Kontrollfunktioner för beslut om placering av intagna i avskildhet i anstalt och häkte

(1)

JURIDISKA INSTITUTIONEN

Stockholms universitet

Kontrollfunktioner för beslut om placering av intagna i

avskildhet i anstalt och häkte

Patrik Snellman

Examensarbete i Offentlig rätt, 30 hp

Examinator: För- och efternamn

Stockholm, Vårterminen 2017

(2)

Avskildhet enligt fängelselagen och häkteslagen Sida

Kapitel 1 Inledning 5

1.1 Bakgrund 5

1.2 Syfte och frågeställning 6

1.3 Metod 6

1.4 Material 7

1.5 Avgränsning 10

1.6 Disposition 11

1.7 Definitioner 12

1.7.1 Författningar 12

1.7.2 Normgivningsmakt 13

1.7.3 Myndighetsutövning 14

1.7.4 Proportionalitetsprincipen vid myndighetsutövning 16

1.7.5 Ärendehandläggning och faktiskt handlande 17

1.7.6 Avskildhet och isolering 18

1.7.7 Europadomstolen om isolering 20

1.7.8 Kriminalvårdens forskning om isolering 21

Kapitel 2 Mänskliga rättigheter 22

2.1 RF om de grundläggande fri- och rättigheterna 22 2.2 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna 27

2.3 FN:s konventioner om mänskliga rättigheter 28

2.4 Europakonventionen 24

2.4.1 Artikel 3 Europakonventionen 31

2.5 Europadomstolen 33

2.5.1 Rättsfall från Europadomstolen avseende artikel 3 34 2.6 Europarådets tortyrkonvention och tortyrkommitté 37

2.7 Lissabonfördraget och EU:s stadga 39

2.8 Sammanfattning av kapitel 2 40

(3)

Kapitel 3 Rättsväsendet och Kriminalvårdens roll i rättskedjan 41

3.1 Rättskedjan 41

3.2 Hantering av frihetsberövade 42

3.3 Kriminalvårdens beslutsordning i klientärenden 43

3.3.1 Kriminalvårdschef 45

3.3.2 Kriminalvårdsinspektör 45

3.3.3 Vakthavande befäl 45

3.3.4 Verksamhetsställe och klienthandläggare 45

3.3.5 Beslutsgång vid placering i avskildhet 46

3.3.6 Dokumentation av beslut vid placering i avskildhet 47 3.3.7 Omprövning av beslut om placering i avskildhet 47 3.3.8 Kriminalvårdens rättsenhet, sektionen för allmän klientjuridik 48 3.3.9 Kriminalvårdens egen kontroll av klientbeslut 49

Kapitel 4 Fängelse- och häkteslagstiftningen 53

4.1 Skälen till ny lagstiftning 53

4.2 Proportionalitetsprincipen kodifierades 54

4.3 Sveriges internationella åtaganden 55

4.4 Gemensamma principer för fängelselagen och häkteslagen 55

4.4.1 Respekt för den intagnes människovärde 55

4.4.2 Negativa följder av frihetsberövandet ska motverkas 56 4.4.3 Proportionalitetsprincipen i fängelselagen och häkteslagen 57 4.4.4 Gemensamma regler i fängelselagen och häkteslagen 58 4.5 Vistelse i gemensamhet och avskildhet i anstalt 61

(4)

4.5.1 Gemensamhet under sysselsättningstid i anstalt 62

4.5.2 Gemensamhet under fritid i anstalt 62

4.5.2.1 Inre differentiering av intagna i anstalt 63 4.5.2.2 Avskildhet får inte användas som disciplinär bestraffning 64 4.5.2.3 Proportionalitetsprincipen vid avskildhet 64

4.5.3 Avskildhet vid dygnsvila i anstalt 65

4.5.4 Avskildhet på egen begäran i anstalt 66

4.5.4.1 Obligatorisk omprövning vid avskildhet på egen begäran 67 4.5.5 Kollektiv avskildhet av ordnings- och säkerhetsskäl i anstalt 68 4.5.6 Avskildhet på grund av berusning eller våldsamt beteende i anstalt 69 4.5.7 Avskildhet av ordnings- och säkerhetsskäl i anstalt 70 4.5.7.1 Avskildhet med hänsyn till risk för liv och hälsa 71 4.5.7.2 Avskildhet på grund av risk för rymning eller fritagning 71 4.5.7.3 Avskildhet för att hindra allvarlig ordningsstörning 72 4.5.7.4 Avskildhet för att hindra allvarligt ofredande 72 4.5.7.5 Omprövning av beslut om avskildhet av säkerhetsskäl 72 4.5.8 Avskildhet vid utredning av misskötsamhet i anstalt 75

4.5.9 Avskildhet vid kroppsbesiktning i anstalt 77

4.5.10 Läkarundersökning av intagen som hålls avskild i anstalt 78

4.6 Placering på säkerhetsavdelning i anstalt 78

4.7 Vistelse i gemensamhet och avskildhet i häkte 80

4.7.1 Avskildhet vid dygnsvila i häkte 81

4.7.2 Avskildhet på grund av lokalförhållanden 82

(5)

4.7.3 Avskildhet av säkerhetsskäl i häkte 82

4.7.4 Avskildhet vid kroppsbesiktning i häkte 84

4.7.5 Avskildhet med anledning av restriktioner i häkte 85

4.7.6 Avskildhet på egen begäran i häkte 87

4.7.7 Häktesuppdraget 91

4.9 De europeiska fängelsereglerna 91

4.9.1 EPR om placering av intagna i avskildhet 92

4.9.2 EPR om intagna som inte är dömda 93

Kapitel 5 Granskning av hantering av frihetsberövade 97

5.1 Kritik mot Sverige 97

5.2 CPT:s granskning av Kriminalvården 97

5.3 SPT:s granskning av Kriminalvården 99

5.4 JO:s granskning av Kriminalvården 99

5.5 JO:s OPCAT-enhets granskning 102

5.6 JO:s initiativärende om beslut om avskildhet i anstalt 104 5.7 JO:s initiativärende om beslut om avskildhet i häkte 111 5.8 Statistik om beläggning, avskildhet och restriktioner

Kapitel 6 Sammanfattning 119

(6)

Inledning 1.1 Bakgrund

I maj 2015 besökte en delegation från CPT (Europarådets tortyrkommitté Sverige). CPT arbetar för att motverka tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i Europarådets medlemsstater. Syftet med besöket i Sverige i maj 2015 var att följa upp vilka åtgärder svenska myndigheter hade vidtagit utifrån de rekommendationer som CPT hade lämnat efter tidigare inspektioner i Sverige. Vid besöket inspekterade CPT ett antal arrestlokaler som drivs av Polismyndigheten, ett antal fängelser och häkten som drivs av Kriminalvården, ett slutet förvar för förvarstagna enligt utlänningslagen som drivs av

Migrationsverket och en sluten rättspsykiatrisk klinik som drivs av landstinget. Vid besöket i maj 2015 fäste CPT särskild uppmärksamhet vid vilka åtgärder den svenska staten hade vidtagit för att förhindra att frihetsberövade personer utsätts för omänsklig eller förnedrande behandling. CPT följde också upp noteringar från tidigare inspektioner om användandet av restriktioner för intagna som var häktade.

I egenskap av tjänsteman vid ett av de häkten som CPT besökte i maj 2015 träffade jag CPT:s representanter och ansvarade för att de fick träffa de intagna vid häktet som hade anmält att de ville träffa representanter från CPT. Jag bistod också CPT med upplysningar om hur häktet hanterar intagna som vistas i avskildhet från övriga intagna. CPT frågade bland annat om häktets kontrollfunktioner vid placering av intagen i avskildhet och jag insåg då att häktes- lagen inte har samma kontrollfunktioner som fängelselagen har vad gäller beslut om placering av intagna i häkte i avskildhet från övriga intagna. Med kontrollfunktioner menas till exempel fängelselagens reglering att ett beslut om placering i avskildhet ska omprövas inom en viss tid,¹ att en placering i avskildhet får pågå som längst en viss tid² eller att läkare ska undersöka intagen som placerats i avskildhet.³

I mitt arbete vid häktet hade jag inte upplevt avsaknaden av kontrollfunktioner i häkteslagen avseende placering av intagna i avskildhet som ett problem. Min uppfattning var att häktets beslutsfattare i klientfrågor var måna om att intagna som inte hade restriktioner placerades på gemensamhetsavdelning där de kan vistas med andra intagna under dagtid. Beslutsfattarna försökte ofta ordna så kallad samsittning för häktade med restriktioner och beslutsfattarna vid häktet arbetade ständigt för att intagna som hade haft restriktioner som hindrade dem från

1 6 kap. 7 § 2 st. fängelselagen (2010:610)

2 6 kap. 8 § 1 st. fängelselagen (2010:610)

3 6 kap. 10 § fängelselagen (2010:610)

(7)

vistelse med andra intagna flyttades till gemensamhetsavdelning så snart den intagnes restriktioner hävdes.

Samtidigt insåg jag att Kriminalvården inte kan ha ett system för hantering av intagna som byggde enbart på lokala beslutsfattares omdöme och goda vilja. Det finns en anledning till att fängelselagen har kontrollfunktioner vid placering av intagen i avskildhet och det måste finnas en anledning till att häkteslagen inte har samma kontrollfunktioner vid placering av intagen i avskildhet.

1.2 Syfte och frågeställning

Syftet med denna uppsats är att utreda varför häkteslagen inte har samma kontrollfunktioner som fängelselagen vad gäller beslut om placering av intagna i avskildhet från övriga intagna.

Ett annat syfte är att bedöma om det är ett problem för rättssäkerheten att häkteslagen inte har samma kontrollfunktioner som fängelselagen och hur man i så fall kan hanterade detta.

Frågeställningen blir därmed följande:

1) Varför har häkteslagen inte har samma kontrollfunktioner som fängelselagen vad gäller beslut om placering av intagna i avskildhet från övriga intagna?

2) Är häkteslagens kontrollfunktioner och övriga kontrollfunktioner tillräckliga för att motverka missbruk av möjligheten att placera en häktad i avskildhet från övriga?

3) Bör man i häkteslagen införa regler om tidsgränser för omprövning av beslut om placering i avskildhet och regler om läkarundersökning av intagen som placerats i avskildhet liknande den reglering som finns i fängelselagen?

1.3 Metod

Denna uppsats utgår från den rättsdogmatiska metoden. Rättsdogmatikens uppgift är enligt Sandgren att fastställa gällande rätt genom att beskriva och systematisera den. Systemati- seringen innebär att identifiera samband, likheter och principer och den bygger på en beskrivning av rätten.⁴ Därför kommer beskrivningen och systematiseringen av rätten ske samtidigt i denna uppsats. Rättsdogmatiken kan också delas in en beskrivning i gällande rätt (de lege lata) och en tanke eller idé om hur rätten borde eller kunde vara (de lege ferenda).

4 Sandgren Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, Tredje upplagan, s. 43

(8)

Rättsdogmatiken använder ett begränsat antal källor: lagar och förarbeten, prejudikat och doktrin. Eftersom Sverige är medlem i Europarådet och EU ska även europarättsligt och unionsrättsligt material räknas in bland lag och prejudikat.⁵ Doktrinen innehåller information om lagar, förarbeten och prejudikat men är även en egen rättskälla eftersom doktrinen beskriver materialet i form av lagar, förarbeten och prejudikat men också väger samman och kommenterar detta material.⁶

1.4 Material

Uppsatsen handlar om likheter och skillnader mellan fängelselagens och häkteslagens regler om placering av intagna i avskildhet och därför kommer stor fokus att ligga på presentationen av dessa lagar och förarbeten till dem. Det saknas prejudikat från Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen avseende beslut om placering av intagen i avskildhet enligt fängelselagen eller häkteslagen. Däremot presenteras tre avgöranden från förvaltningsrätten i Stockholm som inte beviljades prövningstillstånd i kammarrätten och därför kan ge en uppfattning om rättsläget. Det finns ingen doktrin avseende fängelselagen eller häkteslagen liknande den doktrin som finns om till exempel grundlagarna, straffrätten, processrätten och förvaltningslagen. Det finns en lärobok som används i Kriminalvårdens grundutbildning.⁷ Boken beskriver bland annat Kriminalvården som organisation, Kriminalvårdens uppdrag och hur intagna hanteras i anstalt och häkte. Boken beskriver också översiktligt reglerna om intagnas rätt till gemensamhet respektive avskildhet i häkte⁸ och anstalt⁹ men den för inget mera ingående resonemang om skillnaderna i reglering om avskildhet mellan fängelselagen och häkteslagen.

Uppsatsen bygger därför mycket på förarbetena, främst propositionen En ny fängelse- och häkteslagstiftning¹⁰ som låg till grund för fängelselagen (2010:610) och häkteslagen (2010:611). Propositionen bygger på betänkandet Framtidens kriminalvård ¹¹ och på betänkandet Ny häkteslag ¹² vilka har varit betydelsefulla för att förstå tankarna bakom lagstiftningen. I viss mån har jag studerat förarbeten till tidigare lagstiftning som Förslag till

7 Ekbom, Engström & Göransson: Människan, brottet, följderna – Kriminalitet och kriminalvård i Sverige

8 Ekbom, Engström & Göransson, s. 205

9 Ekbom, Engström & Göransson, s. 227f

10 Prop. 2009/10:135

11 SOU 2005:54

12 SOU 2006:17

(9)

ny lagstiftning om kriminalvård i anstalt,¹³ Förslag till ny lag om behandling av häktade och anhållna m.fl.¹⁴ och övriga propositioner som rört ändringar i lagstiftningen mellan åren 1975–2010. Eftersom uppsatsen handlar om en statlig myndighets hantering av frihets- berövade kommer även offentlig rätt och förvaltningsrätt att beröras. Uppsatsen går in på mänskliga fri- och rättigheter och deras reglering i regeringsformen och Europakonventionen men även förvaltningslagen (1986:223) eftersom uppsatsen gäller förvaltningsmyndighets handläggning av ärenden som rör enskilda. Den praxis som presenteras rör främst rättsfall från Europadomstolen medan doktrinen främst rör Europakonventionen. Jag har även studerat lagkommentarer till regeringsformen och förvaltningslagen.

En viktig utgångspunkt i arbetet med den nya fängelselagen och den nya häkteslagen var att de skulle svara mot Sveriges internationella åtaganden. Propositionen En ny fängelse- och häkteslagstiftning¹⁵ hänvisade främst till FN:s konvention från 1966 om medborgerliga och politiska rättigheter och Europarådets konvention från 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) eftersom båda innehåller artiklar som är av betydelse för behandlingen av och rättigheterna för den som är frihets- berövad. Bestämmelser om behandlingen av frihetsberövade finns även i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling från 1984 och

Europarådets motsvarande konvention från 1987. Utöver dessa konventioner hänvisade propositionen till internationella rekommendationer för behandlingen av intagna i fängelse, bland annat de europeiska fängelsereglerna (European Prison Rules).¹⁶ Jag har därför gått igenom relevanta delar av de internationella konventionerna för att förstå hur de påverkat svensk lagstiftning; Europakonventionens regler om mänskliga rättigheter, rapporter från Europarådets tortyrkommitté (CPT) och rättsfall från Europadomstolen har styrt utvecklingen av de europeiska fängelsereglerna som i sin tur påverkat den nationella lagstiftningen inom området. Uppsatsen har också utgått från kommentarer till de europeiska fängelsereglerna.

I propositionen En ny fängelse- och häkteslagstiftning angavs att fängelselagen och häktes- lagen skulle innehålla de principiella riktlinjerna och ramarna för verkställigheten i anstalt och häkte, de materiella bestämmelser som rör de intagnas rättigheter och i vilken utsträckning

13 Prop. 1974:20

14 Prop. 1975/76:90

15 Prop. 2009/10:135 s. 68

16 European Prison Rules, Ministerkommitténs rekommendation Rec(2006)2 till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna. Antagen den 11 januari 2006

(10)

dessa rättigheter kan inskränkas. Lagarna skulle också reglera de kontroll- och tvångsåtgärder som kan användas mot intagna. Lagarna skulle innehålla grundläggande bestämmelser om överklagande av beslut. Lagarna skulle inte onödigtvis tyngas med bestämmelser som kan meddelas i författningar på lägre nivå.¹⁷ Eftersom närmare reglering ska ske på lägre nivå har det varit angeläget att, utöver lagarna, studera främst fängelseförordningen (2010:2010), häktesförordningen (2010:2011), myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2007:1192) med instruktion för Kriminalvården. Vad gäller myndighetsföreskrifter har uppsatsen främst studerat Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse, FARK Fängelse¹⁸ och Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om häkte, FARK Häkte.¹⁹

Utöver lagar, förordningar och myndigheternas verkställighetsföreskrifter, kommer uppsatsen att beröra Kriminalvårdens styrande dokument som arbetsordningen, allmänna råd och handböcker. Myndigheters allmänna råd och handböcker faller utanför de traditionella rättskällorna men de har betydelse för hur myndigheter hanterar frågor som inte uttryckligen regleras i lag, förordning eller föreskrift. I inledningen till myndighetens Handbok om gemensamhet och avskildhet i anstalt påpekar Kriminalvården att handboken inte har författningsstatus utan den är tänkt att vara hjälp och stöd i det dagliga arbetet för den som arbetar med frågor om avskildhet.²⁰ Lag, förordning och föreskrift är de författningar som är bindande i förhållande till den intagne. Den som beslutar i frågor om avskildhet ska alltid hänvisa till relevant författning.

För att förstå hur Kriminalvården arbetar med omprövning av klientärenden har jag samtalat med två kriminalvårdsjurister, Mats Ek och Peter Wedin, vid Kriminalvårdens rättsenhet, sektionen för allmänna klientärenden. Dessa två har bidragit med värdefull kunskap om Kriminalvårdens rättsvårdsarbete.

Riksdagens ombudsmän (JO) har en viktig kontrollfunktion eftersom JO särskilt ska se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten.²¹ Uppsatsen presenterar ett antal fall där JO har

17 Prop. 2009/10:135 s. 62

18 Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse - FARK Fängelse (KVFS 2011:1)

19 Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om häkte - FARK Häkte (KVFS 2011:2)

20 Kriminalvården - Handbok om gemensamhet och avskildhet i anstalt (2012:1) s. 5

21 3 § 1 st. lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän

(11)

granskat Kriminalvården. Uppsatsen presenterar också i viss mån resultatet av granskningar av internationella organ, som granskar svenska staten och dess myndigheter. Främst FN:s tortyrkommitté CAT och dess underkommitté SPT och Europarådets tortyrkommitté CPT men även JO i sin roll som nationellt besöksorgan enligt OPCAT.

Uppgifter om antal intagna i anstalter och häkten, antal beslut om avskildhet och längden på dessa har hämtats från Kriminalvårdens årsredovisning för år 2016. Uppgifter om antal häktade, varav häktade med restriktioner och restriktionstidens längd har hämtats från Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2016. Uppgifter från Kriminalvårdens klient- system KVR om antal överklagade klientbeslut och utfallet av dessa har inte gått att få ut.

Uppsatsen har därför baserats på publicerat material från Kriminalvården, på domar som prövats av domstol och på ärenden som JO har publicerat. Tiderna för in- och upplåsning vid häkten styrs av dagordningen för respektive häkte. Dagordningen bestäms av häkteschefen och den kan ändras över tiden. Jag har därför mejlat de flesta av landets häkten och efterfrågat dagordningen. Uppsatsens fokus har inte varit en kartläggning av alla häkten utan endast ge en bild av tiden i gemensamhet för intagna i häkte som inte omfattas av restriktioner.

Uppsatsen presenterar en sammanställning av svaren från 14 av landets drygt 30 häkten.

1.5 Avgränsning

Uppsatsen kommer att behandla placering i avskildhet enligt fängelselagen (2010:610) och häkteslagen (2010:611). Uppsatsen kommer i viss mån att behandla restriktioner för häktade enligt 24 kap. 5a § rättegångsbalken (1942:740) eftersom ett beslut om restriktioner i

praktiken innebär att en häktad intagens kontakt och vistelse i gemensamhet med övriga intagna begränsas.

Uppsatsen omfattar inte alla frihetsberövanden som har stöd i lag. En person kan frihets- berövas till exempel med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen om rättspsykiatrisk vård, lagen om psykiatrisk tvångsvård och lagen om omhändertagande av berusade personer m.m. Unga personer, som begått brott innan personen fyllt 18 år kan dömas till sluten ungdomsvård under viss tid, om påföljden för brottet för en person över 18 år hade bestämts till fängelse. Statens institutionsstyrelse ansvarar för verkställighet av sluten ungdomsvård och vård i enskildhet av unga som placerats i särskilda ungdomshem regleras i 14 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Denna uppsats omfattar inte avskildhet enligt lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård. Utlänning som har tagits i

(12)

förvar enligt 10 kap. utlänningslagen (2005:716) ska företrädesvis placeras i Migrations- verkets slutna förvar. Uppsatsen omfattar inte hantering av utlänningar som är förvarstagna och placerade i Migrationsverkets slutna förvar. En person som är tagen i förvar enligt utlänningslagen kan dock placeras i arrestlokal, häkte eller fängelse. När en person som är tagen i förvar placeras i häkte lyder denne under häkteslagen och omfattas därmed av häkteslagens regler om avskildhet. Kriminalvården har sedan 2015 en häktesavdelning med 24 platser för förvarstagna vid anstalten Storboda.²² Därutöver finns förvarstagna utspridda på olika häkten i landet. Enligt Kriminalvårdens årsredovisning för år 2016 var i genomsnitt 4 % av alla inskrivna på landets häkten förvarstagna.²³

De flesta arrestlokaler drivs av Polismyndigheten och de används nästan uteslutande för tillfällig förvaring av omhändertagna, gripna och anhållna. Även om den som är omhänder- tagen, gripen eller anhållen i praktiken är avskild från gemensamhet med övriga intagna så sker avskildheten under en begränsad tid. En person som är misstänkt för brott kan vara frihetsberövad som gripen maximalt tolv timmar och som anhållen som längst 96 timmar.

Denna uppsats fokuserar främst på intagna som vistas i avskildhet längre perioder. Uppsatsen omfattar därför inte polisens hantering av frihetsberövade såsom gripna och anhållna.

1.6 Disposition

Uppsatsen handlar om myndigheters hantering av frihetsberövade. Därför börjar den med att beskriva mänskliga fri- och rättigheter eftersom rörelsefriheten är en grundläggande mänsklig rättighet. Andra kapitlet handlar om vårt grundlagsreglerade skydd för mänskliga fri- och rättigheter samt internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Kapitlet beskriver även vilka mänskliga rättigheter som kan inskränkas med stöd av lag. I kapitlet beskrivs även hur FN, Europarådet och andra organ granskar Sveriges hantering av personer som är frihets- berövade med anledning av brott eller misstanke om brott.

Tredje kapitlet beskriver kortfattat rättskedjan och dess myndigheter. Kriminalvården hanterar häktade och de som verkställer fängelsestraff. Kapitlet beskriver Kriminalvårdens beslutsordning och beslutsgång vid beslut om placering i avskildhet. Hur beslut om placering i avskildhet fattas, dokumenteras, kommuniceras och omprövas.

22 Kriminalvårdens årsredovisning 2016, avsnitt 1.4, s. 18

23 Kriminalvårdens årsredovisning 2016, avsnitt 2.1, s. 19

(13)

Kapitel fyra beskriver fängelselagens och häkteslagens utveckling. Likheter och skillnader mellan olika regler i fängelselagen och häkteslagen och eventuell förklaring till dessa.

Kapitlet redovisar ingående fängelselagens och häkteslagens regler om gemensamhet och avskildhet. Kapitlet beskriver även de europeiska fängelsereglerna.

Kapitel fem går igenom granskningar av Sverige som genomförts av Europarådets

tortyrkommitté CPT och FN:s tortyrkommitté SPT samt riksdagens ombudsmän JO. Kapitlet ger en kortfattad beskrivning av vad som har framkommit vid dessa granskningar, hur Kriminalvården har bemött dem och vilka förändringar de kan leda till. Kapitlet innehåller också statistik på antal intagna i anstalter och häkten, beslut om avskildheter i anstalt och uppgift om antal häktade med restriktioner och restriktionstidens längd.

Kapitel sex blir en slutdiskussion om de olika kontrollfunktionerna för placering av intagna i avskildhet enligt fängelselagen respektive häkteslagen. I kapitlet presenteras även förslag på reglering de lege ferenda.

(14)

1.7 Definitioner 1.7.1 Författningar

Uppsatsen handlar om hur beslut om placering av intagen i avskildhet regleras i lag. Enligt propositionen skulle fängelselagen och häkteslagen inte onödigtvis tyngas med bestämmelser som kan meddelas i författningar på lägre nivå.²⁴ Därför kan det vara värt att förtydliga innebörden av orden lag, förordning och författning. En samlande beteckning på lagar,

förordningar och andra föreskrifter är ordet författning. Termen författning förkommer inte i 8 kap. RF men till exempel i 2 kap. 20 §, 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF. I lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar regleras i 1 § andra stycket att med

författningar ska i denna lag förstås lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. RF betecknas som föreskrifter.²⁵ Vi har alltså lagar som beslutas av riksdagen, förordningar som beslutas av regeringen och föreskrifter som beslutas av myndigheter. Gemensamt för dessa tre är att de är bindande för myndigheter och enskilda samtidigt som de är generellt tillämpbara.

Enligt 8 kap. 10 § RF kan riksdagen bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne. Riksdagen kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet föreskrifter i ämnet. För att en myndighet ska få besluta om en föreskrift krävs alltid ett bemyndigande från regeringen enligt 8 kap. 11 § RF som i sin tur måste ha medgivande från riksdagen enligt 8 kap. 10 § RF. Myndigheterna kan dock utan särskilt bemyndigande besluta om allmänna råd. Enligt författningssamlingsförordningen menas med allmänna råd menas sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. ²⁶Som nämndes ovan definierar RF orden lag och förordning men inte benämningarna föreskrift och författning. Ordet föreskrift används i RF som en benämning på rättsregler. När RF i 8 kap. 11 § ger regeringen rätt att bemyndiga myndigheter att meddela föreskrifter så använder man just order föreskrifter. Därför kommer ordet föreskrift i denna uppsats att användas för att beskriva föreskrifter som har meddelats av myndigheter.

1.7.2 Normgivningsmakt

I 8 kap. RF regleras normgivningsmakten, dvs. rätten att meddela föreskrifter. Föreskrift är den benämning RF använder för rättsregler. Rättsregler kännetecknas av att de är bindande för

24 Prop. 2009/10:135 s. 62

25 Holmberg, Stjernquist, Isberg, Eliason & Regner, s. 352

26 1 § författningssamlingsförordning (1976:725)

(15)

myndigheter och enskilda och att de inte bara avser ett konkret fall utan att de gäller

generellt.²⁷ En rättsregel ska följas så länge den gäller eller till den upphävs eller ändras av ett behörigt organ. RF ger ingen närmare definition av begreppet föreskrift. I 8 kap. 1 § andra stycket RF förtydligades att ett bemyndigande att meddela föreskrifter alltid ska ges i form lag eller förordning. Innan 2010 års reform av RF förekom det att regeringen meddelade

föreskrifter för myndigheter i regleringsbrev och inte i förordning men den möjligheten finns inte längre.²⁸

Någon särskild beteckning på föreskrifter som har meddelats av andra organ än riksdagen och regeringen finns inte i RF.²⁹ Värt att notera är att normer meddelade av andra än svenska organ, till exempel EU, inte faller in under begreppet föreskrifter i RF.³⁰ När RF använder ordet föreskrift menas normbeslut, dvs. generella regler som gäller för myndigheter och enskilda. RF gör en skillnad mellan normbeslut och förvaltningsbeslut (rättskipnings- och förvaltningsavgöranden) genom att ange vilka frågor som kräver reglering i lag och vilka som kan regleras genom förordning. RF drar också gränser för riksdagens och regeringens

befattning med enskilda ärenden inom rättskipning och förvaltning genom regleringen i 11 kap. och 4 § och 12 kap. 3 § RF. Domstolarnas oberoende gentemot riksdagen och andra överordnade organ vid avgörande av mål garanteras i 11 kap. 3 § och myndigheternas oberoende vid avgörande av ärenden som innebär myndighetsutövning mot en enskild garanteras i 12 kap. 2 § RF, det så kallade förbudet mot ministerstyre. Genom regleringen hänvisas riksdagen och även regeringen att agera genom normbeslut.³¹ Skillnaden mellan normbeslut och förvaltningsbeslut är principiellt viktig eftersom behörigheten att fatta normbeslut förutsätter ett bemyndigande med stöd av RF där det regleras i vilken omfattning delegering till regeringen och myndigheter kan ske.³²

RF bygger på grundsatsen att ett organ som enligt grundlagen har en viss normgivningskompetens inte kan överlåta denna om inte grundlagen uttryckligen medger det.³³ Denna grundsats kommer till uttryck indirekt. 8 kap. 2 § RF reglerar vilka typer av föreskrifter som ska meddelas genom lag. Av betydelse för denna uppsats är främst regleringen i 8 kap. 2 §

27 Prop. 1973:90 s. 203 jfr prop. 2009/10:80 s. 216 och Holmberg, Stjernquist, Isberg, Eliason & Regner s. 347

28 Prop. 2009/10:80 s. 220 och Holmberg s. 363

29 Holmberg s. 347

30 SOU 2008:125 s. 556 och Holmberg s. 363

31 Holmberg s. 347

32 Proposition 1973:90 s. 209 och Holmberg s. 348

33 Proposition 1973:90 s. 209 och Holmberg s. 355f

(16)

första stycket andra punkten som anger att föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna ska meddelas genom lag under förutsättning att föreskrifterna gäller

skyldigheter för enskilda. Den normgivningskompetens som RF ger riksdagen brukar benämnas det primära lagområdet varav den del som inte kan delegeras till regeringen eller annat organ kallas det obligatoriska lagområdet medan den del som kan delegeras kallas det fakultativa området.³⁴

Föreskrifter om frihetsstraff eller annat omhändertagande i anstalt eller häkte måste alltså ske genom lag redan på grund av regleringen i 2 kap. 8 § RF att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Det skyddet kan bara begränsas genom lag enligt 2 kap. 20 § 1 st. 3 p. RF. Även regler om brott och rättsverkan av brott faller under regleringen i 8 kap. 2 § första stycket andra punkten RF.³⁵

1.7.3 Myndighetsutövning

Förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden regleras i förvaltningslagen³⁶ där man anger att vissa regler gäller särskilt vid myndighetsutövning. Det gäller möjligheten till muntlig handläggning,³⁷ myndighetens skyldighet att anteckna uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ärendet,³⁸ parters rätt att få del av uppgifter³⁹ och att yttra sig om dessa,⁴⁰ motivering av beslut⁴¹ och underrättelse om beslut.⁴² Kriminalvårdens handläggning av ärenden avseende intagna innefattar myndighets- utövning och det kan därför vara värdefullt att definiera begreppet myndighetsutövning. I den äldre förvaltningslagen (1971:490) beskrevs myndighetsutövning som ”utövning av

befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”. När nuvarande förvaltningslag infördes ansåg man att innebörden av begreppet myndighetsutövning var så känd att någon definition inte behövdes i lagen.⁴³ I motiven till den äldre förvaltningslagen utvecklades innebörden av

34 Holmberg s. 356

35 Holmberg s. 368

36 1 § förvaltningslagen (1986:223)

43 Prop. 1985/86:80 s. 55

(17)

begreppet myndighetsutövning och de uttalandena är fortfarande vägledande för aktuell förvaltningslag. I proposition 1971:30 anförde departementschefen:

”Gemensamt för all myndighetsutövning är, att det rör sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det behöver dock inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan förekomma i form av gynnande beslut, t.ex.

tillstånd att driva viss verksamhet, befrielse från viss i författning stadgad förpliktelse och beviljande av social förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeförhållande. Är det fråga om ett beslut varigenom han förpliktas göra, tåla eller underlåta något, måsta han rätta sig efter beslutet eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut kommer beroendeförhållandet till uttryck på det sättet att den enskilde för att komma i åtnjutande av en särskild rättighet är tvungen att vända sig till samhällsorganen och att dessas tillämpning av författnings- bestämmelser som gäller på det aktuella området blir av avgörande betydelse för honom.”⁴⁴

För att myndighetsutövning ska anses föreligga krävs att myndigheten grundar sin befogenhet att besluta i ärendet på en författning eller annat beslut av regering eller riksdag.⁴⁵

Av motiven framgår vidare att det för att myndighetsutövning ska anses föreligga ska vara fråga om ärenden där saken avgörs genom ett ensidigt beslut av en myndighet.

I betänkandet En ny förvaltningslag skriver man att tre uttryck i den definition som gavs i 1971 års förvaltningslag kan anges som riktmärken att precisera begreppet myndighets- utövning. Det ska vara fråga om en befogenhet att bestämma över något. Den offentlig- rättsliga befogenheten ska utövas i förhållande till enskild och det ska handla om något som myndigheten ensidigt kan bestämma om.⁴⁶ Därefter förs ett långt resonemang om varför uttrycket myndighetsutövning är olämpligt att använda i den nya förvaltningslagen. Som slutsats skriver man ”Den entydiga slutsatsen av vårt resonemang är att begreppet myndighetsutövning inte bör komma till användning i den nya förvaltningslagen. Mot bakgrund av de allvarliga invändningar vi riktat mot begreppet som sådant kan naturligtvis ifrågasättas, om det över huvud bör förekomma i lagstiftningen. Att göra sådana bedömningar är emellertid en sak som ligger långt utanför vårt uppdrag.”⁴⁷ I propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag ⁴⁸ som regeringen lämnade till riksdagen den 6 april 2017 föreslår regeringen att begreppet myndighetsutövning inte ska finnas med i den nya förvaltningslagen. Förslaget innebär samtidigt att begränsningen i tillämpningsområdet till

44 Prop. 1971:30, s. 331 och Hellners & Malmqvist s. 26

45 Prop. 1971:30, s. 334 och Hellners & Malmqvist s. 29

46 SOU 2010:29 s. 102

47 SOU 2010:29, s. 109f

48 Prop. 2016/17:180

(18)

myndighetsutövning tas bort. De processuella rättssäkerhetsgarantierna ska som huvudregel gälla i alla ärenden, inte bara i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.⁴⁹ I skrivande stund är propositionen bordlagd i riksdagen.

1.7.4 Proportionalitetsprincipen vid myndighetsutövning

I en uppsats om proportionalitetsprincipen⁵⁰analyserade Ingrid Helmius innebörden av proportionalitetsprincipen på olika områden inom den svenska offentliga rätten. I benämningen proportionalitetsprincipen innefattade Helmius även det som brukar kallas behovsprincipen och principen om lindrigaste ingreppet.⁵¹ Efter genomgång av doktrinen kunde Helmius urskilja tre moment som anses styra myndigheters maktutövning gentemot enskilda.

1. Makt får bara utövas om det kan anses nödvändigt för att uppnå syftet.

2. Maktutövningen måste stå i rimlig proportion till vikten av vad som ska uppnår.

3. Det medel som innebär det lindrigaste ingreppet för den enskilde ska användas.⁵²

Helmius menar att dessa tre moment uppträder både före och efter att begreppen behovs- och proportionalitetsprincipen introducerats. Oavsett vilken princip de tre momenten sorteras under kunde man inte att komma ifrån att dessa tre moment har beaktats sedan länge och fortfarande ska beaktas. Författarna var i stort sett överens om att lindrigast möjliga form av ingrepp ska användas.

Som ett exempel på när proportionalitetsprincipen kan användas på felaktigt sätt tar Helmius upp ett fall där Högsta domstolen frikände en polisman från tjänstefel trots att lagstöd för det ifrågasatta ingripandet hade saknats.⁵³Tre män som påträffats berusade i en lägenhet där ett knivdåd med dödlig utgång hade förövats. Polisen vakthavande befäl låste in dessa tre män var för sig i polisens arrest under cirka fyra timmar. Männen var inte anhållna av åklagare utan det var fråga om var en förhörsperson ska placeras. En sådan fråga får avgöras i varje särskilt fall enligt allmänna principer för polisingripanden i 8 § polislagen. Någon lagregel om var en förhörsperson ska vara placerad om förhöret inte hålls omedelbart fanns inte vid den tidpunkten. Högsta domstolen ansåg att åtgärden att låsa in männen inte inneburit mera tvång än vad som är försvarligt med beaktande av att männen skulle höras om ett mycket allvarligt brott. Att låsa in en person kräver lagstöd enligt legalitetsprincipen eftersom det är fråga om

49 Prop. 2016/17:180, s. 46–56

50 Offentligrättsliga principer, red. Lena Marcusson, uppl. 2, s. 133–162

51 Offentligrättsliga principer, red. Lena Marcusson, uppl. 2, s. 134

52 Offentligrättsliga principer, s. 137

53 NJA 1993, s. 360 II.

(19)

en rättighetsinskränkning. Genom ett resonemang om vad som kan kunde anses försvarligt utifrån 8 § polislagen kom Högsta domstolen fram till att lagstöd inte krävdes i just denna situation. Helmius anser att detta är ett felaktigt sätt att tillämpa proportionalitetsprincipen.

Enligt Helmius ska rättighetsinskränkande åtgärder först och främst ha stöd i lag. Därefter kan man undersöka vilka avvägningar som har gjorts när polisen valde vilken åtgärd den tyckte var lämpligast.⁵⁴

I sin sammanfattning om proportionalitetsprincipen skriver Helmius att när den reglering som ger en myndighet stöd att utöva makt mot enskild inte beskriver exakt hur denna befogenhet ska användas, ska avvägningar mellan intressen göras. Avvägningarna måste dock göras inom den ram som legalitetsprincipen utgör. Enligt Helmius går det inte att åsidosätta legalitetsprincipen med hänvisning till proportionalitetsprincipen eller några andra principer.⁵⁵

1.7.5 Ärendehandläggning och faktiskt handlande

Även om en myndighets handläggning av ett ärende kan innefatta ett faktiskt handlande betyder inte det med automatik att alla aktiviteter som företas av en myndighet gentemot en enskild innebär handläggning av ärenden. Som exempel kan nämnas att en professor som föreläser sysslar med praktisk förvaltningsverksamhet, dvs. inte ärendehandläggning, men när professorn examinerar studenter är det fråga om ärendehandläggning eftersom professorn då beslutar att godkänna eller underkänna tentanden. En läkare som opererar en patient utför en faktisk handling, dvs. inte ärendehandläggning, medan sjukhusets beslut om patientavgift för operationen innefattar ärendehandläggning. Skillnaden ligger i att handläggning av ärenden leder till ett beslut av något slag. Begreppet ärende är alltså knutet till begreppet beslut.

Förenklat kan man säga att man måste skilja mellan när en myndighet bara beslutar om en åtgärd och när den bara gör något. Varje faktiskt handlande kan dock sägas innefatta ett beslut. Om polisen griper en misstänkt brottsling på bar gärning kan själva gripandet ses som en faktisk handling men i beslutet att gripa någon är polisen samtidigt medveten om att gripandet kan leda till ett frihetsberövande. Åtgärdens varaktighet kan också påverka om det är fråga om ett faktiskt handlande. Om polisen till exempel tillfälligt spärrar av en lokal för att avvärja ett akut bombhot kan det bedömas som ett tillfälligt faktiskt handlande men om

54 Offentligrättsliga principer, s. 158f

55 Offentligrättsliga principer, s. 161

(20)

avspärrningen sedan består en längre tid kan ett formligt beslut krävas.⁵⁶Se JO 1999/2000 s 60.⁵⁷

Vad gäller Kriminalvårdens hantering av intagna kan vissa åtgärder betraktas som faktiskt handlande. Förflyttning av en intagen mellan två likvärdiga avdelningar har setts som faktiskt handlande⁵⁸ medan förflyttning från gemensamhets- till restriktionsavdelning i ett häkte utgjorde myndighetsutövning.⁵⁹ Kriminalvårdens postgranskning av inkommande brev till intagen såg JO som ett typexempel på faktiskt handlande⁶⁰ medan omhändertagande och kvarhållande av brev utgör ärendehandläggning som ska dokumenteras i ett beslut.⁶¹ Kriminalvårdens beslut att inte låta en intagen få en ny likvärdig madrass betraktades som faktiskt handlande⁶² medan omhändertagande av alkohol som påträffats hos en intagen ansågs utgöra myndighetsutövning eftersom den var ett uttryck för samhällets maktbefogenheter mot den enskilde.⁶³

1.7.6 Avskildhet och isolering

Uppsatsen handlar om placering i avskildhet av intagna som är frihetsberövade som miss- tänkta för brott eller som avtjänar fängelsestraff som dömda för brott. Både fängelselagen och häkteslagen använder ordet avskildhet i avsnitten om intagnas vistelse i gemensamhet

respektive avskildhet. De europeiska fängelsereglerna och Europadomstolen använder uttrycket isolering. Med orden avskildhet och isolering menas i denna uppsats samma situation, nämligen att en intagen förhindras kontakt och samvaro med andra.

Enligt CPT standards kan isolering av en intagen under särskilda omständigheter komma att utgöra omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning. I vilket fall som helst bör alla former av isolering pågå under så kort tid som möjligt.⁶⁴ CPT har alltid fäst särskild uppmärksamhet på fångar som är isolerade eftersom isolering av kan ha en extremt skadlig effekt på den mentala, somatiska och mentala hälsan för den som är isolerad.⁶⁵ Denna

56 SOU 2010:29, s. 96f

57 JO dnr 4044–1996

58 JO beslut 22 december 2008 med dnr 4985–2007 samt JO beslut 21 december 2009 med dnr 2375–2009

59 JO beslut 22 december 2008 med dnr 3009–2007

60 JO 2004/05 s. 144 (dnr 2569–2003)

61 JO beslut 6 december 2013 med dnr 5877–2011, dnr 4465–2012, dnr 5061–2012 och dnr 5239–2012

62 JO beslut 16 oktober 2009 med dnr 2809–2009

63 JO beslut 18 mars 2009 med dnr 4637–2007

64 CPT standards, s. 20, p. 65, Extract from the 2nd General Report [CPT/Inf (92) 3], publicerad år 1992

65 CPT standards, s. 29, p. 35, Extract from the 21st General Report [CPT/Inf (2011) 28], publicerad år 2011

(21)

skadliga effekt kan uppstå omedelbart och den blir värre ju längre isoleringen varar och ju mer oklart det är hur länge isoleringen kan tänkas pågå. Den tydligaste indikatorn på detta är den anmärkningsvärt högre graden av självmord och självskadande handling bland fångar som är isolerade än övriga fångar. När CPT besöker fångar som är isolerade följer CPT upp isoleringen utifrån ett antal kriterier som kommer till uttryck i Europakonventionen och som har utvecklats i rättsfall från Europadomstolen. Kriterierna är proportionate, lawful,

accountable, necessary, non-discriminatory. Med proportionate menas att isoleringen måste stå i proportion till den skada som den intagne kan orsaka eller drabbas av om den intagne inte blir isolerad. Isoleringen måste också vara avsedd för att bemöta denna risk. I en del länder används isolering som ett straff men då endast för allvarligare misskötsamhet. Ju längre isoleringen pågår desto starkare måste skälen vara att isoleringen fyller sitt syfte. Med lawful menas att isoleringen måste ha stöd i nationell lag och den måste vara rimlig. Det måste framgå vem som får fatta beslutet om isolering och på vilka grunder. Den isolerade ska få veta orsaken till beslutet och det måste finnas regler för omprövning och överklagande av beslutet om isolering. Med accountable menas att man måste dokumentera åtgärder som har vidtagits:

vilken typ av isolering, tidpunkt för isoleringen, vem som har fattat beslutet, information om grunden för beslutet och om den isolerade har delgivits grunderna och upplysts om sin rätt att överklaga beslutet. Även den isolerades medverkan eller vägran att medverka till beslutet.

Även observation från personalen och kommunikation med en isolerade samt dennes respons bör dokumenteras. Med necessary menas att endast den isolering som är nödvändig för ändamålet ska tillämpas. Man ska alltså inte automatiskt dra in alla rättigheter för den som är isolerad. Så länge det inte motverkar syftet med isoleringen för den isolerade kunna t.ex.

ringa, få besök, skriva, läsa och ta del av ljud- och bildmedia. Med non-discriminatory menas naturligtvis att grunden för isoleringen måsta vara objektiv och saklig. Myndigheterna bör vara uppmärksamma på om isolering tillämpas oskäligt ofta på en viss person eller viss grupp av personer.⁶⁶

I de flesta länder finns det regler om att personer som inte är dömda men som är frihets- berövade på grund av misstanke om brott (gripna, anhållna eller häktade) kan isoleras från övriga intagna för att inte kunna påverka rättsutredningen mot honom eller henne. I Sverige gäller detta personer som har meddelats restriktioner. Avseende dessa personer anser CPT att det måste föreligga en allvarlig risk för rättsutredningen om personen tillåts kommunicera

66 CPT standards, s. 30f, p. 55 (a-e), utdrag från General Report nr 21 [CPT/Inf (2011) 28], publicerad år 2011

(22)

med omvärlden. Beslut om isolering av frihetsberövade på grund av misstanke om brott ska fattas i öppen domstol, grunden för beslutet bör anges och vara rimlig och beslutet om isolering bör kunna överklagas separat. Beslutet om isolering (restriktioner) bör också omprövas med viss frekvens.⁶⁷

Enligt CPT Standards ska personer som är frihetsberövade på grund av misstanke om brott så långt som möjligt behandlas på samma sätt som övriga intagna. Restriktioner får endast användas för att säkra rättsutredningen.⁶⁸ Det är också viktigt att frihetsberövade personer kan upprätthålla en rimlig kontakt med sin omvärld, framförallt möjlighet att bevara relationer med familj och nära vänner. Huvudregeln bör vara att man underlättar sådana kontakter.

Inskränkningar i kontakten med anhöriga bör endast baseras på säkerhetsskäl eller rimliga begränsningar i tillgång till resurser.⁶⁹

1.7.7 Europadomstolen om isolering

Intagna som är häktade och som har fulla restriktioner mycket stor del av sin tid i ensamhet.

Att isolera en som är häktad innebär ett stort intrång i personens rätt till frihet och är dessutom ett undantag från huvudregeln, att den som blivit anklagad för ett brott ska betraktas som oskyldig till dess hans eller hennes skuld lagligen har fastställts (oskyldighetspresumtionen).

Forskning har också mer eller mindre entydigt visar att isolering redan efter några dagar kan vara skadlig för en människa och att den orsakar framför allt psykiska skador men ibland även fysiska skador. Redan några få dagars isolering kan leda till förändringar i en individs hjärn- aktivitet, förändringar som är karaktäristiska för tillstånd som dvala och delirium. Isolering kan också förorsaka en stor mängd olika symtom, alltifrån sömnlöshet och förvirring till hallucinationer och psykoser.⁷⁰ I fallet Ilascu m.fl. mot Moldavien och Ryssland (8.7.2004) anförde Europadomstolen att fullständig isolering kan förstöra en individs personlighet och att det utgör en inhuman behandling som inte kan rättfärdigas av vare sig säkerhetskrav eller andra skäl.⁷¹

1.7.8 Kriminalvårdens forskning om isolering

67 CPT standards, s. 30, p. 56 a och s. 33 p. 57 a, utdrag från General Report nr 21 [CPT/Inf (2011) 28]

68 CPT standards, s. 36, p. 61 a, utdrag från General Report nr 21 [CPT/Inf (2011) 28], publicerad år 2011

69 CPT standards, s. 18, p. 51, utdrag från General Report nr 2 [CPT/Inf (92) 3], publicerad år 1992

70 SOU 2016:52, Färre i häkte och minskad isolering, s. 67

71 IIascu m.fl. v. Moldavien och Ryssland, Application No. 48787/99, p. 432

(23)

Kriminalvården presenterade år 2007 en utredning med namnet Psykisk hälsa hos häktade med restriktioner. ⁷² I rapporten presenterades en studie som syftade till att undersöka hypotesen om att lång tids häktning med restriktioner är skadligt för den psykiska hälsan genom att studera den psykiska hälsan hos häktade med restriktioner jämfört med häktade utan restriktioner, genom att undersöka vilken effekt tid med restriktioner respektive tid utan restriktioner har på den psykiska hälsan och genom att undersöka vilka andra faktorer än tidsintervallet som kan påverka den psykiska hälsan för häktade.

Studien kom fram till att en fjärdedel som var häktade med restriktioner och en femtedel som var häktade utan restriktioner visade tecken på psykisk ohälsa. Studien hade samlat in de data som finns tillgängliga på häktet: kön, tidigare psykiatrisk kontakt, missbruk, språkbakgrund, föräldraskap misstankekategori och ålder. När studien hade tagit hänsyn till nämnda faktorer kom man fram till att skillnaderna mellan grupperna med restriktioner och utan restriktioner inte beror på dessa uppmätta faktorer. Studien tolkade resultatet som att skillnaderna beror på de olika nivåerna av isolering som häktning medför.

I den kvalitativa studien, som utfördes parallellt med huvudstudien, framgick tre faktorer som särskilt nedbrytande i häktet: passiviteten, ovissheten och vanmakten. Passiviteten gällde svårigheten att organisera den egna dagen i cellen, ovissheten bristen på vetskap om när restriktionstiden ska upphöra, vanmaktskänslan och upplevelsen av att inte kunna skydda och stödja sin familj. Människans förmåga att finna sig tillrätta under svåra omständigheter underlättas av möjligheten att finna egna lösningar på problem. Den påtvingade passiviteten och bristen på mänsklig kontakt under tiden i häkte med restriktioner hindrar den processen.

Studien konstaterades att missbrukare får uppmärksamhet i häktet för sina särbehov som stöd för avgiftning och medicinsk vård. Personer med tidigare kontakt med psykiatrin fick ofta möjlighet till stöd från psykiater eller psykolog vilket återspeglade sig i den gruppens sjunkande ohälsotal. Kvinnliga häktade hade större förmåga än män att be om hjälp och därigenom få ett bättre omhändertagande. För häktade i gruppen med restriktioner kvarstod risken att de kommer att lida av psykisk ohälsa även med hänsyn tagen till andra faktorer som påverkar den häktades situation. Studiens författare ansåg att detta kan vara ett rättssäkerhets- problem. En person med depression eller ångesttillstånd har nedsatt förmåga att delta i förhör,

72 Psykisk hälsa hos häktade med restriktioner, Kriminalvårdens utvecklingsenhet, Projektnummer 2007:1

(24)

läsa förundersökning, konferera med advokat och uppträda i domstol. Studien bedömde att risken finns att detta allvarligt kan försämra den häktades förmåga att försvara sig.⁷³

2. Mänskliga rättigheter

Att beröva en människa friheten innebär ett ingrepp i personens rörelsefrihet. Att dessutom begränsa en frihetsberövad människas kontakter med andra innebär ett ytterligare ingrepp för den intagne. I Sverige har vi idag ett antal grundlagsskyddade mänskliga rättigheter och friheter. Våra mänskliga rättigheter har dock inte alltid vart reglerade i lag eller grundlag.

Därför börjar uppsatsen med att beskriva hur mänskliga rättigheterna regleras i internationella konventioner och i svensk lag och hur man kontrollerar att konventioner och lagar om

grundläggande fri- och rättigheter efterföljs.

2.1 Regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter

De svenska grundlagarna saknade länge en förklaring om mänskliga rättigheter liknande den brittiska Bill of rights från år 1689, den franska förklaringen om de mänskliga rättigheterna från 1789 och de tio tilläggen till den amerikanska konstitutionen som antogs år 1791. I Sverige reglerades endast gränserna för kungamakten i § 16 i 1809 års regeringsform.⁷⁴ Tryckfrihetsförordningen, som antogs år 1766, fick år 1810 ett utökat skydd för mänskliga rättigheter men sedan dröjde det till införandet av 1974 års regeringsform (RF)⁷⁵ innan frågorna reglerades vidare. När 1974 års RF antogs⁷⁶ var avsnittet om mänskliga rättigheter rätt begränsat men den då pågående fri- och rättighetsutredningen⁷⁷ ledde till att RF år 1976 fick ett utförligt kapitel 2 om grundläggande fri- och rättigheter.⁷⁸

De rättigheter som 2 kap. RF räknar upp benämns dock inte mänskliga rättigheter utan grundläggande fri- och rättigheter medan motsvarande rättigheter benämns mänskliga rättigheter i Europakonventionen. Det beror på att termen mänskliga rättigheter ofta är

73 Psykisk hälsa hos häktade med restriktioner, s. 23

74 Bull & Sterzel, Regeringsformen – En kommentar, Tredje upplagan, s. 57

75 Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform

76 Kungl. Maj:ts proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.

77 SOU 1975:75; Medborgerliga fri- och rättigheter - Betänkade av 1973 års fri- och rättighetsutredning, och proposition 1975/76:209 om ändring i regeringsformen

78 Bull & Sterzel, s. 14

(25)

förbehållen grundläggande fri- och rättigheter som kommit till genom internationella

konventioner eller sedvanerätt.⁷⁹ Sedan den 1 januari 1995 är Europakonventionen svensk lag och på så sätt integrerad i vår rättsordning. Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

De regler i 2 kap. RF som är betydelse för denna uppsats är förbudet i 2 kap. 5 § RF mot kroppsstraff, tortyr eller medicinsk påverka i syfte att framtvinga eller hindra yttranden, skyddet mot frihetsberövande enligt 2 kap. 8 §, regeln om domstolsprövning av frihets- berövande i 2 kap. 9 § och i viss mån regeln i 2 kap. 11 § andra stycket om offentlig och rättvis rättegång inom skälig tid.

En viktig princip som slås fast i RF är formuleringen i 1 kap. 1 § tredje stycket, Den offentliga makten utövas under lagarna. Formuleringen ger uttryck för att Sverige är en rättsstat. Det finns ingen allmänt godtagen definition av uttrycket rättsstat och uttrycket nämns knappt alls i förarbetena till RF men ett grundläggande kännetecken för en rättsstat, som de flesta kan enas om, är att styrelse och förvaltning sker normmässigt och inte godtyckligt.⁸⁰ Formuleringen att den offentliga makten utövas under lagarna uttrycker också legalitetsprincipen.⁸¹

Legalitetsprincipen innebär att all maktutövning ska vara grundad på lag eller annan

föreskrift. Hur en föreskrift ska vara utformad, som lag, förordning eller föreskrift, kan variera efter maktutövningens närhet till den enskilde. En viktig strävan i lagstiftningsarbetet de senaste decennierna har varit att minska lagreglernas detaljeringsgrad, främst på grund av den tekniska utvecklingen som annars skapar ett behov av ständig anpassning. Alltför allmänt formulerade lagregler kan dock göra att huvudprincipen i lagregeln förlorar i praktisk

betydelse om lagregeln blir föremål för en extensiv tolkning och tillämpning.⁸² En förordning eller föreskrift får dock inte stå i strid med överordnad lag.

Enligt 1 kap. 2 § första stycket RF ska den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Formuleringen har sin bakgrund i diskussionen om regleringen av de mänskliga fri- och rättigheterna inför

79 Fisher, Mänskliga rättigheter, s. 13f

80 Bull & Sterzel s. 49

(26)

antagandet av proposition 1973:90 om en ny regeringsform. När frågorna bereddes blev kompromissen en grundstruktur med ett stadgande i 1 kap. 2 § som kan ses som en program- förklaring samt ett kapitel 2 med de egentliga bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter. Den viktiga skillnaden, som betonades i proposition 1973:90, är att formuleringen 1 kap 2 § RF inte är rättsligt bindande utan endast regleringen av grundläggande fri- och rättigheter i kapitel 2 RF är det.⁸³

I samband med 2010 års reform av RF ändrades formuleringen så att rättighetsskyddet inte längre knyts till medborgarskap utan skyddet omfattar var och en. Man måste inte vara svensk medborgare för att omfattas av rättighetsskyddet och det finns inget krav på viss ålder vilket innebär att barn har samma rättigheter som andra, vilket inte alltid har varit självklart. Vissa regler, som skyddet mot landsförvisning i 2 kap. 7 § gäller fortfarande endast för svenska medborgare. Rättighetsskyddet omfattar även juridiska personer i den mening de kan bli aktuella, till exempel skyddet i 2 kap. 15 § mot ingrepp i egendom. Rättighetsskyddet gäller mot det allmänna vilket naturligtvis innebär att riskdagen inte får stifta lagar i strid med rättigheterna men även att staten i sin myndighetsutövning inte får bryta mot dessa rättigheter.

Skyddet mot tortyr i 2 kap. 5 § ska alltså även hindra poliser och kriminalvårdens anställda att vidta åtgärder som kan innebära tortyr.⁸⁴

Rättighetsskyddet i 2 kap. RF har ibland ansetts som en reglering av hur mänskliga rättigheter kan begränsas eftersom de flesta uppräknade rättigheterna kan begränsas genom stöd i lag.

Undantaget är de absoluta rättigheterna i t.ex. 2 kap. 4, 5 och 7 §§. När rättighetsskyddet infördes i grundlagen i mitten av 1970-talet var det nödvändigt att utforma rättighetsskyddet så att det fanns möjlighet till undantag för att inte då gällande lagstiftning skulle komma i konflikt med grundlagen. I en del andra länder anges inte undantagen eller möjligheten att begränsa en rättighet i lagen utan de har fått växa fram i praxis. I Sverige ansåg man det vara bättre att reglera hur avsteg från rättighetsskyddet kan ske eftersom det ger en ärligare bild av vilket skydd grundlagen ger.⁸⁵

Vad gäller förbudet i 2 kap. 5 § mot kroppsstraff och tortyr m.m. anges i motiven att med kroppsstraff menas handling som syftar till att framkalla fysiskt lidande för den som straffas.

83 Bull & Sterzel s. 50f

(27)

Det kan till exempel vara fråga om spöstraff eller stympning. Med tortyr menas främst fysiskt eller psykiskt våld som syftar till att få fram uppgifter vid förhör. ⁸⁶

RF 2 kap. 9 § reglerar rätten till domstolsprövning utan skäligt dröjsmål vid frihetsberövanden som skett av annan myndighet än domstol med anledning avbrott eller misstanke om brott.

Regeln kan ses som den svenska grundlagens motsvarighet till habeas corpus-akten.⁸⁷ Kravet på att domstolsprövning sker utan oskäligt dröjsmål öppnar samtidigt för att en viss tid kan accepteras från själva frihetsberövandet till dess att det prövas i domstol. Formuleringen tolkas även så att rätten till domstolsprövning får anses uppfylld om det finns en föreskrift av innebörd att beslutet om frihetsberövandet förfaller efter en viss kort tid om det inte har fastställts av domstol.⁸⁸ I förarbetena till polislagen uttalades att tolv timmar är en godtagbar gräns för kortvariga frihetsberövanden utan rätt till domstolsprövning.⁸⁹ Med anledning av Europadomstolens praxis vid tillämpningen av artikel 5 i Europakonventionen infördes en frist på fyra dygn för domstolsprövning av frihetsberövande som finns i reglerna om häktning och anhållande i BrB 24 kap. 12 § 3 st.⁹⁰ Ett beslut om anhållande som hävs efter ett par dagar behöver alltså inte prövas av domstol.

Värd att notera är regleringen i 2 kap. 19 § RF att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Regeln infördes den 1 januari 1995 (då som 2 kap. 23 § RF).⁹¹ Samtidigt blev Europakonventionen svensk lag.⁹² Sverige har varit bunden av Europakonventionen sedan den ratificerades men man ansåg länge att det inte förekom kränkning av mänskliga rättigheter i Sverige. När Sverige på 1980-talet i flera mål fälldes av Europadomstolen startade en diskussion om Europakonventionens status.

Diskussionen ledde fram till att Europakonventionen sedan 1995, dels har inkorporerats som svensk lag, och dels har skydd i grundlagen. Bestämmelsen i 2 kap. 19 § RF är utformad som direkt förhållningsregel till de institutioner som har rätt att meddela rättsligt bindande

föreskrifter, dvs. riksdag, regering och vissa myndigheter. 2 kap. 19 § RF ger inte

86 Prop. 1975/76:209, s. 146 och Bull & Sterzel s. 70

87 Habeas corpus (latin: Du har kroppen), en princip om att den som frihetsberövats inom en viss tid ska få veta skälen till frihetsberövandet, få bemöta dessa skäl och få frihetsberövandet prövat av domare eller domstol

88 SOU 1972:15, s. 197f och Holmberg, s. 127 och Bull & Sterzel s. 76

89 Proposition 1978/79:195, bilaga 2, s. 86f

90 Proposition1986/87:112 s. 34ff och Holmberg s. 27

91 Proposition 1993/94:117, Inkorporeringen av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor

92 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Bull & Sterzel s. 46

(28)

Europakonventionen status av grundlag men att bryta mot Europakonventionen strider mot grundlagen. Detta innebär att om en bestämmelse i Europakonventionen kommer i konflikt med svensk grundlag så har grundlagen företräde. Utformningen av 2 kap. 19 § RF är en kompromiss som gör det möjligt för en stat som Sverige att ge internationellt fördrag rättslig effekt i den nationella rättsordningen.⁹³

I 2 kap. 20 § RF regleras vilka fri- och rättigheter som kan begränsas genom lag. Av ordet lag förstås att endast riksdagen kan besluta om begränsningar av grundlagsskyddade rättigheter.

Formuleringen innebär samtidigt att vissa rättigheter inte alls kan begränsas genom lag eller andra föreskrifter, t.ex. förbudet mot dödsstraff enligt 4 §, förbudet mot kroppsstraff eller tortyr enligt 5 § och förbudet mot landsförvisning enligt 7 §. Dessa kallas för absoluta rättigheter. För begränsning av dessa rättigheter måste en grundlagsändring göras.⁹⁴

I 2 kap. 21 § RF regleras fyra krav som ställs för lagar som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna. Det första kravet är att ändamålet med begränsningen måste vara

godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Enligt Bull är detta ett oprecist yttrande men formuleringen i 1 kap. 2 § RF kan ge viss vägledning om vad kan anses godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Det andra kravet, att begränsningen av en rättighet aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett begränsningen, är ett uttryck för proportionalitetsprincipen.⁹⁵ En prövning enligt proportionalitetsprincipen kan sägas omfatta tre moment. Kan den ifrågasatta åtgärden bidra till att nå det allmänna mål som den syftar till? Om inte är åtgärden oproportionerlig. Om svaret är ja går man till nästa fråga nämligen om det finns mindre ingripande alternativ som är lika eller nästan lika lämpade för ändamålet och som är realistiska ur kostnads- och effektivitetssynpunkt? Om det inte finns sådana alternativ bör man i ett tredje steg göra en mera allmän avvägning mellan de berörda intressena för att se om det råder en rimlig balans dem emellan. Detta kallas ibland prövning av proportionaliteten i strikt mening.⁹⁶ Det tredje kravet är att begränsningen i rättigheten inte får innebära ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Det fjärde kravet att begränsningen inte får göras på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning är en del av

diskrimineringsskyddet i RF. ⁹⁷ Enligt Bull är en konsekvens av ovan nämnda fyra krav att