Planering för lokal handel vid nybyggnation: Nya Nacka stad

(1)

KTH Arkitektur och Samhällsbyggnad

Planering för lokal handel vid nybyggnation – Nya Nacka stad

Erik Garcia Gådin

Examensarbete inom samhällsbyggnad SoM EX-KAND 2015-09

Stockholm 2015

___________________________________________

KTH, Institutionen för Samhällsplanering och miljö Avdelningen för urbana och regionala studier

Kungliga Tekniska högskolan

(2)

Sammanfattning

Många svenska kommuner i storstadsregioner har visionen att låta staden växa fram med varierande bebyggelse med närhet till natur, kultur, grönområde, service och handel.

Ambitionen är oftast att utveckla staden i ett långsiktigt perspektiv i samspel med olika aktörer och intressenter för att tillgodose dagens och framtidens behov.

I detta kandidatarbete redovisas resultatet, från fallet nya Nacka stad, hur Nacka kommun planerar för lokal handel. I huvudsak undersöks hur processen organiserats för att ta del av olika intressenters åsikter samt vilka maktförhållanden som finns och hur de hanteras. Detta görs genom kvalitativ intervjuforskning och det empiriska materialet analyseras utifrån kollaborativa och kommunikativa teorier. Urvalskriterierna i fallet har troligen påverkat resultatet, som visar på ett flertal dilemman med medborgardeltagande i allmänhet. De demokratiska vinster som kan erhållas genom medborgardialog begränsas kraftigt av kommuners behov att locka till sig investeringar för att kunna genomföra sina projekt.

Slutsatsen som görs i detta arbete är att vid planering för lokal handel blir detta extra tydligt då det skapas ytterligare behov för en kommun att skaffa sig starkare förhandlingsläge gentemot potentiella exploatörer.

(3)

Abstract

Many Swedish municipalities in metropolitan regions have the vision to develop urban areas with variation close to nature, culture, green areas, service and trade. The aim is usually to develop the city in a long-term perspective through interaction with various stakeholders to meet current and future needs.

This bachelor thesis presents the results, of the case new Nacka city, on how the municipality of Nacka is planning for local commerce. The main purpose is to examine how the process is organised to take account of views from stakeholders and which questions of power aspects exist and how they are handled. This is done by qualitative interview research and the empirical material is analysed based on collaborative and communicative theories. The selection criterion of the case is likely to have affected the result, which reveals a number of dilemmas with public participation in general. The democratic gains that can be obtained through public dialogue is severely limited by the municipalities need to attract investment in order to implement their projects.

The conclusion made in this work is that this becomes particularly clear regarding planning for local commerce, when additional need is created for municipalities to acquire stronger negotiating power towards potential developers.

Title: Planning for local commerce in new development – New Nacka city

(4)

Innehållsförteckning

SAMMANFATTNING ... 2

ABSTRACT ... 3

INNEHÅLLSFÖRTECKNING ... 4

1. INLEDNING ... 6

1.1SYFTE ... 6

1.2FRÅGESTÄLLNINGAR ... 6

1.3DISPOSITION ... 6

2. METOD ... 7

2.1KVALITATIV FORSKNING ... 7

2.2YTTERLIGARE INSAMLING AV MATERIAL ... 7

2.3INTERVJUER ... 7

2.3.1 Intervjupersoner ... 7

2.3.2 Förberedelser ... 8

2.3.3 Intervjuernas struktur och genomförande ... 8

2.3.4 Hantering av intervjumaterial ... 8

2.3.5 Konfidentialitet ... 9

2.4AVGRÄNSNING ... 9

3. KOLLABORATIV PLANERINGSTEORI ... 9

3.1HABERMAS KOMMUNIKATIVA IDÉER ... 9

3.2FRAMVÄXTEN AV KOLLABORATIV PLANERING ... 10

3.3KONFLIKTHANTERING OCH MAKTASPEKTER ... 10

3.4 MEDBORGARDELTAGANDE I SVERIGE ... 10

3.4.1 Kritik mot medborgardeltagande ... 11

3.5PLANERING FÖR LOKAL HANDEL ... 12

3.5.1 Rätt förutsättningar ... 13

4. FALL NYA NACKA STAD ... 13

4.2VISIONSARBETET ... 13

4.2.1 Samstämmighet i visionsarbetet ... 14

4.2.2 Medborgardialogens betydelse ... 15

4.3STADSBYGGNADSFORUM ... 16

4.4LOKAL HANDEL ... 17

4.4.1 Förutsättningar för lokal handel ... 17

4.4.2 Intressenter i planeringen för lokal handel ... 18

4.4.3 Fundamenta, en stadsbyggnadsstrategi ... 19

4.5INFLYTANDE I PLANERINGSPROCESSEN ... 19

4.5.1 Planerarens roll ... 20

5. ANALYS OCH DISKUSSION ... 20

5.1VISIONSARBETET OCH MEDBORGARDIALOG ... 20

5.1.1 Konsensus ... 21

5.1.2 Värdet av processen ... 21

5.1.3 Ansvarstagande och möjlighet att påverka ... 22

(5)

5.2OLIKA AKTÖRERS BETYDELSE FÖR LOKAL HANDEL ... 22

5.3SLUTSATS ... 23

5.4SAMMANFATTANDE DISKUSSION ... 24

6. KÄLLOR ... 25

6.1INTERNETKÄLLOR ... 25

BILAGOR ... 27

BILAGA 1–FRÅGEGUIDE ... 27

(6)

1. Inledning

Handeln, i stort, har genomgått enorma strukturella förändringar. Generellt gäller att större köpcentra och externa handelsplatser har tagit större marknadsandelar medan mindre centrumanläggningar har visat sig vara förlorare. Dock går det att urskönja ett trendbrott i större städer. Många kommuner i storstadsregioner har visionen att låta staden växa fram med varierande bebyggelse med närhet till natur, kultur, grönområde, service och handel.

Ambitionen är oftast att utveckla staden i ett långsiktigt perspektiv i samspel med olika aktörer och intressenter för att möte dagens och framtidens behov.

Nacka stad är benämningen på det nya, täta och blandade området som skapas på västra Sicklaön. Visionen för Nacka stad har vuxit fram genom medborgardialog och det finns en ambition förankrade i kommunen att planera för lokal handel, som i en tät och blandad stad är en naturlig företeelse i kvartersformerna, genom lokal i markplan. Det är tjänstemännens uppgift på Nacka kommun att driva planeringsarbetet och arbeta utefter visionen.

Svensk lagstiftningen har klara demokratiska ambitioner vid fysisk planering. Däremot finns risken att den formella planeringsprocessen ofta underordnas informella förhandlingar mellan kommunen och olika exploatörer. Detta kan betyda att specifika roller har en större betydelse i planeringsprocessen och att förhandlingsplanering är nödvändigt. Särskilt intressant kan det vara vid planeringen för lokal handel där exploatörer, med vinstintresse att maximera sina investeringar, sällan vill bygga lokaler i bottenvåning med osäker uthyrningspotential. En utmaning som planerarna på Nacka kommun står inför är hur de utformar planeringsprocessen för att inkludera och involvera samtliga aktörer och intressenter.

1.1 Syfte

Syftet är att se hur planeringsprocessen går till vid kommunal planering för lokal handel.

Fallet som studeras är hur Nacka kommun går tillväga för att möta sin Vision för Nacka stad – Nära och Nyskapande – i planeringsarbetet för ca 14 000 bostäder och 10 000 arbetsplatser.

Utgångspunkten är teorier kring kollaborativ och kommunikativ planeringsteori.

1.2 Frågeställningar

De centrala frågeställningarna är:

• Hur planerar en kommun för lokal handel?

• Hur har processen organiserats för att ta del av olika intressenters åsikter?

• Vilka maktförhållanden finns i den processen och hur hanteras dem?

1.3 Disposition

Efter inledningen följer en redogörelse för vilken metod jag har använt mig av. Där avhandlas bland annat vilket angreppssätt jag har valt och vilket material som ligger till grund för min undersökning. Kapitel 3 är en introduktion till kollaborativa och kommunikativa

planeringsteorin och hur den har påverkat medborgardeltagande. Därefter följer en genomgång av de teorier som ligger till grund för studien. Där redogörs maktaspekter i planeringsprocessen samt planering för lokal handel. Den empiriska delen beskriver Nacka kommuns visions- och planeringsarbete utifrån genomförda intervjuer och insamlat material samt en rapport som belyser förutsättningarna som finns för lokal handel i nya Nacka stad.

(7)

Analysen utvecklas med grund i de utförda intervjuerna och ett resonerande kring

planeringsprocessens förhållande till medborgardeltagande och maktaspekter. Efter analysen följer en sammanfattande diskussion där jag återkopplar till teoriavsnittet och till mina inledande frågeställningar.

2. Metod

I det här kapitlet beskrivs allmänt hur det praktiska arbetet har genomförts, det vill säga hur informationen har samlats in och senare bearbetats samt vilka metoder som använts och vilka avgränsningar som gjorts och varför.

2.1 Kvalitativ forskning

Syftet med detta kandidatarbete är att se hur planeringsprocessen går till vid kommunal planering för lokal handel. Vad som påverkar planeringsprocessens utformning är de

inblandade personernas egna erfarenheter, uppfattningar och attityder vilket gör att intervjuer lämpar sig väl för detta. Intervjuer kan genomföras på en mängd olika sätt men till detta arbete valdes kvalitativ intervjumetodik för att den fångar intervjupersonens personliga erfarenheter, åsikter och reflektioner.

Den kvalitativa metoden används inom samhällsforskning och betecknar ett arbetssätt som innebär att forskaren själv befinner sig i den sociala verklighet som ska analyseras. En vanlig teknik som används inom samhällsforskning är ostrukturerade intervjuer, där

intervjupersonerna få stor frihet att utforma sina svar och reflektioner (Kvale 2007).

Motsatsen till en kvalitativ forskningsmetod är den kvantitativa metoden som främst bygger på mätningar och experimentella studier. I denna typ av studie samlas empirisk och mätbara data in och sammanfattas i statistisk form för att sedan analysera resultaten utifrån testbara hypoteser. Denna typ av metod lämpar sig inte i intervjusammanhang där känslor, upplevelser och åsikter ska utredas, utan passar bättre i större sammanhang där det är möjligt att erhålla mätbara data (Kvale 2007).

2.2 Ytterligare insamling av material

Utöver de intervjuer som genomförts har jag även tagit del av material från Nacka kommuns hemsida samt en rapport utförd av NIRAS Sweden AB, på uppdrag av Nacka kommun. Detta för att själv kunna se hur planeringsprocessen formaliserats och ifall maktaspekter lyfts fram eller ej.

2.3 Intervjuer

Som ovanstående nämnts har kvalitativ forskningsintervjumetodik valts då det har passat bäst med studiens syfte. Här nedan följer en genomgång av hur intervjupersoner har valts ut och varför, intervjuernas struktur och genomförande, förberedelser inför varje intervjutillfälle, efterhantering av intervjumaterialet samt konfidentialitet.

2.3.1 Intervjupersoner

För att genomföra intervjuerna valdes två tjänstemän som jobbar på Nacka kommun.

Tjänstemännen ska ha goda erfarenheter av fysisk planering samt kunskap av förutsättningar

(8)

för lokal handel. Samtliga intervjupersoner ska ha tagit del utav resultatet från visionsarbetet, rapporten från NIRAS Sweden AB och vara delaktiga i det fortsatta planeringsarbetet.

Anledningen till att enbart tjänstemän har valts är att de är de främsta som har tagit emot utfallet från visionsarbetet, utvecklat och deltagit i planeringsarbetet samt har insikt i hur det kommer att fortlöpa.

2.3.2 Förberedelser

Inför varje intervju skickades en frågeguide en arbetsvecka i förväg som låg till grund för intervjun och den visade vilka ämnen och frågeställningar som skulle tas upp. Frågeguiden var till för att i god tid förbereda intervjupersonen och eventuellt ta del av nödvändigt material innan själva intervjun ägde rum. Tillsammans med frågeguiden skickades också en mailtext där återigen meningen med intervjun stod, hur den skulle gå till, ungefärlig intervjutid samt att inga citat skulle göras utan ett medgivande. Till intervjun samlades information om visionsarbetet, rapporten från NIRAS Sweden AB och det fortlöpande planeringsarbetet på Nacka kommuns hemsida.

2.3.3 Intervjuernas struktur och genomförande

Intervjuerna var strukturerade mer som ett utforskande samtal än antaganden och raka svar.

Syftet var då att samla empirisk information och en öppen halvstrukturerad intervju – så kallad explorativ intervju – var att föredra (Kvale 2007, sid 94). Intervjuerna baserades på diskussionsfrågor kring teman jag ville hantera och eftersom intervjuerna var

halvstrukturerade kunde jag tillåta mig själv att frångå min frågeguide för att ställa

kompletterande frågor till intervjupersonens svar för att få ett så pass nyanserat samtal som möjligt. Det är viktigare att intervjupersonen försöker svara på frågorna ”hur” något har upplevts och ”vad” som hände och låta forskaren svara på frågan ”varför” (Kvale 2007, sid 121). Jag var ute efter intervjupersonernas perspektiv för att senare kunna göra tolkningen och analysen. Alla intervjuer spelades in med hjälp av en digital diktafon för att underlätta

efterarbetet. Självklart gjordes detta med intervjupersonens godkännande och intervjuerna slutade med en påminnelse om varför denna intervju genomfördes samt att inget citat skulle göras utan intervjupersonens medgivande.

2.3.4 Hantering av intervjumaterial

Efter en genomförd intervju transkriberades hela inspelningen ordagrant för att minimera risken att egna tolkningar skulle leta sig in i materialet vid det här laget. Dock ska det medges att det transkriberade materialet inte kommer vara exakt likadant som det inspelade materialet då talspråket från inspelningen ska omvandlas till skriftspråk i transkriberingen. Det

transkriberade materialet är inte rena kopior utan snarare tolkade konstruktioner som i sin tur kan användas som verktyg för en analys (Kvale 2007, sid 152). Enligt Kvale (2007) finns det fem viktiga metoder för intervjuanalys: meningskategorisering, meningskoncentrering, meningsstrukturering genom berättelser, meningstolkning och ad hoc-metoder för skapande av mening. Ad hoc-metoder tillåter att växla mellan de tidigare nämnda metoderna för att kunna se likheter och olikheter samt omvandla intervjuerna till berättelser för att kunna finna mönster hos intervjupersonernas svar.

(9)

2.3.5 Konfidentialitet

När en forskningsintervju genomförs är det viktigt att tänka över de konsekvenser arbetet kan få för en intervjuperson och det finns en etisk skyldighet att ge intervjupersoner möjligheten att vara anonyma. Utöver det bör intervjuaren vara tydlig med hur intervjuerna kommer att behandlas, hur intervjupersonernas identiteter kommer att hanteras och se till att delge detta för intervjupersonen innan intervjun sätter igång och få personens godkännande (Kvale 2007, sid 109). I den genomförda intervjuserien blev alla intervjupersoner medvetna om vad

intervjumaterialet skulle användas till och hur det skulle hanteras vid ett flertal tillfällen innan intervjun genomfördes och även en gång efteråt. De blev också informerade att deras namn inte skulle användas i den löpande texten och att de inte skulle bli citerade utan deras medgivande.

2.4 Avgränsning

Antalet aktörer och intressenter som berörs av Nacka kommuns visionsarbete och fortlöpande planeringsarbete är överväldigande då de representerar olika nivåer och funktioner i

samhället. På grund av en begränsad tidsram och resurser fick avgränsningar göras. Första var att enbart intervjua tjänstemän som tagit emot resultatet från visionsarbetet och är delaktiga i det fortsatta planeringsarbetet. Den andra avgränsningen var att dessa tjänstemän även ska ha tagit del utav rapporten utförd av Tomas Hellström på NIRAS Sweden AB som har invigt dem i förutsättningarna för lokal handel i nya Nacka stad. Bokningarna av intervjupersonerna och intervjutider skedde under mars månad 2015 och samtliga intervjuer ägde rum under april och maj.

3. Kollaborativ planeringsteori

Den kollaborativa planeringsteorin, som är mycket nära besläktad med kommunikativ

planeringsteori, framkom som en reaktion mot det rationella planeringsidealet där syftet är att sammanföra och inkludera samtliga intressenter. Båda teorierna har sitt ursprung, i mångt och mycket, ur Jürgen Habermas teorier om en socialt konstruerad verklighet och

kommunikationens roll i formandet av samhället (Taylor 1998, sid 123).

3.1 Habermas kommunikativa idéer

Den tyska samhällsfilosofen Jürgen Habermas använder sig utav abstrakta system för att identifiera ekonomiska och politiska strukturer som begränsar vårt dagliga liv (Healey 1997, sid 50). Vad Habermas försöker åstadkomma är tillvägagångsätt genom dialogstrukturer som berikar den demokratiska debatten i vår nutid. Habermas menar att prioriteringar kan

identifieras och strategier kan utarbetas rörande kollektiva frågor som bygger på det bästa argumentet genom dialog mellan individer, som representerar olika kulturer och intressen (Healey 1997, sid 54).

Habermas principiella kommunikativa etik i dialogform bygger på att få till ett jämnlikt förhållande där strävan är att alla deltagare har lika mycket makt och förståelse (Healey 1997, sid 53). Detta för att kommunikationen ska leda till ett utbyte av information, kunskap,

erfarenheter och till att beslut byggda på de bästa argumenten tas. Genom att utvärdera den offentliga dialogen behöver fyra kriterier uppfyllas. Kommunikationen behöver vara

(10)

förståligt, riktigt, legitimt och ärligt (Taylor 1998, sid 124). Om de fyra kriterierna är uppfyllda kan ett giltigt kommunikativt samtal hållas utan att den domineras av de som har mest makt (Healey 1997; Taylor 1998).

3.2 Framväxten av kollaborativ planering

Skiftet kom, från rationell planeringsteori, under 1970- och 80-talet när synen på planerarens roll gick från en expertroll till att mer fungera som förhandlingsledare och medlare av andra intressenters idéer och synsätt (Taylor 1998, sid 145). Ursprunget kom från att det växte en starkare tro att marknaden är effektivare att lösa gemensamma problem än vad den offentliga sektorn är. Då fler aktörer började kräva att få vara en del i planeringen så utvecklades det också nya metoder att medla mellan de olika intressena och ta till sig av deras förutsättningar, kunskaper och viljor (Taylor 1998). Den stora katalysatorn till att bjuda in andra intressen in i planeringsprocessen var, i västvärlden, de alltmer sinade resurserna hos den offentliga

sektorn. Kapitalet fanns hos privata aktörer och det blev nödvändigt bjuda in dem in i samhällsplaneringen som kom att bli en samverkansprocess (Healey 1997; Healey 1998).

Genom att involvera fler aktörer i samhällsplaneringen har den kommunikativa planeringen vidareutvecklats mot den kollaborativa planeringen. Patsy Healy, en stark förespråkare av kollaborativ planering, menar att den kollaborativa planeringsteorin hanterar hur olika intressenter kan föras samman genom kommunikativ dialog. Kollaborativ planering blir ett verktyg som använder Habermas kommunikativa idéer för kritisk granskning av

planeringsprocesser byggda på kommunikativ samverkan mellan intressenter (Healey 1997).

3.3 Konflikthantering och maktaspekter

En stor risk i samhällsplaneringen är att inte inkludera intressenter i hela processen. Healey (1998) beskriver att det finns tendenser att intressenter tar en defensiv roll och framför sina klagomål vid de tillfällen som ges. Dessutom menar hon att när makten är spridd kommer konflikter att uppstå i en mängd olika former om det inte görs ansträngningar att skapa konsensus kring strategiska frågor. Det kollaborativa tillvägagångssättet är att skapa arenor där intressenter kan utveckla och framföra sina visioner. Det är också i dessa arenor som dessa intressenter kan översätta visionerna till verktyg för förändring genom investeringar och reglerande åtgärder (Healey 1998, sid 8). Healey (1998) förklarar att utövande av kollaborativ planering försöker upprätthålla och förändra tankesätt om platsers betydelse och åtgärder som är prioriterade. Görs det bra skapas strategisk övertygelse och intressenterna drar åt samma håll istället för att kritisera innehållet. Det kollaborativa tillvägagångssättet framhäver att strategiskapande är ett interaktivt och politiskt förlopp. Istället för teknisk data använder den sig utav ett symboliskt språk som tillhandahåller begripliga beskrivningar och metaforer som fångar allmänt delade sociala åsikter och bidrar till att förankra dem (Healey 1998, sid 13).

3.4 Medborgardeltagande i Sverige

1987 infördes den då nya plan- och bygglagstiftningen (PBL). Den stora förändringen var ett ökat kommunalt självbestämmande över markanvändningen (Henecke & Khan 2002, sid 17).

Några av målen var att öka den lokala demokratin och stärka medborgarinflytande. Effekter som eftersträvades av decentraliseringen var att det skulle bidra till att skapa en livligare diskussion av planfrågorna, öka intresset hos medborgarna för den fysiska planeringen och att

(11)

få kommunpolitikerna beakta lokala intressen hos medborgarna. Åtgärderna gav medborgare möjlighet att lämna synpunkter i fler steg av planprocessen. Dessutom utökades

samrådskretsen i detaljplanearbetet till att omfatta fastighetsägare, boende i planområdet, intresseföreningar och enskilda i övrigt. Möjligheten att överklaga en detaljplan gavs till boende i området samt känd hyresgästförening (Henecke & Khan 2002, sid 20).

Förändringarna i PBL stärkte offentlighetsregler och i sin tur ökade möjligheter till insyn i planprocessen (Henecke & Khan 2002).

Medborgardialoger i samhällsplanering ger människor möjlighet för politiskt deltagande och kommunikation utöver demokratiska praktiker som val, partiengagemang och planprocessen.

Olika former av medborgardialoger i samhällsplanering har blivit allt viktiga och är vanligt förekommande i svenska kommuner. Motiven att genomföra medborgardialoger är att aktivera och involvera medborgare, hantera komplexa politiska problem, stärka det politiska förtroendet och marknadsföra kommunen (Karlsson 2011, sid 114). Genom att få igång en diskussion bland medborgarna kan kommunala planerare ge kunskapsunderlag till

diskussionen och förmedla vidare resultatet till politikerna. Dessutom skapar

medborgardialoger möjlighet till starkt ansvarstagande för de gemensamma angelägenheterna hos de deltagande medborgarna (Karlsson 2011; Henecke & Khan 2002).

3.4.1 Kritik mot medborgardeltagande

Den kritik som har framkommit mot institutionaliseringen av medborgardeltagandet är främst att möjligheten att överklaga enbart leder till tidsförseningar och sällan till att planer ändras.

För att en överklagan ska bifallas så behöver den klagande påvisa en betydande olägenhet som är större än allmänna intressen, något som kommunen har tolkningsföreträde på (Henecke & Khan 2002, sid 22). Henecke & Khan (2002) menar på att få ta del utav planprocessen är en sak, att få rätt en helt annan.

Medborgare har små möjligheter att påverka i samrådsprocessen (Henecke & Khan 2002, sid 31). Detta är begränsat i detaljplanearbetet på grund av yttre krav och påbud, existerande avtal, resurser och konkurrerande behov. Det finns även krav från olika intressenter (till exempel myndigheter, andra kommuner och företag) som påverkar de politiska besluten vilket gör att berörda medborgare enbart kan svagt påverka i samrådsprocessen. Saknas det även en tydlighet kring mål och syften med deltagandet så är risken stor att orimliga förväntningar hos medborgarna skapas på vad som kan uppnås. Det läggs ett stort ansvar hos planeraren och dennes kunskap, färdighet och vilja att involvera medborgarna. Möjligheten för medborgare att påverka varierar dock stort på grund utav skillnader i lokal planeringspraktik och

kommunal ambitionsnivå (Henecke & Khan 2002, sid 28). Taylor (1998, sid 88) beskriver Sherry Arnsteins medborgardeltagandetrappa (se bild 1) som ett möjligt verktyg att analysera en kommuns ambitionsnivå. Syftet med trappan är att illustrera att det finns olika grader av medborgardeltagande. Genom att föreställa graden av demokrati och deltagande längs en skala så visar de två lägsta stegen att medborgare saknar möjlighet att komma till tals eller makt att påverka. Nästa kluster bestående av tre steg visar grader där medborgare får information eller tar en konsulterande roll men där myndigheten behåller rätten att fatta det slutgiltiga beslutet. Arnstein benämner detta kluster som ett symboliskt medborgardeltagande.

(12)

På toppen av skalan är graden av medborgardeltagande så pass hög att makten överförs till medborgare (Taylor 1998).

Bild 1. Sherry Arnstein's ladder of citizen participation (Taylor 1998)

Kommunernas resursbrister gör att behovet av privata aktörers intresse att investera har ökat (Henecke & Khan 2002, sid 30). Trots att kommuner och medborgare har fått en större roll i samhällsplaneringen så har själva planeringens roll fått en mindre betydelse i själva utförandet och byggandet. De ekonomiskt starka intressenterna har fått mer att säga till om vilket

resulterat i att byggförberedelser och själva byggandet kommit att avgöras genom förhandlingar mellan kommunen och byggherrar samt andra privata intressenter som fastighetsägare och exploatörer (Henecke & Khan 2002, sid 30).

3.5 Planering för lokal handel

Handeln, i stort, har genomgått enorma strukturella förändringar. Generellt gäller att större köpcentra och externa handelsplatser har tagit större marknadsandelar medan mindre

centrumanläggningar har visat sig vara förlorare (Gavric & Lind 2006, sid 2). Trots att större centrum och externa handelsplatser förändrat konsumentbeteendet finns det perspektiv som talar för lokal handel. Aleksander Gavric och Hans Lind (2006) menar att det finns ett önskemål hos lokala konsumenter att ha möjligheten utnyttja lokal handel som komplement.

Det finns även grupper av medborgare som har behovet av närhet till service och handel utan att behöva använda personbilstransporter. Närheten kan även påverka ett bostadsområdes attraktivitet och skapa incitament till privata intressen, som fastighetsägare, att engagera sig för lokal handel (Gavric & Lind 2006, sid 2).

Forskning, i England, om förnyelse av lokal handel pekar ut specifika rollers betydelse i planeringsprocessen (Thompson, Benson & McDonagh 2015). John L Thompson, Martyn Benson och Peter McDonagh har gjort en fallstudie på orten Rotherham i södra Yorkshire, England, som erhållit statligt finansiellt stöd för att förnya stadsdelscentrat. Slutsatsen de

(13)

kommer fram till är att vissa intressenter är mer betydelsefulla för att skapa hållbara sociala och ekonomiska värden samt förbättringar (Thompson, Benson & McDonagh 2015, sid 231).

Planering av lokal handel görs främst genom förhandlingsplanering mellan offentliga och privata intressenter. Thompson, Benson och McDonagh menar att de intressenter som engagerar sig behöver göras medvetna om möjligheterna. De behöver också känna sig

välkomnade samt vara övertygade att de kan dra nytta eller ge fördelar (Thompson, Benson &

McDonagh 2015, sid 246).

3.5.1 Rätt förutsättningar

Lokal handel baseras på att vara ett komplement för en lokal kundkrets (Gavric & Lind 2006;

Thompson, Benson & McDonagh 2015). Thompson, Benson och McDonagh konstaterar att det behövs rätt butiker som säljer de rätta produkterna och tjänsterna till rätt pris för en relevant målgrupp (Thompson, Benson & McDonagh 2015, sid 244). Gavric och Lind menar att det viktigaste är att det finns en eller flera väl fungerande livsmedelsbutiker (Gavric &

Lind 2006, sid 54). Närhet och tillgänglighet är också viktiga faktorer. Det ska vara lätt att hitta, goda kommunikationer med kollektivtrafik samt lättillgängligt för personbilstransporter med bra parkeringsplatser (Gavric & Lind 2006; Thompson, Benson & McDonagh 2015).

4. Fall nya Nacka stad

När Nacka kommuns nya översiktsplan antogs 2012 togs beslutet att västra Sicklaön ska bli en mer tät och blandad stad. Benämningen på det nya, täta och blandade området blev Nacka stad. Stadsbyggnadsstrategin för Nacka stad och arbetet med den intensifierades i och med tunnelbaneförhandlingarna (Nacka kommun 2013a). Det avtalades att Nacka kommun ska bygga 14 000 nya bostäder och 10 000 nya arbetsplatser på västra Sicklaön till 2030 (Nacka kommun 2013d). Allt eftersom kommunstyrelsen antar programmen, för de områden som ingår i västra Sicklaön, kan planenheten på Nacka kommun påbörja arbete med framtagande av detaljplaner. Exempel på de ingående programmen är centrala Nacka, Kvarnholmen, Kvarnholmsförbindelsen, Nacka strand och tunnelbana till Nacka.

Många stadsplaneringsprojekt i programmen pågår samtidigt och de befinner sig alla i olika skeden (Nacka kommun 2013b). En viktig del för alla berörda projekt, och helheten, är att tidigt hämta in synpunkter och kunskap från medborgare, fastighetsägare, remissinstanser och andra berörda. (Nacka kommun 2013a; Nacka kommun 2014a). Detta gjordes främst under hösten 2013 i ett omfattade visionsarbete.

4.2 Visionsarbetet

Visionen för Nacka stad har vuxit fram genom medborgardialog under hösten 2013 där

elever, seniorer, företagare, förtroendevalda, tjänstemän och föreningsmedlemmar bidrog med sina framtidsdrömmar och synpunkter (Nacka kommun 2014b). Arbetet pågick under ett halvår och leddes av den dåvarande samhällsbyggnadsstrategen Klara Palmblad-Broryd, som nu är Strategi- och förnyelsedirektör. För att samla in underlag till visionsarbetet så

etablerades visningsstationer som medborgare fick besöka. Visningsstationerna var först placerade i Sickla köpkvarter en period och sedan i Nacka forum. De var bemannade med ett antal ungdomar som fått en projektanställning av Nacka kommun samt en del tjänstemän och

(14)

politiker från kommunen som deltog efter deltagandelista. Det fanns alltså personer på plats hela tiden som kunder svara på frågor och delta i vanliga samtal.

På visningsstationerna fanns det många olika aktiviteter som besökarna kunde ta del utav, vilket drog många intresserade. Ett exempel på en visningsstation var att besökare kunde lägga sig ned på bäddar och titta ned på en skärm för att simulera en flygtur över Nacka. Det besökarna såg var hur Nacka ser ut och vart de nya tunnelbanestationerna kommer att utplaceras. I en av intervjuerna framgick åsikten att metoden att använda visningsstationerna bidrog till att det finns en positiv syn hos medborgare på att Nacka kommun bygger stad och mycket bebyggelse.¹

Av resultatet på alla samtal, frågor och förslag som inkom till Nacka kommun så skapades ordmoln (se bild 2). Ordmoln är en grafisk representation för att framhäva vanligt

förekommande ord. Ju oftare ett ord förekommer desto större framställs ordet i ordmolnet.

Utifrån ordmolnet så sammanställdes det som uppfattades som viktigast och vanligast

förekommande i ett visionsdokument.² Titeln på visionsdokumentet är Nära och Nyskapande (Nacka kommun 2014c). Visionen antogs av kommunstyrelsen 3 mars 2014 (Nacka kommun 2014b). I en av intervjuerna förklarades att innehållet i visionen från visionsarbetet, som kollektivtrafik, en stad för alla och levande stad, finns kopplingen sedan till Nacka kommuns fortsatta planeringsarbete. Intervjupersonen menade att visionen har funnits med som en jätteviktig bit i stadsplaneringsarbetet.³

Bild 2. Nacka kommuns ordmoln för visionen (Nacka kommun 2014c)

4.2.1 Samstämmighet i visionsarbetet

Vad som framgick tydligt i intervjuerna var att olika intressenter under visionsarbetet

vurmade för sin sak. I både intervjuerna gavs exempel på diskussioner där medborgare tydligt argumenterade för sin sak gällande specifika ämnen. Vissa intressenter har sina hjärtefrågor som mängden bostäder och arbetsplatser, trafikfrågor och diskussioner kring natur för att

1 Intervju med Översiktsplanerare på Planenheten, Nacka kommun 2015-04-17

2 Intervju med Projektledare på Exploateringsenheten, Nacka kommun 2015-03-31

(15)

nämna några.⁴ Det förklarades att Nacka är ingen stad idag men det finns en politisk enighet om att bygga stad med blandning av bostäder, arbetsplatser, och handel. Övertygelsen är också att de flesta medborgarna i Nacka tycker att det låter vettigt.⁵ Dock förtydligades nivån på samstämmighet att den nog enbart finns bland de mera mjuka värden som levande stad, en stad för alla eller de övriga formuleringarna i visionsdokumentet. Under en intervju liknades stadsbyggnad till en kompromissport där det är planerarens roll att få folk med olika intressen att dra åt samma håll. När det gäller mjuka värdena, till exempel levande stad, går det att få olika intressen att enas över vad som är viktigt, men när det kommer till detaljerna hur de ska tolkas är det en större utmaning.⁶

I arbetsprocessen att ta fram visionsdokumentet inkom det över 5000 förslag. Vanligt förekommande nyckelord har identifierats genom ordmoln. Dessa nyckelord har antingen använts rakt av eller i vissa fall tolkats och bearbetats för att skapa visionen för Nacka stad.

Visionen har även genomgått en politisk förhandlingsprocess innan den antogs.⁷ Åsikten att visioner blir urvattnade lyftes fram och förklarades med att om en vision ska antas i

kommunfullmäktiga är risken stor att den blir urvattnad och allmän samt kan tolkas på ett flertal olika sätt.⁸ Trots kritiken framgick det i intervjuerna att medborgardialogen som har hållits har i högsta grad påverkat utfallet. Vare sig om medborgardialogen ägde rum eller inte så skulle visionen vara allmän och öppen för tolkningar. Medborgardialogen kan leda

visionen rätt och tack vare den så formades vision för nya Nacka stad, Nära och nyskapande, till vad den blev.⁹ Det framgick även att visionen har varit mer användbar, i det fortsatta planeringsarbetet, än vad som först förutsågs. Ett stort och givande arbete har lagts på att jobba med tolkningar av den färdiga visionen där exemplet som angavs var ordet nära och strategier att förbättra kopplingen mellan platser. Däremot finns en osäkerhet ifall det var vad medborgare menade när de använde ordet nära.¹⁰

4.2.2 Medborgardialogens betydelse

Intresset och viljan hos kommuner att involvera och engagera medborgare i den fysiska planeringen kan ge upphov till både positiva och negativa följdverkningar i

planeringsprocessen. Först och främst finns det en stor lokal kunskap att ta del utav. I

presentationen av visionen nämns att ”Vi har förtroende och respekt för människors kunskap och egna förmåga – samt för deras vilja att ta ansvar” (Nacka kommun 2014c, sid 2). I en av intervjuerna förklarades viljan att involvera och engagera medborgarna. Intervjupersonen menade att det finns mycket att vinna på genom att göra aktiviteter tillsammans och försöka nå fram till intressenternas olika viljor och intressen. Helt enkelt att tidigt påbörja arbetet med

4 Intervju med Projektledare på Exploateringsenheten, Nacka kommun 2015-03-31 och Intervju Översiktsplanerare på Planenheten, Nacka kommun 2015-04-17

(16)

koncensusskapande.¹¹ För att det ska lyckas ligger ett stort ansvar hos planerarna att skapa tydliga förutsättningar för medborgardialogen. Syftet med medborgardialogen ska framgå samt vad som går att påverka och vad som inte går.¹² Tidigare erfarenheter, som angavs i intervjuerna, visade på upphov till frustration, irritation och besvikelse hos medborgare som har engagerat sig utan att se önskat resultat på den tid som har lagts samt deras engagemang och viljor. Detta kan skapa motspelare snarare än medspelare.¹³ Tidsaspekten är en betydande beståndsdel för både planeringsprocessen och engagemanget hos lokala medborgare.

Medborgardialog tar tid, tid som adderas till en redan lång planeringsprocess vilket sällan mottas väl hos medborgare som förväntar sig förändring.¹⁴

Ett resonemang som kom fram under intervjuerna var att det finns en inbyggd

problemställning att involvera de nuvarande medborgarna i hur det ska planeras för de kommande. Konflikten förklarades med fenomenet NIMBY, som är en akronym för frasen not in my back yard. Även om det går att förankra en samstämmighet och en positiv syn mot förändring existerar risken att stöta på motstånd från de boende och intressenter vars närmiljö är direkt påverkade av förändringen. För att hantera eventuell NIMBYism i

planeringsprocessen lades åsikten fram att det är planerarrollens uppgift att äga perspektivet för de som ska bo där sedan.¹⁵ Det vill säga argumentera för framtida Nackabors räkning, de som Nacka kommun bygger stad för.

Betydelsen av att hålla i en medborgardialog framställs dock som positiv. Målet var att engagera och få med så många lokala medborgare som möjligt för att samla in den lokala kunskap som behövdes för att få fram visionen.¹⁶

4.3 Stadsbyggnadsforum

Sedan hösten 2012 har Nacka kommun hållit i vad som kallats Stadsbyggnadsforum.

Forumen har ägt rum halvårsvis sedan dess. Ambitionen är att fortsätta med dem kontinuerligt under det fortsatta planeringsarbetet och utbyggnadstiden. Forumen har varit en dialog med exploatörer och större fastighetsägare. Nacka kommuns intresse har representerats av både politiker och tjänstemän som träffat inbjudna exploatörer och tjänstemän.¹⁷

Erfarenheten från de forum som har hållits har varit positiva. Kommunrepresentanter har fått möjlighet att lyssna på exploatörernas och fastighetsägarnas synpunkter. Innehållet i

diskussionerna har varit till mestadels kända åsikter och få sakfrågor. Värdet med dessa forum ligger snarare i att hålla en fortlöpande dialog.¹⁸ Flera av exploatörerna och fastighetsägarna har erfarenhet från liknande processer i andra kommuner. Möjligheten till att delta i forumen

(17)

har tagits emot väl av de inbjudna deltagarna. De ser positivt till möjligheten att starta dialogen tidigt och fortsätta den löpande. Fördelarna delas också av kommunens tjänstemän som ser en stor nytta av kunskapsutbytet samt att många exploatörer signalerar att de vill vara en del när Nacka kommun bygger stad (Nacka kommun 2013c).

4.4 Lokal handel

I Nacka kommuns översiktsplan från 2012 förklaras en hållbar stadsstruktur med effektivt markutnyttjande, ökad kollektivtrafik och minskat beroende av bil samt närhet till

arbetsplatser och handel. Fördelar med att ha närhet till arbetsplatser och handel bidrar till att minska resandet och energianvändning. Det ger tillgång till arbete och service för medborgare som har mindre möjligheter att förflytta sig längre sträckor (Nacka kommun 2012).

Ambitionen i översiktsplanen för Nacka stad är att skapa tät och blandad stad.

Förutsättningarna som anges är en blandning av bostäder, arbetsplatser och service samt attraktiva mötesplatser. Strategin är att strukturen i staden blir så generell som möjligt för att klara behoven över tid. Det anges att markanvändningen ska vara flexibel. Krav som ställs av olika funktioner ska kunna hanteras av huvudgator och andra typer av anläggningar. Handeln, som exempel, genererar en ökad trafik i form av leveranser och personbilar. Detta bör

tillgodoses genom att gatusektioner och parkeringsmöjligheter utformas med anpassning till olika behov beroende på funktion (Nacka kommun 2012).

4.4.1 Förutsättningar för lokal handel

NIRAS Sweden AB fick 2014 uppdraget av näringslivsdirektören Anders Börjesson, på Nacka kommun, att genomföra en utredning på förutsättningarna för lokal handel i nya Nacka stad. I rapporten (Hellström 2014) används uttrycket stadsdelscentra för att beskriva lokal handel. Det konstateras att stadsdelscentra har under ett flertal år varit en krisbransch där större centrum och externa handelsetableringar har förändrat marknaden och

konsumentbeteendet. Däremot beskrivs ett trendbrott i större städer där den viktigaste drivkraften är tid. Det förklaras av att många människor inte kan eller vill inte resa mer än några minuter för vardagsbehov som dagligvaror, restaurangbesök eller träning (Hellström 2014).

För att en stadsdelscentra ska vara framgångsrik så anges det förutsättningar och nyckeltal som behöver uppfyllas av dessa platser (Hellström 2014). Anledningen till att vissa platser fungerar som stadsdelscentran är främst att det finns ett tillräckligt befolkningsunderlag och att platsen ligger nära de boende så att det nås inom 5-7 minuter. Innehållet i stadsdelscentrat ska vara ett komplement där den lokala kundkretsen är avgörande samt ett varierat utbud där varje funktion stödjer platsen. Utbudet som betyder mest är att det finns en livsmedelsbutik samt att tillgängligheten är god i form utav kollektivtrafik och parkeringsplatser, främst till livsmedelsbutiken (Hellström 2014).

Rapporten (Hellström 2014) pekar ut platser i det aktuella området i Nacka som har rätt förutsättningar för att bli framgångsrika stadsdelscentran. Etableringar för handel och service behöver även starka flöden. I varje stadsdel är det vanligt förekommande med två gator eller noder som har tillräckligt starka flöden för handel och service (Hellström 2014). För Nacka kommun är det viktigt att veta vilka platser som uppfyller dessa förutsättningar. Det framgår

(18)

även i översiktsplanen att den önskade utvecklingen för Nacka stad är fullt möjlig men det bygger på att exploatörer, fastighetsägare och företagare tycker att Nacka stad är tillräckligt intressant (Nacka kommun 2012). När dessa platser identifieras finns också ett starkare förhandlingsläge för kommunen att sätta skall-krav i gatuplan för lokaler (Hellström 2014).

Rapporten har tagits emot väl av tjänstemännen på Nacka kommun. I intervjuerna framgår det att förutsättningarna för lokal handel som beskrivs och de råd som gavs kommer följa med i det fortsatta planeringsarbetet. Ambitionen är att nyttja de naturliga knutpunkterna som uppstår med de nya tunnelbanestationerna och koncentrera mycket verksamheter till dem.¹⁹ Vissa av de identifierade lägena ägs av kommunen. Där kommer det att göras

markanvisningar där Nacka kommuns vilja är att det ska finnas lokaler i bottenvåningar för verksamheter som handel och service. Förutsättningarna och råden i rapporten kan bidra till argument för att övertyga exploatören till det.²⁰

4.4.2 Intressenter i planeringen för lokal handel

Översiktsplanen och rapporten från NIRAS Sweden AB beskriver främst förhållandet mellan kommunen och privata intressen gällande lokal handel. Problematiken finns mot byggherrar och fastighetsägare. Intressenter som är vinstdrivna och vill maximera sina investeringar.

Incitamenten för dem är små att bygga lokal i bottenvåningen med låg uthyrningspotential.

Ambitionen från kommunen är att attrahera investeringar till Nacka stad. För att göra det måste Nacka kommun kunna presentera anledningar för exploatörer till varför Nacka stad är att föredra gentemot konkurrerande storstadskommuner i Stockholmsområdet.²¹

Utfallet av medborgardialogen visade att medborgarna vill bo i en levande stad och det finns inga motsättningar på medborgarnivån att det byggs en blandad stad med lokal handel.²² Däremot hanteras inte alla förutsättningar för lokal handel genom den medborgardialog som har hållits. Åsikten framgick att medborgarnas roll att påverka planeringen för lokal handel är främst genom att ändra sina konsumentbeteenden. Övertygelsen är att en utökad

medborgardialog kring ett så specifikt ämne, som lokal handel, skulle inte skapa bättre förutsättningar.²³

Utöver medborgardialogen och stadsbyggnadsforumen har det gjorts försök att föra en dialog med privata aktörer i form utav handels- och serviceföretag samt företagarföreningar. Aktörer som är potentiella hyresgäster av de lokaler det planeras för. Det finns en insikt och ett

önskemål att den dialogen bör utökas och bli bättre.²⁴ Effekter av en utökad dialog med sådana privata intressenter kan vara en stor konkurrensfördel gentemot andra kommuner. Dels skulle kommunen kunna ha en roll som underlättar för exploatörer och fastighetsägare att hitta

(19)

verksamhetsutövare, i form av handels- och serviceföretag, till sina uthyrningslokaler.

Möjligheten till en bättre anpassning för den lokala verksamhetens önskemål skulle även kunna öka. Det ger bättre förutsättningar för planeringen av lokal handel.²⁵ Dock är det, precis som med en medborgardialog, en resurskrävande process. Det underlättar heller inte att det finns en ovana i Nacka kommun att bygga upp och förvalta dessa arenor för

stadsplaneringen.²⁶

4.4.3 Fundamenta, en stadsbyggnadsstrategi

2014 fick stadsarkitekten och Planheten i Nacka kommun ett uppdrag av kommunstyrelsen att arbeta fram en stadsbyggnadsstrategi som baseras på visionen för Nacka stad. Namnet på stadsbyggnadsstrategin är Fundamenta och dokumentet ska användas som ett verktyg för analys och vägledning i planeringen och byggandet av Nacka stad. Vid varje markanvisning ska Fundamenta användas som ett underlag där samtliga inblandade aktörer ska besvara ett antal frågor (Nacka kommun 2015a). Förutsättningar gällande lokal handel hanteras i några av Fundamenta-punkterna. Lokal handel beskrivs som en del av stadsrummet och en naturlig företeelse i kvartersformerna (Nacka kommun 2015b).

4.5 Inflytande i planeringsprocessen

I det fortsatta planeringsarbetet för lokal handel är det tydligt att Nacka kommun för dialog med olika intressenter. När processen, i de olika stadsbyggnadsprojekten, hamnar i skedet då det blir detaljplanearbete så blir det naturligt att involvera den aktuella fastighetsägaren och exploatören. En fortsatt medborgardialog kommer att främst koncentreras till den lagstadgade samrådsprocessen.²⁷ Den samlade attityden hos medborgare, privata aktörer och kommunen är positiv till att västra Sicklaön utvecklas till en blandad och tät stad. Dock när det blir dags för genomförande så ökar risken att de egna intressena hos intressenterna tar över.²⁸

Risken finns alltid att vissa intressenter får ett större inflytande. Däremot minimeras risken för en storstadskommun som Nacka, där intresset är stort att få vara en del utav utvecklingen.

Fördelen för en attraktiv storstadskommun kontra en mindre attraktiv kommun är att konkurrensen ökar mellan exploatörerna. Det ger ett bättre förhandlingsläge för kommunen gentemot byggherrar och fastighetsägare. Samtidigt är det också upp till de lokala

medborgarna att värna om sina intressen. Det är inte helt okänt att privatpersoner organiserar sig för att kunna påverka. Finns det ett tillräckligt stort väljarunderlag finns också möjligheten att påverka politiker. Exemplet som angavs i en av intervjuerna var inkomna namninsamlingar efter ett samråd på ett detaljplaneprogram för centrala Nacka. Resultatet var att ett antal bostäder togs bort från ett naturområde när programmet antogs.²⁹

(20)

4.5.1 Planerarens roll

Det finns en inbyggd utmaning i stadsutvecklingsprojekt som spänner sig över längre perioder. Många människor hinner bytas ut innan arbetet är över. När väl processen närmar sig slutskedet blir det oftast under korta tidsramar, sett till helheten, en färdig detaljplan ska arbetas fram. Det är inte alls säkert att en efterträdare har samma tolkningar eller

värdesättningar. Det är därför viktigt att säkerställa att det som står skrivet i visionen går med som styrande faktorer in i detaljplanearbetet.³⁰ Det kan upplevas som en dualism att dels försöka få med samtliga ingående viljor och önskemål men också ett kompromissande för att få arbetet att gå framåt.³¹ Ett viktigt stöd för en planerarorganisation är en tydlig direktion från politiken. Genom att säkerställa att politikerna efterfrågar att visionen följs ökas

förutsättningar att de överenskomna mjuka värdena även följer med i planeringsarbetet.³²

5. Analys och diskussion

I denna del kommer det empiriska material som presenterades i fallet att analyseras och tolkas utifrån den kollaborativa planeringsteorins uppbyggnad, medborgardeltagande och dess kritik samt forskning om planering för lokal handel. I kapitlet redovisas de slutsatser som har gjorts av teorin, fallet och analysen, därefter följer en diskussionen. Syftet är att besvara de

ursprungliga frågeställningarna:

• Hur planerar en kommun för lokal handel?

• Hur har processen organiserats för att ta del av olika intressenters åsikter?

• Vilka maktförhållanden finns i den processen och hur hanteras dem?

5.1 Visionsarbetet och medborgardialog

Hela planeringsarbetet för nya Nacka stad har sitt ursprung i översiktsplanen som antogs 2012. I och med tunnelbaneförhandlingarna intensifierades planeringsarbetet. En viktig del för politiker och tjänstemän på Nacka kommun har hela tiden varit att inkludera, involvera och hämta in synpunkter och kunskaper från medborgare och andra intressenter. Patsy Healy (1998) menar att det kollaborativa tillvägagångssättet är att skapa arenor där intressenter kan utveckla och framföra sina visioner. Detta har skett främst genom den medborgardialog som ägde rum 2013, till exempel i form utav visningsstationer. Dessutom har Nacka kommun anordnat stadsbyggnadsforum där inbjudna byggherrar och fastighetsägare fått möjlighet till att delta i dialogen. Utöver medborgardialogen och stadsbyggnadsforumen har det gjorts försök att föra en dialog med privata aktörer i form utav handels- och serviceföretag samt företagarföreningar. Utifrån intervjuerna och material Nacka kommun producerat går det att utläsa att både medborgarna och deltagarna på stadsbyggnadsforumen har en positiv

inställning till medborgardialogen som förts. För medborgarna framgick metoden att använda sig utav visningsstationer särskilt framgångsrikt att involveras i planeringsprocessen.

Besökarna och deltagarna fick tydlig information om syftet med medborgardialogen och vad

(21)

för möjlighet det fanns att påverka. Tolkningen kan göras att medborgardialogens utformning var ett försök att följa Jürgen Habermas kommunikativa idéer. Hans idéer strävar till att ge alla deltagare lika mycket makt och förståelse. Healy (1997) menar om det görs effektivt kan medborgardialogen leda till ett utbyte av information, kunskap, erfarenheter och till att beslut byggda på de bästa argumenten tas. I detta fall går det att likna argumenten till det ordmoln som skapades. Besluten på de bästa argumenten togs sedan i två omgångar. Först av de planerare som arbetade fram visionen utefter deras egna tolkningar av de oftast förkommande orden, de bästa argumenten. Sedan av politikerna som sinsemellan förhandlade fram det som blev det färdiga visionsdokumentet.

5.1.1 Konsensus

Healy (1998) menar att den kollaborativa planeringsteorin hanterar hur olika intressenter kan föras samman genom kommunikativ dialog. När makten är spridd kommer konflikter att uppstå i en mängd olika former om inte det görs ansträngningar att skapa konsensus kring strategiska frågor. Medborgarna i Nacka kommun, byggherrar och fastighetsägare blev tidigt involverade i planeringsprocessen. Enligt Healys (1998) resonemang så minskades risken i och med det att intressenter tar en defensiv roll för att enbart framföra sina klagomål vid de senare tillfällen som ges, till exempel vid utställningar eller samråd. Hon förklarar att utövande av kollaborativ planering försöker upprätthålla och förändra tankesätt om platsers betydelse och åtgärder som är prioriterade. Görs det bra skapas strategisk övertygelse och intressenterna drar åt samma håll istället för att kritisera innehållet. Resultatet av intervjuerna pekar på att visionsarbetet fångade det som kallades för mjuka värden. Det vill säga att visionen beskriver hur det ska vara att leva och bo i Nacka stad, inte detaljer som var en idrottshall ska byggas eller hur en ny väg ska dras. Enligt intervjupersonerna är det mjuka värden som alla kan ställa sig bakom och därmed kan tolkningen göras att en strategisk övertygelse också skapades.

5.1.2 Värdet av processen

Habermas (Taylor 1998) anger fyra kriterier som kan användas för att utvärdera den offentliga dialogen. Dessa kriterier är att kommunikationen behöver vara förståeligt, riktigt, legitimt och ärligt. Utifrån resultatet av fallet nya Nacka stad går det inte att explicit utläsa ifall

medborgardialogen som hölls uppfyller dessa kriterier. Däremot går det, utifrån

intervjupersonerna, att tolka resultatet som kom ut av visionsarbetet har bidragit till att det finns en förståelse för varför Nacka kommun vill bygga stad. Visionen beskrevs i intervjuerna att bestå av mjuka värden som formulerats med ett symboliskt språk, till exempel levande stad. Healy (1998) menar att det symboliska språket tillhandahåller begripliga beskrivningar och metaforer som fångar allmänt delade sociala åsikter och bidrar till att förankra dem. Om visionen för Nacka stad, genom sitt symboliska språk, har bidragit till att fånga upp förankra intressenternas allmänt delade åsikter så bidrar det också till värdet av processen. Dock har det inte ur intervjuerna framgått tydligt. Däremot menar intervjupersonerna att resultatet av visionsarbetet har varit mer användbart i det fortsatta planeringsarbetet än vad de förväntade sig. Det möjliggör tolkningen att den medborgardialog som har hållits har haft en positiv betydelse vilket i sin tur adderar värde till processen.

(22)

5.1.3 Ansvarstagande och möjlighet att påverka

Enligt Henecke och Khan (2002) ger medborgardialoger i samhällsplanering människor möjlighet för politiskt deltagande och kommunikation utöver demokratiska praktiker som val, partiengagemang och planprocessen. Motiven de listar upp att genomföra medborgardialoger stämmer väl överens med det uttalade syftet Nacka kommun angav. Henecke och Khan (2002) nämner också att medborgardialoger skapar möjlighet till starkt ansvarstagande för de gemensamma angelägenheterna hos de deltagande medborgarna. Om medborgardialogen bidrog till ett skapa ett ansvarstagande hos deltagarna framgick inte i intervjuerna. Dock så fanns det syftet med i presentationen av vision, eget ansvarstagande, och intervjupersonerna beskrev ett tydligt engagemang hos deltagarna under perioden för visionsarbetet. I en av intervjuerna framgick det dessutom ett tillfälle där medborgare via namninsamling, under en samrådsprocess, påverkat ett detaljplaneprogram för att minska bebyggelsen av ett

naturområde. Henecke och Khan (2002) beskriver möjligheten som små för medborgare att påverka i samrådsprocessen, dock så varierar möjligheten stort på grund utav lokal

planeringspraktik och kommunal ambitionsnivå. Utifrån Arnsteins

medborgardeltagandetrappa (Taylor 1998) kan medborgardialogen i visionsarbetet liknas vid det fjärde trappsteget, konsultation. En viktig del för visionen och alla berörda projekt inom nya Nacka stad var att tidigt hämta in synpunkter och kunskap från intressenter, inte minst medborgarna. Trots att Arnstein definierar den graden som enbart symboliskt deltagande så investerade Nacka kommun på att genomföra en resurskrävande medborgardialog.

Omfattningen av medborgardialogen samt att det har visat sig möjligt att påverka detaljplaner i samrådsprocessen tillåter tolkningen att det finns en hög ambitionsnivå i Nacka kommun att låta medborgare påverka i planeringsprocessen.

5.2 Olika aktörers betydelse för lokal handel

Ur intervjuerna framgick åsikten att en utökad medborgardialog inte skapar bättre

förutsättningar för en sakfråga som planering av lokal handel. Istället betonas den dialog som förs med byggherrar och fastighetsägare som mer betydelsefull. Stadsbyggnadsforumen som Nacka kommun organiserat är, enligt Healy (1998), arenor där dessa intressenter kan

översätta visionerna till verktyg för förändring genom investeringar och reglerande åtgärder.

Thompson, Benson och McDonagh (2015) menar också att planering av lokal handel görs främst genom förhandlingsplanering mellan offentliga och privata intressenter. En sådan utveckling av planeringsprocessen riskerar då att exkluderar medborgares möjlighet att påverka. Henecke och Khan (2002) menar att kommunernas resursbrister skapar behovet av privata aktörers intresse att investera har ökat. Vilket också framgår tydligt i fallet att det finns en vilja och ambition att attrahera investeringar till Nacka kommun, istället för en

konkurrerande storstadskommun i Stockholmsområdet. Trots att kommuner och medborgare har fått en större roll i samhällsplaneringen så menar Henecke och Khan (2002) att själva planeringens roll fått en mindre betydelse i utförandet och byggandet.

I det fortsatta planeringsarbetet väntas medborgarnas inflytande att begränsas till att deras intressen representeras av politikerna samt planerarnas förmåga att ta hänsyn till visionen i det fortsatta planeringsarbetet. Till sin hjälp har Nacka kommun tagit fram, utifrån visionen, stadsbyggnadsstrategin Fundamenta. Fundamenta är ett dokument som ska användas som

(23)

underlag vid markanvisning. Självfallet kommer medborgare kunna lämna sina synpunkter under framtida samråd. I Nacka kommun verkar också medborgare ha möjligheten att påverka. Förutsatt att de kan organisera sig genom ett ansvarstagande kring sina allmänt delade sociala åsikter, vilket namninsamlingen under samrådsprocessen gav exempel på.

I intervjuerna framgick det att åsikten finns i Nacka kommun att utöka dialogen till att inkludera andra privata aktörer, i form utav handels- och serviceföretag samt

företagarföreningar. Anledningen som beskrivs är det kan vara en stor konkurrensfördel gentemot andra kommuner. Nacka kommun kan agera i en roll som underlättar för

exploatörer och fastighetsägare att hitta hyresgäster till sina uthyrningslokaler. Detta skulle förstärka det Thompson, Benson och McDonagh (2015) menar med att intressenter behöver göras medvetna om möjligheterna. De behöver också känna sig välkomnade samt vara

övertygade att de kan dra nytta eller ge fördelar. Dock sannolikheten låg att dialogen kommer att utökas för att inkludera dem. Processen är resurskrävande och i intervjuerna framgick att det finns en ovana i kommunen att agera i en sådan mäklande roll. Däremot förstärker åsikten Henecke och Khans (2002) mening att ekonomiskt starka intressenter har fått mer att säga till om. Vilket resulterat i att byggförberedelser och själva byggandet kommer att avgöras genom förhandlingar mellan kommunen och byggherrar samt andra privata intressenter som

fastighetsägare och exploatörer.

5.3 Slutsats

Nacka kommun har haft en tydlig ambition att tidigt i planeringsprocessen inkludera och involvera berörda intressenter. Detta har lett till ett ambitiöst och resurskrävande visionsarbete där främst medborgare i Nacka kommun har fått komma till tals och kunnat påverka visionen för Nacka stad. En parallell dialog har förts med byggherrar och fastighetsägare. Detta har varit en strategi från Nacka kommun för att attrahera deras intresse och investeringsvilja till det mål som finns att bygga stad. Övertygelsen i planeringsprocessen är att en utökad dialog mellan kommunen och byggherrar, fastighetsägare samt näringsidkare har större betydelse för att förbättra förutsättningarna för planering av lokal handel än vad en utökad medborgardialog har. Ambitionen är att fortsätta organisera och hålla stadsbyggnadsforumen under det fortsatta planeringsarbetet och utbyggnadstiden. Utbytet kommer även förstärkas i detaljplanearbetena i form utav förhandlingsplanering mellan kommunen och aktuella exploatörer.

Risken finns att det blir ojämna maktförhållanden i planeringsprocessen. Främst att medborgares möjlighet att påverka regleras till den lagstiftade möjlighet att lämna sina

synpunkter i samrådsprocesserna samt att överklaga efter att detaljplanerna antas. Möjligheten att påverka i planeringsprocessen flyttas istället till de formella och informella

förhandlingarna som kommer äga rum mellan kommunen och exploatörer. Nacka kommun har dock tilltro på att stadsbyggnadsprojektets attraktivitet ger dem ett starkare

förhandlingsläge gentemot exploatörerna. Det finns ett stort intresse att investera och bygga Nacka stad vilket skapar en konkurrenssituation exploatörer emellan. Dessutom lever den överenskomna visionen vidare i planeringsprocessen i form av stadsbyggnadsstrategin

Fundamenta vilket samtliga aktörer måste förhålla sig till. Den, av Nacka kommun, lovordade visionen är trots allt resultatet av en gedigen medborgardialog.

(24)

5.4 Sammanfattande diskussion

Denna studie visar på ett flertal dilemman med medborgardeltagande i allmänhet. De demokratiska vinster som kan erhållas genom medborgardialog begränsas kraftigt av kommuners behov att locka till sig investeringar för att kunna genomföra sina projekt. Vid planering för lokal handel blir detta extra tydligt då det skapas ytterligare behov för en

kommun att skaffa sig starkare förhandlingsläge gentemot potentiella exploatörer. Oavsett om Nacka stad möter de ambitioner som ställts gällande lokal handel så kommer utfallet vara ett resultat av de överenskommelser som träffats genom formella och informella förhandlingar.

Jämförelser i detta kandidatarbete kan göras med den engelska forskningen på olika aktörers betydelse vid förnyelse av stadsdelscentrat på orten Rotherham i södra Yorkshire, England, av Thompson, Benson och McDonagh (2015). Skillnaden, och en brist, som kan ha påverkat resultatet i fallet nya Nacka stad är främst avgränsningen i den kvalitativa forskningen. I studien redovisas enbart de kommunala planerarnas perspektiv. Planeringsprocessens

utformning, involvering och mottagande har redovisats utifrån deras personliga erfarenheter, åsikter och reflektioner. Risken är att de tolkningar som gjorts på det empiriska materialet inte representerar den sanna bild av hur planeringsprocessen faktiskt gått till och hur

maktaspekterna i den hanterats.