Juridiska institutionen Höstterminen 2020
Examensarbete i offentlig rätt 30 högskolepoäng
Förbud mot att sätta in pengar till intagna i anstalt och häkte
En uppsats om Kriminalvårdens rätt att anta bindande föreskrifter utifrån egendomsskyddet och normgivningsmakten
Ban on Depositing Money to Prisoners in Correctional Facilities and Custodies
An essay on the Swedish Prison and Probation Service’s right to adopt binding regulations according to the protection of property and the statutory power in Sweden
Författare: Filippa Carlsson
Handledare: Ingrid Helmius
Innehållsförteckning
1 Inledande kapitel ... 7
1.1 Inledning och bakgrund ... 7
1.2 Syfte och avgränsningar ... 9
1.3 Metod och material ... 10
2 Egendomsskyddet och EKMR ... 12
2.1 EKMR och dess betydelse för Kriminalvården ... 12
2.2 Egendomsskyddets tre regler ... 13
2.3 Egendom ... 14
2.4 Berövande av egendom ... 15
2.5 Reglering av nyttjandet av egendom ... 16
2.6 Rätten till respekt för sin egendom ... 17
2.7 Kravet på lagstiftning ... 17
2.7.1 Generellt om kravet på lagstiftning ... 17
2.7.2 Stöd i nationell rätt ... 18
2.8 Det allmännas intresse och proportionalitetsprincipen ... 19
2.9 Egendomsskyddet i EKMR och Kriminalvårdens förbud ... 20
3 Egendomsskyddet i RF ... 22
3.1 Vilka fall omfattas av egendomsskyddet i RF? ... 22
3.2 Omfattas Kriminalvårdens förbud av egendomsskyddet i RF? ... 24
3.3 Skillnaden mellan egendomsskyddet i RF och EKMR ... 24
4 Kriminalvården och normgivningsmakten ... 25
4.1 Inledning ... 25
4.2 Normgivningsmakten i 8 kap RF ... 25
4.3 Lagprövning ... 29
4.4 Kriminalvårdens regelverk ... 30
4.5 Kriminalvårdens rätt att anta bindande föreskrifter ... 31
4.5.1 Vilka föreskrifter får Kriminalvården anta? ... 31
4.5.2 Vem får anta föreskrifter och hur ska de kungöras? ... 32
4.6 Närmare om verkställighetsföreskrifter ... 34
4.6.1 Verkställighetsföreskrifter – en oklar definition ... 34
4.6.2 Verkställighetsföreskrifter i praxis ... 35
4.6.3 Verkställighetsföreskrifter i doktrin ... 37
4.6.4 Sammanfattande diskussion ... 39
5 Rätten att ta emot och inneha personlig egendom i anstalt och häkte ... 41
5.1 Inledning ... 41
5.2 Egendom som får tas emot och innehas i anstalt och häkte ... 41
5.2.1 Kriminalvårdens rätt att begränsa de intagnas friheter ... 41
5.2.2 Tillgång till personlig egendom i anstalt och häkte ... 43
5.2.3 Tillgång till externa medel i anstalt och häkte ... 45
6 Kriminalvårdens förbud ... 48
6.1 Inledning ... 48
6.2 Kvalificering av Kriminalvårdens förbud den 24 februari 2020 ... 48
6.2.1 Kriminalvårdens syn på förbudet ... 48
6.2.2 Vad är ett normbeslut? ... 49
6.2.3 Kvalificering av Kriminalvårdens förbud och dess rättsliga effekt 50 6.3 Ryms förbudet inom Kriminalvårdens normgivningskompetens? ... 52
6.4 Avslutande tankar ... 55
7 Källförteckning ... 57
8 Bilaga ... 63
Förkortningar
A a A prop.
EKMR
Anfört arbete Anförd proposition
Europeiska konventionen om de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna
EU-stadgan
FARK Fängelse
FARK Häkte
FL FäL HFD HäL JO
Kungörelselagen
KvaL
NJA
Penningtvättslagen
RF RÅ SFB
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Kriminalvårdens föreskrifter och all- männa råd (KVFS 2011:1) om fängelse Kriminalvårdens föreskrifter och all- männa råd (KVFS 2011:2) om häkte Förvaltningslag (2017:900)
Fängelselagen (2010:610) Högsta förvaltningsdomstolen Häkteslagen (2010:611) Justitieombudsmannen
Lag (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar
Lag (1974:203) om kriminalvård i an- stalt
Nytt juridiskt arkiv
Lag (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism
Regeringsformen (1974:152) Regeringsrättens årsbok
Socialförsäkringsbalk (2010:110) TF Tryckfrihetsförordning (1949:105)
YGL Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469)
1 Inledande kapitel
1.1 Inledning och bakgrund
Kriminalvården är den myndighet som ansvarar för att verkställa utdömda påföljder och bedriva häktesverksamhet i Sverige. För att Kriminalvården ska kunna genomföra sitt uppdrag och upprätthålla ordning och säkerhet i sina lokaler kan en intagen, utöver själva frihetsberövandet, tvingas underkasta sig andra inskränkningar av sina grundlagsstadgade rättigheter och andra friheter som varje annan människa åtnjuter. Som intagen kan man exempelvis behöva acceptera att ens kontakter med omvärlden begränsas eller att Kriminalvårdens personal genomför visitationer av såväl lokaler som intagna. Kriminal- vården åtnjuter emellertid inte fullständig makt att inskränka de intagnas frihet. Under år 2020 har normgivningsmakten, dvs rätten att anta bindande föreskrifter, uppmärk- sammats i och med Corona-pandemin.1 Debatten om vilka åtgärder som bör införas för att stävja pandemin har visat att kunskapen om förhållandet mellan riksdag, regering, förvaltningsmyndigheter och kommuner när det gäller rätten att anta bindande föreskrif- ter är bristfällig. En svensk förvaltningsmyndighet har begränsad möjlighet att anta bin- dande föreskrifter och för Kriminalvårdens del innebär det att normgivningsmakten in- skränker myndighetens utrymme att utfärda regler om befogenheter i förhållande till de intagna.
Den 24 februari 2020 antog Kriminalvården ett beslut som har blivit mycket kriti- serat och bland annat beskrivits som oproportionerligt och som stridande mot grund- läggande fri- och rättigheter.2 Beslutet innebär att intagna i anstalt och häkte från och med den 29 februari 2020 inte längre får ta emot och inneha andra pengar än sådana som be- talas ut av Kriminalvården eller som utgör ersättning enligt Socialförsäkringsbalken (2010:110) (SFB) och som betalas ut av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten eller Kammarkollegiet. Beslutet innebär även att intagna i häkte inte längre får ta emot eller föra in kontanter som inte utgör utbetalningar från Kriminalvården.3 Justitieombuds- mannen (JO) har tagit emot närmare 100 anmälningar med anledning av Kriminalvårdens
1 Se Schultz, Svenska Dagbladet 17 november 2020.
2 Se t ex Advokatsamfundets skrivelse till Kriminalvården,
https://www.advokatsamfundet.se/globalassets/advokatsamfundet_sv/nyheter/advokatsamfundets- synpunkter-pa-kriminalvardens-beslut-om-intagnas-medel.pdf
3 Se bifogat beslut i bilaga.
förbud och har beslutat om att inleda granskning av förbudet. 4 I skrivande stund, januari 2021, finns ännu inget beslut publicerat från JO:s sida.
Genom Kriminalvårdens förbud inför myndigheten alltså en ny begränsning av vilka medel som en intagen i anstalt eller häkte får ta emot och inneha. Innan förbudet fick man som intagen ta emot ersättning från Kriminalvården eller andra myndigheter, men även andra medel utan koppling till staten. Dessa andra medel, som jag hädanefter benämner externa medel, bestod bland annat av gåvor från privatpersoner eller överfö- ringar av den intagnes egna medel. Kriminalvården hanterande de externa medlen genom att ta emot dem för den intagnes räkning och därefter överfördes beloppet till myndig- hetens bankkonto. I och med detta bokfördes transaktionen och pengarna konterades som tillhörande en viss intagen. Detta belopp betalades sedan ut till den intagne, t ex när han eller hon hade behov av att använda pengarna som betalningsmedel under sin verk- ställighet eller vid frigivning.5
Kriminalvården anför tre huvudsakliga grunder för sitt beslut: felaktig hantering av statliga konton, brister hänförbara till lag (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen) och att man identifierat risker avseende kontanthanteringen i häkten.
I och med Kriminalvårdens mottagande av de externa medlen har de satts in på statens centralkonto och därmed blandats med statliga medel. Enligt 4 § förordning (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning krävs det ett medgivande från Riksgälden för att en myndighet ska få göra insättningar eller uttag från statens centralkonto; något sådant medgivande har emellertid inte funnits. Kriminalvår- dens hantering av de externa medlen har även innehållit brister i förhållande till penning- tvättslagen. Dessa brister har varit så pass allvarliga att en av Kriminalvårdens ramavtals- banker uppgett att den inte kan tillhandahålla myndigheten några banktjänster förrän bristerna har åtgärdats. Genom Kriminalvårdens hantering av de externa medlen har en- skilda kunnat genomföra transaktioner utan att de granskats utifrån de krav som penning- tvättslagen ställer upp. Enligt penningtvättslagen ska banken ha kundkännedom, men den information som nått banken har endast bestått av att ett belopp har överförts till eller från Kriminalvården. Det har därmed inte funnits någon möjlighet att övervaka transaktion-
4 JO utreder stoppade insättningar till intagna, https://www.jo.se/sv/Om-JO/Press1/Presskatalog/JO- utreder-stoppade-insattningar-till-intagna/
5 Kriminalvårdens yttrande, KV 2020-5097, i JO:s initiativärende 2585-2020, s 2.
erna i enlighet med de krav som ställs upp i penningtvättslagen. Enligt Kriminalvården äventyrar myndighetens hantering av de externa medlen myndighetens affärsförhållanden med andra banker, vilket är särskilt allvarligt då det skulle påverka Kriminalvårdens möjligheter att genomföra nödvändiga betalningar, såsom hyror och löner. Vad gäller kontanthanteringen i häktena har den, enligt Kriminalvårdens bedömning, varit om- fattande och detta har medfört en risk för oegentligheter. 6
1.2 Syfte och avgränsningar
I denna uppsats studerar och analyserar jag Kriminalvårdens beslut om att förbjuda in- tagna i häkte och anstalt från att ta emot och inneha andra betalningsmedel än sådana som Kriminalvården betalar ut eller som utgör ersättning enligt SFB och som betalas ut av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten eller Kammarkollegiet.
Möjligheten att anta ett sådant förbud bygger på frågan om vilken befogenhet Kri- minalvården har att anta bindande föreskrifter. Befogenheten att anta bindande föreskrif- ter och vad som kan kvalificeras som en bindande föreskrift regleras i huvudsak genom vad som stadgas om normgivningsmakten i 8 kap regeringsformen (1974:152) (RF). Det finns dock andra bestämmelser som kan begränsa vilket innehåll sådana föreskrifter får ges och hur de ska antas, såsom 2 kap RF respektive Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). I denna uppsats studerar jag Kriminalvårdens befogenhet att anta det aktuella förbudet utifrån egendoms- skyddet i RF och EKMR samt utifrån vad som stadgas om Kriminalvårdens rätt att anta bindande föreskrifter. Egendomsskyddet regleras visserligen även i artikel 17 i Euro- peiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Enligt artikel 51 i EU-stadgan ska stadgan tillämpas av medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Det finns en möjlighet att unionsrätten aktualiseras i detta fall då Kriminalvården har medborgare från flertalet EU-länder i sina anstalter och häkten. I den mån EU-stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som uttrycks i EKMR ska de emellertid ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, även om EU-stadgan kan ge ett mer långtgående skydd i vissa fall, se art 52.3 EU-stadgan. Egendomsskyddet i EKMR är en sådan regel som avses i artikel 52.3 EU-stadgan och minimiskyddet i EU-
6 Kriminalvårdens yttrande, KV 2020-5097, i JO:s initiativärende 2585-2020 s 3–4.
stadgan ska således vara i nivå med EKMR.7 Mot bakgrund av detta har jag valt att avgränsa mig till att studera egendomsskyddet enligt EKMR i denna uppsats. Frågan huruvida EU-stadgans skydd sträcker sig längre än EKMR i förhållande till egendomsskyddet behandlas därför inte inom ramen för denna uppsats.
1.3 Metod och material
För att uppfylla syftet använder jag mig av en rättsdogmatisk metod. Metoden syftar till att analysera vad som är gällande rätt i en viss fråga genom att tolka innehållet i de rätts- källor som åtnjuter auktoritet.8 De allmänt accepterade rättskällorna utgörs av lagstift- ning, rättspraxis, förarbeten och doktrin.9
För att studera och analysera Kriminalvårdens beslut använder jag mig av före- skrifter på flera olika nivåer, såsom lag, förordning och Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd. I ett fall studerar jag Kriminalvårdens arbetsordning, även om detta inte utgör någon egentlig rättskälla. Arbetsordningen reglerar emellertid Kriminalvårdens interna förhållanden och jag använder den för att klargöra om förbudet har antagits på ett korrekt sätt. Kriminalvårdens uppdrag och skyldigheter redovisas med stöd av den sammanställning av myndighetens eget regelverk som finns på dess hemsida.10 Förarbeten till äldre lagar och bestämmelser kommer i fråga i de fall innehållet i de äldre bestämmelserna motsvarar hur regleringen ser ut idag.
Vad gäller rättspraxis delar Peczenik upp begreppet i de avgöranden som bör beak- tas och de avgöranden som får beaktas när man använder sig av den rättsdogmatiska me- toden. Prejudikat bör beaktas, medan andra avgöranden får beaktas.11 I denna uppsats använder jag mig främst av prejudikat från Högsta förvaltningsdomstolen och Högsta domstolen. Avgöranden beträffande Kriminalvårdens rätt att anta föreskrifter och rätten att inneha personliga tillhörigheter i anstalt och häkte är begränsade. Detta gäller även avgöranden som behandlar frågan om konsekvensen av ett bristfälligt kungörande vid införande av nya föreskrifter. Databasen JUNO hänvisar inte till några rättsfall i sin sammanställning av reglerna om kungörelse och de få rättsfall jag tar upp härstammar
7 Lebeck, EU-stadgan: om grundläggande rättigheter, s 368–369.
8 Hjertstedt, s 46.
9 Kleineman, s 21.
10 Se sammanställning av Kriminalvårdens regelverk, https://www.kriminalvarden.se/om- kriminalvarden/styrning-och-regelverk/lagar-forordningar-och-foreskrifter/
11 Peczenik, s 47–48.
från den knapphändiga juridiska doktrin som behandlar kungörelseförfarandet. I för- hållande till det förbud som är föremål för denna uppsats har jag hittat två avgöranden från två olika förvaltningsrätter som behandlar förbudet specifikt. Dessa fokuserar i hu- vudsak på om Kriminalvårdens förbud ska ses som ett enskilt beslut eller ett beslut om föreskrifter. Även om underinstansernas avgöranden inte har prejudicerande verkan tar jag ändå med dem för att visa på hur domstolarna argumenterar vid kvalificeringen av Kriminalvårdens beslut. När det gäller rätten att inneha personlig egendom har jag hittat ett prejudikat från Högsta förvaltningsdomstolen som behandlar tillgången till personlig egendom i anstalt, men inte häkte. Jag har även stött på vissa fall från underinstanserna gällande rätten att inneha personlig egendom i anstalt och häkte, men omständigheterna i de fallen har varit av sådan specifik art att de inte är relevanta för denna framställning.
Enligt Axberger kan JO:s uttalanden användas som vägledning för att söka svar på frågor om vad som är gällande rätt i ett visst fall, framförallt på områden där auktoritativa avgöranden inte är så vanliga.12 Jag har gått igenom JO:s ämbetsberättelser från 1990–
2020 och hittat beslut som i viss mån behandlar Kriminalvårdens normgivningsmakt och rätten att inneha personliga tillhörigheter. Omständigheterna i dessa fall skiljer sig emellertid från det förbud som utreds i denna uppsats på ett sådant vis att jag inte anser att de tillför uppsatsen något i sak. Jag använder mig därför inte av JO-beslut i min redo- görelse nedan.
Den juridiska doktrinen använder jag mig framförallt vid genomgången av norm- givningsmakten. Ett problem som jag stött på under arbetets gång är att det inte finns någon doktrin som behandlar Kriminalvårdens verksamhet specifikt. Att Kriminalvården förbises sker inte bara inom ramen för den juridiska doktrinen, utan är snarare en generell bild även inom den samhällspolitiska debatten. I brist på juridisk doktrin får jag förlita mig på uttalanden i förarbeten och statliga utredningar vid genomgången av Kriminal- vårdens regelverk.
I denna uppsats studeras även egendomsskyddet i EKMR och för den analysen an- vänder jag mig framförallt av Europadomstolens praxis samt uttalanden i doktrin. Urvalet av rättsfall tar sin utgångspunkt i de avgöranden som hänvisas till i praxissamman- ställningar gällande egendomsskyddet och fångars rättigheter som finns på Europadom-
12 Axberger, s 53.
stolens hemsida.13 Praxissammanställningarna från Europadomstolen är emellertid inte bindande och jag behandlar därför även avgöranden som nämns i doktrin i de fall jag anser att de tar upp någon viktig aspekt som saknas i de avgöranden som hänvisas till i praxissammanställningarna.
2 Egendomsskyddet och EKMR
2.1 EKMR och dess betydelse för Kriminalvården
Sverige har traditionellt sett haft en dualistisk syn på förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt. De internationella konventioner som Sverige ratificerar blir därför inte gällande som nationell rätt förrän de på något sätt införlivats i den svenska rättsordningen.
Vad beträffar EKMR kom Sverige att ratificera konventionen år 1951 och sedan den 1 januari 1995 är EKMR lag i Sverige. Konventionen kan därmed åberopas inför svenska domstolar och myndigheter.14 Till konventionen hör även flertalet tilläggsprotokoll och Sverige har införlivat flertalet av dem, däribland tilläggsprotokoll 1.15 Det följer även av 2 kap 19 § RF att ingen lag eller annan föreskrift får stå i strid med Sveriges åtaganden enligt EKMR. Genom införandet av denna bestämmelse gavs konventionen en särskild betydelse, men utan att ge den grundlagsstatus. 2 kap 19 § RF markerar att konventionens regler inte ska kunna åsidosättas genom en senare stiftad lag.16
I detta kapitel fokuserar jag på egendomsskyddet i EKMR såsom det formulerats i artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 i EKMR. Det är viktigt att påpeka att skyddet riktar sig till alla fysiska och juridiska personer. Detta innebär som utgångspunkt att även frihetsberö- vade personer omfattas av skyddet. Eller som Derlén, Naarttijärvi och Lindholm be- skriver det ”En grundläggande utgångspunkt i fråga om mänskliga rättigheter är att de inte bara skyddar individer och grupper som av staten eller samhället i stort anses som önskvärda eller sympatiska.”.17 Artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 brukar delas upp i 3 olika
13 Se Europadomstolens praxissammanställning gällande egendomsskyddet,
https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_1_Protocol_1_ENG.pdf och Europadomstolens praxissammanställning gällande fångars rättigheter,
https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Prisoners_rights_ENG.pdf
14 Nergelius, s 29.
15 Derlén m fl, s 114 och 1 § lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
16 SOU 1993:40, s 22–23 och 228.
17 Derlén m fl, s 323.
regler och vid inskränkningar av egendomsskyddet gäller generellt krav på stöd i lagstift- ning och att inskränkningen upprätthåller en balans mellan enskilda och allmänna in- tressen. För det fall att egendomsskyddet omfattar intagnas tillgång till externa medel är en svensk myndighet som Kriminalvården skyldig att beakta dessa krav.
2.2 Egendomsskyddets tre regler
Egendomsskyddet i EKMR regleras i artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 och där anges föl- jande.
”Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lag- stiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överens- stämmelse med det allmännas intressen eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.”
I fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige slog Europadomstolen fast att artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till EKMR ska anses innehålla tre regler.18 Den första regeln, som återfinns i första styckets första mening, är av allmän karaktär och stadgar principen om fysiska och juridiska personers rätt till respekt för sin egendom (den allmänna regeln).
Den andra regeln stadgas i första styckets andra mening och omfattar situationer som rör berövanden av egendom. Den tredje och sista regeln återfinns i det andra stycket och där anges att staten under vissa förutsättningar har rätt att reglera nyttjandet av egendom.
Dessa tre regler ska dock inte behandlas som helt åtskilda. Att staten berövar enskilda egendom eller reglerar nyttjandet av egendom utgör inskränkningar av den allmänna regeln och dessa två regler måste därför utformas i enlighet med den allmänna regeln.19 Det är viktigt att framhålla att den allmänna regeln inte enbart är ett principiellt stadgande, utan kan åberopas självständigt. Den allmänna regeln tar sikte på de situationer som kränker respekten av fysiska och juridiska personer egendom, utan att utgöra ett
18 Sporrong och Lönnroth mot Sverige, p 61.
19 James m fl mot Förenade Kungariket, p 37.
berövande eller en nyttjandereglering.20 För att fastställa om en viss situation omfattas av någon av de tre reglerna anger Europadomstolen att man först måste avgöra om situationen kan utgöra ett berövande av egendom eller en nyttjandereglering. Först om svaret är att situationen varken utgör ett berövande eller en nyttjandereglering kan man gå vidare och undersöka om den allmänna regeln kan tillämpas.21
Det är inte alltid enkelt att avgöra vilken av dessa regler som ska appliceras i ett specifikt fall. I ett avgörande har Europadomstolen uttalat att den inte behöver avgöra vilken av reglerna som ska tillämpas i ett enskilt fall, då förutsättningarna för att staten ska få inskränka egendomsskyddet är samma för alla tre reglerna.22 Denna ståndpunkt har även framförts i doktrin.23 I ett senare avgörande uttalar Europadomstolen att det inte är nödvändigt att avgöra om ett visst fall ska anses utgöra ett berövande eller nyttjande- reglering, då förutsättningarna för att staten ska få beröva enskilda sin egendom eller in- föra nyttjanderegleringar i huvudsak är desamma.24 Detta tolkar inte jag nödvändigtvis som ett avsteg från principen om att förutsättningarna för att inskränka egendomsskyddet är desamma oavsett vilken regel som tillämpas. Eftersom Europadomstolen trots allt har varit något inkonsekvent i sina uttalanden redogör jag nedan för de olika reglerna separat.
Enligt min mening kan det också vara nyttigt för läsaren att känna till vad som generellt sett skiljer de tre reglerna åt för att på så vis lättare kunna hänföra en medlemsstats åt- gärder under egendomsskyddet i EKMR.
2.3 Egendom
Egendomsbegreppet i artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 har en autonom betydelse, vilket inne- bär att det inte ska kvalificeras utifrån nationell rätt.25 Egendomsbegreppet i EKMR tar sikte på ett specifikt intresse som har ett ekonomiskt värde.26 Egendomsbegreppet inne- fattar därmed många olika typer av tillgångar. Det är inte bara fast och lös egendom som skyddas, utan även sakrätter, fordringar och immateriella rättigheter. Därtill omfattas även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet.27
20 Harris m fl, s 862–863.
21 Sporrong och Lönnroth mot Sverige, p 61.
22 Denisova och Moiseyeva mot Ryssland, p 55.
23 Se t ex Grabenwarter, s 386.
24 Mifsud m fl mot Malta, p 59. Se även Harris m fl s 865.
25 Brosset-Triboulet m fl mot Frankrike [GC], p 65.
26 Harris m fl, s 850.
27 Eka m fl, s 147.
Det väsentliga är att man i varje enskilt fall undersöker huruvida omständigheterna i det givna fallet, utifrån en helhetsbedömning, ger någon rätt till ett sådant materiellt intresse som skyddas av artikel 1 i tilläggsprotokoll 1.28
Till begreppet egendom räknas fysiska och juridiska personers existerande egen- dom. Framtida lön har därför inte ansetts utgöra egendom, såvida den inte redan intjänats eller är utkrävbar.29 Egendomsskyddet anses inte heller omfatta en rätt att få eller erhålla egendom, även om det sker genom frivilliga dispositioner.30 En rätt att förvärva egendom genom gåva, arv eller testamente är därmed inte skyddad av artikel 1 i tilläggsprotokoll
1.31 Genom Europadomstolens praxis har egendomsbegreppet utvidgats till att också om-
fatta sådana tillgångar som kan klassificeras som berättigade förväntningar. Begreppet egendom omfattar således både en persons existerande egendom och sådana tillgångar som kan anses utgöra berättigade förväntningar.32 Med detta avses sådana tillgångar där en fysisk eller juridisk person åtminstone kan anses ha en rimlig och legitim förväntan om att få åtnjuta de rättigheter som kan kopplas till tillgången ifråga.33 För att denna för- väntan ska anses berättigad måste det röra sig om något mer konkret än en ren önskan eller förhoppning; den måste ha tillräckligt stöd i nationell rätt.34 Stöd för att en berättigad förväntan existerar kan grundas på kontrakt, lag eller en domstols dom.35
Sammanfattningsvis gäller alltså att egendomsskyddet i EKMR tar sikte på en fy- sisk eller juridisk persons existerande egendom och dennes berättigade förväntningar.
Från begreppet undantas däremot sådan egendom som man inte redan innehar, oavsett hur starkt det individuella intresset kan vara i ett visst fall.36
2.4 Berövande av egendom
För att något ska utgöra ett berövande av egendom krävs det att åtgärden ifråga utplånar alla de legala rättigheter som ägaren har i förhållande till egendomen.37 Om det finns flera rättigheter kopplade till äganderätten, men endast en av dem utplånas, är detta inte till-
28 Beyeler mot Italien, p 100.
29 Anheuser-Busch Inc mot Portugal [GC], p 64.
30 Marckx mot Belgien, p 50.
31 Danelius, s 573.
32 Gratzinger och Gratzingerova mot Tjeckiska Republiken [GC], p 69.
33 Brosset-Triboulet m fl mot Frankrike [GC], p 66.
34 Gratzinger and Gratzingerova mot Tjeckiska republiken [GC], p 73.
35 Åhman, s 166.
36 Harris m fl, s 853.
37 Harris m fl, s 875 och Rainey m fl, s 561.
räckligt för att ett berövande ska anses ha skett.38 Ibland uppkommer situationer där kla- ganden påstår att ett berövande har skett, men utan att någon formell överföring av ägan- derätten har skett. Domstolen kommer då att undersöka omständigheterna i fallet för att se om dessa ändå i praktiken utgör ett berövande av egendom (de facto expropriation).39 Klara fall av berövanden är t ex expropriationer,dvs där äganderätten till viss egendom typiskt sett övergår till staten.40 Däremot har inte tillfälliga beslagstaganden ansetts utgöra ett berövande, utan istället en reglering av nyttjandet.41
Fysiska och juridiska personer får endast berövas sin egendom om det sker i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Lagkravet kommer att behandlas under avsnitt 2.7 och i viss mån kommer det allmännas intresse samt kravet på proportionalitet att behandlas under avsnitt 2.8.
Hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser syftar på de folkrättsliga principer som ger utländska medborgare och utländska juridiska personer rätt till ersättning vid nation- alisering eller annat egendomsberövande. Även om det görs en distinktion grundad på nationalitet, där utländska medborgare ges en rätt som inte tillkommer inhemska med- borgare, innebär inte detta att inhemska medborgare inte har rätt till ersättning. I allmän- het anses det följa av kravet på proportionalitet att en person som berövats sin egendom, oavsett nationalitet, ska ha rätt till ersättning för sin förlust.42
2.5 Reglering av nyttjandet av egendom
Nyttjanderegleringar tar sikte på de fall där staten vill kontrollera en fysisk eller juridisk persons egendom utan att beröva ägaren den. En reglering av nyttjandet kan innefatta krav på att vidta en viss handling såväl som att avstå från att göra något.43 För att staten ska få genomföra en nyttjandereglering krävs det för det första lagstiftning och att staten måste finna regleringen nödvändig. För det andra krävs det att nyttjanderegleringen upp- fyller ett allmänt intresse eller genomförs för att säkerställa betalningar som tillfaller staten. I denna uppsats kommer jag inte närmare att utreda de betalningar som tillfaller staten, då Kriminalvårdens förbud inte medför att medel överförs till staten. Europa-
38 Harris m fl, s 875.
39 Sporrong och Lönnroth mot Sverige, p 63.
40 Åhman, s 201–202.
41 Se t ex Handyside mot Förenade Kungariket, p 62.
42 Danelius, s 594.
43 Grabenwarter, s 373.
domstolen har gett begreppet nyttjandereglering en vid definition och omfattar därför många olika typer av situationer. Nyttjanderegleringar kan utgöras av tillfälliga beslags- taganden av egendom44, indragning av alkoholtillstånd för restauranger45 eller förbud mot import av vissa varor.46 I förhållande till kravet på att en nyttjandereglering ska vara nöd- vändig anses staterna vara ganska fria i sin bedömning, men det måste fortfarande råda en balans mellan enskilda och allmänna intressen för att inte åtgärden ska anses vara oproportionerlig.47
2.6 Rätten till respekt för sin egendom
Den allmänna regeln återfinns i första styckets första mening av artikel 1 i tilläggsproto- koll nr 1 och stadgar kort och gott: ”Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom.” Exempel på situationer som har ansetts falla under den all- männa regeln är expropriationstillstånd48 och nekad tillgång till en fastighet av militära styrkor.49 Det klarlades i fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige att detta inte enbart är ett principiellt stadgande, utan faktiskt utgör en självständig regel. Trots att det inte uttryckligen framgår av regeln måste ett ingrepp i den allmänna regeln ha stöd i lag och vara proportionerlig.50
2.7 Kravet på lagstiftning
2.7.1 Generellt om kravet på lagstiftning
Precis som begreppet egendom är också tolkningen av begreppet lag autonom, dvs skild från den nationella rättsordningens definition. Medan lagkravet i svensk rätt syftar på föreskrifter som är stiftade av riksdagen är begreppet i EKMR betydligt vidare. För att inskränkningar av egendomsskyddet i EKMR ska anses konventionsenliga krävs det rättsligt stöd i den nationella rättsordningen.51 Kravet på att inskränkningar av egendoms- skyddet ska ske genom ”lag” gäller oavsett vilken av reglerna i artikel 1 som tillämpas,
44 Se t ex Handyside mot Förenade Kungariket, p 62.
45 Tre Traktörer Aktiebolag mot Sverige, p 55.
46 AGOSI mot Förenade Kungariket, p.51.
47 Åhman, s 312 och Grabenwarter, s 383.
48 Sporrong och Lönnroth mot Sverige, p 65.
49 Loizidou mot Turkiet [GC], p 61-64.
50 Åhman, s 227. Se även Sporrong och Lönnroth mot Sverige, p 68-69.
51 Sunday Times mot Förenade kungariket, p 47. Se även Silver m fl mot Förenade kungariket, p 86.
även om formuleringen av kravet på lagstiftning ser olika ut beroende på vilken regel som tillämpas.52 Det räcker dock inte med att en regel har stöd i den nationella rättsordningen för att uppfylla konventionens krav på vad en lag är. Det rättsliga stödet måste vara av viss kvalitet, nämligen förenlig med rättsstatens principer och innehålla ett skydd mot godtycke.53 I detta ligger att författningen ifråga ska vara tillgänglig, förutsebar och pre- ciserad.54 Dessa krav, som jag endast kommer att beröra kort, kan sägas syfta till att man som enskild ska kunna skaffa sig kunskap om regleringen och anpassa sitt beteende där- efter. Kravet på tillgänglighet bottnar i att enskilda måste få tillgång till relevant lagstift- ning. För att sedan förstå hur en reglering kommer att tillämpas krävs det att den är för- utsebar och preciserad. Med detta menas att en person – ibland med hjälp av juridisk expertis – måste kunna förutse konsekvenserna av ett visst beteende. Däremot ställs det inga krav på att lagstiftningen måste vara så pass precis att den kan anses uttömmande.
En lagstiftning måste ibland innehålla vaga rekvisit, vars tolkning och tillämpning får tydliggöras genom praxis, för att ändamålet med regleringen ska kunna uppfyllas.55 Kravet på förutsebarhet anses även ställa krav på andra garantier mot godtyckliga in- skränkningar, såsom att enskilda kan utmana myndigheters åtgärder t ex genom möjlighet att överklaga.56
2.7.2 Stöd i nationell rätt
EKMR:s krav på lagstiftning omfattar inte bara skriven lag, utan även oskriven lag.57 Det väsentliga är att det finns stöd i nationell rätt.58 Frågan är därmed om det duger med vilken typ av föreskrift som helst, så länge den är tillgänglig, förutsebar och precist formulerad.
Enligt Sundberg och Sundberg kan inte oreglerad exekutiv maktutövning anses förenlig med EKMR:s lagkrav.59 Däremot har domstolen inte haft något emot att acceptera före- skrifter av lägre hierarki än de som antas av parlament eller riksdag. I fallet Silver m fl mot Förenade kungariket hade brittiska fångars post granskats av myndigheterna och som rättsligt stöd för denna åtgärd hänvisade man till regler som utfärdats av den brittiska inrikesministern. Inrikesministerns eller inrikesministeriets normgivningsmakt grundade
52 Vistins och Perepjolkins mot Lettland [GC], p 95.
53 Vistins och Perepjolkins mot Lettland [GC], p 96.
54 Se t ex Gogitidze m fl mot Georgien, p 98.
55 Sunday Times mot Förenade kungariket, p 49.
56 Lekic mot Slovenien [GC], p 95.
57 Sunday Times mot Förenade kungariket, p 47.
58 Sunday Times mot Förenade kungariket, p 47. Se även Silver m fl mot Förenade kungariket, p 86.
59 Sundberg och Sundberg, s 147-148.
sig emellertid på den engelska fängelselagen (Prison Act 1952) och reglerna som in- skränkte fångarnas rättigheter hade granskats av parlamentet, som godtagit dem. Dom- stolen ansåg i det fallet att lagkravet var uppfyllt.60 I fallet Barthold mot Tyskland be- handlades istället regler som utfärdats av ett privaträttsligt organ, i form av ett veterinär- samfund. Europadomstolen ansåg även i detta fall att konventionens lagkrav var uppfyllt eftersom veterinärsamfundets normgivningskompetens hade delegerats från parlamentet, de normer som veterinärsamfundet publicerade var underkastade statlig kontroll samt att de antagna reglerna skulle tillställas delstatsregeringen för godkännande.61 Ett avgörande med svensk koppling är Leander mot Sverige där Europadomstolen ansåg att den svenska personalkontrollkungörelsen (1969:446), en förordning som utfärdats av regeringen, upp- fyllde konventionens krav på stöd i den nationella rättsordningen.62 Åhman beskriver det som att EKMR:s lagkrav ställer krav på att det ska finnas en bindande regel, däremot måste den inte nödvändigtvis ha stiftats i en folkvald församling. Det viktigaste är att regeln grundar sig på församlingens lagstiftningsmakt och att den bör ha tillkommit enligt demokratiska principer.63
2.8 Det allmännas intresse och proportionalitetsprincipen
Förutom att inskränkningen ska uppfylla konventionens lagkrav måste den även överens- stämma med det allmännas intresse och vara proportionerlig. I den engelska original- versionen av konventionen stadgas att berövanden av egendom endast får ske ”in the public interest”, medan nyttjanderegleringar ska ske ”in accordance with the general in- terest”. Det anses emellertid inte föreligga någon väsentlig skillnad mellan dessa två be- grepp64, och jag har därmed använt mig att källor som utgår från såväl första som andra stycket i artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 i EKMR.
I förhållande till kravet på att åtgärden ska vara förenlig med det allmännas intresse står det klart att Europadomstolen ger staterna en vid bedömningsram. I fallet James m fl mot Förenade kungariket anförde domstolen att staten i princip är bättre lämpad än Europadomstolen att avgöra vad som ligger i det allmännas intresse, då staten har bättre kunskap om samhället och dess behov. Enligt Europadomstolen måste därför begreppet
60 Silver m fl mot Förenade kungariket, p 25, 26 och 86.
61 Barthold mot Tyskland, p 46.
62 Leander mot Sverige, p 52.
63 Åhman, s 268.
64 Harris m fl, s 865.
”i det allmännas intresse” tolkas extensivt när det kommer till politiska beslut som rör sociala eller ekonomiska åtgärder. Enligt domstolen ska lagstiftarens bedömning accept- eras, såvida den inte är uppenbart ogrundad eller ”manifestly without reasonable foundation”.65 Ett exempel på en åtgärd som har ansetts ligga i det allmännas intresse är åtgärder som syftar till att förhindra att kriminella får tillgång till egendom som erhållits dem via illegal verksamhet.66 Det räcker däremot inte att åtgärden i sig uppfyller det all- männas intresse. En sådan ordning hade gett konventionsstaterna i princip fullständig makt att inskränka egendomsskyddet. Inskränkningen ifråga måste även uppfylla det som av domstolen har kommit att kallas ”the fair balance-test” eller proportionalitetsprincipen, där det allmännas intresse måste balanseras mot enskildas intressen.67 Kravet på proport- ionalitet gäller oavsett vilken regel som tillämpas.68 Jag kommer inte att beröra proport- ionalitetsprincipen i någon större mån då fokus ligger på vilken typ av föreskrifter som uppfyller lagkravet i EKMR och om Kriminalvårdens beslut kan anses motsvara detta.
Europadomstolen har exempelvis ansett att det var proportionerligt att konfiskera intäkter av brott då detta låg i linje med internationella standarder och att personerna som fått sin egendom konfiskerad hade möjlighet att utmana beslutet för att få till stånd en ändring.69
2.9 Egendomsskyddet i EKMR och Kriminalvårdens förbud
Genom Kriminalvårdens beslut den 24 februari 2020 har myndigheten hindrat intagna från att få tillgång till och disponera över en del av deras egna medel, exempelvis sådana som finns på egna bankkonton eller pengar som på något annat sätt kan tillräknas dem.
Förbudet har också hindrat de intagna från att ta emot gåvor i form av pengar från an- höriga eller vänner. Det följer av själva frihetsberövandet att man som intagen i häkte eller anstalt är hindrad från att få tillgång till och disponera över exempelvis egna bank- konton eller pengar som finns i ens hem. I praktiken borde det därför krävas att någon med fullmakt gör en överföring från den intagnes bankkonto eller överlämnar den intag- nes kontanter till Kriminalvården för att den intagne ska få tillgång till dem. Egendoms- skyddet i EKMR tar endast sikte på sådan egendom som en viss person faktiskt innehar
65 James m fl mot Förenade kungariket, p 46.
66 Se t ex Raimondo mot Italien, p 29 och Denisova mot Ryssland, p 58.
67 Sporrong och Lönnroth mot Sverige, p 69. Se även AGOSI mot Förenade kungariket, p 52.
68 Åhman, s 361.
69 Balsamo mot San Marino, p 93-94.
och därför faller rätten att förvärva gåvor från anhöriga eller vänner utanför egendoms- skyddet. Däremot borde överföringar av den intagnes medel omfattas av egendoms- skyddet i EKMR, även om själva överföringen utförs av en annan person. Det väsentliga för att egendomsskyddet ska aktualiseras är att de intagnas tillgång till sina egna medel hindras genom förbudet. Även om ett förvärv av en gåva inte i sig omfattas av egendoms- skyddet har förbudet dock inneburit en inskränkning av människors rätt att disponera över sin egendom. Förbudet hindrar ju anhöriga och andra personer från att ge gåvor till andra människor, vilket enligt min mening måste omfattas av egendomsskyddet i EKMR. Man måste alltså skilja mellan rätten att förvärva gåvor, vilket inte omfattas av egendoms- begreppet i EKMR, och rätten att ge gåvor, vilket ju är en del av gåvogivarens exi- sterande egendom.
Kriminalvårdens förbud har inte medfört någon överföring av äganderätten och jag lutar därför åt att förbudet måste ses som en nyttjandereglering. Enligt Europadomstolen ska en frysning av banktillgodohavanden eller andra tillgångar kvalificeras som en nytt- jandereglering.70 Att en intagen i ett polskt fängelse tvingades spara lön från sitt arbete i anstalten och således inte fick disponera över hela sin ersättning fritt har också ansetts utgöra en nyttjandereglering.71 Även om omständigheterna i fallen skiljer sig från Krimi- nalvårdens beslut är en gemensam faktor att de begränsar någons möjlighet att få tillgång till och disponera över sin egendom och detta har ansetts utgöra nyttjanderegleringar. Om förbudet skulle stå sig under en längre tid skulle man kunna tänka sig att förbudet istället utgör en inskränkning av den allmänna regeln, i vart fall för de som är långtidsdömda. I fallet Alisic m fl mot Bosnien och Hercegovina m fl ansåg Europadomstolen att nekad tillgång till banktillgodohavanden under en tidsperiod på 20 år föll under den allmänna regeln istället för att kvalificera åtgärden som ett berövande eller nyttjandereglering.72 Domstolen resonerade även på samma sätt i fallet Loizidou mot Turkiet där en kvinna nekats tillgång till sin fastighet under flera år. Kvinnan ansågs ha förlorat kontrollen över och möjligheterna att nyttja fastigheten och därmed hade konventionsstaten överträtt den allmänna regeln.73 Sammantaget bör Kriminalvårdens förbud anses omfattas av egen- domsskyddet i EKMR och Kriminalvården är således skyldig att följa de krav som kon- ventionen ställer upp i förhållande till inskränkningar av egendomsskyddet. Kriminalvår-
70 Se t ex Benet Czech SpoL S.R.O mot Tjeckiska republiken, p 32 och Luordo mot Italien, p 67.
71 Michal Korgul mot Polen, p 53.
72 Alisic m fl mot Bosnien och Hercegovina m fl [GC], p 99.
73 Loizidou mot Turkiet [GC], p 63.
dens beslut måste därmed uppfylla EKMR:s lagkrav, motiveras av ett allmänt intresse och upprätthålla en balans mellan enskilda och allmänna intressen. Eftersom jag foku- serar på Kriminalvårdens möjlighet att anta bindande föreskrifter kommer jag därför att begränsa mig till vad konventionens lagkrav medför för Kriminalvårdens del. Såsom lag- kravet har formulerats krävs det stöd i nationell rätt, men inte nödvändigtvis i form av vad vi i svensk rätt definierar som lag, dvs en föreskrift som antagits av riksdagen. Som tidigare visats accepterar Europadomstolen föreskrifter av olika rang, till och med när de kommer från privaträttsliga samfund. Det väsentliga verkar inte vara vem som antar före- skriften, utan att det organ som antar föreskriften har delegerats normgivningsmakt.
Således blir 8 kap RF aktuellt att studera för svensk rätts del då det stadgar hur norm- givningsmakten i Sverige fördelas. Innan jag går in på normgivningsmakten belyser jag egendomsskyddet i RF för att se om regeln i 2 kap 15 § RF begränsar Kriminalvårdens rätt att anta bindande föreskrifter i något ytterligare avseende.
3 Egendomsskyddet i RF
3.1 Vilka fall omfattas av egendomsskyddet i RF?
I regeringsformen regleras egendomsskyddet i 2 kap 15 § och regeln innehåller fyra stycken. I det första stycket regleras vilka typer av egendomsinskränkningar som skyddet i RF omfattar. Andra och tredje stycket reglerar istället rätten till ersättning vid ingrepp i egendom och det fjärde stycket ger uttryck för allemansrätten. Eftersom jag i denna upp- sats fokuserar på begränsningar av Kriminalvårdens normgivningsmakt undersöker jag endast första stycket, och där stadgas följande.
”Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant för- fogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.”
Regeln i 2 kap 15 § RF inleds med orden ”vars och ens egendom är tryggad”. Detta ska emellertid inte ses som en självständig del av egendomsskyddet.74 Enligt 2 kap 15 § RF
74 Prop. 1993/94:117, s 48.
ska ingen tvingas till att avstå sin egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande. Här åsyftas förfoganden där en förmögenhetsrätt tvångsvis överförs eller tas i anspråk. Med förmögenhetsrätt avses en äganderätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde, såsom nyttjanderätt, servitut eller vägrätt.75 Det krävs att värdet av det som avtvingats kommer någon annan till godo.76 Med uttrycket ”något annat sådant förfogande” avses förfoganden som är likställda med expropriation, exempelvis nationalisering och socialisering av egendom.77 Enligt be- stämmelsen i 2 kap 15 § ska ingen heller behöva tåla att det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad. Detta brukar kallas för rådighetsinskränkningar och av ordalydelsen framgår det att bestämmelsen inte omfattar lös egendom. I förarbetena nämns byggnadsförbud, strandskyddsförordnande, åtgärder enligt skogsvårdslagen (1979:429), användningsförbud och beslut om naturreservat som exempel på rådighets- inskränkningar.78
Egendomsskyddet i RF är emellertid inte absolut, utan kan inskränkas om så krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Enligt förarbetena kan man inte närmare i detalj beskriva innebörden av detta. Vad som är ett angeläget allmänt intresse kan i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Bestämmelsen an- sågs dock i första hand omfatta sådana ingrepp som är motiverade av miljöskäl, för att bevara och skydda områden som är av särskild betydelse utifrån naturvårdssynpunkt eller allmänhetens intresse av att få tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Därtill nämns även behovet av mark för att kunna anlägga vägar och andra kommunikationsleder som exempel. Därutöver är man även tvungen att ta i beaktande vad som gäller ifråga om egendomsskyddet enligt EKMR.79 För att kunna genomföra en inskränkning av egendomsskyddet räcker det emellertid inte enbart med att finna ett angeläget allmänt intresse. Detta allmänna intresse måste även vägas mot enskilda intressen, enligt den s k proportionalitetsprincipen, för att utgöra en legitim inskränkning.80
75 SOU 2008:125, s 429.
76 Bull & Sterzel, s 84.
77 SOU 2008:125 s 429–430.
78 Se prop. 1993/94:117 s 49.
79 Prop. 1993/94:117 s 48.
80 Bull & Sterzel, s 85.
3.2 Omfattas Kriminalvårdens förbud av egendomsskyddet i RF?
Egendomsskyddet i RF skyddar främst mot expropriationer och likande förfoganden samt rådighetsinskränkningar. Eftersom Kriminalvårdens förbud omfattar lös egendom kan det snabbt konstateras att förbudet inte utgör en rådighetsinskränkning. Kriminalvårdens för- bud har emellertid inte medfört att egendom tvångsvis har överförts eller på något annat sätt tagits i anspråk. Genom beslutet nekas frihetsberövade personer tillgång till viss egen- dom och andra människors rätt att fritt disponera över sin egendom inskränks. Så fort någon friges från ett häkte eller har avtjänat sin tid i anstalt upphör emellertid denna be- gränsning att gälla. Om beslutet kvarstår under en längre tid skulle man möjligtvis kunna likna inskränkningen vid någon form av frånhändande av egendom, i vart fall i för- hållande till de som är långtidsdömda. Att bli avskuren möjligheten att disponera över sin egendom under en väldigt lång tid skulle för många uppfattas som att egendomen inte längre utgör en del av personens tillgångar. Trots det verkar inte egendomsskyddet i RF omfatta sådana inskränkningar då det krävs att egendomen har kommit någon annan till godo. Banktillgodohavanden som blir stående under en längre tid tillhör fortfarande kontoägaren ifråga, även om denna inte har möjlighet att disponera över dem. Slutsatsen är därför att Kriminalvårdens förbud inte faller under egendomsskyddet i RF.
3.3 Skillnaden mellan egendomsskyddet i RF och EKMR
Efter denna redogörelse kan det konstateras att det finns vissa skillnader mellan egen- domsskyddet i RF respektive EKMR. Först och främst är skyddet i EKMR betydligt vidare än det som RF ställer upp. EKMR:s egendomsbegrepp innefattar all egendom som har ett ekonomiskt värde och skyddar mot berövanden, nyttjanderegleringar och andra åtgärder som kan anses kränka rätten till respekt för sin egendom. Egendomsskyddet i EKMR är emellertid inte en absolut rättighet och det finns därför möjlighet att inskränka skyddet. Inskränkningen måste ske genom lag, i enlighet med ett allmänt intresse och vara proportionerlig.
Egendomsskyddet i RF är istället snävare formulerat än EKMR:s skydd. 2 kap 15
§ RF skyddar enskilda främst från expropriationer eller liknande förfoganden och rådig- hetsinskränkningar. Lös egendom omfattas däremot inte och RF skyddar inte heller mot sådana nyttjanderegleringar som egendomsskyddet i EKMR tar sikte på. En annan intressant aspekt är att 2 kap 20 § RF inte ställer upp något krav på att egendomsskyddet
måste inskränkas genom lag, vilket gäller för många av fri- och rättigheterna i 2 kap RF.
Det nämns över huvud taget inte i 2 kap RF vilken typ av regler som får inskränka 2 kap 15 § RF. Detta innebär dock inte att svenska myndigheter kan inskränka RF:s egen- domsskydd hur som helst. Huruvida en inskränkning kan rättfärdigas får istället bedömas i enlighet med reglerna om normgivning i 8 kap RF.81 Normgivningsmakten i 8 kap RF blir alltså aktuell att tillämpa oavsett om förbudet omfattas av egendomsskyddet i EKMR eller RF, eller inte.
4 Kriminalvården och normgivningsmakten
4.1 Inledning
I detta kapitel behandlar jag normgivningsmakten i 8 kap RF och Kriminalvårdens norm- givningskompetens. Eftersom EKMR ställer upp krav på att en inskränkning av egen- domsskyddet måste ha stöd i nationell rätt blir 8 kap RF aktuellt att studera. 8 kap RF drar upp ramarna för förvaltningsmyndigheters befogenhet att anta bindande föreskrifter.
Även om man skulle anse att Kriminalvårdens beslut inte omfattas av egendomsskyddet i EKMR hade normgivningsmakten i 8 kap RF ändå varit aktuell att tillämpa. Förbiser en förvaltningsmyndighet dessa regler när den antar en föreskrift kan det leda till att före- skriften inte ska tillämpas i ett enskilt fall, se avsnitt 4.3 om lagprövning. Efter genom- gången av de allmänna reglerna om normgivningsmakten behandlar jag Kriminalvårdens befogenhet att anta bindande föreskrifter. Avsnittet behandlar dels vilka föreskrifter Kriminalvården får anta och hur de ska definieras, dels vem som får anta föreskrifter å Kriminalvårdens vägnar och om det ställs krav på att de ska kungöras.
4.2 Normgivningsmakten i 8 kap RF
I 1 kap 1 § st 3 RF stadgas att ”Den offentliga makten utövas under lagarna”. All form av offentlig maktutövning måste ha stöd i någon form av föreskrift för att vara grundlags- enlig.82 Med ordet lagarna avses i detta lagrum inte bara sådana föreskrifter som riksdagen antagit, utan även andra slags generella rättsnormer.83 Som ovan nämnts kräver även
81 Bull & Sterzel, s 85.
82 Bull & Sterzel, s 185.
83 Sterzel, Författning i utveckling, s 118.
EKMR att det finns författningsstöd för att något ska anses utgöra en lag enligt konvent- ionens mening. För Sveriges del regleras normgivningsmakten, dvs makten att anta, ändra eller upphäva bindande rättsregler, i 8 kap RF och där anges i vilka fall riksdag, regering, förvaltningsmyndigheter och kommuner är berättigade att anta bindande rättsregler.
Normgivningsmakten i 8 kap resulterar i olika former av föreskrifter, vilket är ett begrepp som omfattar grundlag, lag, förordning och andra föreskrifter från förvaltningsmyndig- heter eller kommuner. Däremot omfattas inte sådana normer som meddelas inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen.84 Ibland används ordet författning som samlings- namn för lagar, förordningar och andra föreskrifter från kommuner och förvaltnings- myndigheter.85 RF nämner dock inte detta begrepp, utan kategoriserar produkterna av 8 kap RF såsom föreskrifter (se 8 kap 1 § RF). Det som kännetecknar en föreskrift är att den i princip är bindande för myndigheter och enskilda och att den är generellt tillämplig, dvs att den inte endast avser ett konkret fall.86 Det finns även andra typer av normer som det allmänna antar i syfte att styra enskilda, t ex allmänna råd, rekommendationer eller standarder. Dessa kan emellertid inte härledas tillbaka till normgivningsmakten i 8 kap RF och omfattas därmed inte av begreppet föreskrifter. I praktiken har dessa normer stor betydelse, men till skillnad från föreskrifter är de inte rättsligt bindande.87 Det behövs däremot inget särskilt bemyndigande för att en myndighet ska vara behörig att besluta om allmänna råd på sitt område.88
Såsom 8 kap RF har utformats bygger den på en hierarki av föreskrifter, även kallad normhierarkin. Normhierarkin är en rangordning där grundlag kommer först och därefter riksdagsordningen, lag, förordning och myndigheters och kommuners föreskrifter.89 Hie- rarkin innebär att en regel av lägre rang aldrig få stå i strid med en av högre rang. Detta kommer även till uttryck genom den formella lagkraftens princip i 8 kap 18 § RF där det stadgas att lag endast kan ändras genom lag.90 Normhierarkin kräver koherens, eller enig- het, i rättssystemet eftersom varje lägre norm måste kunna härledas till en högre norm.91
Normgivningsmakten i 8 kap RF är inte helt okomplicerad. Jag kommer nu att pre- sentera en översiktlig bild av normgivningsmakten i förhållande till riksdag, regering och
84 SOU 2008:125 s 545.
85 Eka m fl, s 349.
86 Prop. 1973:90 s 203-204.
87 Bull & Sterzel, s 186.
88 Följer av 8 kap RF. Se även Eka m fl s 350.
89 Zetterström & Lind, s 79.
90 Bull & Sterzel, s 187.
91 Derlén m fl, s 233.
förvaltningsmyndigheter. Föremålet för denna uppsats är Kriminalvårdens handlande, vilket är en statlig förvaltningsmyndighet, och således kommer jag inte att beröra kommu- ners rätt att anta föreskrifter i någon större mån.
Utgångspunkten i RF är att det endast är riksdagen och regeringen som åtnjuter självständig normgivningsmakt, där riksdagen stiftar lagar och regeringen förordningar.
Förvaltningsmyndigheter åtnjuter däremot ingen självständig normgivningsmakt. För att de ska kunna anta föreskrifter är de beroende av delegation från riksdag eller regering.92 Den självständiga normgivningsmakten kan delas in i två områden: riksdagens primär- område och regeringens primärområde. Riksdagens primärområde framgår huvudsakli- gen av 8 kap 2 och 3 §§ RF, men även av andra bestämmelser i RF, tryckfrihetsförord- ningen (1949:105)(TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)(YGL). Exempelvis ställer 2 kap RF upp krav på att många av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna endast får begränsas genom lag, vilket ju ligger inom riksdagens område. Genom 8 kap 3 § RF delas riksdagens primärområde upp i ytterligare två områden: det obligatoriska lagområ- det och det fakultativa lagområdet. Till riksdagens obligatoriska lagområde, dvs det om- råde som inte får delegeras vidare, hör exempelvis det civilrättsliga området, se 8 kap 2
§ p. 1 RF. Riksdagens fakultativa lagområde, dvs det område som får delegeras vidare, omfattar istället betungande offentligrättslig reglering och vissa kommunala angelägen- heter, se 8 kap 2 § p. 2 och 3. Klara exempel på betungande offentligrättslig reglering är straffrätt och skatterätt. För att 8 kap 2 § p. 2 RF ska aktualiseras krävs det att en skyldig- het eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden är för handen. Där- för brukar man klassificera 8 kap 2 § p.2 RF såsom betungande offentligrättslig reglering.
Med ingrepp avses ingrepp i den enskilda rättssfären och tolkningen av om ett ingrepp föreligger eller inte ska göras utifrån redan gällande föreskrifter. En föreskrift som i och för sig förbättrar situationen för en enskild, men som endast avser en förändring av en redan ingripande reglering räknas fortfarande som ett ingrepp.93 Gynnande reglering eller neutral reglering faller utanför riksdagens primärområde och hänför sig istället till rege- ringens primärområde, se 8 kap 7 § RF.94 Som gynnande reglering avses exempelvis bi- dragsregleringen, medan neutrala föreskrifter syftar på regler om den statliga förvalt- ningen och dess verksamhet och organisationsformer i den mån dessa inte direkt träffar
92 Eka m fl, s 346. Framgår även vid en läsning av RF 8 kap 2, 3, 7, 10 och 11 §§ tillsammans.
93 SOU 2008:42 s 21.
94 Eka m fl, s 361 och Bull & Sterzel s 192.
enskilda, t ex myndighetsförordningen (2007:515) och de förordningar med instruktioner till enskilda myndigheter som regeringen utfärdar.95
Regeringens primärområde framgår istället av 8 kap 7 § RF och innefattar rätten att anta verkställighetsföreskrifter samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen (restkompetensen).Verkställighetsföreskrifter och restkompetensen hör till regeringens självständiga normgivningsmakt och det krävs således ingen delegering för att regeringen ska få anta dessa föreskrifter. Regeringens normgivningsmakt kan emeller- tid utvidgas genom riksdagens möjlighet att delegera viss normgivningskompetens till regeringen, se 8 kap 3–5 § RF. Det ska dock erinras om att regeringens självständiga normgivningsmakt inte är absolut. Genom 8 kap 8 § RF är riksdagen berättigad att lag- stifta även inom regeringens primärområde. Om så sker följer det av den formella lag- kraftens princip i 8 kap 18 § RF att regeringen inte längre kan utnyttja sin självständiga normgivningsmakt på det området. Regeringen kan inte genom förordning ändra eller upphäva lag, då normgivningsområdet redan är upptaget. En lag kan däremot upphäva eller ändra en förordning.96
Det finns två sätt för att förvaltningsmyndigheter ska få rätt att anta bindande före- skrifter, antingen sker det genom subdelegation eller direkt delegation. Genom 8 kap 10
§ har riksdagen möjlighet att delegera normgivningsmakt till förvaltningsmyndigheter (subdelegation). Som framgår av 8 kap 10 § kan riksdagen inte delegera direkt till för- valtningsmyndigheter, utan den måste gå via regeringen. Om riksdagen bemyndigar re- geringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan den samtidigt också medge att re- geringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter i ämnet. Det är alltså regeringen som delegerar kompetensen vidare till en myndighet. För att en grund- lagsenlig delegation ska ske krävs det ett bemyndigande. Genom 8 kap 1 § st 2 RF krävs det att bemyndiganden sker via föreskrifter där riksdagen ger bemyndiganden via lag och regeringen via förordning. Riksdagen måste bemyndiga regeringen en rätt att anta före- skrifter som i sin tur ger förvaltningsmyndigheter eller kommuner en rätt att anta före- skrifter i ett visst ämne. Normalt sett brukar ett bemyndigande i lag som medger subde- legation utformas på följande sätt: ”Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrifter om…”.97 För att det ska vara enkelt att spåra myndig-
95 Bull & Sterzel, s 200.
96 Eka m fl s 390.
97 Eka m fl, s 400.
heters föreskrifter tillbaka till ett specifikt bemyndigande krävs det att myndigheten i in- gressen till föreskriften lämnar uppgift om det bemyndigande på vilken myndighetens beslutanderätt grundas, se 18 b § författningssamlingsförordningen (1976:725). Rege- ringen kan emellertid, utifrån sitt primärområde såsom det stadgas i 8 kap 7 § RF, dele- gera direkt till myndigheter som lyder under regeringen och i vissa fall till myndigheter som lyder under riksdagen, men däremot inte till kommuner (direkt delegation, se 8 kap 11 § RF).
4.3 Lagprövning
För att ett land ska kvalificera sig som en rättsstat brukar det krävas att det finns garantier mot maktmissbruk.98 I svensk rätt återfinns dessa garantier mot maktmissbruk på ett fler- tal ställen och den konstitutionella kontrollen kan sägas vara en del av detta skydd. Mer- parten av bestämmelserna om konstitutionell kontroll finns i 13 kap RF som reglerar kon- stitutionsutskottets granskning, åtal mot statsråd, misstroendeförklaring, interpellationer, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen. För att se till att föreskrifter antas i enlighet med vad som stadgas i grundlag använder man sig i svensk rätt både av förhandskontroll och efterhandskontroll.99 När det gäller lagar som antagits av riksdagen sker förhands- kontrollen genom att lagförslaget överlämnas till Lagrådet för granskning, se 8 kap 20–
22 §§ RF. Detta gäller emellertid endast lagförslag och inte andra föreskrifter såsom förordningar och myndigheters föreskrifter. För samtliga typer av föreskrifter gäller däremot en efterhandskontroll, i form av lagprövning såsom den utformats i 11 kap 14 § RF och 12 kap 10 § RF. Även om ordet lagprövning för tankarna till de föreskrifter som riksdagen antar följer det av ordalydelsen att prövningen även omfattar resterande typer av föreskrifter. Reglerna är snarlikt utformade, där 11 kap 14 § RF tar sikte på lagprövning i domstol och 12 kap 10 § RF gäller lagprövning av förvaltningsmyndigheter.
Om man slår ihop reglerna i 11 och 12 kap får man följande.
Finner domstol eller offentligt organ att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma
98 Warnling Conradsson m fl, s 249.
99 Prop. 2009/10:80 s 142.
