Reformen förstelärare
En kvalitativ studie av hur reformen översätts vid genomförandefasen i Malmö stad.
The first teacher reform
A qualitative study of how the reform translates at the implementation phase in Malmö.
Belma Rosarv Carina Makeia
Ledarskap och offentlig organisation Magisterprogram, 60 hp
VT- 2019
Förord
Denna uppsats är en magisteruppsats, skriven vid Malmö Universitet under våren 2019. Att skriva uppsatsen har varit väldigt lärorikt och intressant, inte minst att vi har fått träffa fantastiska personer.
Vi vill rikta ett stort tack till alla Er som på olika sätt tog er tid att ställa upp på intervjuer och hjälpa oss med att ta fram olika offentliga handlingar för att studien skulle kunna
genomföras.
Vi vill även tacka vår handledare, Anders Edvik. Det har varit en ära att få handledning av dig! Malmö, 2019-05-27
Definitioner
Nedanstående redogör vi för centrala begrepp i uppsatsen.
Lärare
Lärare är en yrkesutövare där dennes huvudsakliga uppgift är att undervisa och utveckla barn, ungdomar och vuxna. Läraren skapar resultat genom att ta tillvara potentialen hos varje enskild elev och som arbetar mot tydliga mål inom ramen för aktuella läroplaner och
kursplaner. Endast den som har legitimation från Skolverket får sätta betyg och bli aktuell för fast anställning (saco.se).
Förstelärare
Förstelärare är ett begrepp som uppkom efter en reform som kom till år 2013. Genom införandet av en ny yrkestitel, försteläraren, var syftet att läraryrket skulle bli mer attraktivt. Detta genom att premiera skickliga lärare, höja professionaliteten hos lärare samt höja resultaten i svensk skola (Utbildningsdepartementet 2012).
För att bli utnämnd till förstelärare krävs förutom lärarbehörighet även lärarlegitimation och dokumenterad skicklighet och minst fyra år i yrket. Arbetet ska vara väl vitsordat och läraren ska ha visat på synnerligen god förmåga att förbättra elevernas studieresultat och ett starkt intresse för utveckling av undervisningen (Skolverket 2018/19).
Bästelärare
Försteläraren har fått lite olika roller sedan reformen infördes. En av dessa roller är den så kallade bästeläraren. Bästeläraren skulle ses som en coach och en förebild för andra lärare. Den här benämningen och rollen har använts synonymt i denna studie med förstelärare.
Abstrakt,
I denna studie diskuteras utfallet av reformen förstelärare som är ett politiskt beslut i termer av domäner, beslutsfattare och verkställare. Studien tar sin utgångspunkt i hur reformen översätts vid genomförandefasen. Forskningen av detta slag har bedrivits inom olika vetenskapliga discipliner med olika teoretiska utgångspunkter, inte minst av att politiska beslut inte får de avsedda effekterna.
Studien bygger på en kvalitativ metod med abduktiv ansats, och det empiriska materialet utgörs framför allt av olika offentliga handlingar och av semistrukturerade intervjuer med tjänstemän och politiker.
Studien kommer fram till att det utifrån begreppet översättning sker en förändring vid tolkning av reformen förstelärare, från ett sammanhang till en annan. Reformen förstelärare innefattas av en del begrepp men som samtidigt har haft ett frirum för tolkning och
anpassningar efter skolornas behov. Resultatet visar vidare på att reformen förstelärare ska implementeras efter beslutets grundidé, vilket tyder på en omöjlighet. Det beror till stor del på hur reformen accepteras och tolkas, samt hur reformen sprids genom en organisation just efter dess specifika behov.
Nyckelord: offentlig förvaltning, reform, förstelärare, översättning, domäner, implementering.
Abstract,
This study debates the outcome of the Swedish reform of a “förstelärare” (first teacher) which is a political position in terms of domains, decision makers and implementers. The study has its outset in how the reform is translated in the implementation phase. Research in this field has been done within various scientific disciplines with different theoretical starting points, nevertheless; political decisions does not receive its intended effects.
The study is based on a qualitative method with an abductive approach and the empiric data is obtained mainly in different public documents and by semi-structured interviews with
officials and politicians. The result of the study shows that it occurs a readjustment of the dissemination from one context to another, based on the translation notion. The first teacher reform includes a few notions but has, at the same time, had a space for interpretations and adjustments according to the schools needs.
Furthermore; the result shows that the first teacher reform should be implemented according to the basic idea of the decision, wish indicates to be impossible.
This has mainly to do with how the reform is accepted and interpreted, also how the reform is spread through an organization according to its needs.
Key words: public management, reform, first teacher, translation, domains, implementation.
Innehållsförteckning
1 INLEDNING ... 9
1.1INTRODUKTION ... 9
1.2PROBLEMFORMULERING ... 11
1.3SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 13
1.4AVGRÄNSNING ... 13
1.5DISPOSITION ... 14
2 TIDIGARE FORSKNING ... 15
2.1REFORMENS UTVECKLING ... 15
2.2REFORMER I INSTITUTIONELLA ORGANISATIONER ... 16
2.3IMPLEMENTERING AV BESLUT ... 17
3 TEORETISKT RAMVERK ... 19
3.1DOMÄNTEORI ... 19
3.2INSTITUTIONELLA VILLKORENS DOMÄN ... 20
3.3DIFFUSIONSMODELLEN ... 22
3.4ÖVERSÄTTNINGSMODELLEN ... 23
4 METOD OCH MATERIAL ... 25
4.1FORSKNINGSSTRATEGI ... 25
4.2FORSKNINGSANSATS ... 26
4.3URVAL ... 27
4.3.1 Semistrukturerade intervjuer ... 28
4.3.2 Utformning av intervjuguide och intervjufrågor ... 29
4.4PRIMÄRDATA ... 30
4.5KRITISKA REFLEKTIONER ... 31
5 FÖRSTELÄRARREFORMEN ... 32
6 ANALYS OCH RESULTAT ... 34
6.1FÖRSTELÄRARREFORMENS UTVECKLING I MALMÖ STAD ... 34
6.1.1 Sammanfattning ... 36
6.2DEN POLITISKA DOMÄNEN ... 37
6.2.1 En föreställande bild ... 37
6.2.2 Blir ett syfte ... 37
6.2.3 Omsätts till en handling ... 38
6.2.4 Institutionaliseras ... 39
6.2.5 Resultat ... 39
6.3DEN VERKSTÄLLANDE DOMÄNEN ... 40
6.3.1 En föreställande bild ... 40
6.3.2 Blir ett syfte ... 41
6.3.3 Omsätts till en handling ... 41
6.3.4 Institutionaliseras ... 42
6.3.5 Resultat ... 42
6.4DEN PROFESSIONELLA DOMÄNEN ... 43
6.4.1 En föreställande bild ... 43
6.4.2 Blir ett syfte ... 44
6.4.3 Omsätts till en handling ... 44
6.4.4 Institutionaliseras ... 45
6.4.5 Resultat ... 45
6.5.1 En föreställande bild ... 46
6.5.2 Blir ett syfte ... 46
6.5.3 Omsätts till en handling ... 47
6.5.4 Institutionaliseras ... 48
6.5.5 Resultat ... 48
6.6DIFFUSIONSMODELLEN ... 49
6.6.1 Framstegs- och utvecklingsoptimism ... 49
6.6.2 Organisationer som ska förverkliga målet ... 50
6.6.3 Ett system som verkar utifrån universella regler ... 50
6.7ÖVERSÄTTNINGSMODELLEN ... 51
6.8SAMMANFATTNING ... 52
7 DISKUSSION... 53
7.1REFORMEN I MALMÖ STAD ... 53
7.2JÄMFÖRANDE DISKUSSION, TIDIGARE FORSKNING ... 54
8 SLUTSATS ... 56
8.1FÖRSLAG PÅ VIDARE FORSKNING ... 58
9 REFERENSER ... 59 BILAGA 1INTERVJUFRÅGOR ... 66 MATRISER ... 68 BILAGA 2 ... 69 BILAGA 3 ... 71 BILAGA 4 ... 73 BILAGA 5 ... 76
1 Inledning
Kapitlet nedan redogör temat för vår studie, reformen förstelärare. Vi motiverar varför vår studie är intressant och presenterar vårt syfte och våra frågeställningar. Vi redogör vidare för vilka avgränsningar vi har gjort, samt dispositionen.
1.1 Introduktion
Politiken formas i den offentliga förvaltningen, där tjänstemän arbetar med att omsätta
politiska beslut i verkligheten. Vårt politiska system grundar sig i att beslut fattas av folkvalda politiker och verkställs av professionella tjänstemän. Detta faktum kan vid en första anblick verka enkelt och logiskt, men att realisera politiska beslut i verkligheten visar sig ofta vara väldigt komplext och problematiskt (Hill & Hupe 2002: 86).
I anslutning till beskrivningen ovan utgör implementeringen ett eget händelseförlopp och öppnar upp för att denna fas kan få olika resultat (Hill & Hupe 2002: 162). För att den
offentliga sektorn ska kunna behålla sin legitimitet är det viktigt att beslut om olika offentliga handlingar utförs demokratiskt som sker genom folkvalda politiker. Däremot finns där ett problem idag vid implementering av beslut då det krävs situationsanpassning och tid. När avsaknaden av situationsanpassning och tid förekommer kan ett demokratiskt svart hål uppstå i den offentliga sektorn där avståndet mellan regeringens fattade beslut och hur dessa
tillämpas av tjänstemän i förvaltningen är stort (Rothstein 2010: 12). För att behålla tillit i den offentliga myndigheten är det därför grundläggande att implementeringen ute i förvaltningen sker med hänsyn till de politiska direktiven. Då vi pratar om implementering av reformer kan vi utgå från den så kallade klassiska styrmodellen som innebär att vi gör skillnad på
beslutsfattaren, verkställaren och professionen inom den politiska sfären (Rothstein 2010).
Utförandet och styrningen av skolan är i allra högsta grad politiskt och ett debatterad ämne som omfattas av den offentliga förvaltningen (Skollagen 2010:800). I det decentraliserade skolsverige är det upp till varje kommun och huvudman att se till att den egna skolan följer de givna bestämmelser som står skrivna i styrdokumenten, samtidigt ska utveckling och förändringar komma till stånd utifrån ny forskning. Parallellt med att skolan ständigt är i
förändring tangerar även läraryrket utveckla nya positioner. De mellan positioner som tillkommit i utbildningsväsendet under de senaste decennierna kan ses som ett sätt för de enskilda skolorna att hantera det starka förändringstrycket som de utsätts för (Olin 2012). Förändringarna för den svenska skolan har tillkommit på fog av lärarnas låga status. Vilket de senaste åren har yttrats som problematiskt. Europeiska Unionen (EU) och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) har blivit betydelsefulla aktörer i
påskyndandet av skolreformer och i regeringens promemoria hänvisas till att flera andra länder har genomfört initiativ för att attrahera duktiga lärare till yrket och som utvecklar, identifierar och erkänner skickliga lärare (Utbildningsdepartementet 2012).
Den sjunkande skolresultat i internationella mätningar har haft en betydande roll till att flera svenska skolreformer skapats. Det har blivit politiskt prioriterade frågor att öka likvärdigheten i skolorna samt att måluppfyllelsen måste bli högre. Dessutom har kraven ökat på att
kvaliteten ska bli bättre. Den svenska grundskolan har därav genomgått omfattande reformer sedan år 2011. Utan att gå närmare in på vad de innefattar, har det inneburit bland annat en ny läroplan för grundskolan (Lgr 11), ny betygsskala och sänkning av betygsålder från årskurs 8 till årskurs 6.
I anslutning till att öka kvaliteten i skolorna lades det 2013 fram en proposition av regeringen. Syftet var att skapa nya karriärvägar för lärare, så som lektorstjänster och förstelärartjänster, där den senare reformen är det som behandlas i vår uppsats. Förstelärarreformen kom till år 2013 genom införandet av en ny yrkestitel, försteläraren, med syftet att läraryrket skulle bli mer attraktivt, genom att premiera skickliga lärare, höja professionaliteten hos lärare samt höja resultaten inom svensk skola (Utbildningsdepartementet 2012). Reformen genomfördes genom inrättandet av statsbidrag som huvudmän kan söka, vilket leder till ett lönepåslag för karriärtjänsterna. Förstelärartjänsten innebär att ett antal lärare runt om i landet fått
minst 5 000 kronor mer i månaden (Skolverket 2018/19).
1.2 Problemformulering
Reformen förstelärare har idag gjort sin ankomst i den svenska skolan. Det finns statliga kriterier för vem som kan bli förstelärare- och på så sätt få löneökning, men på lokal nivå kan tolkningen av reformen variera inom organisationen (Skolverket 2014). Förstelärarens roll ändrar karaktär i relation till olika skolor och dess behov. Ofta har förstelärarna fått uppgifter som innebär att de på olika sätt framträder som kunskapsspridare i organisationen. Vid forskning av förstelärarreformen har det identifierats olika roller som förstelärarna har tagit och på vilka sätt dessa roller i sin tur har mottagits i skolan. Det har gått från den svåra positionen som bästelärare till mer accepterade positioner som andrerektor och stöttepelare (Alvehus, Eklund & Kastberg 2019).
Det finns olika skäl till att organisationer implementerar en idé, antingen ses idéen som en möjlighet till diverse utmaningar eller så uppfattas idén en aning annorlunda och spännande (Czarniawska 2015: 25; Czarniawska & Joerges, 1996). När idéer inom en verksamhet accepteras kan detta internt öka legitimitet (Sahlin-Andersson & Wedlin 2008). På angivet sätt förväntas att organisationsstrukturer efterliknar varandra när likvärdiga idéer ska implementeras (Meyer & Rowan 1977).
För att implementering av förstelärarreformen ska vara i samklang med beslutsfattarnas direktiv, är det väsentligt att förstå hur reformen inom samma organisation har tolkats. Det kan ske på skilda sätt. Till exempel genom nödvändiga mekanismer såsom lagstiftning, att formella strukturer inrättas och ordergivning. Ett annat sätt är genom professionella normer och värderingar som driver fram samverkan. Därför är det av stor betydelse att vid
implementering, förstå̊ hur reformen av förstelärare, har översatts mellan skolorganisationer. Emedan en idé i största allmänhet ska lyckas med att färdas mellan organisationer krävs det att den görs kontextlös (Erlingsdóttir & Lindberg 2005). Översättningen av idéer kan utspela sig i många olika slag inom organisationen, antingen genom konkretisering eller imitation (Røvik 2000: 157ff). I detta sammanhang innebär konkretisering att organisationen pekar på och gestaltar idén från ett övergripande perspektiv till mer detaljerad. Vanligen anses idéer till en början vara formlösa och generella. När organisationer antar sig idén måste de tolka, förtydliga och anpassa den till sin verksamhet. Detta kan innebära nya rutiner och procedurer som en konsekvens av implementeringen. När en organisation delvis imiterar en idé
involverade i översättningen. De bearbetar och justerar idén för att passa organisationen (Røvik 2000: ibid).
Översättning innebär i det här sammanhanget inte endast en språklig process utan rymmer också symboler, handlingar och objekt, det vill säga allt som sätts över i en annan tid eller rum. Det betyder att ord kan översättas till objekt, till handling eller till andra ord. Likaså kan översättning inträffa i omvänd ordning, dvs handlingar och objekt kan översättas till ord. En av poängen med att studera översättning är att man tar hänsyn till såväl försök att kontrollera och påverkan av oförutsedda händelser (Czarniawska 2015: 111f; Czarniawska och Joerges 1996). En annan mening med att studera översättning är att man studerar både imitation och innovation. Detta perspektiv förklarar därmed varför det inte alltid blir som det var tänkt. Reformer som genomförs, modeller som tillämpas och handlingar som utförs i olika sammanhang kan bli mycket olika.
Genom att studera översättningsprocesser skapas en förståelse för hur en idé kan få olika form och betydelse. Organisationer samlar ihop idéer och översätter dem för att passa sin egen kontext. De kan härma, men de måste också översätta. Spridningen av en idé är då i händerna på människor som kan handla på många olika sätt, vilket gör att det som översätts omvandlas ständigt. Att studera översättning är ett perspektiv som har blivit vanligare inom
organisationsstudier, och som ofta sammankopplas till studier av förändringar och organisatoriska reformer (Czarniawska 2015: 118).
Därmed är det intressant att studera översättning av beslut vid genomförandefasen genom exemplet förstelärarreformen.
1.3 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna studien är att öka förståelsen för hur reformen förstelärare har översatts vid
genomförandefasen i den offentliga sektorn på kommunal nivå. Som teori redogör vi för
Czarniawskas diffusions och - översättningsmodell samt de olika domäner som finns presenterade i den offentliga förvaltningen, politiska domänen, verkställande domänen och den professionella domänen.
För att kunna svara på syftet ställs följande frågeställningar:
1. Hur förhåller sig beslutsfattare (politiker) till den offentliga förvaltningens behov? 2. Hur ser verkställare (förvaltningar och tjänstemän) till att den enskilda förvaltningens
behov tillämpas efter de fattade besluten?
3. Hur tolkas politiska beslut vid genomförandefasen (implementering)?
1.4 Avgränsning
Studien ämnar fördjupa sig i hur reformen förstelärare översätts i vald kommun, Malmö stad. Vidare avgränsas studien till en förvaltning, grundskoleförvaltningen. Detta tydliggörs det mer om i metodkapitlet, kap 4. Studien bortser från andra reformer, och fokus läggs endast på reformen förstelärare. Studien tar även avstamp i vad lärarna tycker om införandet av
förstelärartjänster och implementeringsteorier.
1.5 Disposition
I det första kapitlet introduceras läsaren till studiens bakgrund och problem, liksom att en närmare redogörelse för reformen förstelärare ges. Studiens syfte, frågeställningen och avgränsningar presenteras även i det första kapitlet.
Kapitel två innehåller ett urval av tidigare forskning som finns på området om reformen förstelärare.
I det tredje kapitlet beskrivs det teoretiska underlag studien utgått ifrån, i termer av domäner, beslutsfattare (politiker) och verkställare (förvaltningar, tjänstemän) samt diffusions och - översättningsmodellen.
I kapitel fyra redogörs för studiens metod och tillhörande motiveringar. Vidare ges en genomgång av valda källor och hur urvalet gått till. I kapitlets senare del motiveras studiens analysenhet och kritiska reflexioner presenteras.
I det femte kapitlet presenteras förstelärarreformen kort i ett övergripande sammanhang. I nästa kapitel ges en analys- och resultatpresentation.
I kapitel sju diskuteras studiens resultat och i kapitel åtta ges en sammanfattande redogörelse för studiens slutsatser.
2 Tidigare forskning
I detta kapitel presenteras ett urval av tidigare forskning som gjorts om reformen
förstelärare. Kapitlet introduceras med övergripande forskning om hur reformen förstelärare har utvecklats. Vidare lyfts tidigare forskning fram av reformens genomförande i den
offentliga sektorn. Kapitlet avslutas med forskning kring utfallet av beslut, huruvida politiska beslutet verkställs på det sätt politikerna vill.
Den presenterade forskningen används som en utgångspunkt i denna studie och är en viktig jämförelsepunkt i studiens diskussionsavsnitt.
2.1 Reformens utveckling
Den tidigare forskningen pekar på att förstelärarreformen framför allt utvecklat roller på organisationsnivå. I de fall där försteläraren har ”lagt sig i” klassrumsarbete, förekommer det konflikter. Men de flesta av rollerna handlar inte om nya arbetsuppgifter i organisationen, utan om att arbetsuppgifter omlokaliseras och förenas i en enda roll. Detta innebär att även om förstelärare inte haft direkt inverkan på lärares yrkesutövande, så kan reformen fylla en central funktion för professionen. En stark profession handlar i själva verket inte bara om yrkeskunnande i vardagsarbetet, utan kännetecknas av att den kan försvara sina intressen på olika arenor (Alvehus, Eklund & Kastberg 2019).
Vidare pekar forskningen tydligt på hur förstelärarreformen har medfört att lärarnas ställning i skolans organisation har stärkts. Det som tidigare innebar nytt steg i karriären har ofta varit att bli rektor, och därmed lämna lärarprofessionen till förmån för rektors professionen.
Förstelärarna har tagit plats genom sina olika roller som främst försteledare men även kunskapsspridare i beslutsfattande organ. De har blivit centrala länkar i skolans kommunikation och därmed tagit sig an det pedagogiska ledarskapet.
Enligt forskarna Alvehus, Eklund & Kastberg 2019, har förstelärarens flera olika roller bidragit till att lärarnas autonomi på det lokala planet stärkts. Reformens initiala ambitioner
handlar särskilt om att premiera skickliga lärare och att få deras kunskaper att spridas i organisationen genom till exempel coachning. Den roll som speglar detta är bästeläraren.
Författarna Alvehus, Eklund & Kastberg (2019) anser vidare att lärarkåren är redan skicklig när det gäller att värna om den egna undervisningen och det konkreta vardagliga arbetet. Det lyfts även fram att de roller som stöttar lärarna i benämning som stöttepelaren och
försteledaren och har inga svårigheter att hitta sin nisch i organisationen (Alvehus, Eklund & Kastberg 2019).
2.2 Reformer i institutionella organisationer
Arfwedson och Lundman (1984) skriver att reformer i skolan, för de flesta lärare innebär ett hot om kompetensförluster som ställer krav på omorientering exempelvis via förändrad organisation eller rutiner. I takt med att arbetets innehåll förändras innebär det även således en ökad arbetsbelastning. Detta innebär att skolledaren hamnar i en ”sandwich-position”, som både ska ta hänsyn till uppifrån kommande beslut och den undervisande personalens intressen. Arfwedson och Lundman (1984) menar att reformer av den anledningen ofta genomgår en betydande utspädning och därför också innebär små förändringar av verksamheten. Detta ligger helt i linje med Brunsson och Olsen (1990) som öppnar för möjligheten att reformer bara är en begränsad del av förändringsarbete. Detta eftersom oväntade och oönskade effekter på konfliktnivå och kontaktmönster i och mellan
organisationer tas hänsyn till vid reformers genomförande. Om de som ska reformeras gör motstånd på grund av oenighet om vad som är bra resultat eller lösningar, leder reformen inte till någon förändring. Brunsson och Olsen (1990) för fram att det krävs en aktiv deltagande från de som ska reformeras och att ett genomförande förutsätter samarbete.
Detta kan vidare jämföras med det som Brunsson och Olsen (1990) resonerar kring att reformer endast är en begränsad del av allt förändringsarbete. Vilket kan tas hänsyn till vid reformers genomförande vid exempelvis oväntade och oönskade effekter på konfliktnivå men också vid kontaktmönster i och mellan organisationer. Det institutionella perspektivet
manifesterar både reformatörer och de som ska reformeras handlar på grundval av
gemensamma värden, intressen, uppfattningar och resurser. Reformer omformas inte om det uppstår oenighet eller motstånd vid olika lösningar hos de som ska reformera.
Följaktligen krävs det ett energiskt och ambitiöst deltagande från de som ska reformeras och att ett genomförande fordrar ett gott samarbete. Brunsson och Olsen (1990) resonerar kring att de institutionella organisationerna inte är i alla händelser endast intresserade av de tjänster eller produkter som kommer till utan också av den värderingen av hur rationella, effektiva, rättvisa, moderna och naturliga de uppfattas av relevanta grupper. Dessa viktiga grupper, beskrivs av Jarl och Rönnberg (2010) som de skolpolitiska aktörerna, politiska beslutsfattare, anställda inom förvaltningen, media, med organiserade intressen inom skolområdet och samhällsmedlemmar. Vidare lyfter Brunsson och Olsen (1990) fram att en institutionell organisation, som skolan, är beroende av hur dessa grupper uppfattar det rimliga i processer, strukturer och ideologier som denna bygger på. Just värderingen av organisationen är i synnerhet viktig där det är svårt att värdera kvalitén på resultatet och därför blir detta synsätt en del av den kulturella ordningen. Reformer är alltså inte bara ett sätt att effektivisera en organisation utan även ett sätt att påverka stöd, resurser, frihet och kritik från omgivningen. Det kan ses som en form av opinionsbildning där signalerna till omgivningen är en vilja till förändring och förnyelse (Brunsson och Olsen 1990).
2.3 Implementering av beslut
Förvaltningens centrala uppgift är att bereda och implementera de beslut som de folkvalda politikerna fattar. Sannerstedt (2011) och Lundquist (1998) formulerar
implementeringsproblemet som huruvida det politiska beslutet verkställs på det sätt politikerna vill.
Enligt Lundquist (1998) intar förvaltningen i praktiken inte en passiv roll där de avvaktar direktiv från politiker. Vid initieringsfasen svarar förvaltningen för formulering av idéer. De utformar förslag vid beredningsfasen. Förvaltningen ansvarar även för implementeringen av beslut och framlägger utvärderingar och rapporter vid efterkontrollen. Svårigheterna att göra en klar distinktion mellan just beslutsprocessen och implementeringsprocessen har beskrivits av bl.a. Anders Sannerstedt (2011). Enligt honom är det möjligt att de tjänstemän som är ansvariga för implementeringen av en policy också har medverkat i utformandet av beslutet. Det kan till och med vara så att det är tjänstemännen själva som är initiativtagarna bakom det beslut som de ska vara med att implementera (Sannersted 2011).
Förutom direktiven från politiken så styrs skolan även genom de nationella målen som ska implementeras i varje skola. Med kommunen, som är skolans huvudman, expanderar de
statliga förordningarna med lokalt anpassade direktiv, vilket ibland resulterar i värdekonflikter mellan olika mål och normer eftersom kraven är många och ibland
motstridiga på de politiska, sociala och ekonomiska planen. Som ansvarig för skolans interna organisation är det rektorn som fastställer hur besluten tar sig uttryck i verksamheten. I sitt val av prioritering och avvägning mellan olika uppgifter vägleds rektorn med utgångspunkt i sin uppfattning om politiken, professionen och vad som ingår i tjänstemannarollen (Leo 2010: 42ff). Den komplexa tjänstemannarollen för med sig ett antal olika uppgifter om att samordna och utveckla skolan, styra lärarna samt tillgodose att skolans demokrati- och kunskapsuppdrag uppnås.
Formuleringen innebär att det är viktigt att både utfallet av implementeringen av ett beslut och att implementeringsprocessen som sådan, överensstämmer med politikernas önskan. Detta är relevant för att avgöra om en implementering varit framgångsrik eller inte
(Sannerstedt, 2011: 19). Sannerstedt hävdar att det är en demokratisk angelägenhet att utfallet av ett beslut blir som det var tänkt, det vill säga rationalitetsaspekten, och att reliabiliteten, som berör hur en reform eller ett beslut implementeras, bör följas för att implementeringen ska ske i enlighet med demokratiskt rättfärdigade principer. Detta för att folkstyret ska kunna garanteras i alla led (Sannerstedt 2011: 19ff, 28).
3 Teoretiskt ramverk
I följande kapitel presenteras studiens teoretiska utgångspunkt. Först ges en närmare redogörelse för de värdena som ingår i domänteori, vilka senare även ligger till grund för studiens operationalisering. Slutligen ges en övergripande redogörelse för kopplingen mellan diffusionsmodellen och översättningsmodellen.
3.1 Domänteori
Amerikanerna James M. Kouzes & Paul R. Mico (1979) har grundat och utvecklat en domänteori som förklarar hur styrsystemet i offentliga organisationer är uppbyggt. Kouzes och Mico förklarar hur offentliga organisationer misslyckas med att implementera
styrmodeller som från början är utformade för privata företag. Teorin syftar till att förklara hur och varför Human Service - organisationer (HSO), exempelvis skola, sjukvård och omsorg, kan påverka normer inom en organisation. I domänteorin presenteras tre olika domäner: den politiska domänen, den verkställande domänen och den professionella domänen, även kallad för politikerdomänen, tjänstemannadomänen och den operativa domänen. Alla dessa tre domäner anses ha olika syn på organisationen och även inom samma HSO kan olika nivåer ha sitt eget specifika perspektiv gällande organisationens uppdrag och dess genomförande. Detta kan resultera i att nivåerna inom domänen hamnar i konflikt med andra domännivåer i samma domän.
Den första domänen, politiska domänen, består av folkvalda politikers vars uppgift är att utforma mål och riktlinjer för organisationen. Den politiska domänen väljs genom
kommunala val och denna domän utformar policyn för organisationen. Arbetet i denna domän består mycket av förhandlingar och av omröstningar. Den verkställande domänen, som
gestaltas av chefer och tjänstemän vill i sin tur gärna styra organisationen utifrån en mer företagsliknande hierarkisk modell. De arbetar med kontroll, kostnadseffektivisering samt planering och har ett byråkratiskt arbetssätt (Kouzes & Mico 1979). Man ska omsätta politiska beslut och målformuleringar i konkreta genomförbara planer.
Den sista domänen, den professionella domänen består ofta av högutbildad personal som till exempel jurister och läkare. Det är i denna domän som det verkliga arbetslivet äger rum. De anser sig kapabla att själva kunna bestämma över sin verksamhet utan involvering av vare sig politiker eller tjänstemän. De har ett arbetssätt som är problemlösande och anser sig ha rätt att kontrollera den domän som dem finner sig vara bäst på (Kouzes & Mico
1979).
Spänningar kan lätt uppstå mellan de tre domänerna, eftersom de har svårt att komma överens på grund av sina divergenser (M. Kouzes & Paul R. Mico 1979).
De olika domänernas struktur skapar ofta differenta åsikter som likaså bidrar till konflikter. Samtliga domäner har ett eget synsätt på organisationen och de har även olika sätt och förmågor med att lösa problemen inom domänen. Det uppstår problem om och när vissa lösningar ger konsekvenser på andra domäner. Detta kan handla om till exempel om den verkställande domänen tar ett beslut kan exempelvis den verkställande domänen förlora kontroll och den professionella domänen behöva avstå från en viss autonomi. Man kan säga att domänerna bygger på olika rationaliteter men de måste ändå fungera tillsammans och komplettera varandra. Domänerna är alla olikartade i betydelsen att de har olika styrprinciper, uppgifter, struktur och arbetssätt. Enligt författarna M. Kouzes & Paul R. Mico (1979), bygger politik på principen om ideologi och folklig representation. Där förvaltningen bygger på principen om byråkrati och saklighet, alltså styrprinciper som utgörs vertikalt i
organisationen. Professionsutövning däremot bygger på principen om expertis och kollegialitet, och här sker arbetssätt och strukturer i organisationen horisontellt.
3.2 Institutionella villkorens domän
År 2012 introducerade Morén, Blom och Perlinski (2012) en fjärde domännivå för att kunna beskriva hur organisatoriskt beteende påverkas av strukturella förhållanden i samhället. Genom att hänvisa till den nyinstitutionella organisationsteorin, vidgar de begreppet verksamhetsdomän.
Den nyinstitutionella organisationsteorin omfattar även det ömsesidiga sociala och kulturella beteendet mellan HSO och dess omgivning, medan i Kouzes och Micos domänteori (1979) lägger fokus på organisationers integrerande processer på den lokala nivån. (Johansson 2006).
Den yttre påverkan som HSO interagerar med betecknas inom den nyinstitutionella
organisationsteorin som institutionella krav (K. Svensson 2013; Morén et al. 2012; Schaefers 2002). De institutionella kraven uppstår genom allmänna opinioner, lagstiftningar, nationella riktlinjer, diskurser, och förordningar etc. (Johansson 2006). Shaefers menar att det det centrala för vilka yttre impulser en HSO kommer att inkludera i sitt organisatoriska beteende är i första hand inte en fråga om förändringen leder till en högre grad av måluppfyllelse, utan om förändringen hjälper att upprätthålla en bild av att HSO fungerar utifrån den formella strukturen och målsättningen (Schaefers 2002). DiMaggio och Powell har beskrivit
företeelsen som att organisationer följer rationaliserade myter även om det är osäkert om det främjar organisationens effektivitet (DiMaggio & Powell 1991).
Den ovan beskrivna företeelsen leder till en särkoppling mellan formella och informella mål, är en annan utgångspunkt i den nyinstitutionella organisationsteorin. Tjänsterna en HSO dagligen producerar och det organisatoriska beteende som HSO visar för omgivningen stämmer inte överens med det intraorganisatoriska beteende som strävar efter måluppfyllelse (Johansson 2006; DiMaggio & Powell 1991; K. Svensson 2006; Grape et al. 2001).
Forskarna Morén, Björn och Perlinski (2015) redogör domänteorin inom kontexten socialt arbete i den offentliga sektorn i Sverige. och har vidareutvecklat grundtankarna i Kouzes och Micos (1979) domänteori. Där de anser att offentliga organisationer för socialt arbete på lokal nivå alstras av flera domäner med varierande uppdrag och samtidigt är sammanbundna och beroende av varandra. (Morén, Blom & Perlinski 2015)
Morén et al. (2015) betonar att relationerna mellan domänerna inte är helt enkla vid
orsaksbundna förhållanden. Förhållandena kompliceras av makt och inflytande, politiken styr via förvaltningens villkor för professionsutövningen men samtidigt har professionerna
inflytande över de politiska domänernas dagordning. Morén et al. (2015) menar dock att en svaghet i appliceringen av Kouzes och Micos domänteori i den svenska välfärdsmodellen är att Kouzes och Mico inte omnämner hur den lokala organisationen påverkas och styrs av institutionella villkor i samhället. För att anpassa modellen till rådande svenskt socialt arbete har Morén m.fl. med inspiration av Kouzes & Micos domänteori, valt att lägga till en fjärde domän i sin svenska modell, alltså de institutionella villkorens domän.
De institutionella domänerna menar att förklara hur utformandet av professionsutövningen även villkoras av övergripande politiska och strukturella förhållanden i samhället. Morén m.fl. (2015) menar att de institutionella villkorens domän handlar om styrningsideal, normer,
kunskapssyner och teknologier som råder i samhället, som legitimeras och sprids av centrala institutioner och som på olika sätt villkorar och styr hur de enskilda organisationerna fungerar (Morén, Blom & Perlinski 2015).
Avslutningsvis sammanfattas domänerna på följande sätt: politikens domän, förvaltningens domän, professionens domän och de institutionella villkorens domän.
• Politikens domän representerar den övergripande styrningen av verksamheter utifrån olika ideologiska perspektiv.
• Förvaltningens domän bedöms ansvara för att förvalta administrativ struktur och styrningen som ska ansvara för en effektiv implementering av de politiska besluten. • Professionens domän har i uppgift att med grund i vetenskapliga och tillförlitliga
metoder gestalta och realisera olika insatser beträffande det individnära arbetet. • Institutionella villkorens domän syftar till de institutionella villkor som i samhället
regleras av centrala institutioner. Det avser också formela strukturer och immateriella mönster av idéer om hur välfärden ska organiseras (Morén, Blom & Perlinski 2015).
3.3 Diffusionsmodellen
Med hierarkisk makt och befogenhet förs signalerna från beslutsfattarna i toppen neråt via ett rationellt, strukturerat linjesystem. Det som diffusionsmodellen står för är en tro på rak, tydlig och linjär beslutsordning. Det omfattas även av en strikt hierarkistyrning, så kallad top-down, med en klar arbetsfördelning. Om det skulle framstå någon form av motstånd, på någon eller flera nivåer, så hanteras detta i kraft av makt (Czarniawska 2015: 124; Latour 1998). Idéer ska alltså helst färdas i ett vakuum utan friktion “Men idéer färdas inte i vakuum, utan det finns motstånd och därmed friktion; som resultat kan idéer bli förvrängda och utarmade”. (Czarniawska 2010: 118).
Det är avgörande för hur stor makt för att det ska tydliggöras hur stort genomslag i den operativa verksamheten det medför. Man ser ofta att organisationens begrepp, verktyg, rutiner, kategorier och så vidare ses som självklara eller nästintill färdigutvecklade. De eventuella förändringar som ska ske måste ske uppifrån och ner i organisationen.
Diffusionsmodellen kan också förmodas att kunna planera och förutse alla de uppgifter organisationen har att lösa eftersom det inte ges något utrymme för spontana, oprövade aktioner. Diffusionsmodellen (Czarniawska 2015: 119) kännetecknas av tre väsentliga drag. Det första är en framstegs- och utvecklingsoptimism, där uppfattningen är att samhället hela tiden rör sig mot en allt högre civilisationsnivå. Det andra är tilltron på organisering och organisationer där det är organisationer som ska realisera målet att nå en högre
civilisationsnivå. Det tredje draget är vetenskaps- och kunskapsoptimism där organisationer ses som ett system som verkar utifrån universella regler. (Rövik 2008) Direktiv kan enligt detta synsätt överföras direkt från ledningen till de anställda utan någon vidare anpassning eller diskussion. Alvesson (2006: 19) uppmärksammar också den ofta upplevda diskrepansen mellan de tjusiga idealen och en mera invecklad praktik. I likhet med Czarniawska ställer han vardagsarbetets förtret mot det han kallar pseudohändelser. ”Verkligheten är ofta olustig och bökig medan pseudohändelserna och andra illusionsnummer uppvisar elegans och klarhet” (Alvesson 2006: 288).
Komplexiteten i många organisationer kan vara så pass genomgripande att gamla mekaniska styrmodeller inte längre är tillämpliga och särskilt inte som ensam förklaring (Czarniawska 2015: 126). Sjöstrand menar att man ifrågasätter det traditionella och närmast för givet tagna starka orsakssambandet mellan exempelvis ledarskap och resultat. Ledningens beslutsprocess i alla fall i de mer komplexa sammanhangen tenderar med tiden att ha minskat i
betydelsesedd, som viktiga vägval för organisationen. Det man i första hand tar hänsyn till är det performativa, det vill säga handlingarna. Avsaknaden av dessa bidrar till att besluten hamnar i ett tomrum (Sjöstrand 1998). Vidare menar Brunsson (1998) att beslutsfattande i organisationens topp aldrig kan handla om att bara välja väg, utan det krävs att det åtföljs av skapandet av ansvar, handling och legitimitet.
3.4 Översättningsmodellen
Till skillnad från diffusionsmodellens tanke om en friktionsfri spridning ser
översättningsmodellen istället idéspridningen som ett kollektivt skapande. Detta innebär att idéer sprids genom lokala översättningar, tolkningar och anpassningar, där ingen och alla äger idén. Czarniawska förklarar idéspridningen som att alla som är intresserade av en idé själva kan välja att använda eller tolka den på det sätt som de själva vill. Varje individuell
“översättare” skapar kraften. Även om processen består av friktion överförs idéer från person till person (Czarniawska 2015: 118f), se figur 1.
Figur 1. Egen modifiering av Czarniawskas (2015) översättningsmodell.
Genom att se idéspridning utifrån översättningsmodellen finns där ingen ursprungskälla som ger idén energi. Friktionen som uppstår, genom spridningen av iden, förändrar den och det är denna friktion som ger idéerna liv och energi. Friktionen är inget negativt som förstör iden, utan det är något som tillför utveckling och berikar. Genom att se idéspridningen som ett kollektivt skapande då det handlar om individuella översättningar och tolkningar, innebär det att en organisations förändringsprocess och följd aldrig i förväg kan förutsägas.
Latour (1998) försöker att förklara översättningsmodellen och liknar det vid en rugbybolls väg genom laget. Bollen (läs: idén) får istället ny energi och riktning i takt med varje spelare som fångar den, agerar med den och passar den vidare. Genom att man med maktens och orderns hjälp för vidarebefordrar en passiv förvaltning av den ursprungliga kraften, få får den med sig ny energi. Det finns ingen given väg som bollen kommer att ta och vad det kommer föra med sig eftersom var och en gör, och också måste göra sin egen tolkning.
4 Metod och material
I denna del behandlas studiens metodologiska utgångspunkt, forskningsstrategi och
forskningsansats. En närmare redogörelse för urval och primärdata ges även i detta avsnitt. Likaså behandlas och motiveras vald analysenhet med tillhörande insamlingskällor. Slutligen diskuteras även olika kritiska överväganden som gjorts.
4.1 Forskningsstrategi
Med bakgrund av vår ambition, att mer djupgående studera hur reformen förstelärare
översätts ute i verksamheterna vid implementering, tar studien sin utgångspunkt i en kvalitativ metod. Den kvalitativa metoden tycks vara lämpligast då metoden sätter stor vikt vid ord från ett tolkande synsätt, i jämförelse med den kvantitativa metoden som främst sätter vikt vid siffror (Beckman 2005: 42f; Bryman 2011: 40f, 340f).
Vid kvalitativa studier är det väsentligt för en forskare att se verkligheten utifrån
respondenternas perspektiv för att förstå dennes verklighet. Detta kopplar nära samman till att det i kvalitativ forskning försöka nå ett djup i det som undersöks och kan uppnås genom att inta respondentens synsätt (Bryman 2011: 361). Det kan inom kvalitativ forskning
förekomma en viss brist på struktur (Bryman 2011: 365). Brist på struktur kan ofta uppfattas negativt, men vi anser dock att det i vår studie har varit till en fördel, vilket på så sätt
möjliggjorde att fånga in vad som är grundläggande för respondenterna. Eftersom vi i vår studie använde oss av kvalitativ forskningsstrategi uppnådde vi även en flexibilitet vilket inte hade varit möjlig vid valet av en kvantitativ forskningsstrategi (Bryman 2011: 266f).
Vidare har vi valt att använda oss av semi-strukturerad intervjuform, vilket kommer beröras mer ingående senare i detta kapitlet. I kvalitativ anda har vi låtit respondenternas svar utgöra det centrala och således har vi nått ett djup i vad respektive respondent ansåg vara viktigt. Den kvalitativa forskningsstrategin har gett arbetet en möjlighet att erhålla en djupgående uppfattning om respondenternas inställningar och motivationer och har samtidigt gett en
bredd, då undersökningspersonerna delvis själva kunnat styra intervjuerna gentemot vad de uppfattat viktigt.
I enlighet med beskrivningen ovan ansåg vi det självklart att en kvalitativ forskningsstrategi är avgörande för hur materialet i denna studie samlas in (Bryman 2011:73f). För att
djupgående undersöka det som ska studeras samtidigt som den kvalitativa metoden ämnar studien att göra en så kallad abduktiv ansats (Alvesson & Sköldberg 2017: 55ff).
4.2 Forskningsansats
En abduktiv ansats finnes väsentligt för denna studie på grund av att det är oerhört betydande att de empiriska resultat som erhålls har stöd från de teoretiska referensramarna. Vilket annars kan tangera i att det endast blir fristående beskrivningar av enskilda fenomen med begränsat värde, medan teorier som inte har stöd av empirin enbart kan ses som spekulationer. En forskare kan undgå denna problematik genom att utgå från antingen en deduktiv eller en induktiv ansats. Enligt Alvesson & Sköldberg (2017: 137) är abduktion den metod som används i verkligheten. Abduktion innefattar drag från både den deduktiva och den induktiva ansatsen samtidigt som den förser metoden med nya moment. Under den abduktiva
processens gång utvecklas dels det empiriska användningsområdet successivt, dels korrigeras och förfinas teorin för att bättre passa det empiriska materialet.
För att beskriva de verkliga förhållanden som föreligger kommer en empirisk undersökning att genomföras som tillsammans med det teoretiska ramverket ligger till grund för uppsatsens analys. Denna uppsats kommer att variera mellan tidigare formulerade teorier och den
information som uppkommit genom insamlad empiri enligt den abduktiva ansatsen. Dessa omtolkas i skenet av varandra vilket leder till att teori och empiri går hand i hand genom uppsatsens gång. Den abduktiva ansatsen används för att forskningsarbetet inte ska låsa sig vid förutbestämda teorier vilket leder till att studien kan bli mer förutsättningslöst (Alvesson & Sköldberg 2017: 55f).
Vid tillämpning av en abduktiv ansats kan böcker och skrifter inom det valda
om mönster och strukturer för att i sin tur generera en ökad förståelse vid analys av empirin (Alvesson & Sköldberg 2017: 236).
I denna studie förefaller den abduktiva ansatsen således som en utvecklingsgång där fokus turvis varierar mellan empiri och teori. Efterhand omtolkas empirin och teorin utifrån
varandra. Vi betraktar att den abduktiva ansatsen ger vårt arbete en djupare förståelse om hur
reformen förstelärare har översatts vid genomförandefasen i den offentliga sektorn på
kommunal nivå. Valet av den abduktiva ansatsen föll sig som en självklarhet ity att vi
betraktat en företeelse som vi ville förstå. Men likaså utöka förståelsen till de bakomliggande orsakerna samt för vilka dessa kunde tänkas vara, innan vi studerade empirin.
En djupare förståelse för helheten om vårt valda ämne har utvecklats genom att tolka respondenternas svar och genom att sätta dessa i ett vidare sammanhang kopplad till teorin. Detta perspektiv betraktas i denna studie som en växling mellan helhet och delar, där förförståelse utvecklas till förståelse, som i sin tur blir ny förförståelse för nästa steg i forskningsprocessen. Förståelse och förförståelse har fått växa fram dialogiskt (Bryman 2011:
32ff).
4.3 Urval
Vår förhoppning med denna uppsats, är att med hjälp av kvalitativa intervjuer med
representanter från fyra olika domänerna, få en djupare förståelse för hur de olika domänerna har översatt reformen förstelärare i praktiken.
Syftet med en kvalitativ studie är att skapa en djupare förståelse för det som undersöks, vilket i viss mån kan vara överförbart till en liknande kontext till den i vilken studien genomförts (Bryman & Bell 2003). Dock går det inte att från en kvalitativ studie generalisera ett resultat. Eftersom vi utgår från en kvalitativ forskningsstrategi i samband med en abduktiv ansats och vårt primära mål därför inte är att kunna generalisera resultatet utan att snarare skapa en förståelse för det vi undersöker, har vi valt att genomföra semistrukturerade intervjuer (Bryman 201:168, 365).
Domänerna vi har intervjuat är alla verksamma i Malmö stad. Politikerna, som tillhör den första domänen, är ordförande i grundskolenämnden och vice ordförande. Som representanter ifrån den andra, den verkställande domänen som är tjänstemän, har vi intervjuat
stadsdirektören, stabschefen och chefen i grundskoleförvaltningen. Den tredje domänen, som är professionen, har vi intervjuat en rektor och en facklig representant från Lärarförbundet, som här representerar förstelärarna i kommunen. Vår fjärde domän, villkorens domän är stöd till studiens analys och syftar till de institutionella villkor som i samhället bärs upp av
formella strukturer och institutioner.
Urvalet av våra respondenter fastställdes efter studiens intresse att undersöka hur reformen förstelärare i Malmö stad översätts. Syftet med de valda intervjupersonerna var att granska deras erfarenhetsbaserade uppfattningar av reformen (Esaiasson m fl. 2012: 157). Respondenternas erfarenheter ämnas att i denna studie generalisera det teoretiska föreställningarna kring reformen förstelärare (Esaiasson m fl. 2012: 159). Urvalet av våra respondenter är i form av ett mindre slumpmässigt urval, alltså ett mindre urval av de valda analysenheterna. Det slumpmässiga urvalet skall resultera för en miniatyrkopia av den större populationen, det vill säga alla skolor, rektorer och beslutsfattare i Malmö stad. Ett mindre slumpmässigt urval kan vid generalisering av resultat förstås som ett delurval av det totala urvalet (Esaiasson m fl. 2012: 171f). För att inför analysen kunna få en mer tydlig och samlad bild mellan teori och empiri, har en matris illustrerats, se bilaga 2,3,4 och 5. Denna matris är endast ett komplement till studiens övriga metoder. Matrisen används som ett verktyg i form av en avprickning, snarare än en bedömning av empirin.
4.3.1 Semistrukturerade intervjuer
Totalt sett har sju intervjuer med tre tjänstemän, två politiker, en rektor och en facklig
representant utförts. Kravet som ställts på de intervjuade var att de på ett eller annat sätt skulle vara kopplade till inrättandet av förstelärarreformen.
De utförda intervjuerna har följt olika teman i relation till det eftersökta och haft en viss struktur, samtidigt som respondenten i fråga erhållit en viss frihet att närma sig svaren och att
föra fram ytterligare perspektiv (Bryman 2011: 415f). Utförda intervjuer har transkriberats och används på liknande sätt som övrig empiri i analysen (Bryman 2011: 428ff).
För att undvika uppkomsten av etiska dilemman har samtliga respondenter, innan intervjun, mottaga information om att anonymitet vid namn kommer att råda samt att intervjun kommer, om godkännes, att spelas in för att sedan kunna transkriberas (Vetenskapsrådet 2002: 5). Information har även tillgodosetts genom att vi tidigt informerat respondenterna om studiens syfte. Det har även varit väsentligt för denna studie att inhämta samtycke av de valda
respondenterna innan genomförd intervju. Eftersom de som deltar har själva rätten att bestämma över sitt deltagande i en undersökning (Vetenskapsrådet 2002: 9). Alla uppgifter om alla deltagare i undersökningen har behandlats med hög konfidentialitet, där alla personuppgifter har förvarats på ett säkert sätt (Vetenskapsrådet 2002: 12). Vi har även förhållit oss till nyttjandekravet, om att uppgifter om deltagarna endast får användas för forskningsändamål och inte för några icke vetenskapliga syften (Vetenskapsrådet 2002: 14). Undersökningens huvudsakliga syfte klargjordes, men inte den teoretiska utgångspunkten. Detta för att inte utfallet skulle påverkas av studiens angreppsätt. Intervjuguiden, se bilaga 1, skickades däremot ut i förväg för att underlätta för båda parterna (Bryman 2011: 131f).
Syftet med våra intervjuer var dels att komplettera det material som redan fanns i form av olika offentliga handlingar, men även att berörda parter skulle få möjlighet att mer
djupgående beskriva sina erfarenheter och själva redogöra för inrättandet av
förstelärarreformen. Med bakgrund av denna ambition valde vi exempelvis bort fokusgrupper som möjligt angreppssätt (Bryman 2011: 446ff).
4.3.2 Utformning av intervjuguide och intervjufrågor
Tillämpningen av en intervjuguide har alstrat oss möjligheten att utforma intervjuerna med utgångspunkt i specifika teman och frågeställningar. Intervjuguiden utgår ifrån de teorier vi valt att behandla: den politiska domänen, den verkställande domänen, den professionella domänen och institutionella villkorens domän.
Enligt författarna Bryman & Bell (2003: 367f) bör en ställa sig frågan “Vad måste jag veta för att kunna besvara mina olika frågeställningar?”. Detta var en fråga vi ställde oss beträffande
utformningen av intervjuguiden där vi utgick från olika aspekter av domänteorier som lyfts fram i valda teorier och utifrån dessa skapade vi hithörande frågeställningar. För att
respondenterna skulle känna sig avslappnade och bekväma, tilldelades intervjufrågorna en vecka innan intervjun genomfördes. Intervjuernas varaktighet varierade från cirka 30–50 minuter. Vår ambition var att alla respondenter skulle ges lika förutsättningar inför och under intervjuerna. Innan intervjun avslutas ska det enligt Bryman & Bell (2003) tillförsäkras att respondenten har fått beskriva fullt ut för det aktuella ämnet och att framföra funderingar som intervjuaren själv inte tänkt på. Med bakgrund i detta fick samtliga intervjuer därför avslutas med att respondenten först gavs möjlighet att själv tillägga något gällande förstelärartjänsten och till sist att särskilt betona något av vad den sagt (Bryman & Bell 2003).
Målet med att utveckla en intervjuguide var att konstruera innehållet av frågorna genom att knyta an till undersökningens problemställning. Dessutom var formen av frågorna
strukturerade på så sätt att intervjupersonerna hela tiden skulle känna sig motiverade att berätta om sina erfarenheter (Essiasson mfl.: 264). Intervjuguiden var tematiskt uppbyggd, där intervjupersonen först får möjligheten att utveckla viktiga dimensioner för
undersökningen och frågorna vi ställde var mer öppna. Sedan lade vi till uppföljningsfrågor för att kunna få ett mer innehållsrikt svar av intervjupersonen där frågorna blev mer konkreta (Essiasson mfl.: 265f).
4.4 Primärdata
Den data som insamlas av forskaren själv och som är specifikt anpassad till den
forskningsfråga som ska besvaras benämns i denna studie som primärdata (Bryman 2011: 266).
Materialet som används i studien baseras delvis på olika offentliga handlingar som varit centrala bakom införandet av förstelärarreformen i Malmö stad vid grundskoleförvaltningen. Vi kommer att utföra en studie där vi kopplar befintlig litteratur med de empiriska
undersökningar vi genomför. För att komplettera det befintliga materialet har även semistrukturerade intervjuer, tillsammans med politiker, tjänstemän och lärarförbundets fackliga representant utförts och sedan transkriberats. I diskussion och slutsatser kommer vårt syfte med studien att besvaras med utgångspunkt i den information vi fått under arbetets gång.
4.5 Kritiska reflektioner
Vid skrivandet av uppsatsen fanns en ambition om att vara objektiv och
ickeställningstagande, dock verkar det finnas en viss samsyn som verkar ha utvecklats kring tanken om att en förförståelse alltid är aktuell vid en tolkning (Bergström & Boréus 2012: 30ff; Bryman 2011: 40ff). Detta innebär att även denna studie inte undkommer problematiken utan hänsyn till en icke-ställningstagande strävan. Kunskap och erfarenhet av arbetet i en liknande verksamhet och tjänst finns sedan tidigare närvarande, vilket utan tvivel öppnar upp för olika invändningar. Med bakgrund i denna medvetenhet, har olika överväganden gjorts för att hålla en objektiv syn genom hela studien.
Validitet handlar att det som ämnas undersökas verkligen undersöks, vilket kan hänföras till relationen mellan teori och operationalisering (Esaiassion et al. 2012: 56f). Reliabilitet handlar om tillförlitlighet, i meningen att undersökningens resultat skall vara möjlig läggas fram om studien hade utförts igen (Bryman 2011: 49; Yin 2007: 59). För att garantera en genomgående validitet och reliabilitet har ett viktigt ledord genomsyrat uppsatsen, tydlighet (Bryman 2011: 45f). Detta för att det som görs också skulle vara möjligt att replikeras trots att en förståelse finns i att detta alltid inte är så lätt (Bryman 2011: 351, 365f; Yin 2007: 57).
Denna studie hade som alternativ kunnat utföras som en fallstudie av exempelvis två
kommuner och bidra till ett mer breddat perspektiv, då fler än kommun utgör studieobjektet i relation till fallet (Yin 2007: 30ff). I relation till studiens syfte skulle kanske en fallstudie upplevas som mer relevant. Valet i denna studie styrdes främst av den tidsram som vi var tvungna att förhålla oss till, där det material som under insamlingsfasen bedömdes skulle krävas för en kvalitativ studie med abduktiv ansats. Men då syftet var att studera översättning av reformen förstelärare bedömdes det också finnas en lämplighet i att utgå ifrån en kommun, något som bidrog till att all insamlad empiri har kunnat studeras mer djupgående. Detta till skillnad från om det hade varit två kommuner och dessa hade studerats mer övergripande inom utsatt tidsram. Ett val vi menar troligtvis bidrog till ett mer valid resultat i förhållande till studiens syfte, även om två kommuner eventuellt hade gett ett bredare perspektiv av studien (Esaiasson et al. 2012: 55ff). Fler intervjuer hade också ökat representativiteten genom att fler kunnat komma till tals.
5 Förstelärarreformen
I detta kapitel presenteras förstelärarreformen kort i ett övergripande sammanhang. Reformen förstelärare har tagits emot på olika sätt bland läraryrket och många gånger kritiserats, men trots allt finns det vissa delar som har visat sig som positiva med reformen. Vi kommer inte att precisera för- och nackdelarna vidare här, då det inte är väsentligt för vårt syfte, men däremot kommer vi beskriva hur reformen har tagits emot i skolorna samt vad en förstelärare är och vilka kriterier denne ska uppnå för att kunna söka tjänsten. I nästa avsnitt presenteras förstelärarens utveckling i Malmö stad.
Per Kornhall, skolstrateg och författare till boken Förstelärare, tror att osäkerheten för huvudmän och rektorer beror på ett systemfel i reformens konstruktion. Han skriver även att det är av en konstig dubbelnatur, där reformen på ena sidan ses, bland annat från Skolverket och Statens kommun och landsting (SKL) som ett skolutvecklingsverktyg, men å andra sidan är regeringen och enskilda politiker mer ambivalenta. Kornhall skriver att tjänsten har blivit bäst där används i ett medvetet och transparent skolutvecklingsarbete (Kornhall 2015: 26ff). Vidare skriver Kornhall att i den promemoria där reformen presenterades och i regeringens muntliga presentation, framställdes reformen mer som en belöningsreform och ett sätt att sprida lönerna och få läraryrket mer attraktivt för de lärare som ville göra karriär och få upp sin lön (Kornhall 2015: 20). Kornhall menar att på grund av den svaga styrningen i reformen och det snabba genomförandet så har det nog uppstått flera olika förstelärarsystem som det finns huvudmän, kanske till och med lika många som det finns skolor (Kornhall 2015: 29).
Skolverket insåg i ett tidigt skede att förstelärare uppdraget måste preciseras, men det blev framför allt en uppgift som lades på de kommunala beslutsnivåerna. Att skrivningarna kring förutsättningarna, intentionerna och uppdragets karaktär behövde skärpas rådde det alltså ingen tvekan om. Det blev kommunernas uppgift att åstadkomma detta i dialog med verksamheten på arbetsplatsnivå. Fördelningen av förstelärare kan baseras på olika
grundregler, till exempel skolans storlek, geografisk spridning av skolor eller särskilda behov. Mot bakgrund av skolans kompensatoriska uppdrag är det rimligt att förvänta sig att
förstelärare och andra karriärtjänster används som ett instrument att stärka skolor med svaga resultat, även om det inte är ett villkor för statsbidraget (Skolverket 2015).
Inom skolforskningen kan olika perspektiv sammankoppla olika sätt att förstå
förstelärarrollen. En inriktning betecknas skolutvecklingsforskningen (school improvement) som strävar efter en kvalitetsförbättring (Groth 2010). Parallellt pågår
skoleffektivitetsforskningen (effective school) som i Sverige kallas för framgångsrika skolor (Groth 2010). Dessa effektiva skolor må vara skolor med höga resultat i jämförelse med andra, men likaså skolor som når mycket goda resultat med hänsyn taget till elevernas socioekonomiska förutsättningar (Grosin 2003). I detta sammanhang försöker man uppnå i förbättringsarbetet efter att sprida framgångsrika metoder, så kallad ”best practice”. Ur detta perspektiv kan reformens idé ses som att förstelärarens uppgift är att sprida kunskap om framgångsrika metoder till andra lärare och man använder ofta begrepp som handledning och coachning. För att bli utnämnd till förstelärare krävs förutom lärarbehörighet även
lärarlegitimering, dokumenterad skicklighet och minst fyra år i yrket. Arbetet ska vara väl vitsordat och läraren ska ha visat på synnerligen god förmåga att förbättra elevernas
studieresultat och ett starkt intresse för utveckling av undervisningen. Huvudmannen ska ha bedömt den utnämnde försteläraren som särskilt kvalificerad för undervisning. Det är alltså slutligen huvudmännen som beslutar om hur tillsättningen av förstelärare ska tillämpas (Skolverket 2015).
I utbildningsdepartementets promemoria om karriärvägar (U2012/4904/S) finns förslag lämnade på arbetsuppgifter för lärare med karriärtjänster. En förstelärare kan:
• ansvara för introduktionen av nyanställda lärare, • coacha andra lärare,
• initiera pedagogiska samtal,
• initiera och leda projekt i syfte att förbättra undervisningen,
• vara examensansvarig på gymnasieskolan eller inom vuxenutbildningen,
• ansvara för att lärarstuderande tas emot på ett bra sätt när de ska genomföra sin • verksamhetsförlagda utbildning (VFU), och
6 Analys och resultat
I denna del analyseras materialet och resultatet presenteras. Materialet som analyseras består av semistrukturerade intervjuer som kompletteras med dokument i form av tjänsteskrivelser, policyn och diverse rapporter gällande reformen förstelärare.
Analysens första del behandlar förstelärarreformens utveckling i Malmö stad. Därefter sker en fördjupad analys från Kouzes & Mico’s (1979) domänteorin, med fokus på de tre nivåerna i den offentliga sektorn, den politiska, den verkställande och den professionella domänen. Domänerna knyts sedan an med en fjärde domän, den institutionella villkorens domän utvecklad av Morén, Blom & Perlinski (2015). Systematiseringen som följer bygger på Czarniawskas (2015) översättnings- och diffussionsmodell. Empirin vi refererar till i analysen bygger på information vi insamlat och för att förtydliga vår teori har vi även citerat
informanterna. Analysen avslutas med en sammanfattning. För en illustration av hur vi arbetat med domänteorierna i förhållande till översättningsmodellen, se bilaga 2, 3, 4 och 5. Dessa bilagor omfattas av matriser som tog fram under analysen.
6.1 Förstelärarreformens utveckling i Malmö stad
I en tjänsteskrivelse (2013) utförd av Förskoleförvaltningen, beskrivs skolväsendet i Malmö stad med att skolorna hade en del utmaningar och att bland annat Skolinspektionen hade uppmärksammat detta via dess tillsyn och enligt kommunens egen uppföljning. Därmed genomfördes en del politiska beslut och satsningar som pekar på den politiska ambitionen från Malmös skolväsende (Malmö Stad 2013: 3). Det var samma år som de olika nämnderna bildades och däribland, grundskolenämnden (Tjänsteman 1, 2019). I enlighet med
kommunfullmäktiges mål för 2013, lyfts det fram att alla skolor ska se till att varje elev får möjligheten att uppnå målen i skolan (Politiker 1, 2019; Rektor 2019).
Malmö kommun hade den 31 maj 2013 beviljat 114 karriärtjänster. Inledningsvis fördelades tjänsterna proportionerligt på grund av den korta tidsplanen som det beslutats om nationellt av regeringen. Det som framkommer är att:
”Mycket av besluten liksom tas nationellt, vi är helt beroende av dem här statliga
bidragen som ofta kommer med reformerna. Det här med förstelärare är egentligen ingenting som är taget på kommunal nivå, beslutet är nationellt och det har kommit ett antal pengar med detta” (Politiker 1, 2019).
I Malmö skulle förstelärare reformens genomförande anpassas till lokala förutsättningar och behov (Rektor 2019). Ett uttalat och övergripande syfte uppgavs vara att öka likvärdigheten mellan skolorna och motverka segregation. Reformen i Malmö tycks relativt omgående och explicit ha satts i samband med de konkreta och lokala målsättningarna som ytterst handlade om skolutveckling och måluppfyllelse snarare än karriärvägar för enskilda lärare. (Malmö stad 2013: 11). Det framkommer att Lärarförbundet länge drivit frågan om att lärarna varit i behov av någon form av karriärmöjligheter, förutom det att kunna bli skolledare (Facklig representant 2019). En tanke fanns kring att som lärare sträva mot en utveckling inom lärarprofessionen (Facklig representant 2019).
Lärarnas erfarenheter utgör därvidlag den viktigaste källan till information, diskussion och kritiska synpunkter kring tillsättningarna, implementeringen samt reformens betydelse för skolutveckling och lärande. Ett extra statsbidrag för förstelärartjänster öronmärktes för särskilt socialt utsatta områden vilka för Malmös vidkommande utgjordes av Herrgården och Södra Sofielund (Politiker 1, 2019). Flera av skolorna som i ett tidigare skede skulle ha omfattats av det extra bidraget hamnade dock slutligen utanför den geografiska
avgränsningen, trots att de kvalificerade sig för bidraget i socioekonomiskt hänseende, vilket också Malmö stad påpekade i skrivelser till Utbildningsdepartementet (Rektor 1, 2019). I uppföljningen av karriärstegsreformen konstaterades att det fanns en risk för att det extra statsbidraget inte blev tillräckligt träffsäkert och att flera skolor med lika stora eller större behov som de som hade beviljats bidrag inte fick ta del av satsningen (Facklig representant, 2019). Det framläggs att just benämningen förstelärare skapat diskussioner kring att:
” (…) om det finns en förstelärare, finns det då en andra och tredjelärare också” (Facklig representant 2019).
Det förekommer en acceptans i att befattningen förstelärare är ett politiskt beslut (Tjänsteman 2, 2019), och att politiska beslut alltid välkomnas (Facklig representant 2019; Rektor 2019). Utformningen av tjänsten förstelärare har inte alltid uppfattats på samma sätt inom
grundskoleförvaltningen i Malmö stad (Facklig representant 2019). Citatet nedan förtydligar reformens utveckling på följande sätt:
”Och det är ju så, det ser olika ut på olika skolor. Vår erfarenhet här är
att på dem skolorna där man verkligen har levt upp till regeringens intention med det här, där man verkligen har implementerat och gjort rätt om man säger så, där funkar det ju bra. Ja, men vi kan inte sticka under stolen med att det finns ju skolor där förstelärare inte är så populära och det är ju för att man inte har gjort rätt hela vägen” (Facklig representant
2019).
Det hela började med att det kom en uppdragsbeskrivning från regeringen och sen så har det utvecklats en uppdragsbeskrivning här i Malmö stad, men ändå fanns det fortfarande utrymme för att konkretisera det ännu mer ute på arbetsplatserna (Rektor 2019; Tjänsteman 2 2019). Där har funnits ganska så mycket inflytande ute i verksamheterna över hur reformen förstelärare skulle struktureras (Facklig representant 2019).
6.1.1 Sammanfattning
Det fanns ett behov i att kunna skapa utrymme för att utforma tjänsten utefter verksamhetens behov, därav kan förstelärarreformen se olika ut på olika enheter (Politiker 1, 2019;
Tjänsteman 1, 2019; Facklig representant 2019). Förstelärarreformen bevakas ganska hårt av Lärarförbundet då det är uttalat att försteläraren får en hel del administrativa arbetsuppgifter då det istället ska handla om skolutveckling (Facklig representant 2019).
