommer

WLPLQJDQGVHTXHQFH att utvecklas ytterligare och därefter hur motsvarigheten hanteras inom

Rational Choice skolan.

7LPLQJDQG6HTXHQFH

Stigberoendets ökande med varje steg över tid ger en ganska smal förklaring till vissa skeenden. För att öka förklaringsvärdet av en händelse bör även hänsyn tas till i vilken ordning händelser sker. Paul Pierson argumenterar för betydelsen av _{WLPLQJDQGVHTXHQFH och} de olika skolornas, Rational Choices och Historisk institutionalisms, olika förtjänster i studier av tidens och den sekventiella ordningens betydelse för olika händelser.

Tajming och sekventiell ordning av olika händelser påverkar utgången av olika händelseförlopp är av stor vikt när historiska institutionalister följer en stig bakåt för att finna det formativa momentet för en stig. I det typiska fallet studeras flera olika händelseförlopp inte om enskilda variabler finns i ett händelseförlopp eller ej, utan hur olika händelseförlopps banor korsar varandra och på vilket sätt de påverkar varandra (Pierson 2004:54ff). Här visar sig också Historisk institutionalisms svaghet. Att påvisa att olika stigar korsar varandra och beskriva hur dessa ” krockar” påverkar stigen i en viss riktning men säger inget om varför händelseförloppet får den utgången som den får. Detta gör att denna typ av förklaringar stannar vid att vara just förklaringar till enskilda händelser, och att dra generaliserbara slutsatser och att applicera på andra fall blir problematiskt. Här menar Pierson kan Rational Choiceteoretiker med sitt aktörsperspektiv och sin spelteori sprida ljus över problematiken.

5DWLRQDO&KRLFH

fullständig information vid valtillfället vilket kan ge konsekvensen att ett icke optimalt val görs. Individer använder sig av olika strategier för att komma runt problemet med ofullständig information. Det kan liknas vid strategier som används när man spelar spel. Strategier där man väger de olika alternativen mot varandra för att öka sina möjligheter, att göra bästa möjliga val med den information som finns tillgänglig vid varje givet tillfälle (Ward 2002:68).

Därför har spelteori kommit att bli en stor del av Rational Choice teorins grund. Inom spelteori är grundtanken ett jämviktsläge (HTXLOLEULXP) där spelarna kan enas om ett gemensamt beslut där båda förlorar/tjänar lika mycket, även om ingen egentligen vinner precis det den vill ha. När ett spel har nått sitt jämviktsläge är det stabilt. Har spelet inte nått sitt jämviktsläge och partnerna kommer överens på denna punkt, kommer det inte att vara ett stabilt beslut. Även om båda parter kommer överens, kommer inte överenskommelsen att hålla. Missnöjet kommer att ge den förfördelade parten motiv att fortsätta spelet tills jämviktsläget är uppnått (Ward 2002:68-69).

Viktiga brickor i ett förhandlingsspel om jämviktsläget är information om motpartens kunskaper och intentioner. En enkel modell om vad som avses ger Hugh Ward genom en dialog i tankeform hos två spelare: ” Om han tror att jag väljer a, då kommer han att välja b, men om han väljer b, måste jag välja c, men jag väljer c kommer han att välja d… ” (Ward 2002:69)1. Detta kommer att fortsätta tills spelarna hittar ett jämviktsläge. I korthet kan sägas att Rational Choice förklarar hur individer agerar strategiskt för att maximera utgången av olika val. Val där mängden eller bristen på information kring beslutet, och vad en spelare tror att andra spelare ska göra har en avgörande betydelse (Ward 2002:68-69).

I institutionella sammanhang kan Rational Choice användas på kollektiva aktörer. Pierson beskriver hur rationella aktörer påverkar den sekventiella ordningen av olika val genom att sätta agendan och genom det styra utgången av spelet. Ett klassiskt problem med flera alternativ och flera spelare tydliggör hur det går till.

I figuren nedan ser vi tre aktörer A, B och C. De har alla ett varsitt alternativ X, Y och Z som de vill att majoriteten skall anta. Som figuren visar går det inte att uppnå någon majoritet eller annorlunda uttryckt ett jämviktsläge för spelarna. Beslutet om vilket alternativ som ska väljas måste ske genom att välja ut vilka två alternativ som ska ställas mot varandra först. Därefter har man två kvarvarande alternativ att välja från. Detta innebär att beslutet måste delas upp i två beslut och följdriktigt att den sekventiella ordningen i vilken de två besluten tas betyder allt för utgången av problemet. Eller annorlunda uttryckt den som har makten att

bestämma den sekventiella ordningen för hur alternativen ska ställas mot varandra kan påverka utgången (Pierson 2004:59f).

Tabell 1, A Standard Cycling Problem

Tabell 1 är häm t ad ur boken 
  

av Paul Pierson ( Pierson 2004: 60) .

Rational Choice styrka ligger i att kunna göra transparenta och grundliga analyser varför den sekventiella ordningen är viktig för de beslut som tas. Svagheten i spelteorier vilket har givit stor kritik är att de inte kan säga något alls om spelares preferenser eller vinster av spelet (_{SD\RIIV). Det behövs empiriskt teoretiskt arbete innan en spelmatris kan ställas upp. Vidare är} spelmatriser begränsade i hur många spelare man kan kalkylera med. Spelare som kommer in från sidan och som kanske inte agerar strategiskt kan vara svåra att inkorporera bland de övriga spelbrickorna som exempel nämner Paul Pierson (2004:60f) som exempel väljare, bönder och andra grupperingar. Vidare för att inte förlora i stringens behöver spelen hållas simpla, med få aktörer och få alternativ. Med för många spelare och alternativ blir det snart omöjligt att hitta ett jämviktsläge (_{HTXLOLEULXP); antalet strategiska utgångar ökar till en nivå} som inte går att hantera. Avslutningsvis är tiden ett problem. Den sekventiella ordningen får inte avbrytas då dessa spelteoretiska modeller bygger på strategiska val där vinster och spelares preferenser är kända vid varje given tidpunkt. Tiden måste hållas relativt kort antingen genom att den undersökta perioden hålls kort eller genom att förenkla faktiska bakgrundförhållanden under perioden som studeras (Pierson 2004:60f).

förklarar skillnaden med att den sekventiella ordningen och tajmingen under vilken sociala strukturer förändras över tid är något annat, än de val som aktörer väljer vid vissa tidpunkter. Han understryker att där en viss väg är vald av vissa aktörer är detta inte en fråga om tajming och sekventiell ordning av händelser i nyinstitutionell mening, utan en fråga om aktörers styrka och resurser vid just det tillfället (Pierson 2004:62).

För att visa skillnaden ytterligare väljer Pierson att göra en distinktion mellan händelsekedjor (FKDLQV RI HYHQWV) och händelsesekvenser (HYHQWV VHTXHQFHV). En händelsekedja fortlöper i sin bana oberoende av vem (vilken institution) som satt i gång den och effekterna av den kan bara utläsas över tid. En händelsesekvens är en process där den precisa ordningen på händelserna spelar avgörande roll för hur utgången ska te sig, med andra ord där en annan sekventiell ordning av samma händelser ger ett annat slutresultat (Pierson 2004:68). Paul Piersons slutsats är att korsbefruktningen mellan de två teoretiska skolorna bör ske. (Pierson 2004:77). Nedan kommer denna korsbefruktning att diskuteras vidare och dess betydelse för institutioners design och utveckling.

,QVWLWXWLRQHUVGHVLJQRFKXWYHFNOLQJ

Innan en fördjupad diskussion om institutioners design och utveckling påbörjas behöver ordet institution definieras och de olika skolornas olika förhållningssätt till verklighet (ontologi) granskas en gång till.

Vad är en institution? Vivien Lowndes (2002:99) hävdar i sitt kapitel av boken _7KHRU\

DQG 0HWKRGV LQ 3ROLWLFDO 6FLQFH att en institution inte endast ska likställas med politiska

att beskriva organisationer/samarbeten som en arena. När de politiska organisationerna avses som kollektiva aktörer kommer inte ordet att användas, utan i stället kommer organisationens formella namn att användas eller ordet kollektivaktör. Med definition av institutioner klar kan vi nu gå vidare till fördjupningen av de båda skolornas ontologier.

De båda skolornas olika ontologiska utgångspunkter kan te sig oförenliga, men deras uppenbara epistemologiska komplementära natur har även ett ontologiskt sammanhang som stärker ett sammanförande av de två skolorna. Som redan tidigare nämnts ovan anses inom Historisk institutionalism att individer handlar utifrån en bunden rationalitet (_ERXQGHG

UDWLRQDOLW\) formad av hur den omgivande strukturen ser ut. Man ser människan som styrd av

sociala normer och regler. Inom Rational Choice är den vinstmaximerande individen den som gör alla val. Inom Rational Choice används spelteoretiska analysmodeller där tillgången på information har strategisk betydelse för att uppnå förhandlingsspelets jämviktsläge (_{HTXLOLEULXP).}

De ontologiska skillnaderna ställs på sin spets när man frågar sig var ifrån den första institutionen kom ifrån? För Rational Choice skolan är problemet att den vinstmaximerade individen inte skulle välja att bekosta den första institutionen för att tillgodose det egna egennyttiga behovet då han samtidigt skulle bära kostnaderna för kollektivet. Institutioner är som redan skrivits ovan en lösning på _{FROOHFWLYH DFWLRQ problem. Rational Choices} vinstmaximerade individ har inte ett incitament att bekosta ett sådant. Mark Blyth skriver att Rational Choice teoretiker försökt förklara situationen med att det är idén om nyttan för alla inblandade som kommit att skapa ett equilibrium i förhandlingsspelet om institutioner, när egennyttan inte var tillräcklig för att förklara samarbetet och stabilitet. Men precis som Mark Blyth (2002:305f) nogsamt poängterar är inte idéer gratis och kräver arbete, utveckling, spridning mm. Detta är en hjälpteori _{DGKRF för att få huvudtesen att fungera. Inte bara är det} en hjälphypotes, den kullkastar också huvudtesen om den vinstmaximerande individen. Om den vinstmaximerade individen plötsligt skulle vara driven av idéer inte av vinstintresse, blir situationen mycket problematisk för hela teoribildningen.

FROOHFWLYHDFWLRQ problem. Det är aktörer som har idéerna och på dessa byggs institutioner,

annorlunda uttryckt Blyth menar att man se institutioner som formaliserade idéer. Detta ger institutionalisterna en ingång till varför institutioner förändras och utvecklas. Det är idéerna som de olika institutionerna vilar på som ifrågasätts och som möjliggör förändring och utveckling. På detta sätt är idéer inte bara reducerbara till individers enskilda preferenser, utan blir i stället det som avgör dessa individers preferenser och genom det öppnas möjligheten för aktörer att förändra och utveckla institutioner (Blyth 2002:308f). Genom detta inkorporerande av idéer har en stabil ontologisk brygga mellan de två skolorna byggts. Det stärker de uppenbara epistemologiska komplementära möjligheterna att sammanföra dem i ett forskningsstudium.

Historiska institutionalister tar ofta sin avstamp vid de formativa momenten. Dessa är ofta ett resultat av mångbottnade processer och ofta men inte alltid ett resultat av en strategisk aktör. Dessa formativa moment är kritiska för dessa sätter institutioner på en ny stig som kan vara svår att göra avsteg ifrån, när den väl har påbörjats. När institutioner ska reformeras har enskilda aktörer en viktig roll för att lotsa projektet i mål. Reformerna har ofta en skiftande mängd olika intressenter och med dem olika viljor för hur förändringen skall se ut. Detta kräver koordination och aktörer med kunnande (Pierson 2004:134ff).

Pierson tar upp tre olika former av institutionell förändring: _{OD\HULQJ, IXQFWLRQDO}

FRQYHUVLRQ och GLIIXVLRQ. /D\HULQJ innebär att institutionen delvis lämnas oförändrad i vissa

delar och att andra delar förändras. Det kan också innebära att andra institutioner kopplas till en redan existerande del. I andra fall att nya institutionsstrukturer läggs ovanpå de gamla. Ytterligare en annan variant kan vara att en parallell institution byggs upp bredvid den gamla, där förhoppningen är att den så småningom ska ta över från den gamla. Med _IXQFWLRQDO

FRQYHUVLRQ avses institutioner som får nya uppgifter eller nya roller med andra syften än

påståenden ligger långt ifrån att det i första hand är funktionalitet och effektivitet som eftersträvas vid institutionella förändringar (Pierson 2004:137f).

Inom den Historiska institutionalismen har fokus för studier ofta legat på de långsamma förändringarna över tid, med fokus på de formativa momenten och det som orsakat förändringen och eller på de krafter som verkat för en förändring. Pierson menar att lika stor vikt måste läggas på tiden då ingen förändring sker. Det är två sidor av samma mynt. Det går inte att tillfullo förstå förändringen om inte institutioners jämviktsläge (HTXLOLEULXP) kan förstås. Här är korsbefrukningen med Rational Choice skolan ypperlig. Ovan har redan nämnts att vid institutionella förändringar är koordinationsproblemen stora. Detta ger förhandlingar och långdragna processer med många intressen och många aktörer inblandade. I modeller med koordinationsproblem inom institutioner visar hur aktörer köpslår för att kunna enas om en lösning. Aktörerna kan vara oense och favorisera det egna alternativet, men vill gärna komma till ett gemensamt resultat. I dessa modeller är förväntningarna på vad de andra aktörerna ska välja och göra stora. Detta är en viktig kraft bakom en gemensam lösning. Även en mindre bra lösning är bättre än ingen alls! En institution kan nå ett jämviktsläge (_{HTXLOLEULXP), även om ett alternativ väljs som egentligen ingen ville ha från början (Pierson} 2004:142f).

De svårigheter som bland annat _{SRVLWLYHIHHGEDFN, lagstiftning och hur de designas ger för att} motstå förändring har redan nämnts ovan. Särskilt lagstiftning och designen av institutioner har inbyggda formella punkter (_{YHWRSRLQWV) som måste uppfyllas innan en förändring kan ske. } Pierson poängterar att det inte bara är antalet _{YHWRSRLQWV som ställer till problem vid} institutionell förändring. Utan menar att deras struktur är lika viktig att ta hänsyn till vid studiet av utveckling och förändring av institutioner. Exempel på svåra _{YHWRSRLQW strukturer} är omröstningsförfarandet inom den europeiska unionen, eller hur strukturen ser ut vid en grundlags ändring i Sverige. Lagstiftningens betydelse och det i kombination med institutioners egna _{YHWRSRLQWV strukturer gör att det ofta är svårt och tidsödande att genomföra} förändringar. Vissa _{YHWRSRLQWV genererar också positive feedback, vilket ger de aktörer som} har kontroll över dessa också kontroll över institutionsförändringarna (Pierson 2004:145). _

)RUVNQLQJVIUnJRU

valde att ansöka om att få ingå i Region Västra Götaland? Och hur väl fungerade de båda teorierna på undersökningens empiri?

Några centrala begrepp i uppsatsen är: Regionkommun är de försöksverksamheter som pågått i Region Västra Götaland och Region Skåne. Där flera landsting slogs samman till två stora regioner och samtidigt övertog vissa regionala utvecklingsuppgifter från staten. Det finns för närvarande endast dessa två regionkommuner. Från 2010 permanentas dessa och samtidigt får även Gotland respektive Halland bilda egna regionkommuner (Regeringen, 2009a:5).

Samverkansorgan är en samverkansform inom ett landstings gränser. Det verkar som ett kommunförbund med ett icke-direkt valt fullmäktige med representanter från varje kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige inom det aktuella landstingets gränser. Det finns i dagsläget 14 stycken i landet (Regeringen, 2009a:5). Region Värmland är ett samverkansorgan.

Regionfrågan är ett samlingsbegrepp för hela regionaliseringsprocessen av Sverige. I uppsatsen används ordet region löpande för att beskriva olika geografiska områden som ett samarbete omsluter. Dessa beskrivs alltid i sitt samanhang, med de faktiska kommuner eller landsting som ingår. I de fall region används på annat sätt är det där de politiska organ som antingen är regionkommuner eller samverkansorgan förekommer i texten. Dessa har konsekvent omnämnts med sitt formella namn. Region Värmland är således samverkansorganet för kommuner och landstinget i Värmland och Region Västra Götaland är en regionkommun enligt definitionen ovan.

0HWRGPDWHULDORFKDYJUlQVQLQJDU

Uppsatsens teoriprövande inriktning i både en strukturell del och en aktörsinriktad del, gör att den även i metoden blir tudelad i arbetssätt och berättande. Metoden som kommer att användas genomgående i uppsatsen är en kvalitativanalys. Den första är en kvalitativ textanalys som är tänkt att visa på hur landstingets handlingsutrymme ser ut inför valet av regiontillhörighet. Den andra är även den kvalitativanalys av text för att visa hur aktörernas handlingar gestaltade sig vid olika tidpunkter i skeendet fram till att ansökan om samgående med Region Västra Götaland skickades till regeringen.

är aktörernas handlande och möjlighet till handlande. Handlingen är valet av regiontillhörighet.

En typ av kvalitativ textanalys utgörs av den kritiska granskningen. Motivet till den kritiska granskningen kan vara att klargöra tankestrukturer i texten, i korthet kan sägas att syftet är att visa på det väsentliga i en text och att tydliggöra den på ett greppbart sätt. En annan kritisk granskande textanalys är att strukturera och ordna upp ett text material på ett logiskt sätt. Det kan till exempel vara att strukturera olika argument i en debatt (Esaiasson et al 2009:238ff).

Uppsatsens textanalyser kommer att vara av typen kritiskt granskande med inslag både av det logiskt ordnande och att försöka klargöra tankestrukturer. Vid tecknandet av den strukturella bilden av Värmland kommer till största del det logiska ordnandet vara metoden för att extrahera synen på de olika politikområdena.

För att få en överblick över hur Värmlands länsgränsöverskridande regionala struktur ser ut, kommer det nuvarande och det historiska läget att beskrivas avseende de två största politikområden som landstinget har att beakta. De två politikområden som kommer att beskrivas är: hälsa och sjukvård och regional utveckling. Hälsa och sjukvårdens samarbetsmönster över länsgränserna står här i fokus. Det regionala utvecklingsarbetet kommer att belysas i två delar en där näringslivets samarbetsmönster över länsgränserna granskas och den andra hur regionala transportinfrastrukturen ser ut med sina transport- och trafikströmmar över länets gränser. Denna avgränsning är gjord med tanke på att det är dessa två delar som främst ligger till grund för hela regionaliseringstanken om rationalitet och framtida tillväxt i landet (Ansvarskommittén, 2007:378ff).

Hälsa och sjukvårdområdet ska beskrivas med hjälp av landstingets årsredovisning 2008, där fokus kommer att ligga på de länsöverskridande samarbetena under den aktuella perioden. För uppsatsens syfte ska kunna nås behöver i vissa fall ytterligare information för dessa institutionaliserade samarbeten sökas. Information hämtas i de fallen från respektive institutions egna officiella hemsida. Bilden som ska tecknas av näringslivet kommer att begränsas med de institutionaliserade länsöverskridande samarbeten som lyfts fram av Region Värmland själva i Region Värmlands Regionala utvecklingsprogram (RUP),9lUPODQGYl[HU

± RFK NlQQHU LQJD JUlQVHU 5HJLRQDOW XWYHFNOLQJVSURJUDP . För uppsatsens syfte

inblandade. Till den bild som ska tecknas av länets regionala transportinfrastruktur ligger

/lQVSODQHQI|UUHJLRQDOWUDQVSRUWLQIUDVWUXNWXUL9lUPODQG som grund. Länsplanen

är framtagen av Region Värmland.

Dessa institutionaliserade länsöverskridande samarbeten kommer inte värderas sinsemellan. I stället kommer politikområdenas andel av landstingets budget vara vägledande i analysen för vikten de har för landstingspolitikerna och det stigberoende det kan ha givit.

I uppsatsen kommer även material som tagits fram särskilt för regionfrågan att diskuteras. Dessa är ansvarsutredningens slutbetänkande och de av Ansvarskommittén beställda utredningarna från Nordegio och EuroFutures. Specifikt material som tagits fram för regionfrågan i Värmlands län kommer också att diskuteras. Dessa är Värmlands Handelskammares undersökning, _{9lUPODQG ± HQ UHJLRQ L IUDPWLGHQ, och landstingets} tjänstemannautredning, 8WUHGQLQJRP9lUPODQGVIUDPWLGDUHJLRQWLOOK|ULJKHW.

I jämförande fallstudier är det viktigt enligt Esaiasson et al (2009:121f) att åtminstone ha två analysenheter för att kunna pröva teorier. Vid studiet av ett fall får man fler analysenheter genom att studera fallet vid olika tidpunkter. Vid valet av design för den här uppsatsen har ett fall valts som är statsvetenskapligt intressant och aktuellt. För att kunna pröva båda teorierna som används i uppsatsen, har tidsaspekten införts för att studera inte bara ett statiskt handlingsutrymme som funnits vid ett givet tillfälle. Utan också hur förutsättningarna för valet förändras övertid. Den andra delen av undersökningen kommer därför att försöka kronologiskt återge huvuddragen i de händelser och beslut som föregick beslutet att ansöka om att få bilda regionkommun med Region Västra Götaland. Genom återberättandet i kronologisk ordning av skeendena kring ansökan ökas möjligheten för att förstå hur handlingsutrymmet förändras _{HUJR varför ansökan om samgående med Västra} Götaland ingavs. Det är i denna del som textanalysen främst kommer att vara kritiskt granskande för att extrahera tankestrukturer och motiv till beslutet.

I Esaiasson et al (2009:328) poängteras att en motivanalys handlar om att analysera aktörernas överväganden och inte de facto det beslutsunderlag som föreligger. Vilket också är denna uppsats intention. Det är aktörernas upplevda handlingsutrymme och aktörens egna rationella övervägande som är i fokus för denna uppsats. Det är inte en sakpolitisk analys av samhällelig eller ekonomisk karaktär för att avgöra om valet var det rätta eller det borde ha sett annorlunda ut.

sjukvårdsregionens samverkansgrupp och korrespondensen mellan tjänstemännen i landstinget och kammarkollegiet kommer att utgöra grunden för den aktörsinriktade delen av undersökningen.

I uppsatsen kommer endast kollektiva aktörer att undersökas, som Landstings fullmäktige och Region Värmlands fullmäktige med flera. Dessa kommer att presenteras löpande i uppsatsen.

Uppsatsens olika källor kan se spretig ut, detta är meningen för att regionfrågan ska bli belyst på alla de sätt som den har framkommit i det politiska livet som påverkat beslutet. Genom att använda olika texter från politiska organ, ansvarsutredningen och det externa utredningsmaterial denna använde sig av från Nordegio och EuroFutures, och sedan korsläsa materialet från de olika aktörerna med sina inte helt lika agendor stärker validiteten i uppsatsen. De två teoretiska ansatser som görs i uppsatsen: historisk institutionell teori och institutionell rational-choice teori, där den historisk institutionella teorin försöker identifiera möjliga handlingsmönster inom institutioner och organisationer av olika slag och institutionell rational-choice teori som ser på de olika val aktörer kan göra. Stärker även det validiteten i uppsatsen genom sina två olika perspektiv på samma fall. Materialet och metoden som används i uppsatsen tillgodoser den nödvändiga fallstudien av handlingsutrymme och handlande i en institution för att en teoriprövning skall kunna göras.

De internetkällor som används i uppsatsen är alla de olika organens officiella webbplatser, vare sig det är politiska organ, organisationer eller lobbygrupper/företag från näringslivet.

'LVSRVLWLRQ

(PSLUL



Undersökningen sträcker sig från och med den första januari år 2007 till och med den 21 oktober år 2008 då ansökan ingavs, samt den efterföljande brevväxlingen med kammarkollegiet där det sista brevet är daterat 24 april år 2009. Undersökningen som har legat till grund för uppsatsen presenteras här i två delar. Den första delen består av den övergripande bilden av de nuvarande och historiska samarbeten som sträcker sig utanför länsgränsen inom de undersökta politikområdena. Den andra delen är en kronologisk återgivning av händelser och beslut så som de har framkommit i de undersökta källorna. Nedan börjar presentationen av den första delen som kommer att inledas med en översikt över hur landstingets ekonomiska läge ser ut ur regionaliseringsprocessens perspektiv.

3ROLWLNRPUnGHQ

Det är aktörernas upplevda handlingsutrymme och aktörernas överväganden som är i fokus för denna uppsats. Uppsatsen syftar inte till en ekonomisk analys, men det ekonomiska läget sett ur regionaliseringsprocessens perspektiv är nödvändigt för att förstå de olika politikområdenas omfattning och vikt.

De totala nettokostnader för landstinget år 2008 var i stort sett desamma under år 2007. Den totala kostnaden var 5841 miljoner kronor år 2008. Av den summan gick 115 miljoner kronor till kultur och utbildning vilket är 2 % av den totala kostnaden, trafiken 108 miljoner kronor vilket är 2 % av totala kostnaden och den övriga regionalutvecklingen kostade 62 miljoner kronor vilket är 1 % av den totala kostnaden. Hälsa och sjukvård står för 5556 miljoner kronor vilket är 95 % av den totala kostnaden (Landstinget i Värmland, 2009a:23).

Dessa siffror behöver kontrasteras mot landstingets intäkter. Den största intäkten är skatteintäkter och generella statsbidrag som år 2008 uppgick till 6000 miljoner kronor vilket är 89,6 % av de totala intäkterna, verksamhetens egna intäkter, bidrag och övriga intäkter uppgick till 705 miljoner kronor vilket är 10,4 % av de totala intäkterna (Landstinget i Värmland, 2009a:23).

generella statsbidrag, dessa står för 89,6 % av de totala intäkterna (Landstinget i Värmland, 2009a:23). Den tredje är kostnaderna för den regionala utvecklingen, som utgör 1 % av den totala årliga kostnaden (Landstinget i Värmland, 2009a:23).

Kostnaderna för hälsa och sjukvård visar tydligt att detta inte bara är den största utgiftsposten utan också att den är den största verksamheten som drivs av landstinget. Hälsa och sjukvård är direkt beroende av utvecklingen inom regionen för att skattebasen skall kunna säkras. Där till antas att kostnader kommer att öka för hälsa och sjukvården och med det ökar också behovet av ökad tillväxt i regionen. I ansvarsutredningens slutbetänkande pekar man särskilt på att dagens landsting och län är för många och för små för att kunna möta framtidens ökande krav. Det framtida behovet avspeglar sig inte bara i ett ökat behov av ekonomisk bärkraft för välfärden där man särskilt pekar på sjukvårdens ökade kostnader, utan också för möjligheterna till utveckling och tillväxt av näringslivet (Ansvarskommittén, 2007:378ff). Den tredje siffran ovan som visar kostnaderna för den regionala utvecklingen är inte bara en av de minsta i sammanhanget, den administreras inte heller längre av landstinget. Pengarna används av Region Värmland, det inomregionala samverkansorganet för Värmlands kommuner och landstinget, som sköter det regionala utvecklingsarbetet. Region Värmland har liksom Värmlands kommuner genom hela denna process fram tills dess att ansökan lämnats varit remissinstans i regionfrågan. Kostnaderna för kultur och trafik är här upptagna med 4 % tillsammans av de totala kostnaderna. Infrastrukturpengarna förvaltas av Region Värmland och ingår i näringslivspotten i landstingets budget. Hälsa och sjukvård är landstingets i särklass största politikområde både i omfång av verksamhet och i kronor räknat (Landstinget i Värmland, 2009a:23). Därför inleds den närmare granskningen av samarbetsmönster över länsgränserna i Värmland med politikområdet hälsa och sjukvård_

+lOVDRFKVMXNYnUGL9lUPODQG

Vid undersökningen av hälsa och sjukvården har avstamp tagits i landstingets årsredovisningen för 2008. I den ekonomiska analysen i årsredovisningen lyfts den högspecialiserade vården fram och även samarbetet med Örebros landsting gällande Karlskoga lasarett. Där har dessa samarbeten endast översiktligt redovisats, vilket har föranlett vidare undersökning av de fynd som gjorts (Landstinget i Värmland, 2009a:22ff).

sjukvård genom stöd till utvecklings- och uppföljningsarbete inom regionens landsting. Dessutom ska specifika områden stödjas med regionala organisationer. Ytterligare samverkan mellan regionsjukhusen i regionen och landstingen regleras i särskilda bilaterala avtal (Samverkansnämnden för Uppsala-Örebroregionen, 1993).

För att sköta samverkan mellan de ingående landstingen finns en samverkansnämnd. Det är sex ledamöter i nämnden varav tre är ordinarie och tre är ersättare från varje landsting i samverkansnämnden. Inom sjukvårdsregionen finns ett antal lednings och arbetsgrupper som är underställda samverkansnämnden. Dessa är sammansatta med ledamöter från varje landsting (Samverkansnämnden för Uppsala-Örebroregionen, 2009).

De bilaterala avtalen som Värmland har slutit som inte avser högspecialiserad vård är två. Det ena med Örebros landsting och det andra med Region Västra Götaland. Karlskogaavtalet ger Värmlands invånare rätt att söka bland annat akutsjukvård vid Karlskoga lasarett. Avtalet gäller invånare från östra Värmland, i Kristinehamns, Storfors och Filipstads kommuner (Landstinget i Värmland, 2009b).

Planeringen av vården för Karlskoga lasarett görs genom samverkansgrupper och nätverk för klinikchefer och verksamhetschefer. Målet för det utvecklade samarbetet är att ta fram handlingsplaner och vårdprogram för Karlskoga lasaretts upptagningsområde i Örebros landsting inklusive de tre värmländska kommunerna (Landstinget i Örebro län och Landstinget i Värmlands län, 2004).

Västra Götalandsavtalet avser sjukhuset i Säffle och ger Västra Götalands invånare (främst är de boende i Åmål är berörda), samma rätt till vård som de egna länsinvånarna i Värmland. Avtalet ser i stort sett likadant ut som det Värmland har slutit med Örebros landsting med Karlskoga lasarett, med stipulerande av samverkansgrupper och nätverk. (Landstinget i Värmland, 2009b) Samarbetet med Region Västra Götaland skiljer sig väsentligt från samarbetet kring Karlskoga lasarett. Sjukhuset i Säffle är i dag en vårdcentral inte ett akutsjukhus (Landstinget i Värmland, 2009c). Viktigt att notera angående detta samarbete är också att Värmland är säljare av vård till främst invånarna i Åmål. I Åmål bor 13 000 personer (Åmåls kommun, 2009). Vilket gör att Värmlands landsting inte står i ett beroende förhållande till Region Västra Götaland på samma sätt som till Örebros landsting. Från verksamheten i Karlskoga är Värmlands landsting köpare av vård för ca 86 000 invånare i de tre kommunerna som är berörda i östra Värmland (Framtidsberedningen, 2007a, punkt 3).

där den österut mot Örebro dominerar kraftigt. Nedan presenteras resultatet av undersökningen för hur de olika samarbetsmönstren över länsgränserna ser ut i det regionala utvecklingsarbetet.

5HJLRQDOWXWYHFNOLQJVDUEHWH

Det regionala utvecklingsarbetet i landstingets regi sköter Region Värmland. Region Värmland är ett samverkansorgan mellan landstinget och länets alla kommuner. Politikerna i Region Värmlands fullmäktige utses av respektive fullmäktige i kommuner och landsting. För det långsiktiga utvecklingsarbetet har ett regionalt utvecklingsprogram (RUP) tagits fram. I detta lyfter man fram de tillgångar som anses ha betydelse för det regionala utvecklingsarbetet. Värmlands näringsliv är diversifierat och har olika samarbetsmönster. Tunga industrier med historiska anor inom främst pappers- och massa industrin och metall och stålindustrin är Värmländska signum. Nedan följer de institutionaliserade samarbetena. De har alla gemensamt att de har ett utvecklat samarbetet med EU:s olika program. Karlstads Universitet är den främste samarbetspartner i utvecklingsarbetet som bedrivs inom dessa samarbeten (Region Värmland, 2008:40). Presentationen inleds med företagssamarbetena.

1lULQJVOLY

Karlstads Universitet av särskild betydelse med sitt nya Material- och konstruktionscentrum, som ska stimulera forskning och näringsliv att samverka kring olika utvecklingsprojekt. Den geografiska regionen där Kompetenscentrum Stål & Verkstad är belägen, ligger i delar av de gamla Bergslagen som sedan hundratalet år har utmärkt sig för gruvdrift och sin metallindustri (Stål & Verkstad, 2009). Stiftelsen Compare Karlstad är en samverkansorganisation på samma sätt som The Paper Province och Stål & Verkstad. Inriktningen för stiftelsen är företag i Värmland inom informations- och kommunikationsteknologi. Stiftelsens geografiska område är i huvudsak Värmland, men samarbetet mot Oslo har varit betydelsefullt. Compare Karlstad har varit verksamt sedan år 2000 (Stiftelsen Compare, 2009).

Ovan har redan berörts att viktiga samarbetspartners för dessa företagssamarbeten i tillväxtsarbetet är Karlstads Universitet, EU:s strukturfonder och EU:s Interreg samarbeten. Nedan följer hur dessa samarbeten inverkar och stärker Värmlands samarbetsmönster.

I Sverige finns åtta stycken strukturfondsprogram. Värmlands län ingår tillsammans Dalarnas län och Gävleborgs län i programmet för Norra Mellansverige (Tillväxtverket, 2009). Program Interreg Sverige-Norge är ett gränsöverskridande samarbetet där olika projekt stöds mellan länderna för att stärka regionens attraktivitet och konkurrenskraft. Det delområde inom programmet som Värmland tillhör omfattar även två kommuner i Dalarnas län, hela Hedmarks fylke samt nio kommuner i Akershus fylke och nio kommuner i Østfolds fylke Norge (Interreg, 2009).

West Sweden är Region Västra Götalands, Region Värmlands och Region Hallands och alla dess kommuners gemensamma kontor i Bryssel. Det är ett av åtta stycken kontor från Sverige där regioner och landsting har gått ihop för att få regionrepresentation i Bryssel (Westsweden, 2009). Sammantaget är bilden av Värmlands samarbetsmönster inom regionen splittrat österut, västerut och norrut. Västerut finns även kopplingar mot Norge. Denna splittring återspeglar sig också i infrastruktursbehoven. Nedan följer en kort presentation av den regionala transportinfrastrukturen och dess trafikströmmar.

5HJLRQDOWUDQVSRUWLQIUDVWUXNWXU

WUDQVSRUWLQIUDVWUXNWXUL9lUPODQG har man kartlagt dagens situation och inventerat

kommande behov. Arbetet med länsplanen har pågått under 2008 och 2009 (Region Värmland, 2009:4ff).

Värmland har stora volymer av godstransporter från både den egna skogs och stålindustrin, och mer långväga transporter genom Värmland. Stråken går från Baltikum/Finland, Stockholm till Oslo och från Norrland, Bergslagen till Göteborg. Trafiken går både på väg, järnväg och via vattenvägar. I länsplanen framhävs transporterna till Region Västra Götaland som särskilt viktigt både för den genomgående trafiken som för Värmlands egna näringsliv. I länsplanen konstateras att för Värmlands framtida utveckling är hög tillgänglighet till de tre storstadsregionerna mycket viktig. En utbyggnad av Nobelbanan menar man kan på sikt ge stora positiva effekter vid en regionförstoring. Nobelbanans tänkta sträckning är via Karlstad, Karlskoga och Örebro (Region Värmland, 2009:10ff).

Sjöfarten utgör ett led i ett transportsystem där hamnarnas kapacitet för omlastnings är av stor betydelse till väg och järnväg. Dessa multimodala transportsystem är delar av långsiktiga miljömässigt hållbara system. Transportsystemet är för de omfattande transporter som görs via och från Värmland till Göteborgs hamn (Region Värmland, 2009:10ff).

Arbetspendlingen i Värmland har fler utpendlare än inpendlare. Det uppmätta antalet arbetspendlare domineras av dem som pendlar österut, följt av utpendling västerut mot Norge. Även av de övriga resorna ut från Värmland som inte är arbetsrelaterade, dominerar resorna österut i riktning Örebro. Inte helt oväntat dominerar godsflödet in och ut ur Värmland via Region Västra Götaland över godsflödet som kommer via länsgränsen i öster. Dessa utgör knappt halva mängden gods mot dem som går via Region Västra Götaland (Region Värmland, 2009, bilaga 1:14ff). Ovan har den regionala transportinfrastrukturen med sina trafikströmmar beskrivits, nedan fortsätter nu en de olika utredningarnas syn på regionfrågan. Först presenteras Ansvarskommitténs betänkande och de två beställda utredningen som utförts av Nordregio och EuroFutures.

8WUHGQLQJDU

Det andra alternativet utgår också från den nuvarande sjukvårdsregionen men att den delas i två mindre regioner. I det alternativet slås Värmland ihop med Örebro, Gävleborg och Dalarna. I Ansvarskommitténs slutbetänkande pekar man på att även om Värmland har starka västsvenska band skulle ett regionalternativ med Västra Götaland undandra ett väsentligt befolkningsunderlag för regionsjukhuset i Örebro (Ansvarskommittén, 2007:289ff).

Inte heller den av Ansvarskommittén beställda utredningen som utförts av Nordregio och EuroFutures ger någon detaljerad bild av Värmland. Utredningens syfte är att utreda de tillväxtsmöjligheter som större regioner ger och ge förslag på hur regionernas gränser ska se ut. Bakgrunden är att med reformen samtidigt föra över ett större ansvar för utvecklingspolitiken från staten i samband med regionreformen (Nordregio och EuroFutures, 2006:4). I utredningen presenteras hälso- och sjukvården ur ett tillväxtsperspektiv och som ett eget starkt tillväxtområde. Sjukvårdens behov av större befolkningsunderlag för att kunna växa och möta kraven med en åldrande befolkning och en allt högre specialisering, teknikutveckling och nya behandlingsformer ger potential för tillväxt (Nordregio och EuroFutures, 2006:4).

Handelskammaren i Värmland är en näringslivsorganisation med närmare 1200 medlemsföretag. Handelskammaren i Värmland kommenterar i sin rapport, 9lUPODQG HQ

UHJLRQLIUDPWLGHQ, i stort sett inte med mer än att en bra sjukvård behövs och att den kan

utvecklas. I rapporten framhävs att de tyngre industrierna behöver tillgång till kvalificerad sjukvård inom rimliga avstånd om det händer olyckor. Rapporten är ett resultat av en enkätundersökning som gjorts bland handelskammarens medlemmar via webben. Undersökningens syfte var att se vad medlemmarna ansåg vara viktiga frågor vid en förändrad regionindelning. Svarsfrekvensen var 42 %. I det regionala utvecklingsarbetet pekas på nödvändigheten av väl fungerande transporter som viktiga ur ett konkurrensperspektiv för medlemmarna. På den direkta frågan vilket regionalternativ man önskar pekade medlemsföretagen på vikten av var man har sina samarbeten och nätverk geografiskt i dag. Frågan fick följande svar: Västra Götaland 25 %, 18 % Örebro och 10 % Örebro och Västmanlands län och 22 %, har ingen uppfattning (Handelskammaren i Värmland, 2008:5).

(Svealandsalternativet) och den andra är ett samgående med Region Västra Götaland. Syftet ger utredningen dess strategiska karaktär (Landtinget i Värmland, 2008a:4ff).

Utredningen slår tidigt fast att det är ett samgående med Region Västra Götaland som är det bästa alternativet. I och med att landstinget har beslutat att ingå i en större region redan 2011, faller i stort Svealandsalternativet bort. Detta för att osäkerheten kring vad de olika landstingen i Svealandsalternativet vill i regionfrågan. Utredningen spekulerar i hur Uppsala läns strategi kring framtida samarbetspartners påverkas av att Västmanland och Sörmland tillsammans med landstinget i Stockholm enats om att samarbeta. Oklarheterna är för stora för att man ska kunna hoppas på ett tillräckligt starkt och sammanhållet Svealandsalternativ (Landtinget i Värmland, 2008a:4ff).

Det som framhålls som mest negativ med ett samgående med Region Västra Götaland är att det är en färdig region med sina strukturer fastlagda på kort sikt. På lång sikt menar man dock att det ser annorlunda ut. På lång sikt kan ett samgående innebära att både sjukvården och utvecklings och tillväxtsområdet ges fördelar, eftersom Värmland kan bli den norra noden i en Västsvensk region. Central sjukhuset i Karlstad menar man bör ha goda möjligheter att utvecklas till ett länssjukhus som försörjer inte bara Värmland utan också norra Dalsland. Som den norra noden skulle det också vara lättare att få resurser till tillväxt och utveckling. I utredningen pekas också på det faktumet att Region Västra Götaland i dag inte har resurser inom den högspecialiserade vården för att ta emot alla patienter från Värmland. Utredningen visar även på att gemensamma insatser i Norgesamarbetet skulle göra det lättare att få statens uppmärksamhet för att gränshinder behöver tas bort för att underlätta en rörligare och större arbetsmarknad över gränsen. Utredningen avslutas med att konstatera att Region Västra Götaland har delat upp funktioner inom regionen och att Värmland i kraft av det geografiska avståndet borde kunna ta till sig positionen som den norra noden och få ansvar för de flesta av politikområdena i Värmland (Landtinget i Värmland, 2008a:8ff).

5HJLRQDOWHUQDWLYKlQGHOVHURFKEHVOXW



5HJLRQDOWHUQDWLY

Regionalternativen som presenteras här är sammanställda utifrån de händelser och beslut som beskrivs nedan i kapitelet: Händelser och beslut.

1. Värmland splittras

2. Värmland fortsätter som egen region, landstinget byter bara namn och bildar Region Värmland.

3. Värmland går samman med alla landstingen i sjukvårdsregionen Uppsala-Örebro och bildar Svealandregionen.

4. Värmland går samman med Örebro, Västmanland, Dalarna, Gävleborg, Uppsala, alltså sjukvårdsregionen utan Sörmland, en variant av Svealandsregionen.

5. Värmland går samman med Örebro, Uppsala, Gävleborg och Dalarna en ytterligare något mer bantad variant av Svealandsregionen.

6. Värmland går samman med Region Västra Götaland

+lQGHOVHURFKEHVOXW

Här kommer de händelser och beslut som ledde fram till att en ansökan om ett samgående med Region Västra Götaland att presenteras kronologiskt. Undersökningen omfattar perioden från första januari 2007 till och med 28 oktober 2008 samt korrespondensen under våren 2009 med Kammarkollegiet i Stockholm.

2007-01-19

2007-02-13

Landstingets demokratiberedning hade möte den 13 februari 2007 och hade då besök av statsvetare Thomas Denk från Karlstads universitet. Han började med att tala om det förestående slutbetänkandet från Ansvarskommitténs och förklara att när man försöker komma fram till en regions optimala storlek handlar det om en avvägning mellan effektivitet och demokrati. Ansvarskommittén har lagt sin fokus på effektiviteten. Skräckscenariot som relateras till i protokollet är ett där man varken får effektivitet eller medborgerlig förankring (Demokratiberedningen, 2007b, punkt 5).

2007-02-27

Ansvarskommittén lägger fram sitt slutbetänkande för regeringen som sedan skickar ut det på remiss till de olika lanstingen. Remissrundan blir startskottet för debatten och förhandlandet ute bland landstingen i landet för vilka landsting som ska gå samman och bilda regionkommuner i enlighet med Ansvarskommitténs utgångspunkter och syften (Ansvarskommittén, 2007).

2007-03-28

Landstingets framtidsberedning diskuterade regionfrågan och de olika alternativ som kan komma att föreslås. I diskussionen om Västra Götaland kom återigen farhågor om regionens stora storlek upp och även att gå samman med en redan färdigbildad region dryftades.

Ett alternativ där Värmland bildar egen region diskuterades svårigheter att ensamt tackla framtida problem i synnerhet i ljuset av Värmlands klena befolkningstillväxt.

2007-04-11

Under demokratiberedningens möte dryftades remisshanteringen av Ansvarskommitténs slutbetänkande. Det beslutades att två grupper på länsnivå skall bildas där länets kommunalråd ingår tillsammans med landstingsstyrelsens ordförande. Den andra blir en tjänstemannagrupp med kommuncheferna och landstingsdirektören. Tjänstemannagruppen tar fram underlag för remisskrivandet. Remisstiden går ut 21 september. Landstingsfullmäktige ska ta beslut om remissen den 17 september. Det konstateras i protokollet att det inte är lång tid som står till förfogande för att enas om en remiss. Genom uppdelningen numera mellan Region Värmland och Landstinget av hälso- och sjukvården respektive de regionala utvecklingsfrågorna, kommer landstinget att fokusera på hälso- och sjukvården och region Värmland på utvecklingsfrågorna i sina remissvar. Region Värmland kommer att hålla fyra träffar där allmänheten kan delta (Demokratiberedningen, 2007c, punkt 5).

2007-05-31

Framtidsberedningen diskuterade storleken på regioner ur strategisk synvinkel. Ingen region ska ha fler än två miljoner invånare enligt kriterierna i slutbetänkandet. Om detta följs kan inte Stockholms län gå ihop med något av sina omkringliggande län. Detta påverkar direkt Svealandsalternativet och med det Värmland (Framtidsberedningen, 2007c, punkt 5)

2007-06-13

Den moderate partisekreteraren har skrivit artikel i DN med rubriken: ” Nu tänker vi stoppa Svegfors storregioner” artikeln delades ut under demokratiberedningens möte. I artikeln framgår att moderaterna på sin riksstämma inte kommer att stödja regionaliseringsarbetet. Moderaterna är dock för bildande av storregioner för de län som vill det (Demokratiberedningen, 2007d, punkt 5).

2007-08-22

Götalandregionens förslag till remissyttrande påpekas att regionen redan är tillräckligt stor för att möta kriterierna i slutbetänkandet, men att man håller dörrarna öppna om det är något mer län som vill ansluta sig (Demokratiberedningen, 2007e, punkt 5).

2007-09-17

Landstingsfullmäktige beslutar att anta förslaget till remissyttrande. Det blir votering innan förslaget antas. Mot beslutet reserverade sig moderaterna i fullmäktige, som i sin reservation anser att Värmland inte ska ingå i en storregion utan bör bilda region på egen hand. I det antagna remissyttrandet slås fast att Värmland är positivt till att ingå i en storregion gärna österut i ett Svealandsalternativ, men det lämnas även en liten dörr öppen för ett samgående med Region Västra Götaland (Landstingsfullmäktige 2007, § 111).

2007-09-21

Region Värmland intar samma hållning som landstingsfullmäktige i remissyttrandet gällande att Värmland bör ingå i en storregion. Både ett samarbete österut i en Svealandsregion och ett med Region Västra Götaland anses bra. Region Värmland vill inleda förhandlingar med Region Örebro (Region Värmland, 2007).

2007-12-27

Första mötet för gruppen av fullmäktigepolitiker som arbetar med regionfrågan, i gruppen ingår företrädare från alla partier i fullmäktige. Gruppens syfte är att försöka komma fram till en gemensam uppfattning i regionfrågan. Mötet ägde rum i Stockholm och var med landstingen i sjukvårdsregionen (Landstingsfullmäktige, 2008a, §31). I diskussionerna deltar inte Sörmland som ställt sig utanför. De vill höra till en framtida Stockholmsregion (Demokratiberedningen, 2008a, punkt 9).

2008-01-30