Akademin för Utbildning, Kultur och Kommunikation
Barns behov före ekonomi i balans: Tvåfallsstudie om
kommunal resursfördelning till förskola och grundskola
Författare: Dragica Pekic Eriksson och Susanne Hedlund
Självständigt arbete i specialpedagogik Handledare: - Specialpedagog, SQA111 Johanna Lundqvist
Avancerad nivå Examinator: Gun-Marie Wetso
15 högskolepoäng Vårterminen 2021
Mälardalens Högskola
Akademin för utbildning, kultur och kommunikation
SQA111, Självständigt arbete i specialpedagogik-specialpedagog, 15 hp
Författare: Dragica Pekic Eriksson och Susanne Hedlund
Titel: Barns behov före ekonomi i balans: Tvåfallstudie om kommunal resursfördelning till förskola och grundskola
Vårtermien 2021 Antal sidor: 40
Sammanfattning
Syftet med studien var att undersöka hur tjänstemän, rektorer och specialpedagoger, beskriver och/eller motiverar fördelningen av resurser till förskolor och grundskolor i respektive kommun De tre teoretiska ramverken, ramfaktorteori, systemteori och dilemmaperspektiv, har valts utifrån studiens fokus som belyser styrning samt dilemman på olika nivåer i skolsystemet. Studiens resultat har presenterats utifrån fem kategorier, i två fall. Undersökningen har genomförts som en tvåfallsstudie med semistrukturerade intervjuer och följt av inläsning av dokument i syfte att styrka utsagor i intervjuer. Dessa data har tillsammans bidragit till en helhetsbild av resursfördelning i Storstad och Småstad, de två fallen i ett lika stort antal kommuner. Resultatet visade (1) att det statliga uppdraget går före ekonomi i balans, (2) tidiga insatsers betydelse för skolframgång och (3) personal som förskolornas och skolornas viktigaste resurs. Ett dilemma i kommunerna var att uppnå målet om en likvärdig utbildning utifrån varje enskilt barns behov i förhållande till en ekonomi i balans. Trots detta föreföll valet enkelt; barns behov går före ekonomi i balans. En av studiens viktigate implikationer till specialpedagoger är att ha kunskap om hur resursfördelning organiseras, genomförs och följs upp i förskola och grundskola då specialpedagogiska insatser påverkas av hur resursfördelning sker.
Nyckelord: Dilemman, likvärdighet, resursfördelning i förskola och grundskola, specialpedagogik, systemteori
Förord
Under hela processen har båda författarna varit lika delaktiga och vi har haft ett nära samarbete, där vi tillsammans under resans gång likt i ett Vasalopp, har tagit rygg på varandra och växelvis dragit och följt.
Vi vill tacka våra respondenter, det vill säga tjänstemännen, rektorerna och specialpedagogerna som ställde upp på intervjuer, utan deras medverkan hade studien inte gått att genomföra på det sätt som har gjorts. Det har varit ett trevligt samarbete och en ovärderlig hjälp.
Vi vill särskilt tacka vår handledare för engagemang och kloka råd. Tack även till övriga kursdeltagare som har läst våra olika utkast och gett oss respons samt konstruktiv kritik för att arbetet ska bli bättre och leda till ett färdigt examensarbete.
Slutligen vill vi framföra vårt varma tack till våra familjer som ställt upp för oss väldigt mycket och stöttat oss i både med- och motgångar i arbetsprocessen till ett färdigt resultat och avslutad utbildning.
Innehåll
Inledning ... 1
Bakgrund ... 2
Det svenska skolsystemet ... 2
Rollfördelning mellan staten och kommunen ... 2
Styrdokument för förskola och grundskola ... 3
Läroplan för förskolan - Lpfö 18 ... 3 Läroplan för grundskolan - LGR 11 ... 3 Centrala begrepp ... 3 Resursfördelning ... 3 Likvärdighet ... 4 Systematiskt kvalitetsarbete ... 4 Rapporter ... 5 Likvärdighet i rapporter ... 5 Dilemman i rapporter ... 6 Uppföljning i rapporter ... 6 Tidigare forskning ... 7
Vad händer med de statliga besluten utifrån kommuners olika förutsättningar? ... 7
Statlig styrning bidrar enligt rektorer till en mer likvärdig utbildning ... 8
Det fria skolvalet - gäller det alla?... 8
Samband mellan ökade skatteintäkter och elevprestationer ... 9
Personella resursers betydelse för elevresultat ... 9
Decentraliseringens effekter på kommunnivå ... 9
Närbyråkraters dilemman i offentliga tjänster ... 10
Rektorers handlingsutrymme kopplat till uppdrag ... 10
Rektors etiska ledarskap ... 10
Rektors kompetens – den mest effektiva investeringen? ... 11
Den finska utbildningsreformen - inkludering och resurseffektivisering ... 11
God kvalitet i utbildningsmiljöer – ur ett barnperspektiv ... 12
Systemets effektivitetsmål på bekostnad av uppdragsmål ... 12
Teoretiska utgångspunkter ... 13
Ramfaktorteori ... 13
Systemteori ... 13
Dilemmaperspektiv ... 14
Syfte och frågeställningar ... 14
Metod ... 15 Forskningsansats ... 15 Metodansats ... 15 Datainsamlingsmetoder ... 16 Tillförlitlighet ... 17 Etiska överväganden ... 17 Resultat ... 18 Resultat Storstad ... 18
Resursfördelningsmodell eller inte ... 18
Likvärdighet i relation till resursfördelning ... 19
Dilemman kopplade till resursfördelning ... 20
Specialpedagogiska verksamheter ... 21
Uppföljning på och mellan nivåer i verksamheten ... 22
Resultat Småstad ... 22
Resursfördelningsmodell eller inte ... 23
Likvärdighet i relation till resursfördelning ... 24
Dilemman kopplade till resursfördelning ... 24
Specialpedagogiska verksamheter ... 25
Uppföljning på och mellan nivåer i verksamheten ... 26
Jämförande analys mellan Storstads och Småstads resursfördelning ... 27
Diskussion ... 28
Metoddiskussion ... 28
Resultatdiskussion ... 29
Det statliga uppdraget går före ekonomi i balans ... 29
Tidiga insatsers betydelse för skolframgång ... 30
Personal – verksamheternas viktigaste resurs... 30
Studiens resultat i relation till val av teoretiskt ramverk ... 31
Implikationer till specialpedagoger ... 31
Förslag till vidare forskning ... 31
Författarnas reflektion ... 32
Referenser ... 33
Bilaga 1... 37
Bilaga 2... 38
1
Inledning
I syfte att öka likvärdigheten i förskoleklass och grundskola beslutade Regeringen den 19 juli 2018 att tillsätta en särskild utredare att analysera och föreslå åtgärder för att minska skolsegregationen och förbättra resurstilldelningen till nämnda skolformer. Detta resulterade i betänkandet:
Utredningen om en mer likvärdig skola, publicerad den 27 april 2020 (Statens offentliga utredning
[SOU], 2020:28). Förskolan nämns inte explicit i ovan nämnd utredning men enligt skollagen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet, i vilken förskolan ingår.
Utgångspunkten för föreliggande studie är att rådande resursfördelningssystem, av olika orsaker, inte anses främja likvärdigheten i förskola, förskoleklass och grundskola. Kornhall (2013) går så långt som att beskriva den svenska skolan i fritt fall där staten måste ta ansvar för en likvärdig skola och andra viktiga frågor såsom ansvaret för lärarnas löner, tydliga regelsystem och för socioekonomisk resursfördelning.
Denna studie undersökerkommunal resursfördelning till förskola och grundskola utifrån målet om en likvärdig utbildning. En studie om resursfördelning har relevans för det specialpedagogiska kunskapsområdet då utbildningen påverkas av de resurser som förskole- och grundskoleverksamhet tilldelas. Den rådande skoldebatten är utgångsläget för studien. Enligt Magnússon (2020) har marknadsskolan, och det fria skolvalet, medfört negativa konsekvenser för skolornas resultat, men också att likvärdigheten har fallit. Detta leder oss in på vad som påverkar förskolans och grundskolans styrning.
Enligt Nilholm (2005, 2020), är det viktigt att studera en verksamhets förutsättningar för ökad förståelse för hur utbildningssystemet hanterar och möter centrala dilemman. Han menar också att: “Den samhälleliga kontexten kan ses som en arena där det sker förskjutningar utifrån tidsandan och där olika politiska och sociala intressen skapar olika förutsättningar för skolors verksamhet” (Nilholm, 2020, s. 98).
Lindensjö och Lundgren (2000) förklarar hur skolan i ett historiskt perspektiv styrts och i nutid styrs genom att skilja mellan skolans förutsättningar (ramar), den verksamhet som bedrivs (process) samt resultaten (definierade mål) av verksamheten. Ramarna ska inte ses som orsaker till ett visst förlopp, däremot de begränsningar som gäller. Forskarna menar att ramarna för skolan som institution förändrats och därmed tankarna om hur den ska styras.
Studien har genomförts under VT 2021 som ett examensarbete i Specialpedagogprogrammet på Mälardalens högskola. Författarna har sin bakgrund i förskolan respektive grundskolan. Ämnet specialpedagogik är tvärvetenskapligt och behandlar förutom villkor för individers lärande och utveckling även specialpedagogens yrkesroll och arbetsuppgifter. Valet av fördjupningsområde är utifrån att vi som blivande specialpedagoger behöver vara insatta i hur skolsystem fungerar och hur beslut kan påverka arbetet och resursfördelning i förskola och grundskola. Studien avser att belysa hur två olika kommuner väljer att fördela sina resurser till förskola och grundskola. Undersökningen utgår från ett systemteoretiskt perspektiv och ska se på vad som kan påverka resursfördelning på nationell-, kommunal-, skol- och individnivå utifrån ett dilemmaperspektiv.
2
Bakgrund
Avsnittet inleds med en beskrivning av det svenska skolsystemet. Därefter presenteras styrdokumenten för förskola och grundskola då det är dessa skolformers resursfördelningar som studien avser att undersöka. Ett förtydligande av centrala begrepp görs innan nationella och internationella rapporter kring resursfördelning presenteras. Tidigare forskning om resursfördelning redogörs och därefter beskrivs studiens teoretiska utgångspunkt. Bakgrunden avslutas med studiens syfte och frågeställningar.
Det svenska skolsystemet
I Sverige är det regering, riksdag och skolmyndigheter som beslutar om den utbildning som ska bedrivas, och som skapar de nationella målen genom lagar, förordningar och styrdokument som förskolor och grundskolor ska följa. I skollagen (Svensk Författningssamling [SFS], 2010:800) beskrivs syftet med skolväsendets utbildning såsom att alla barn och elever ska kunna ta del av kunskaper och värden som bidrar till att främja utveckling och livslångt lärande. I skollagen (SFS, 2010:800) står att alla barn/elever har rätt till utbildning oavsett var hen bor eller ekonomiska och sociala förutsättningar. Utbildningen ska vara likvärdig i hela landet oavsett skolform eller fritidshem som barnet/eleven befinner sig i och den ska säkerhetsställa barnets bästa.
Behoven i skolan handlar enligt Hjörne och Säljö (2013) om hur sociala dilemman löses och resursfördelning görs. Sociala dilemman kan sägas vara en avvägning mellan individens och en grupps behov och att lösningar av resursfördelning beslutas på olika nivåer, vissa genom lagar och andra av rektorer på de enskilda enheterna. Forskarna menar att en uträkning av genomsnittlig kostnad för en elev per år kan göras, men att den reella kostnaden ser olika ut och hänvisar till hur språkliga begrepp spelar stor roll i ansökan av resursfördelning. En väl formulerad resursfördelningsansökan har större chans att beviljas än en sämre sådan.
Rollfördelning mellan staten och kommunen
I början av 1990-talet gick Sverige över från centraliserad till decentraliserad skola som innebar att staten lät kommunerna ta över stora delar av ansvaret för utbildningens utförande och arbetsgivaransvaret för lärarna. Staten anger ramarna och styr genom så kallad målstyrning och resultatstyrning (Skolverket, 2019). Förskolan tillhör skolväsendet sedan 1996 och fick en egen läroplan två år senare, Läroplan för förskolan 1998 (Skolverket, 1998). Tillsynsansvaret för förskoleverksamenheten togs över 1998 av Skolverket från Socialstyrelsen och förskola och skolbarnomsorg kom att ingå i skollagen (Proposition 1997/98:93). Sedan 1 juli 2011 är förskolan en egen skolform (SFS, 2010:800).
Staten styr idag förskolan och grundskolan genom tre olika styrverktyg (Lindensjö & Lundgren, 2000). Den första, juridisk styrning, omfattar en regelstyrning vilket innebär att lagar, förordningar och läroplaner som huvudmannen är skyldig att följa, till exempel skollagen, kommunallagen, förskolans/skolans läroplaner och de allmänna råden. Staten har under 2000-talet tagit tillbaka makten genom resultatstyrning. Kontroller av måluppfyllelse genomförs utifrån förutbestämda krav på uppföljning och utvärdering. Det sker genom insatser från skolinspektionen, samt kontroll av elevers betyg och nationella prov. Den andra, ekonomisk styrning i form av generella statsbidrag och i liten utsträckning även riktade statsbidrag. Dock är det kommunen som har det stora ansvaret
3
utifrån fördelning av de ekonomiska resurserna. Den tredje, ideologisk styrning som handlar om hur värden och mål tolkas samt omsätts i praktiken. Dessa kan komma från fler håll såsom forskning, politik, förvaltningsdirektiv, skolpraktik och kan bestå av både formell och informell kunskap (Skolverket, 2019).
Styrdokument för förskola och grundskola
I detta avsnitt redovisas läroplanerna för förskolan och grundskolan, då de är relevanta för denna studie. Läroplanerna för övriga skolformer så som specialskolan, sameskolan, grundsärskolan, och de frivilliga skolformerna redogörs ej här då de inte ingår i förekommande studie.
Läroplan för förskolan - Lpfö 18
Enligt Lpfö 18 (Skolverket, 2018) ska alla barn få en utbildning där de har möjlighet att utvecklas optimalt utifrån individuella förutsättningar och behov. Det innebär att de barn som behöver mer stimulans och ledning behöver uppmärksammas och få det stöd de behöver. Utbildningen ska utgå från vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet både gällande arbetssätt och innehåll som erbjuds. Det är huvudman som ansvarar för att utbildningen följer de nationella målen och rektor ska leda förskolans arbete utifrån läroplanens intentioner.
Läroplan för grundskolan - LGR 11
Enligt Läroplan för grundskola 2011 (Skolverket, 2011) ska undervisningen utgå från elevers bakgrund, språk, erfarenheter och kunskaper för att främja för fortsatt utveckling av kunskaper och lärande. Elever ska känna att de gör framsteg och tar sig förbi svårigheter. Undervisningen ska vara likvärdig var den än ges i landet och resurser för utbildning behöver fördelas efter behov och förutsättningar hos de enskilda eleverna. Skolan har ett särskilt ansvar för att stötta de elever som har svårt att nå utbildningens mål, genom både organisation och handledning, extra anpassningar och särskilt stöd. Rektor har det övergripande ansvaret för att utbildningen på enheten följer de nationella målen och ansvarar för det systematiska kvalitetsarbetets innehåll vad gäller skolresultat och resursfördelning.
Centrala begrepp
Här redogörs för denna studies centrala begrepp: resursfördelning, socioekonomisk resursfördelning, likvärdighet och systematiskt kvalitetsarbete faktorer som samtliga enskilt eller tillsammans påverkar förutsättningar för den specialpedagogiska verksamheten.
Resursfördelning
Resursfördelning i utbildning enligt skollagen (SFS, 2010:800) 2 kap. 8a § uttrycker att “kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar”. Det är rektor som fattar beslut och har ansvar för fördelningen av enhetens resurser utifrån barnets och elevens behov och förutsättningar (SFS, 2010:800). Det betyder att utbildningen inte kan se likadan ut i alla verksamheter. Alla kommuner är olika utifrån till exempel geografiskt läge, befolkningens struktur, lokalkostnader och skolskjutsar. Det går inte att ge något generellt svar på hur resursfördelningen bör se ut då många parametrar behöver vägas in i beslutet. Det är enligt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR, 2021), viktigt att tänka på att resursfördelningsmodellen är konkret och lätt att utläsa och att resurserna som finns att tillgå upplevs som rättvisa av förskolorna/skolorna. Resursfördelningsmodellen ska på ett effektivt sätt bidra till resursfördelning utifrån likabehandlingsprincipen som började gälla den 1 juli 2009. Den
4
är specifikt riktad till de fristående förskolorna och grundskolorna, drivna av privata huvudmän för att säkerställa lika villkor mellan kommunala och fristående verksamheter. I praktiken består resursfördelning av ett grundbelopp (som ska täcka upp för de vanligt förekommande posterna i undervisningen) och i särskilda fall, ett tilläggsbelopp (om ett barn/elev har ett mycket omfattande stödbehov som kräver extraordinära stödinsatser). Enligt skollagen (SFS, 2010:800) ska hemkommunen lämna bidrag till de privata, fristående verksamheternas huvudman för varje barn/elev vid enheten. Det ska fördelas efter samma grunder för fördelning av resurser som kommunens egen verksamhet.
Socioekonomisk resursfördelning
En socioekonomisk resursfördelningsmodell innebär enligt SKR (2021) att en fördelning av ekonomiska medel sker utifrån kriterier baserade på förskolans/grundskolans barn/elevsammansättning. Det kan vara barnets/elevens vistelsetid i Sverige och/eller vårdnadshavarens utbildningsbakgrund. Syftet är att kompensera för barns/elevers olikheter vad gäller resultatskillnader mellan kommunens skolor, som kan antas bero på skillnader i den socioekonomiska bakgrunden, i ett försök att öka likvärdigheten mellan skolorna. Det är viktigt att modellen är transparent, förankrad och upplevs som rättvis av utförarna. Strukturersättning utgår till skolor beroende på storlek och läge i stadsmiljö eller landsbygd. Denna ska inte förväxlas med socioekonomisk ersättning. Syftet är att öka likvärdigheten mellan skolorna.
Likvärdighet
Utbildningen ska uppväga barns och elevers olika bakgrund och förutsättningar genom kompensation, till exempel differentierad resursfördelning (SKR, 2018). Enligt skollagen (SFS, 2010:800) ska skolans utbildning vara likvärdig oavsett skolform eller fritidshem varhelst i Sverige den genomförs. Enligt Lerwall (Skolverket, 2020a) saknas vägledning i skollagen om vad likvärdig utbildning innebär, vilket är problematiskt då likvärdighet är centralt i allt som handlar om utbildning. Författaren anser att det först och främst måste förtydligas om likvärdig utbildning är ett krav, målsättning eller princip. Som ett uttalat mål, är det viktigt att likvärdigheten följs upp genom regler, styrning och kontroll.
Lindensjö och Lundgren (2000) redogör för begreppet i ett historiskt perspektiv där enkel jämlikhet var det som föregick likvärdighet. Grovt förenklat var tanken med enkel jämlikhet ”att alla ska ha lika mycket av det goda. Ingen har rätt till mer, ingen behöver godta mindre” (Lindensjö & Lundgren, 2000, s. 31). Begreppet jämlikhet var initialt en fråga om att skapa enhetlighet, att komma ifrån ett skolsystem med olika skolformer. Yttre enhetlighet krävde enligt författarna att hänsyn togs till olikheter. “Genom att individualisera undervisningen uppfattades det som möjligt att skapa en jämlik utbildning inom ett enhetligt skolsystem” (Lindensjö & Lundgren, 2000, s. 92). I Skolverkets rapport (2012:374), görs en definition av likvärdighetsbegreppet utifrån tre aspekter: lika tillgång- och lika kvalitet på utbildning samt att utbildningen ska vara kompenserande. Det överensstämmer med Mitchells (2014) möjliga förklaringar till de finska elevernas höga prestationer. Han summerar att avgörande är: kompetenta lärare, utbildning för alla i grundskolan, balans i styrning på statlig och lokal nivå, god resursfördelning från tidig ålder med tillgång till omfattande stöd vid behov.
Systematiskt kvalitetsarbete
5
Syftet med det systematiska kvalitetsarbetet är att tillsammans, genom dialog, identifiera samt prioritera skolverksamhetens utvecklingsområden och med målet att gemensamt arbeta för en given och uttalad vision (Skolverket, 2015). Rektor är den som är ytterst ansvarig för skolans resultat och för att dessa analyseras, följs upp, utvärderas samt utvecklas. Det systematiska kvalitetsarbetet är reglerat enligt Skollag (2010:800). Utvärderingar görs enligt Hanzek (2019) av mer eller mindre god kvalitet på politikernivå, förvaltningar och skolor.
Rapporter
Redovisning i detta avsnitt bygger på statliga, nationella- och internationella rapporter presenterade utifrån kategorierna: resursfördelning, likvärdighet, dilemman och uppföljning i
relation till specialpedagogisk verksamhet.
Resursfördelning i rapporter
I rapporterna från Skolverket (2009:330; 2011:365) konstateras att det inte finns någon idealisk resursfördelningsmodell. Varje kommun behöver utforma en resursfördelningmodell som tar hänsyn till och värderar lokala förutsättningar. Differentieringen av resurserna är alldeles för försiktig, särskilt mot bakgrund av förskolors och skolors olika villkor. Skolinspektionens rapport (2016:5915) redogör för att kommuner saknar resursfördelningsmodell till förskolor i större utsträckning jämfört med skolor.
I en rapport från Europeiska Unionen (2018) konstateras att Sverige är bland de länder som investerar mest i utbildning. Sveriges offentliga utgifter för utbildning var bland de högsta i EU 2016. Denna rapport slår fast att resursfördelningssystemet är ”oproportionerligt” komplicerat och missgynnar framför allt mindre kommuner, samt att resursfördelningssystemet behöver ses över. Rapporten lyfter att det i framtiden ökande elevantalet i svensk skola kommer att vara en utmaning för kommunernas- och hela skolsystemets resurser. Ojämlikheten konstateras växa i Sverige där framför allt gapet avseende prestationer mellan utlandsfödda och infödda studenter ökar.
I en rapport från OECD (2019) framskrivs att decentraliseringen som gjordes av svensk förskola och skola i samband med den ekonomiska krisen på 1990-talet och de besparingar som iscensattes, fick negativa konsekvenser. Minskade resurser ledde till större klasser och färre lärare per elev och som en konsekvens försämrades lärarnas arbetsförhållanden. Rapporten redogör för att en mer aktiv, statlig roll i finansiering av skolor inte är svår att motivera, särskilt som nuvarande resursfördelningssystem har medfört att de skolor som är bäst på att söka bidrag har gynnats och inte de som bäst behöver dem. Rapporten hävdar att resursfördelningssystemet behöver ses över tillsammans med en del andra åtgärder såsom bättre lärarutbildning.
Likvärdighet i rapporter
I en rapport från Skolverket (2009:330) konstateras att ekonomiska resurser spelar roll för vilka resultat som elever uppnår. Det gäller framför allt de yngre barnen och de eleverna med lägre socioekonomisk förutsättning, där det är lärarkompetensen som är den avgörande faktorn. Majoriteten av de grundskolor som har tilldelats extraresurser har använt pengarna till att stärka upp lärartätheten för elever med mer behov samt att elever med annat modersmål har fått extra stöd. I jämförelser mellan skolor konstateras att på de skolorna med låg utbildningsnivå har fler personal anställts, medan skolor med hög utbildningsnivå har satsat mer resurser på kompetensutveckling av lärare (Skolverket, 2011:365).
6
I tidigare internationella studier har Sverige legat bra till ur likvärdighetssynpunkt, men sjunker nu i de undersökningarna. En påverkande faktor tros vara det fria skolvalet som infördes på 1990-talet. Det är främst en ökad spridning mellan olika skolors genomsnittliga resultat som har fördubblats från 1990-talet och fram till 2010 (Skolverket, 2012:374). I Skolverkets rapporter (2013:391; 2020b) tas vikten av förebyggande åtgärder i kommunen upp, såsom bostadspolitik och skolval som viktiga parametrar för att på lång sikt minska skolsegregationen och skapa likvärdighet för barns och elevers utbildning. Enligt OECD (2019) ökar klyftan mellan elever som presterar högst kontra lägst. Socioekonomiska faktorer såsom föräldrabakgrund och invandrarursprung påverkar i allt större utsträckning elevernas prestationer. Ökad skolsegregation där elever med liknande socioekonomisk bakgrund går i samma skola kan på sikt sänka genomsnittliga skolresultat i Sverige. Rapporten menar att det finns tillräckliga bevis för att decentraliseringens intentioner inte gett de förväntade resultaten.
Skolverket (2020b) hävdar att detta minskar likvärdigheten mellan skolorna och att det främst drabbar de barn/ elever som går i förskolor / skolor med låg socioekonomisk förutsättning. En oro uttrycks också för att när segregeringen ökar minskar den sociala sammanhållningen i samhället mellan olika människor och kulturer.
I betänkandet av (SOU, 2020:28) föreslås att ansökan och placering vid samtliga skolor i en kommun ska ske med hjälp av ett nationellt skolvalssystem där Statens skolverk ansvarar för hanteringen. Utredningen anser att ett sådant system blir mer transparent och urvalet av skolplaceringar skulle ske på ett mer rättssäkert sätt.
Kritik uttrycks i rapporten från Skolverket (2020b) angående den mängd av riktade statsbidrag som kan sökas samt den omständliga administrationen kring dessa. Skolverket har, enligt rapporten, fått i uppgift att se över systemet för att förenkla sökandet av dessa viktiga medel för att skapa likvärdig skola. Vikten av att staten går in och stöttar upp huvudmän för att skapa bättre förutsättningar för en likvärdig utbildning diskuteras.
Dilemman i rapporter
I Skolverkets rapport (2009:330) beskrivs dilemmat kring hur resurser till barn och elever i behov av särskilt stöd bäst fördelas. ”Det handlar om spännvidden mellan att resursfördelningssystemet ska tydliggöra förskolans respektive skolans eget ansvarstagande för alla barn och elever och att resursfördelningssystemet ska tillgodose också de elevers behov som är extremt kostnadskrävande” (Skolverket, 2009:330, s. 96). Skolverket (2011:365) redogör för dilemmat att det inte går att göra en enhetlig modell för resursfördelning, då alla kommuner ser olika ut och har olika förutsättningar. Skolverket (2013:391) konstaterar ännu ett dilemma som uppstått i och med det fria skolvalet, nämligen en dimension av segregation utifrån en ökning av att studiemotiverade elever eller elever med drivande föräldrar söker sig till en viss typ av skolor. På så sätt blir segregationen ännu större på de skolor som redan har många elever med låg utbildningsnivå och tappar elever till skolor med studiemotiverade elever. Den typen av segregation blir svårare att kompensera än på skolor där föräldrar till elever har en låg utbildningsnivå.
Uppföljning i rapporter
I Skolverkets rapporter konstateras (2009:330; 2011:365) att lika viktigt som att varje enskild kommun har en medveten resursfördelningsmodell är att verksamheternas insatser och resultat
7
utvärderas för att följa upp effekterna av sin resursfördelning på både skol- och kommunnivå. Många av de kommuner som har en resursfördelningsmodell saknar förmågan att bedöma om modellerna tar tillräcklig hänsyn till förskolors/grundskolors och fritidshems ekonomiska resursers betydelse. Kommuner behöver därför mer stöd av forsknings- och utvärderingsresultat när de beslutar om resursfördelning med ett klargörande vad ekonomiska eller andra resurser kan kompensera för.
Som beskrivits tidigare i arbetet har det i rapporten från Skolinspektionen (2016:5915) framkommit att färre kommuner har en resursfördelningsmodell till förskolor jämfört med skolor. Det förklaras med att det är lättare med uppföljning i skolan där effekten kan motiveras kopplad till elevernas kunskapskrav, medan det i förskolan är verksamhetens kvalitet som följs upp och att det upplevs som svårare att mäta. Bara tre av tio kommuner uppger att de har en systematisk uppföljning av resursfördelningen och flertalet kommuner har även en bristfällig dialog mellan rektorer och kommunens företrädare. Ansvariga för resursfördelningen behöver sätta upp klara direktiv för uppföljning och utvärdering så att det går att mäta förskolornas kvalitet och hur fördelningen behöver justeras framöver för att ge barnen bra förutsättningar till utveckling och lärande. Enligt Skolverket (2020b) går det fortfarande, fyra år senare, att se att det finns kommuner som inte har en resursfördelningsmodell som utgår från olika barns och elevers behov och många kommuner saknar fortfarande ett bra systematiskt kvalitetsarbete. Utan uppföljning finns inga underlag för politikerna när de ska förhandla om hur resurserna ska fördelas till utbildningen. De tre största utvecklingsområdena för svensk utbildning idag är styrning och ledarskap, lärarförsörjning och skolsegregation (Skolverket, 2020b). En oro finns över hur Statistiska centralbyråns nya sekretesspolicy kommer att påverka huvudmännens kompensatoriska uppdrag, då det inte längre är möjligt att ta del av andra kommuners statistik i planerandet och analysen av sin egen resursfördelning, för att göra relevanta val vid en förändring av modellen. Skolverket (2020b) efterfrågar tydligare målsättningar från regeringshåll som går att mäta och följa upp för att utbildningen ska kunna utveckla en likvärdig utbildning i Sverige på lång sikt. Det trycks även på att nya vägar behöver prövas för att bättre möta elevers olikheter och att dessa behöver utgå från forskning och beprövad erfarenhet.
Tidigare forskning
I detta avsnitt ges exempel på tidigare forskning kopplat till förskola och skola med relevans för specialpedagogisk verksamhet utifrån resursfördelning. Specialpedagogik är ett tvärvetenskapligt ämne som kan kopplas till studier från många disipliner så som pedagogik, psykologi, sociologi och områden som har relevans för specialpedagogisk verksamhet (Nilholm, 2005, 2020). Valet av tidigare forskning berör på olika sätt hur skolsystem och beslut påverkar arbetet och resursfördelning i förskola och grundskola. Både nationella och internationella studier har tagit upp här och exempel ges på studier som tar upp förutsättningarna mellan statlig och kommunal nivå samt effekterna av rektorers resursfördelning på skolnivå.
Vad händer med de statliga besluten
utifrån kommuners olika förutsättningar?
Gadler (2011) har i sin teoribaserade analysstudiemodell undersökt hur statliga styrdokument fungerar i kommunernas olika verksamhetsnivåer. Forskaren intresserar sig för processerna i den mål- och resultatstyrda skolan. Den nationella studien undersöker sambandet mellan stat, kommun och skola utifrån alla elevers rätt till likvärdig skola. I fokus är den styrkedja där statliga beslut ska
8
tolkas och översättas utifrån kommuners olika förutsättningar och beslutfattares kunskap om de statliga styrdokumenten. Dessutom sker ett politiskt skifte var fjärde år, både på nationell och kommunal nivå där beslutsfattare på alla nivåer regelbundet byts ut och kunskapen hos dessa kan variera kraftigt. Forskaren frågar sig vad som händer med det ursprungliga syftet med styrdokumenten, hur rättssäkert systemet är och vad som händer med besluten mellan olika nivåer i systemet. Gadler (2011) redogör för resultatet att det är viktigt att tjänstemän som är väl insatta i styrdokumenten för att kunna tolka och omsätta dem till realistiska skolplaner. Tjänstemän behöver vara väl insatta i skolan som organisation och institution samt förstå att elever har olika förutsättningar för utbildningen och vad det kan innebära i praktiken. Det behöver föras en dialog och fattas beslut på tjänstemannanivå om vilken pedagogisk grundsyn som ska gälla, definiera elever i behov av särskilt stöd och vilket stöd som ska erbjudas dessa elever för att en likvärdig utbildning ska kunna erbjudas och följas upp på ett rättssäkert sätt.
Statlig styrning bidrar enligt rektorer till en mer likvärdig utbildning
I den nationella enkätstudien av Lundström, Holm och Erixon Arreman (2017) analyseras effekterna av skolreformer i förhållande till rättvisa utifrån svenska gymnasierektorers uppfattning. Internationell forskning ser styrning och ledarskap som avgörande för att uppnå likvärdighet i skolan och förbättra elevers skolresultat. Resultaten visar att rektorerna anser att en statlig styrning bidrar till en mer likvärdig utbildning, samt att decentraliseringen från statlig till kommunal styrning, den marknadsstyrda skolan och det privata näringslivets inflytande är faktorer som försvårar likvärdighetsarbetet, då skolor med olika huvudmän har väldigt olika förutsättningar för sitt arbete. Författarna konstaterar i sin studie att rektorerna framhåller kunniga lärare som den viktigaste parametern för att skapa likvärdighet i utbildningen. Sammanfattningsvis konstateras att rektorerna framhåller lärarnas delaktighet och inflytande i arbetet att förverkliga de utbildningspolitiska målen högt samt att styrning utifrån governance, en styrning med kollektiva mål istället för enväldigt fattade beslut försvårar likvärdigheten i skolan.
Det fria skolvalet - gäller det alla?
Magnússon (2020) problematiserar i en essä den olikvärdiga skolan med utgångspukt i en tidigare studie (Magnússon, 2015) hur marknadsskolan inneburit negativa konsekvenser för skolornas resultat och han drar slutsatsen att likvärdigheten i den svenska skolan har fallit. Fokus för Magnússons nationella sammanslagningsstudie av fyra artiklar utifrån två stora forskningsprojekt av specialpedagogiska frågor i de fristående skolorna. Särskilt intressant är att andelen elever i behov av stöd enligt beräkningar är lägre i de fristående skolorna än vad tidigare forskning visat inom ramen för de kommunala skolorna. Femton procent av de fristående skolorna nekar antagning till skola med hänvisning till att den kommunala resursfördelningen inte ger nog med resurser för att elevernas behov av särskilt stöd skall kunna tillgodoses, men också för att det skulle orsaka skolan ”ekonomiska och organisatoriska svårigheter” (Magnússon, 2015, s. 137). Magnússon konstaterar att fler dilemman i redovisade svar på ett direkt sätt rör hur finansieringen av särskilt stöd fungerar i relation till det kommunala resursfördelningssystemet. Författaren menar att det finns allvarliga konsekvenser av detta då det riskerar att begränsa möjligheten för de elever som har behov av särskilt stöd, men som vill ta del av marknadsskolan, utifrån tanken om det fria skolvalet.
9
Samband mellan ökade skatteintäkter och elevprestationer
I en norsk studie av Hægeland, Raaum och Salvanes (2012), undersöks effekter av resursfördelning med hjälp av ekonomiska variabler, lyfts det faktum att kunskap om hur skolresurser påverkar elevers prestationer är avgörande för utformningen av politiska beslut. Trots det är forskningen, enligt författarna ofullständig. Som exempel nämns att ledande forskare som (Hanushek, 2003, 2007 i Hægeland et al., 2012) i sina studier konstaterar att det inte finns något entydigt samband mellan skolresurser och elevresultat. Krueger, 2003 i Hægeland et al., (2012) hävdar däremot att det finns en tydlig koppling mellan resurser och elevprestationer. Hægeland et al. (2012) undersöker, mot ovan bakgrund elevprestationer i jämförbara kommuner med den enda skillnaden att ökade skatteintäkter i områden där geografiskt placerade naturresurser finns. Naturresurser generar ekonomiska medel, vilka fördelas ojämnt i regionerna. Ca 40% av kommunerna får intäkter från fastighetsskatt och de spenderar betydligt mer på utbildning än andra jämförbara kommuner.Studiens syfte var att identifiera effekter av skolinsatser på elevernas prestation vid 16 år och gör gällande att de elever med skolgång i kommuner som får skatteintäkter från vattenkraftverken har högre betygsresultat. Forskarna menar därför att det finns ett samband mellan ökade ekonomiska anslag och ökade elevprestationer i denna studie.
Personella resursers betydelse för elevresultat
I en flerdimensionell statistisk paneldatastudie som involverar mätningar över tid undersöker Cobb-Clark och Jha (2016) huruvida elevers ökade kunskaper kan relateras till effektiv resursfördelning. I den pågående debatten om utbildningsreformen har resurshantering och institutionell design fått ökad uppmärksamhet. Författarna beskriver en fokusförskjutning, framförallt att ytterligare resurser så som högre lärarlöner, mindre klasstorlekar och högre utgifter per elev förbättrar utbildningsresultat och att detta är omtvistat i litteraturen. Enligt författarna gör vissa forskare gällande att sättet hur utbildningssystemen hanteras, organiseras och övervakas tydligt kan kopplas till studieresultat. På grund av detta har regeringar i många länder valt att ge skolor mer autonomi för att försöka göra beslutsfattandet mer lyhört för olika skolpopulationers behov. Studien är genomförd i Australien i en skolmiljö där ansvariga har stor autonomi gällande budget. Författarna finner att elevers prestationer påverkas av hur skolor fördelar resurser, och de ser framförallt att elever på låg- och mellanstadiet påverkas positivt då resurser läggs på fler hjälpundervisningspersonal. Författarna slår fast att medel bör anslås till fler hjälpundervisnings personal, främst under mellanstadiet, om målet är att förbättra tal- och läsnivåerna.
Decentraliseringens effekter på kommunnivå
I Nihlfors och Johanssons (2014) enkät- och intervjustudie ges exempel på hur rektorer på förskola och grundskola påverkas av nationell utbildningspolitik. I studien har rektorer på förskola och grundskola uttryckt sin erfarenhet om sin yrkesutövning. Studien genomfördes 2013 som i sin tur var en del av ett större forskningsprojekt. Projektet startade 2009 och pågick till 2016. Studien omfattar en ännu längre period, från 1990-talet och fram till genomförandet, en tid som av författarna beskrivs som den mest reformintensiva i svensk utbildningshistoria (Nihlfors & Johansson, 2014). Studien motiveras med att decentralisering i sig ökar konflikter lokalt men att det också kan innebära att centralt fattade politiska beslut tappar legitimitet. Mot den bakgrunden menar de därför att det är viktigt att undersöka hur riksdagens och regeringens politik hanteras av huvudmän och aktörer på kommunnivå.
10
Närbyråkraters dilemman i offentliga tjänster
Lipsky (1980, 2010) har utformat ett perspektiv om Street-Level Bureaucracies som används i forskning om individens dilemman i offentliga tjänster. Exempel på (när)byråkratier är skolan, polisen, sjukvården och socialtjänsten. Enligt Lipsky (2010) är en Street-Level Bureaucrat (närbyråkrat) en person som befinner sig längst ner i den offentliga organisationen, som i sin roll förväntas fatta snabba beslut med stor påverkan på individen. Riktlinjer skapas långt ifrån verksamheter och i detta avstånd skapas ett handlingsutrymme för närbyråkraterna, både att ta beslut och fördela resurser. Ett centralt resonemang i Lipskys studie rör handlingsutrymmet, för, till exempel rektorn som beslutar vilket stöd en elev i svårigheter att nå kunskapsmålen ska erhålla, men också bedömer vilka elever som är i behov av stöd. Handlingsutrymmet styrs av verksamhetens ramar utifrån gällande lagar, regler och direktiv, men också av det handlingsutrymme som byråkraten ger sig själv i kontaken med de individer som dem möter i organisationen. Vilka de exempelvis kan överskrida eller förhålla sig till.
Rektorers handlingsutrymme kopplat till uppdrag
Jervik Steen (2014) använder sig av Lipskys teori i en nationell enkätstudie om rektorers handlingsutrymme mellan staten och huvudmannen, där övergripande syfte är att undersöka vem som styr rektor. I studien har rektorerna listat hur de prioriterar sina arbetsuppgifter. Av resultatet framgår att de anser det viktigast att vara en pedagogisk ledare, därefter att leda och utveckla förskolans/skolans organisation samt att alla barn/elever ska få adekvat stöd för att nå uppsatta mål. De två frågor som rektorerna listat som minst viktiga är kontakten med närsamhället samt att hålla enhetens budget. Men också uppfattningen att den ”minst viktiga uppgiften en skolledare har enligt staten är att hålla budget” (Jervik Steen, 2014, s. 53). Den fråga som särskilt framträder är att hålla enhetens budget, där 90% svarar att de upplever höga krav från sin huvudman, något de anser vara minst viktigt. Jervik Steen (2014) menar att rektorns handlingsutrymme begränsas av formella bestämmelser inom skolan, vilket i sin tur kan begränsas av huvudmannen och i sin tur av rektorn själv. Däremot, upplever rektorn generellt ett större handlingsutrymme i förhållande till huvudman än mot staten och författaren drar slutsatsen att ju högre krav desto mindre handlingsutrymme. Ytterligare slutsats är att rektorn troligen anser sig vara statlig tjänsteman och att det därför är viktigare att lyssna på staten än huvudmannen. Huvudmannen uppfattas av rektorerna som den instans som står för finanserna, men inget mer. Sammanfattningsvis konstaterar Jervik Steen (2014) att rektorers prioriteringar skiljer sig från dem som de upplever att stat och huvudman har på dem.
Rektors etiska ledarskap
Ahlströms (2014) nationell enkät- och intervjustudie fokuserar på rektors etiska ledarskap med frågeställningen om det är viktigt att vara etisk i rollen som rektor. I bidraget diskuteras hur rektor upplever sitt ledarskap och speciellt intresse är eventuellt uppkomna värdekonflikter. Författaren kopplar till Lipskys (1980) beskrivning av närbyråkraten som en första linjens chef, en person som befinner sig i brytpunkten mellan olika intressen som många gånger är motstridiga och kräver prioriteringar och ställningstaganden. Dessa beslut kan genom aktiva, professionella val hos rektorn utgå från budgeten, mål för verksamheten eller ett eget val. Tre begrepp kring etik diskuteras i studien. Dessa är värden (grundläggande principer), värderingar (reflektion om vad som är gott respektive ont) och normer (som pekar ut riktningen till fattandet av beslut). Här kan rektor hamna i ett dilemma utifrån vad som är rätt enligt uppdraget kontra personliga värderingar.
11
Många beslut i en rektors vardag handlar om behov som står i konflikt och där ett beslut måste tas utifrån avväganden som ställs mot varandra.
Rektors kompetens – den mest effektiva investeringen?
Grissom, Egalite och Lindsay (2021) redogör i sin litteraturstudie för kopplingen mellan ledarskap och lärande utifrån en 20-årig studie i amerikanska skolor. Observationer genomfördes på ett antal skolor, av rektorerna som arbetar där och de rektorer som bytte skolor under tiden. Skolorna består av olika upptagningsområden där elevernas studieresultat mäts utifrån hur rektorerna styr sina skolor. Ett exempel som redovisas i studien är om en rektor som ligger lågt på en normerad effektivitetsskala, byttes ut till en rektor som ligger högt på samma skala, så visade det sig få en gynnsam effekt på elevernas möjlighet till ökat lärande och kunskaper i matematik. I studien framträder tre prioriteringsomåden hos duktiga rektorer. Dessa är effektiv handledning av personal, bygga och bevara goda relationer samt organisera skolan och fördela dess resurser på ett strategiskt sätt. Resultatet visar att rektorerna använder sig av fyra metoder för att nå framgångsrika resultat. De innefattar utveckling av undervisning och skolans kvalitet, där rektor gav lärare återkoppling och ledning utifrån observationer mot bakgrund av det systematiska kvalitetsarbetet. En annan metod är att skapa och värna om ett bra arbetsklimat för skolans samtliga individer samt skapa förutsättningar för stabila arbetslag och tid för reflektion. Slutligen att använda sig av en genomtänkt resursfördelning utifrån undervisning och lärande.
Sammanfattningsvis är fokus för studien, vikten av en kompetent rektor, att det troligen är skolans mest effektiva investering för att nå goda resultat utifråns rektors resursfördelningsansvar mot bakgrund av maktförändring från central- till decentraliserad styrning.
Den finska utbildningsreformen - inkludering och resurseffektivisering
Pulkkinen och Jahnukainen (2016) har under 2012 i Finland låtit grundskolerektorer besvara en enkät samt intervjuat kommuntjänstemän som är ansvariga för skolverksamheten om hur de upplever effekterna av två reformer, implementerade 2009 - 2010 (the gouvernement transfer system från 2009 och the Basic Education Act från 2010), på specialundervisningsverksamheten i finska grundskolor. Ett av målen med det nya transfereringssystemet var att hejda ökningen, från 5.2% (2001) till 8.5% (2010), av andelen elever som klassificerades vara i behov av specialundervisning. Det tidigare systemet inrymde ekonomiska (incitament) lockelser, genom statliga transfereringar till kommunernas skolverksamhet i form av ökade anslag, för elever som bedömdes vara i behov av specialundervisning. De två reformerna hade delvis ett annat perspektiv som motiverades av ny forskning kring inkludering som pekar på fördelarna med att tidigt identifiera elever som behöver extra stöd och tillhandahålla stöd och anpassningar i tidig skolålder i stället för att lyfta ut dessa elever ur skolklassen. Förhoppningen var, att om dessa elever inte hamnade alltför långt efter sina klasskamrater vad gäller kunskapsinhämtningen i tidig skolålder skulle behovet av specialundervisning i specialklasser minska i senare skolår. I den reformerade Basic Education Act från 2010 bestäms att ombedömningar gällande elevers behov av specialundervisning skall ske efter andra och sjätte klass. Därefter har det skett en liten minskning av andelen elever som bedöms vara i behov av ren specialundervisning (nivå 3). Av de grundskolerektorer som besvarade enkäten uppger ungefär hälften att de i åtminstone något fall har avbrutit specialundervisningen för en elev efter en obligatorisk ombedömning. Vidare uppgav 56% av grundskolerektorerna att de ansåg undervisning i specialgrupper vara den mest pedagogiskt gynnsamma formen av specialundervisning medan 64% ansåg att inkludering i
12
klassrummet av elever i behov av extra stöd var mest ekonomiskt effektivt. Respondenternas enkätsvar bekräftade att 74% av rektorerna ansåg att reformen av den finska regeringens transfereringssystem inte hade haft någon påverkan på tillgängligheten av specialundervisning medan 59% av rektorerna uppgav att reformen av the Basic Education Act inte hade haft någon påverkan på tillgängligheten av specialundervisning.
God kvalitet i utbildningsmiljöer – ur ett barnperspektiv
Lundqvist, Westling Allodi och Siljehags (2019) nationella studie undersöker små barns syn och upplevelser av och i utbildningsmiljöer. Totalt 56 barn mellan 5-7 år, med och utan särskilda utbildningsbehov deltog. Det empiriska materialet bestod av teckningar av och intervjuer med barnen som samlades in under tre år, mellan 2012 – 2015. Barnens vardagsupplevelser analyserades och tematiserades därefter i 9 teman som visar vad barnen ansåg vara viktigt för dem. Särskilt viktig utgångspunkt och styrka för studien var alla barn, med olika förmågors rätt att komma till tals, vilket skiljer studien från andra rapporter som inte redovisar dessa åsikter. Teoretiskt ramverk för att förstå barns upplevelser i studien grundar sig i behovsterorier som på olika sätt, beskriver mänsklig utveckling, lärande och behov. Ett centralt tema för studien var barns behov av tillhörighet med kamrater men också upplevelsen av deltagande i meningfulla aktiviteter. Barnen i studien gick i antingen en specialiserad (barn med samma diagnoser) eller icke specialiserad (olika slags diagnoser) organisation och författarna konstaterar att mer resurser fanns i den specialiserade miljön. Inkluderande undervisning av hög grad var vanligare i den icke specialiserade miljön. Samtidigt som det i studien konstateras att den inkluderande undervisningen minskade över tid och en till en träning ökade. Lundqvist et al. (2019), anser att alla utbildare, utvärderare eller forskare om barns utbildningsmiljöer behöver ha en förståelse för och vara nyfikna på barns upplevelser i planering, genomförande och utvärdering av utvecklingsarbete som rör barn. Forskarnas förhoppning är att studiens resultat används till att planera för goda lärmiljöer och redogör för detta kan ske med hjälp av utvärderingsverktyg framtagna mot bakgrund av de teman som framkommit. Om resurser och rådande förhållanden i utbildningsmiljön är otillräckliga och läraren inte erbjuder utbildning av hög kvalitet är det sannolikt att barn kommer att påverkas av dessa brister i sin utbildning.
Systemets effektivitetsmål på bekostnad av uppdragsmål
Allodi Westling och Fischbein (2000) undersöker i föreliggande nationella studie motsägelser mellan avsikten att integrera/inkludera elever med funktionsnedsättningar och den faktiska, enligt författarna dramatiska ökningen av inskrivningen av elever in på olika sär-, eller specialskolor. Studien är en multipel fallstudie baserad på intervjuer med specialpedagoger samt observationer på tre skolor i Stockholms län. Den teoretiska ramen utgörs av relationerna och konflikterna mellan det normativa systemet och the material structure of organisations (de faktiska organisatoriska förutsättningarna). Allodi Westling och Fischbein (2000) konstaterar att det finns aspekter i den svenska skolan som är problematiska och som skulle behöva förändras – finansieringssystemet listas som en av dem. Andra faktorer som nämns vara i behov av förändring är: arbetsmetoder, attityder till föräldrar, personalens kompetens avseende funktionshinder samt betygssystemet. Författarna menar att mycket tyder på att skolorganisationen fortfarande baseras på homogenitet trots styrdokument som gör gällande att ett strävansmål är en skola som värderar individuella skillnader. Om skolan i stället förespråkade heterogenitet skulle det enligt författarna vara möjligt att anpassa organisationen. Studien redogör för skolans dubbla uppdrag, det ena att socialisera
13
individer till bra medborgare och det andra att välja ut individer till olika uppgifter. Författarna gör gällande att utbildningssystemet upphöjer målet urval i relation till uppdraget socialisation vilket får konsekvenser för tankarna kring elever som gångbart kapital i skolan. Anledning till detta är enligt författarna, ekonomiska nedskärningar i skolan tillsammans med förändringar i organisationen som decentralisering, högre kunskaps- och sociala krav i läroplanen. Även metoder med ökat elevansvar har medfört att systemets effektivitetsmål ökat på bekostnad av uppdragsmålet. Finansieringssystemet som det ser ut uppmuntrar inte till integrerande lösningar, tvärtom menar författarna premieras segregering, en enligt studien mer kostsam lösning.
Teoretiska utgångspunkter
De tre teoretiska ramverken, ramfaktorteori, systemteori och dilemmaperspektiv, är relevanta då det är många faktorer som kan samverka resursfördelning och uppkommna dilemman på olika nivåer, i förskolans och grundskolans verksamhet. Ramverken har valts för att bidra till att förstå hur resursfördelning i nästa led påverkar förutsättningarna för den specialpedagogiska verksamheten. I denna studie används det specialpedagogiska dilemmaperspektivet för att belysa och förstå respondenternas beslut kring resursfördelning. Det systemteoretiska perspektivet är viktigt för att synliggöra de olika nivåerna i verksamheten. Ramfaktorteorin beskriver styrning utifrån de ekonomiska, juridiska och ideologiska ramarna i förskolan och grundskolan.
Ramfaktorteori
Ett för studien användbart perspektiv för förståelsen av hur skolan i ett historiskt perspektiv styrts och i nutid styrs är att skilja mellan skolans förutsättningar (dess ramar), den verksamhet som bedrivs samt resultaten av verksamheten. I Lindensjö och Lundgren (2000) beskrivs hur Dahllöf (1967, 1971) i sin forskning arbetat med komponenterna: Ramar => Process => Resultat, en modell som senare utvecklats till en teori ”där ramar definieras som begränsningar inom vilka vissa verksamheter är möjliga, andra inte” (Lindensjö & Lundgren, 2000, s. 25). Ramarna ska inte ses som orsaker till ett visst förlopp, däremot anger de, de begränsningar som gäller. I denna studie används ramfaktormodellen för att kunna relatera till olika typer av styrning och dessa är: juridisk styrning (skollag, styrdokument), ekonomisk styrning (att styra med resurser) och den tredje att styra ideologiskt (att styra mål, innehåll och resultat) (Lindensjö & Lundgren, 2000). De tre formerna av styrning är relaterade till varandra. Författarna exemplifierar detta genom att beskriva hur den juridiska styrningen av skolan från 1800-talets mitt var relativt svag, inga statliga ekonomiska resurser gavs till folkskolan och den rådande ideologiska styrningen var genom kyrkan. Successivt har ramarna för skolan som institution förändrats och därmed också tankarna om hur skolan som institution ska styras.
Systemteori
Den ekologiska utvecklingsmodellen som Bronfenbrenner (1979) varit med och utvecklat utgår från ett antal nivåer som påverkar individens liv och uppväxt. Grunden i teorin är att barnet berörs av både arv och miljö. Vad gäller miljö delas den in i fyra olika nivåer, mikro-, meso-, exo- samt makrosystemet där processer sker på olika nivåer samtidigt och i relation till varandra.
Mikrosystemet representerar individen som medskapare i sin närmiljö, till exempel hem, förskola
och grundskola. Mesosystemet består av olika mikrosystem och relationerna dem emellan till exempel till lärare och kompisar. Sedan kommer exonivån som representerar processerna i närmiljön som påverkar individen utan att den är aktiv själv i densamma, till exempel habilitering som ger handledning, vårdnadshavares försörjning, kommunens resursfördelning till
14
förskola/skola. Längst ifrån individen kommer makronivån, ett yttre system som påverkar individen indirekt, på samhällsnivå, tex. styrdokument, uppväxtkultur och de värderingar och normer som omger individen. I mikro- och mesosystemet kan individen påverka vad som händer, medan på exo- och makronivå påverkas individen av det som sker där utan att själv vara involverad.
I denna studie representeras makrosystemet av staten utifrån ekonomisk styrning och juridisk styrning (lagar och styrdokument). Exosystemet utgörs av kommunen som huvudman och representeras av respondenter i form av tjänstemän. Mikrosystemet i form av förskola och grundskola innefattar rektorer och specialpedagoger och mesosystemet innefattar det som sker mellan nivåerna.
Dilemmaperspektiv
I denna studie används det specialpedagogiska dilemmaperspektivet Nilholm (2005, 2020) för att belysa och förstå respondenternas beslut kring resursfördelning. Forskarens redogörelse för dilemmaperspektivet tar framförallt avstamp i Dyson och Millward tankegångar av kritiken av det kritiska perspektivet (Clark, Dyson, & Millward, 1998 och Dyson & Millward, 2000 i Nilholm, 2020). Dilemmaperspektivet, är i relation till det kompensatoriska-, kritiska och det systemiska perspektivet kvalitativt annorlunda där “ett centralt antagande [...] är att moderna utbildningssystem står inför vissa grundläggande dilemman som återkommer på olika nivåer i systemet. [...] Dilemman är motsättningar som i egentlig mening inte går att lösa men som hela tiden pockar på ställningstaganden” (Nilholm, 2020, s. 79).
Det är framförallt två aspekter i Nilholms (2005, 2020) redogörelse som centrala för dilemmaperspektivet och dessa är den etiska och demokratiska dimensionen. Exempel på ett etiskt dilemma är “när man inom ett konkret utbildningssystem ska undervisa elever med olika förutsättningar och intressen (olikhet), utifrån målen att ge alla elever en liknande utbildning (likhet), uppstår en rad dilemman av inte minst politisk och etisk karaktär på olika nivåer” (Nilholm, 2005, s. 132). Den demokratiska dimensionens centrala utgångspunkt har att behandla vem som till exempel har rätt att bestämma vilket perspektiv som ska gälla, hur beslutsprocessen tar sig uttryck, samt beslutens konsekvenser.
Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är att undersöka hur tjänstemän med ansvar för resursfördelning på kommunnivå, rektorer och specialpedagoger, i en Storstad och i en Småstad beskriver och/eller motiverar fördelningen av resurser till förskolor och grundskolor. Studien undersöker även om resursfördelningen anses bidra till målet om en likvärdig förskola och grundskola samt vilka uppkomna dilemman som påverkar den specialpedagogiska verksamheten. Frågeställningarna är dessa:
1. Hur ser Storstads och Småstads resursfördelning ut?
2. Hur beskrivs resursfördelningen av tjänstemän, rektorer och specialpedagoger?
3. Hur upplevs resursfördelning bidra till en likvärdig förskola och grundskola, utifrån ett specialpedagogiskt perspektiv?
15 4. Vilka etiska och demokratiska dilemman ställs respondenterna inför i resursfördelningsprocessen i praktiken generellt och särskilt i den specialpedagogiska verksamheten?
5. Hur sker, enligt respondenterna, uppföljning av resursfördelning på respektive nivå samt mellan mikro- och exonivåerna?
Metod
I metodavsnittet redogörs för studiens forsknings- och metodansats, urval samt datainsamlingsmetoder och kvalitativ innehållsanalys. Därefter följer avsnitten tillförlitlighet och etiska överväganden.
Forskningsansats
Val av kvalitativ forskningsansats i föreliggande studie motiveras mot bakgrund av fallstudien som metodansats i relation till syfte, frågeställningar och teori samt ett fokus på kvalitativa data. Undersökningen har genomförts som en tvåfallsstudie (Yin, 2007).
Metodansats
Val av metodansats styr vilka datainsamlingsmetoder som är bäst lämpade för studien (Fejes & Thornberg, 2019). I denna fallstudie är semistrukturerade intervjuer den primära informationskällan. Frågorna formulerades enligt Yin (2007) på ett konkret och flexibelt sätt genom öppna hur-frågor, där varför-frågor undvikits då de kan väcka motstånd hos respondenterna. Fallstudien som angreppssätt passar väl i denna studie om hur resursfördelning påverkar målet om en likvärdig utbildning.
Studien har en tvåfallsdesign vilket för denna studie innebär en jämförelse av en stor och en liten kommuns resursfördelning. De fem delar som enligt Yin (2007) ingår i en fallstudiedesign är (a) forskningsfrågor, (b) hypoteserna som i denna studie avser teoretiska ramverk, (c) analysenheterna men också vad som ska hända när data är insamlade och (d) kopplingen mellan data och teoretiska ramverk samt slutligen (e) att tolka resultaten utifrån kriterier, vilket i denna studie innebär de föutbestämda kategorierna och de teoretiska ramverken.
Data samlades in från olika håll och förståelsen av fallet grundades således på olika typer av datainsamlingar. Fler källor är enligt Yin (2007) att föredra i en kvalitativ fallstudie. Som exempel nämner han datakällor såsom intervjuer, observationer och dokument. I denna studie har det under rådande samhällssituation (Covid 19) ej varit möjligt att genomföra observationer.
Denna studies teorier är ramfaktorteori, dilemmaperspektiv och systemteori. Analysenheterna i studien utgörs av två till storleken olika kommuner utifrån befolkningsmängd där semistrukturerade intervjuer genomfördes på tre nivåer och dokument från respektive nivå samlades in och analyserades.
Urval av kommuner och respondenter
Kommunerna, hädanefter kallade Storstad och Småstad valdes utifrån befolkningsmängd i syfte att undersöka likheter och skillnader av resursfördelning i skolformerna förskola och grundskola.
16
De båda kommunerna är belägna i Mellansverige där Storstad har ca 150 000 invånare och Småstad mindre än 25 000 invånare. När urval av antal kommuner bestämts fastställdes vilka två kommuner som skulle ingå i studien, genom ett bekvämlighetsurval där författarna av denna studie hade en etablerad kontakt på tjänstemannanivå. En medvetenhet om vad detta innebär utifrån asymmetriska maktrelationer utifrån reflexivitet har beaktats enligt Fejes och Thornberg (2019) genom att intervjuerna genomfördes av den av oss som inte stod för den etablerade kontakten. Valet av övriga åtta respondenter gjordes utifrån en blandning av urval, fyra ur ett bekvämlighetsurval, tre ur ett målstyrt val från respektive kommuns hemsida samt en respondent genom snöbollsurval. Studiens dokument består av det respondenterna förmedlat samt allmänna handlingar hämtade från respektive kommuns hemsida (bilaga 1). Intentionen med urvalet av respondenter var att från respektive kommun intervjua en tjänsteman som i sin yrkesroll arbetade med resursfördelning till förskola och grundskola. Därefter, skedde urvalet av rektorer och specialpedagoger på förskola och grundskola i respektive kommun. Sammantaget tio respondenter deltog i studien enligt initial planering. Studien begränsade sig till att gälla enbart kommunal verksamhet och ej inbegripa fristående, en avvägning utifrån den aktuella tidsram som fanns.
Datainsamlingsmetoder
Semistrukturerade intervjuer genomfördes med stöd av en intervjuguide (bilaga 2) med några på förhand utarbetade kategorier kopplade till studiens syfte och frågeställningar. Dessa är
resursfördelning, likvärdighet, dilemma, specialpedagogisk verksamhet och uppföljning. En
kontakt med möjliga respondenter etablerades via mail eller telefon och en beskrivning av studien, dess syfte och förutsättningar för intervjuerna presenterdes. Fyra av respondenterna önskade och erhöll frågorna inför intervjuerna. Nio av intervjuerna genomfördes digitalt via Teams och en via telefon. Intervjuerna har varit semistrukturerade med öppna frågor och har genomförts individuellt med respektive kommuns tjänstemän, rektorer samt specialpedagoger. Båda författarna närvarade vid sex av intervjuerna, där en intervjuade och en förde anteckningar samt ställde följdfrågor. I intervjuerna var de inledande bakgrundsfrågorna såsom antalet verksamma år, ålder och utbildning (bilaga 2) tänkta som en relationsskapande ingång till intervjun. Därefter ställdes öppna frågor utifrån våra fem kategorier. Intervjuerna har med respondenternas godkännande spelats in, av två skäl, det ena för att möjliggöra ett aktivt lyssnande under intervjun och det andra för att säkerställa att information inte gick förlorad. Intentionen var att intervjuerna skulle vara i ca 30 - 45 minuter för att möjliggöra för respondenterna att svara på frågorna inom samtliga kategorier. Respondenternas svar, åsikter och uppfattningar har bemötts och beaktats under intervjun och getts stort utrymme att ta nya riktningar (Aspers, 2011; Jacobsson & Skansholm, 2019).
I samband med intervjuerna bad författarna om dokument som förtydligade respondenternas svar. Dokumentens viktigaste roll har varit att styrka data, utsagor och belägg som enligt Yin (2007) är viktig för alla fallstudier. Dokumenten har lästs som en (verksamhets)berättelse och bidragit till en helhetsbild av de två fallen och deras resursfördelning. Dokumenten numrerades från 1- 13 och finns beskrivna i (bilaga 1). Vanligtvis är observationer en del av en fallstudie men valdes i denna studie bort som en möjlig datainsamlingsmetod enligt gällande direktiv om distansering. Direktiv över tillgänglighet och närkontakter har varit starkt begänsat utifrån rådande samhällssituation (Covid 19) under det läsår då studien genomfördes 2020-2021.
17
Kvalitativ innehållsanalys
Studien har använt sig av en kvalitativ innehållsanalys. Det innebär att forskaren väljer att strukturera data utifrån kategorier, där syftet är att öka kunskaper och förståelse inom ämnet. Målet med arbetsgången är att sammanfatta och beskriva det studien undersökt genom sortering i olika kategorier. En kvalitativ innehållsanalys innehåller tre moment, förberedelse, organisering och
rapportering och sker genom att sortera den stora mängden data i ett mindre antal kategorier
baserade utifrån innehåll (Elo & Kyngäs, 2008). Studiens förberedelser bestod inledningsvis av inläsning av rapporter och tidigare forskning på området resursfördelning till förskola och grundskola med fokus på fem kategorier. Kategorierna är resursfördelning, likvärdighet,
dilemman, specialpedagogisk verksamhet och uppföljning och har därefter varit ett genomgående
tema för studien. Utifrån kategorierna skapades öppna intervjufrågor som anpassades till respektive yrkeskategori. Intervjuerna genomfördes och författarna heltranskriberade fem intervjuer var. I organisationsfasen studerades intervjuerna på djupet i relation till de insamlade dokumenten. Relevant innehåll kodades i en process om fem gånger, utifrån de fem nämnda kategorier. I rapporteringsfasen presenterades studiens resultat utifrån de fem kategorierna, en fallstudie i taget. Centrala aspekter ur resultaten kategoriserades en sista gång i en sammanfattning ur vilken en jämförande analys gjordes. I studiens diskussionsdel har de tre viktigaste resultaten lyfts fram och diskuterats i relation till begrepp i de teoretiska ramverken.
Tillförlitlighet
I genomförandet av studien har kodningen operationaliserats i flera steg på ett sätt som gör att en granskare ska kunna genomföra samma studie och komma fram till samma resultat och slutsatser, så som en kvalitativ innehållsanalys innebär (Elo & Kyngäs, 2008). En förutsättning för detta är enligt (Yin, 2007) att så konkret som möjligt dokumentera fallstudiens tillvägagångssätt. I föreliggande studie har kodning skett i fem steg där det varit möjligt att under analysprocessen stämma av forskarnas tolkningar mot respondenternas utsagor i relation till dokument, ett angreppssätt som gjorts i samtliga resultatutsagor. I arbetets slutskede har redovisade resultat och tolkningar jämförts med samtliga kodade led i processen. För att ytterligare öka tillförlitligheten i resultatet har tolkningar av respondenternas utsagor exemplifierats med citat (Aspers, 2011; Creswell & Poth, 2016). Även om det enbart rör sig om genomförandet av en tvåfallsstudie skapas förutsättningar för direkt replikation. Ytterligare är att om förhållandena skiljer sig åt till viss del och samma slutsatser dras utifrån de två fallen ökar generaliserbarheten enligt Yin (2007) avsevärt. Tillförlitlighet enligt Vetenskapsrådet (2017) klargörs genom ett antal allmänna principer, till exempel att insamlat empiriskt material, kritiskt och noggrant granskas och systematiseras vilket denna studie genomgående har strävat efter.
Etiska överväganden
I föreliggande studie har Vetenskapsrådets (2002) överväganden avseende de etiska principerna genomsyrat tillvägagångssättet. De etiska principer som gäller för denna studie kan sammanfattas i fyra punkter, nämligen informationskravet, samtyckeskravet, konfidentialitetskravet och
nyttjandekravet. Creswell och Poth (2016) redogör för vikten av både praktiska och etiska
ställningstaganden vid datainsamling. Respondenterna har fått både muntlig och skriftlig information (bilaga 3) om studiens syfte och genomförande, hur insamlade data ska användas och om hur resultaten ska redovisas. Deltagarna har medverkat på frivillig basis, med möjlighet att när
