ÖREBRO UNIVERSITET
Institutionen för juridik, psykologi och socialt arbete Socialt arbete
Examensarbete
Kandidatnivå, 15 högskolepoäng VT 2020
DIGITALT FÖRST – HJÄLP TILL SJÄLVHJÄLP?
En kvalitativ studie om arbetsförmedlarnas handlingsutrymme i förhållande till
digitalisering i ärenden som rör arbetssökande med kognitiv funktionsnedsättning
Författare: Molina, Ricardo Opijac, Elma Handledare: Brauer, John
DIGITALT FÖRST-HJÄLP TILL SJÄLVHJÄLP? Molina, Ricardo
Opijac, Elma Örebro universitet
Institution för juridik, psykologi och socialt arbete Socialt arbete
Examensarbete på kandidatnivå, 15 högskolepoäng Vt 2020
Sammanfattning
Föreliggande studies syfte är att undersöka hur arbetsförmedlare upplever sitt handlingsutrymme i yrkesutövningen i förhållande till digitalisering samt vilka effekter det ger i ärenden som rör arbetssökande med kognitiv funktionsnedsättning. Arbetsförmedlingens huvuduppdrag är att sammanföra arbetssökande som söker arbete med arbetsgivare som söker arbetskraft, med särskild fokus på arbetssökande som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden.
Arbetsförmedlingen anpassar sin verksamhet genom att många av de arbetsuppgifter och tjänster som erbjuds på de lokala arbetsförmedlingskontoren flyttas till digitala kundkanaler i form av främst digital självservice men också personlig service. Den digitala utvecklingen medför ökade krav och detaljstyrning för arbetsförmedlare men även högre grad av kontroll och disciplinering för arbetssökande. Föreliggande studie baseras på sex semistrukturerade intervjuer med
arbetsförmedlare. Insamlade data analyseras med stöd av handlingsutrymme och
gräsrotsbyråkrati samt gräsrotsbyråkratens klientrelation. En slutsats som framkommer av studien är att digitalisering inom myndigheten inskränker arbetsförmedlarnas handlingsutrymme med införande av standardiserade processer och rutinbetonade arbetssätt. En annan slutsats blir att digitaliseringen ökar risken att arbetssökande och arbetsförmedlare blir anonyma för varandra och att relationen försämras. Utifrån studien kan förstås att digitala tjänster är svårhanterliga för individer med kognitiv funktionsnedsättning och att personlig kontakt och mänskligt omdöme värderas högre än digitala processer. Det fysiska mötet medför dessutom större autonomi för arbetsförmedlaren, alltså fler möjligheter till att besluta om rätt stödinsats.
Nyckelord: arbetsförmedlare, gräsrotsbyråkrati, handlingsutrymme, digitalisering, stödinsatser och individer med kognitiva funktionsnedsättningar
DIGITAL FIRST-HELP TO SELF SERVICE? Molina, Ricardo
Opijac, Elma Örebro University School of Law,
Psychology and Social Work Social Work
Undergraduate Essay, 15 credits Spring 2020
Abstract
The purpose of this study is to examine how public employment officer perceive their discretion to exercise their duties in their profession in relation to digitalisation in cases concerning
jobseekers with cognitive impairment. The main task of the Employment Service is to converge jobseekers with employers looking for workforce. The focus is on jobseekers who have been unemployed or been away from working life for a considerable long period of time. The Public Employment Service adapts its activities by shifting many of the services offered at the local employment offices to digital customer channels. This comes primarily in form of digital self-service as well as some personal self-service options. Digital development entails increased demands and detailed regulations for the employment agency but also higher levels of control and
discipline of jobseekers. This study is based on six semi-structured interviews with employment officers. The collected data is analysed based on the employment officers’ discretion to exercise their duties and on Street-level bureaucracy. One conclusion that emerges from the study is that digitalisation with introduction of standardised processes and routines restrict the employment adviser’s possibility to perform their duties. Another conclusion is that digitalisation increases the risk for relationship deterioration between jobseekers and employment advisers. Based on this study it can be concluded that digital services are difficult to manage for individuals with cognitive impairments and that personal contact and human judgment are valued more highly than digital processes. Furthermore, the physical meeting entails greater autonomy for the employment adviser in decision making and in selection of appropriate support efforts. Keywords: Public employment officer, Street-level bureaucracy, discretion, digitalisation, support efforts and individuals with cognitive disabilities.
Förord
Vi vill ge ett stort tack till alla informanterna som ställt upp för oss. Tack vare er kunskap och erfarenhet kunde vi möjliggöra vår studie. Tack för lärorika intervjuer som ni besvarade med stort engagemang och inlevelse. Ett stort tack till vår handledare John Brauer för vägledning genom hela studien. Vi vill tacka våra familjer för allt stöd de har gett oss under uppsatsarbete. Speciellt tack till Ricardos fru och dotter som alltid har funnits där för honom. Vi vill även tacka varandra för ett bra samarbete. Det är värt att nämna att digitalisering har var varit en viktig del i uppsatsskrivandet. Tack vare den har vi lyckats fullborda vår uppsats i tid.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Problemformulering ... 1
1.2 Syfte och frågeställningar... 2
1.3 Definitioner av centrala begrepp ... 2
1.3.1 Funktionshinder/Funktionsnedsättning ... 3
1.3.2 Kognitiv funktionsnedsättning enligt Arbetsförmedlingens definition... 3
1.3.3 Arbetsförmedlare ... 3
1.3.4 Arbetssökande/Klient/Kund ... 4
2. Bakgrund ... 4
2.1 Arbetsförmedlingens uppdrag ... 4
2.2 Digitaliseringen som en del i Förnyelseresan... 4
3. Tidigare Forskning ... 5
3.1 Digitalisering ... 5
3.2 Stödinsatser ... 6
3.3 Arbetsförmedlarens handlingsutrymme ... 7
3.4 Gräsrotsbyråkrater och digitalisering ... 8
4. Teoretisk referensram ... 9
4.1 Gräsrotsbyråkrati och gräsrotsbyråkrater ... 10
4.2 Handlingsutrymme... 10
4.3 Gräsrotsbyråkratens klientrelation ... 11
4.3.1 Förhållningssätt och strategier ... 11
4.3.2 Makt, kunskap och kommunikation ... 11
5. Metod ... 12 5.1 Litteratursökning... 12 5.2 Vetenskapsteoretisk grund ... 13 5.3 Kvalitativ metod ... 13 5.4 Urval ... 14 5.5 Tillvägagångssättet ... 14 5.6 Semistrukturerade intervjuer ... 15 5.7 Bearbetning av data ... 15
5.8 Reliabilitet, validitet och generaliserbarhet ... 16
6. Resultat och Analys ... 18
6.1 Digitalt först - hinder eller möjlighet? ... 18
6.2 Den dubbla rollen ... 20
6.3 Digitala klyftan ... 22 6.4 Delaktighet/inflytande ... 23 6.5 Bedömning av stödinsatser... 25 6.6 Digital matchning ... 26 7. Avslutande diskussion ... 28 7.1 Slutsatser ... 28 7.2 Metoddiskussion ... 30
7.3 Förslag till vidare forskning ... 31
8. Referenslista ... 32
9. Bilagor ... 35
Bilaga 1 ... 35
1
1. Inledning
Den digitala utvecklingen i samhället har varit omfattande under de senare åren. I takt med den tekniska utvecklingen har det uppstått nya vanor, nya beteenden, nya utmaningar och nya
möjligheter på ett sätt som medborgare aldrig tidigare upplevt. I dagens samhälle är det självklart för de flesta medborgare att kunna ta del av myndigheternas stöd och service i digital form. Arbetsförmedlingen har under många år haft som syfte att förena arbetssökande och
arbetsgivare. Myndigheten befinner sig sedan 2014 i en omfattande omorganisation som kallas för Förnyelseresan, som är en genomgripande reformering som syftar till att utveckla
arbetsförmedlingens erbjudanden och tjänster, informationstekniken samt kvaliteten i såväl kundmöten som myndighetsutövning (Zovko, 2019). I målen för arbetsförmedlingens Förnyelseresa ingår bland annat att arbetssökande och arbetsgivare i första hand ska välja
digitala kanaler i sina kontakter med myndigheten. På så sätt hoppas myndigheten öka tillgången till sina tjänster och många fler ärenden kommer kunna handläggas utan att arbetssökande behöver besöka ett kontor. Oavsett vilken kontaktväg arbetssökande väljer, ska det vara enkelt att röra sig mellan de digitala och fysiska kanalerna och ingen ska behöva börja om i sitt ärende vid varje kontakt. För arbetsförmedlingens del ställer det krav på en omfattande
systemutveckling och en hög leveransförmåga av IT-resurser. Arbetsförmedlingen har samtidigt ett ansvar att vara tillgänglig även för de arbetssökande som inte kan använda sig av
myndighetens digitala kanaler. Arbetssökandes individuella behov ska tillgodoses vilket ställer höga krav på arbetsförmedlare att kunna göra rättvisa och rättssäkra bedömningar oavsett om kontaktvägen är fysisk eller digital. Ju fler arbetssökande som använder digitala tjänster desto mer tid hoppas myndigheten att arbetsförmedlarna får till att ge kvalificerat stöd till sökande som står långt ifrån arbetsmarknaden. En grupp som befaras ha särskilt svårt att ta in digitaliseringen och som därmed riskerar att få svårare att möta arbetsförmedlingens stöd är funktionsnedsatta individer (Inspektion för arbetslöshetsförsäkring, IAF, 2018).
Under 2019 skulle arbetsförmedlingen stänga 132 kontor landet runt. Beslutet om nedläggning av arbetsförmedlingens kontor har stoppats av regeringen. Detta innebär att lokal närvaro måste säkerställas och vid behov återställas på samtliga orter. Utifrån uppdrag från regeringen i regleringsbrevet för 2020 måste arbetsförmedlingen säkerställa en fungerande verksamhet med likvärdig service i hela landet för arbetssökande och arbetsgivare (Arbetsförmedlingen, 2019).
1.1 Problemformulering
Arbetsförmedlingen blir alltmer digital och Förnyelseresan har bland annat som mål att göra arbetsförmedlingen till Sveriges ”ledande matchningsaktör” vilket även inkluderar matchning av de arbetssökande som befinner sig långt från arbetsmarknaden (Statskontoret, 2019). En del studier påvisar samtidigt behov av ökat ansvar hos offentliga myndigheter över hela världen i syfte att förbättra arbetsmarknaden för fler personer med funktionsnedsättningar. Vikten av olika anställningsprogram och stödinsatser betonas alltmer som exempelvis Supported Employment och SIUS (särskilt introduktions-, och uppföljningsstöd) som beprövade metoder och arbetssätt för lyckad etablering för arbetssökande med funktionsnedsättningar (Jarhag, Nilsson & Werning, 2009). Med rätt stöd och en snabb fungerande arbetsförmedling kan individer med
funktionsnedsättning bidra till välfärden genom aktivt deltagande i arbetslivet. Samtidigt som ökat behov av olika sysselsättningsprogram med fördjupat stöd efterfrågas i allt högre grad, fokuserar arbetsförmedlingen på digitalisering av sin service.Myndigheten jobbar aktivt med att uppmuntra alla arbetssökande till att använda digitala kontaktvägar och tjänster. Det blir därför viktigt att behärska de digitala verktygen för att kunna utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter (IAF, 2018). En av de grupperna som berörs mest av digitaliseringen är utan tvekan
2 individer med kognitiva funktionsnedsättningar vars digitala exkludering är extra påtaglig.
Denna målgrupp har behov av god tillgänglighet och möter svårigheter med att vara delaktiga i myndighetens digitala tjänster. De har svårt att navigera på webbsidor och personligt kontakt föredras framför att behöva kontakta myndigheter digitalt (Myndighet för delaktighet, MFD, 2019). Arbetsförmedlingens digitala tjänster indikerar således inte bara att digitaliseringen av förvaltningen är mer gynnsam för digitalt resursstarka grupper, utan också att den stänger ute digitalt resurssvaga grupper (Abalo & Danielsson, 2008). Omorganisation av
Arbetsförmedlingen mot ökad digital självservice och färre fysiska träffar får således effekter för förmedlarnas yrkesutövande, i synnerhet vad gäller relationen mellan arbetsförmedlare och individ. Det professionella handlingsutrymmet är redan begränsat eftersom myndigheten ï hög grad präglas av regelverk och kontroll. Enligt viss forskning går arbetsförmedlares
yrkeskunskaper delvis förlorade i de digitala processerna och yrkesutövandet går ut på att följa stegen i processen genom att mata in data i olika system vilket leder till en ökad administrativ börda (Nord, 2017). Digitalt resurssvaga arbetssökande löper högre risk att bli långtidsarbetslösa och deras chanser för lyckad etablering försvåras vilket kan leda till förlängd arbetslöshet, utslagning och utanförskap (IAF, 2018). Detta i sin tur aktualiserar kontakt med Socialtjänsten då det sannolikt uppstår behov av ekonomiskt bistånd men även behov av andra arbetsfrämjande insatser. Ulmestig och Panican (2018) uttrycker att det händer alltför ofta att dessa individer ”faller” mellan stolarna vilket leder till stora samhällsekonomiska förluster och skapar omfattande samhällsproblem och därmed har problemet även relevans för socialt arbete. Situationen för personer med funktionsnedsättning är en betydande del i huruvida
arbetsmarknadspolitiken fungerar. Kompetensen och resurserna att hantera personer som har nedsatt arbetsförmåga på grund av en kognitiv funktionsnedsättning är grunden för en fungerande matchning. Att arbeta är betydelsefullt ur många olika aspekter. Förutom sin
samhällsekonomiska betydelse bidrar arbete påtagligt till att stärka individens förutsättningar och motverkar exkludering. De stöd som finns att tillgå bör för att fungera effektivt utgå från den enskildes behov (MFD, 2019). Digitaliseringen tycks således påverka arbetsförmedlarnas handlingsutrymme samt ha effekter på hur arbetet med personer med kognitiva
funktionsnedsättningar sker.
1.2 Syfte och frågeställningar
Syftet är att undersöka arbetsförmedlares upplevelser av hur digitaliseringen påverkar deras möjligheter och handlingsutrymme att handlägga och stödja arbetssökande med kognitiv funktionsnedsättning.
• Hur beskriver och tolkar arbetsförmedlare sitt handlingsutrymme i handläggningsprocessen i förhållande till digitalisering?
• Hur påverkar digitalisering arbetsförmedlarnas bemötande och tillgänglighet för arbetssökande med kognitiv funktionsnedsättning?
• Hur påverkas arbetsförmedlares digitaliserade arbetssätt, matchning och etablering på arbetsmarknaden för arbetssökande med kognitiv funktionsnedsättning?
1.3 Definitioner av centrala begrepp
Nedan presenteras centrala begrepp för föreliggande arbete.
Funktionsnedsättning är ett mångtydigt begrepp som fylls med olika innebörd beroende på i vilken kontext det används. Med detta menar vi att det förekommer olika definitioner som har utformats för att passa olika ändamål. Funktionshinder uppstår först när följden av en
3 funktionsnedsättning påverkas av den miljö individen befinner sig i eller lever i. Funktionshinder är alltså inte individens egenskap i sig, utan något som visas i interaktion mellan individen och den omgivningen eller den bristande miljön (Grönvik, 2007). Digitalisering kan leda till funktionshinder för arbetssökande med kognitiva funktionsnedsättningar när
tillgänglighetsaspekter inte finns med från början vid utformning och anpassning av tjänster och verktyg. På samma sätt kan funktionshinder uppstå om att inte ha tillgång till digitala tjänster eller inte ha kunskap för att använda dessa (MFD, 2019).
1.3.1 Funktionshinder/Funktionsnedsättning
Funktionsnedsättning är en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. Funktionshinder är den begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen (Socialstyrelsen, 2007). Arbetsförmedlingens definition av
funktionshinder/funktionsnedsättning är administrativ och är vanlig inom välfärdsstatens myndigheter där individen definieras som funktionshindrad utifrån stödinsatser som denne får (Grönvik, 2017). Denna definition av funktionsnedsättning utesluter dock många som bedömer sig själva som funktionshindrade vilket enligt Grönvik (2017) tyder på en mycket snäv definition av funktionshinder.
1.3.2 Kognitiv funktionsnedsättning enligt Arbetsförmedlingens definition
Arbetsförmedlingens klassificering av funktionshinder görs i syfte: att säkerställa att den arbetssökande så tidigt som möjligt får adekvat hjälp i sitt arbetssökande; att göra den
arbetssökande behörig för åtgärder särskilt riktade till arbetssökande med funktionsnedsättning; samt att möjliggöra planering och utvärdering av de riktade åtgärderna samt ge statistikunderlag för resursallokering. Arbetsförmedlingen registrerar funktionsnedsättning och dess typ utifrån olika funktionshinderkoder som finns i deras klassifikationssystem. När det gäller kognitiva svårigheter, återfinns dessa i koden 71 vilken kännetecknar generellt nedsatt inlärningsförmåga samt 92 vilket står för specifikt kognitiv funktionsnedsättning (IFAU, 2014). Generellt nedsatt inlärningsförmåga innebär nedsättning av flera kognitiva funktioner som leder till nedsatt
arbetsförmåga. Nedsättningen av arbetsförmåga kännetecknas av att individen har svårt att utföra arbetsuppgifter på grund av bristande intellektuell kapacitet (Arbetsförmedlingen, 2019).
Specifik kognitiv funktionsnedsättning innebär begränsningar av en eller några särskilda kognitiva funktioner som medför nedsatt arbetsförmåga. Det kan gälla uppmärksamhet,
överaktivitet, inlärning, minne, planering, genomförande eller socialt samspel. De diagnoser som är vanliga för personer med specifik kognitiv funktionsnedsättning är bland annat ADHD/ADD, autism och Aspergers syndrom (Arbetsförmedlingen, 2019).
Som det framgår av ovan utesluter den administrativa definition av funktionsnedsättning som arbetsförmedlingen använder många individer som bedömer sig själva som funktionsnedsatta vilket tyder på en mycket snäv definition. Det är inte säkert att arbetsförmedlingens
kategorisering fångar alla som anses ha kognitiva funktionsnedsättningar och omvänt är det inte säkert att alla som omfattas av arbetsförmedlingens kategorisering anses ha kognitiva
funktionsnedsättningar.
1.3.3 Arbetsförmedlare
Anställda av arbetsförmedlingen som har olika uppdrag med syfte att sammanföra den som söker arbetskraft med den som söker arbete. Arbetsförmedlare stöttar arbetssökande som står längst från arbetsmarknaden med mål om att komma ut i ett arbete. När vi i studien skriver om
arbetsförmedlare använder vi även begreppet gräsrotsbyråkrater med vilket avser vi anställda på arbetsförmedlingen som har till arbetsuppgift att följa arbetsförmedlingens uppdrag och
4
1.3.4 Arbetssökande/Klient/Kund
Arbetssökande omfattar personer inskrivna vid arbetsförmedlingen och är uppdelade på bland annat öppet arbetslösa och deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska program.
Nationalencyklopedin (NE) innehåller uppslagsord klient och kund. Klient definieras som en person som under längre tid får hjälp av en viss fackman. Begreppet kund är ett ideologiskt laddat begrepp som står för en aktör som väljer och köper på en marknad. I föreliggande studie kommer att tillämpas begrepp arbetssökande och klient. I resultatdelen när vi återger
informanternas utsagor i citat tillämpar vi även begreppet kund.
2. Bakgrund
De områden som kommer att presenteras och förklaras är: arbetsförmedlingens uppdrag och digitalisering som en del i Förnyelseresan.
2.1 Arbetsförmedlingens uppdrag
Arbetsförmedlingens uppdrag definieras i Förordning (2007:1030) med instruktion för arbetsförmedlingen. I förordningen framkommer det att arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att:
• effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft • prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden
• bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.
Arbetsförmedlingens uppdrag har inte förändrats särskilt mycket under årens lopp.
Myndighetens övergripande mål är att underlätta för arbetssökande och arbetsgivare att hitta varandra och att prioritera stöd till personer som står långt från arbetsmarknaden.
Arbetsförmedlingen har ansvar att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Sedan några år tillbaka har arbetsförmedlingen också ett samordnande ansvar för vissa nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Förutom det ovannämnda ingår även i arbetsförmedlingens uppdrag arbetslivsinriktad rehabilitering för personer med nedsatt
arbetsförmåga på grund av funktionsnedsättning eller ohälsa (Arbetsförmedlingen, 2019). Ett av Regleringsbrevets mål för 2020 när det gäller individer med funktionsnedsättning är att:
Arbetsförmedlingen ska också säkerställa ett fungerande stöd för personer med
funktionsnedsättning, dels för att matchas mot en arbetsplats efter arbetsförmåga och dels för att få de hjälpmedel och det löpande stöd som krävs för att långsiktigt höja arbetsförmågan
(Arbetsförmedlingen, 2019).
2.2 Digitaliseringen som en del i Förnyelseresan
Arbetsförmedlingen har organiserat sin verksamhet i tre verksamhetsområden –
Arbetsförmedlingen Direkt, där myndighetens digitala tjänster ligger, Arbetsförmedlingen Arbetsgivare (AG) samt Arbetsförmedlingen Arbetssökande (SÖK) (Statskontoret, 2019). Under 2014 – 2021 bedrivs ett omfattande arbete under namnet Förnyelseresan som omfattar kultur-, struktur- samt organisationsförändringar. Myndigheten genomför stora satsningar inom digital utveckling och har implementerat en rad digitala tjänster som både arbetsgivare och
arbetssökande ska använda sig av (Statskontoret, 2019). Huvudsyftet med Förnyelseresan är att öka kund- och samhällsnyttan. Det hävdas även att Förnyelseresan medför stor ekonomisk effektiviseringspotential när resurser frigörs. En viktig del i Förnyelseresan handlar just om genomförande av kund- och kanalstrategi vilket innebär att båda kundgrupperna dvs.
5 arbetssökande och arbetsgivare ska styras mot digitala servicetjänster i större utsträckning och att fysiska besök ska ersättas med andra kontaktformer. En annan viktig del handlar om att gå från min kund till kundens ärende vilket innebär att arbetssökande inte längre kommer ha en
personlig arbetsförmedlare. Detta medför ett nytt arbetssätt då arbetsförmedlare i större utsträckning kommer att gå från oplanerat till inbokat möte vilket innebär att spontanbesök minskar och att direkt service på kontoren främst kommer ge allmän service och information (Statskontoret 2019).
3. Tidigare Forskning
I kommande avsnitt redovisas tidigare forskning genom olika studier som gjorts av ett antal forskare. När vi studerar den tidigare forskningen i relation till vår problemformulering över hur arbetsförmedlares digitaliserade arbetssätt förmår att bistå arbetssökande med
funktionsnedsättningar att få ett arbete fokuserar vi på fyra olika områden: digitaliseringen, stödinsatser, handlingsutrymme samt gräsrotsrotsbyråkrater och digitalisering.
3.1 Digitalisering
Organisationen Begripsam och Kungliga tekniska högskolan, KTH (2017) har genomfört en undersökning som påvisar att vara digitalt exkluderad ger sämre förutsättningar för livet i stort och medför begränsningar inom allt från arbetsmarknad till privatliv. Framväxten av ett digitalt utanförskap blir extra tydlig för individer som har generella inlärningssvårigheter. Visserligen finns stora skillnader när det gäller användning av digitala verktyg som internet, smarta telefoner, datorer och surfplattor beroende på grad av diagnos och funktionsnedsättning. Vid summering av undersökningen över alla undersökta grupper och en enda övergripande fråga om huruvida internet är svårt så tycker hela 48 procent att internet är svårt.
En annan studie pekar på hur allt fler branscher påverkas av implementering av nya dator- och robotsystem. Forskaren gör jämförelse mellan USA och Sverige. Det framgår av studiens resultat att Sverige är mer känsligt för datorisering än USA eftersom förekomst av industrijobb är högre i Sverige. Det beräknas att ca 53 procent av dagens anställda i Sverige ska kunna ersättas av digital teknik under de kommande 20 åren mot 47 procent i USA. Detta innebär att 2,5 miljoner jobb i Sverige kommer att påverkas. I de senaste decennierna har automatisering påverkat mest okvalificerade jobb. Det beräknas att ca 109 yrken kommer att påverkas inom olika branscher. Några exempel på yrken som kan komma att tas över av datorer är kassapersonal, medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fiske, montörer, köks- och restaurangbiträde,
renhållnings- och återvinningsarbetare. Däremot yrken som ställer krav på fingerfärdighet, originalitet, konstnärlighet, social förmåga, förhandling, förmåga att övertala, och omtanke om andra människor har lägst sannolikhet att ersättas. Många arbetsmoment kommer att datoriseras och den “teknologiska arbetslösheten” är ett faktum. Det gäller att hitta nya arbetsformer i den nya teknologiska eran, där arbetsförmedlingen kan erbjuda utbildningsprogram som är anpassade utifrån arbetsmarknadens behov (Stiftelsen för strategisk forskning, 2014).
Abalo och Danielsson (2008) anser att arbetsförmedlingen saknar en medvetenhet om vilka som står i informationssamhällets centrum och i dess periferi. Inskrivna personer på
arbetsförmedlingen har det gemensamt att de söker eller har sökt arbete men de ingår i skilda sociala sammanhang. Sociala faktorer som bland annat utbildning, klass, kön, etnicitet, ålder och geografisk placering, är av betydelse för medborgarnas förmåga att använda arbetsförmedlingens webbaserade tjänster. Vidare påstår Abalo och Danielsson (2008) att det finns en digital klyfta i samhällen med en uppdelning i två grupper nämligen digitalt resurssvaga och digitalt
6 resursstarka. Den förstnämnda gruppen bor i större utsträckning på landsbygden och i mindre tätorter utan tillgång till arbetsförmedlingens kontor eller internet, medan digitalt resursstarka gruppen har tillgång till bredband och bor i storstäderna och kan behärska den elektroniska kommunikationen (Abalo & Danielsson, 2008).
Internationell forskning identifierar olika typer av tillgänglighetsproblem för användning av webbaserade tjänster. Några problem som nämns är svårigheter att balansera tillgänglighet och design, att övertyga kunder och chefer om vikten av tillgänglighet, brist på finansiering och tid samt behovet av bättre programverktyg. Det betonas ändå vikten av att göra vissa anpassningar i syfte att inkludera personer med intellektuella funktionsnedsättningar på webben. Det kan handla om enkla anpassningar som exempelvis enkel navigering med bara några val, lättläst text till betydligt krävande anpassningar där webbplatser byggs specifikt för denna målgrupp. Sådana webbplatser fungerar dock inte för alla, vilket initierar behov av ytterligare läsbara versioner på befintliga webbplatser (Kennedy, Evans, & Thomas, 2011).
I en studie gjord av Borg, Lantz och Gulliksen (2015) påvisas att digitalisering underlättar tillgång till information och kommunikation för att personer med kognitiva funktionsnedsättning ska kunna utnyttja mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Men de digitala lösningarna för denna grupp passar inte alla, eftersom tillgänglighetsbehov, krav och preferenser för personer med kognitiva funktionsnedsättningar är olika. Studien visar att användargränssnitten har hjälpt testpersonerna olika mycket. Detta innebär att studiens resultat inte kan säga med säkerhet att användargränssnitten fungerar bra för alla som har samma typ av funktionsnedsättning. Därför måste åtgärder för att säkerställa tillgången till elektronisk kommunikation vara individuellt anpassningsbara. Riktlinjer och standarder bör återspegla detta i sina rekommendationer. Forskningsbehov i detta område är stort eftersom information och kommunikation blir mer och mer digitaliserad (Borg et al., 2015).
3.2 Stödinsatser
Forskningen visar att även i länder med välutvecklade marknadsekonomier och hög levnadsstandard som Australien, Finland och Sverige får inte en stor andel individer med funktionsnedsättning tillgång till det stöd de behöver för att delta fullt ut på arbetsmarknaden. Genom tidigare erfarenheter från dessa länder har det visats sig att flera personer med
funktionsnedsättning kan etablera sig på arbetsmarknaden om de ges möjlighet och stöd till det. Detta förbättrar människors självständighet och livskvalitet avsevärt och minskar kostnaderna för myndigheterna när det gäller tillhandahållande av olika tjänster. Den dominerande ekonomiska och sociala politiken har satt ett betydande tryck på utvecklingen och underhållet av
anställningsprogram för personer med intellektuella och fysiska funktionsnedsättningar, framfört allt de med omfattande stödbehov. Flera västländer synliggör en kraftig minskning av
lågutbildade jobb som ett omfattande problem, jobb vilka traditionellt har lockat många individer med intellektuella funktionsnedsättning. Detta initierar ökat behov av olika
sysselsättningsprogram med fördjupat stöd för denna målgrupp. Den omfattande användningen av långsiktiga subventioner kan dock förstärka negativa uppfattningar som arbetsgivare innehar om att personer med funktionsnedsättning är mindre värdefulla än andra arbetare. Å andra sidan är ekonomiska incitament värdefulla, och i vissa fall nödvändiga, för att täcka extra kostnader som uppstår vid en anställning (O’Brien & Dempsey, 2004).
En annan studie av Jarhag, Nilsson och Werning (2009) visar att trots svårigheter lyckas arbetsförmedlingen i relativt stor utsträckning hitta varaktiga arbeten. En av de mest effektiva nationella sysselsättningsåtgärder i det svenska samhället är lönesubventioner. Lönebidrag betalas till arbetsgivare som erbjuder ny anställning till personer med funktionsnedsättningar. En annan intervention som ofta används för dessa individer i Sverige kallas särskilt introduktions-
7 och uppföljningsstöd (SIUS). Arbetsförmedlingen arbetar utifrån supported employment
metoden vilken bygger på en teori om att de flesta kan arbeta om de får det rätta stödet.
Supported employment -metoden som används i Sverige utvecklades i Nordamerika under 1980-talet. Under 1990-talet har metoden spridit sig till Europa där den fortfarande används i många länder. SE-modellen erbjuder speciellt stöd till personer med funktionsnedsättningar. Snabbt och personligt stöd erbjuds både arbetssökande och arbetsgivare av en SIUS-konsulent (Jarhag et al., 2009).
3.3 Arbetsförmedlarens handlingsutrymme
I en internationell studie av Hjörne, Juhila och van Nijnatten (2010) belyses spänningar och konflikter mellan olika principer, mål och krav som oundvikligen finns och hanteras av
gräsrotsbyråkrater. Gräsrotsbyråkrater dvs. offentliga anställda möter medborgarna ansikte mot ansikte som en rutinmässig del av sitt jobb, de deltar i institutionella beslut om vilka tjänster de ska tillhandahålla och hur de ska svara på de problem som uppstår. På grund av dessa rutiner är gräsrotsbyråkrater de enda aktörerna som har tillgång till både institutionella regler men även till kundernas erfarenheter, behov och krav. Således innebär gräsrotsbyråkratens roll, som
institutionernas företrädare, både att beakta medborgarnas önskemål och samtidigt följa reglerna och förordningarna. Detta gör att de ställs ständigt inför ett dilemma mellan att vara
organisationsrepresentant dvs. att hantera hjälp och kontroll men även att vara medmänniska. Det är praktiskt taget omöjligt att försöka vara lyhörd i varje klientinteraktion. Att möta alla kunder med standardförfaranden kan försvaras genom att tilltala principen om jämlikhet – lika för alla. Jämlikhet kan dock inte uppnås bland kunder med olika behov, egenskaper och
bakgrund. Därför måste alltid regler och bestämmelser översättas och anpassas till den enskildes unika förhållanden. Ett standardförfarande och strikt likhet i regeltillämpningen kan därmed ibland komma att hota jämlikheten. Detta faktum, i kombination med de begränsade tids resurserna, producerar fenomenet klientdifferentiering. Enligt Lipsky och Prottas kan
klientdifferentiering innebära till exempel att koncentrera sig på eller svara på de mest lovande klienterna och vägra att ta in för komplicerade eller för tidskrävande fall eller vice versa (Hjörne et al., 2010).
Det framgår av en annan studie av Karlsson (2019) att arbetslöshet sedan 1990-talet har individualiserats och tyngdpunkten i arbetsförmedlingens arbete har förskjutits mot att kontrollera arbetslösas aktivitet samt att ge dem stöd och råd i hur de kan söka jobb på egen hand, snarare än att exempelvis förmedla arbeten eller erbjuda praktik och utbildning. Att vara arbetslös innebär idag att vara arbetssökande, en position som ställer stora krav på aktivt arbetssökande med olika anställningsförbättrande webbaserade aktiviteter. Med detta menas att individen arbetar med sin egen anställningsbarhet. Detta indikerar att ansvaret att hitta jobb individualiseras, medan arbetsförmedlingens eget ansvar framstår som ”hjälp till självhjälp”, det vill säga att stödja arbetssökande till att bli aktiva och självstyrande. De arbetssökandes aktivitet kontrolleras därefter av arbetsförmedlingen genom månatliga aktivitetsrapporter (Karlsson, 2019).
I en intervjustudie har Nord (2017) undersökt hur arbetsförmedlarnas yrkesutövande har
förändrats samt hur förändringarna kan relateras till förskjutningar i det politiska regelverk som styr deras arbete. Nord (2017) har resonerat kring den tilltagande digitaliseringen av olika servicetjänster på arbetsförmedlingen och att detta innebär enligt arbetsförmedlarna ökade svårigheter för vissa individer. Utvecklingen mot ökad digital självservice och färre träffar mellan arbetssökande och arbetsförmedlare får således effekter för yrkesutövande, i synnerhet vad gäller relationen mellan myndighet och individ. Regelverket styr på detaljnivå och det professionella handlingsutrymmet minskar. Detta innebär att regelverket styr över istället för att
8 styra med yrkesutövandet. Denna förändring innebär ett ökat behov av hjälp i jobbanskaffning och digital kompetens för vissa grupper vars förutsättningar att komma ut på arbetsmarknad inte är särskilt gynnsamma. Vissa individer behöver mer personlig kontakt än andra och effekterna av en digitalisering av arbetsförmedlingen kan innebära att kontakt tappas mellan arbetssökande och myndighet. Arbetet styrs allt mer av processer istället för egna yrkeskunskaper, och
yrkesutövande går ut på att följa stegen i processen genom att mata in data i olika system vilket leder till en ökad administrativ börda. Allt mer tid läggs på administration och rollförskjutning från aktör till administratör blir extra tydlig med följden att tiden som arbetsförmedlarna kan disponera för träffar med de arbetssökande minskar (Nord, 2017).
Enligt en annan studie av Zovko (2019) som har undersökt arbetsförmedlares erfarenheter av Förnyelseresan och dess påverkan på kärnverksamheten, framkommer att förändringsarbetet varken har förbättrat arbetsförmedlingens tjänster eller bidragit till frigörande av tid eller resurser. Myndigheten präglas av en kontinuerlig och hög grad av kontroll som går via olika granskningssystem uppifrån och ner i organisationen där utvärdering i huvudsak används som kontrollinstrument och inte som verktyg till att förbättra myndighetens tjänster. Som en följd av dessa nyliberala influenser och organisationstrender har tjänstemän fått minskat inflytande över det egna arbetet (Zovko, 2019).
3.4 Gräsrotsbyråkrater och digitalisering
I en studie gjord i Norge undersöker Hansen, Lundberg och Syltevik (2018) digitalisering i välfärden. De studerar hur användare av välfärdstjänster upplever digitaliseringen och vilka konsekvenser som digitaliseringen medför. I studien ligger fokus på NAV som är den norska välfärds- och arbetsorganisationen. NAV:s uppdrag, tjänster och service liknar Sveriges
arbetsförmedling. Ett av NAV:s uppdrag är bland annat att understödja och skapa skräddarsydda verktyg för att gagna den enskilda individen i arbetssökarprocessen. NAV:s syfte är att all användning av tjänster ska göras genom de nya digitala verktygen. Forskarna har kommit fram till att det finns både fördelar och nackdelar med digitalisering i välfärden. Användarna upplever att digitalisering gör välfärdstjänster lätthanterliga. Å andra sidan anser användarna att processen känns opersonlig och otillräcklig. En observationsundersökning har tillämpats där forskarna har observerat i NAV:s reception hur olika grupper av välfärdsanvändare har nyttjat de digitala kanalerna, bland annat gruppen arbetssökande. Användarna söker sig till verksamheten för att få support då de saknar digitala verktyg och digitala färdigheter. Många av deras ärenden kräver personligt stöd vilket blir svårt att tillgå då anställda uppmanar användaren till att själv lösa ärenden genom att utnyttja NAV:s digitala tjänster. Konsekvenserna av att inte kunna få
personligt stöd resulterar i att bidrag och arbete uteblir för välfärdsanvändarna. Studien visar att digitaliseringen har ersatt fysiska möten i viss mängd. I samtliga grupper av användare finns det dock individer vars ärenden behöver en kombinerad användning av både de digitala verktygen och fysiska mötena. Forskarnas slutsats är att användarna med digitala färdigheter och mindre krävande ärenden har lättare att använda sig av de nya digitala verktyg som verksamheten erbjuder medan användarna som saknar förkunskaper har svårare att komma in i det nya digitaliserade eran. De sistnämnda föredrar det fysiska mötet, ansikte mot ansikte. En annan aspekt som kan påverka användare att komma in i den digitala förändringen är deras
livsförhållanden och behov. Flera av intervjupersoner har personliga problem kombinerat med kognitiva svårigheter. När dessa personer drabbas i perioder av depressioner kan de inte fylla i aktivitetsrapporter, vilket leder till att deras förmåner upphör. Enligt forskarna kommer den nya tekniken att vara ett hinder snarare än ett stöd för individerna som har problem med att läsa och förstå skriven text. När användarna inte förstår hur webbapplikationer fungerar kan de inte fylla i formulären. NAV håller på att förändra det fysiska mötet till det virtuella mötet för vissa grupper och erbjuder fortfarande andra kontaktkanaler som exempelvis en hybrid kontakt med användare
9 som har mer komplicerade ärenden. Med hybrid kontakt menas att NAV kombinerar digital och traditionell kommunikation.
I en annan studie, också från Norge fokuserar Breit, Egeland och Bring Løberg (2019) på vilket sätt digitalisering har påverkat gräsrotsbyråkraternas arbetssätt. Studien fokuserar på
svarstrategierna som gräsrotsbyråkraterna i NAV använder sig av för att kunna arbeta med det nya digitala systemet och för att tillhandahålla tillräckliga tjänster till medborgarnas behov. Gräsrotsbyråkrater tillämpar de olika svarstrategierna och några av dem är:
Brusreducering innebär att klienterna får svar på enkla frågor på kontaktcenter. Detta minskar klientkontakter som uppfattas som störande av gräsrotsbyråkraterna. Det frigör tid för att utföra andra administrativa tjänster som att fatta beslut och svara på frågor som är viktiga i
handläggningsprocessen. Klienterna använder sig av direktmeddelande för att fråga
gräsrotsbyråkrater om sina ärenden vilket ökar tillgänglighet men orsakar en större tillströmning av meddelandena som ökar den administrativa bördan. Klientuppfostran innebär att göra
klienterna mer benägna att använda digitala system. Det är ett sätt att göra klienterna
självgående. Lämna spår innebär att öka medvetenhet om tidlösheten för digital kommunikation mellan gräsrotsbyråkrater och klienten. De meddelanden som kommer in i systemet lagras och de kan inte raderas eller redigeras utan blir öppna i systemet för alla inblandade. Det blir en medveten övervakning från båda sidor då systemet visar om klienten eller gräsrotsbyråkrater har tagit del av informationen som finns online. Detta gör att klienten tar en aktiv roll i sitt ärende och kan ge feedback om informationen är felaktig. På så sätt kan gräsrotsbyråkrater försäkra sig att klienten har fått informationen. Det ökar transparensen i ärendehandläggning. Digitalisering kan ha både möjliggörande och utmanande egenskaper samt positiva och negativa konsekvenser. I alla dessa svarstrategier samspelar de mänskliga och digitala aspekterna i gräsrotsbyråkrati. Det vill säga att digitalisering inte är en process som pågår externt utan att den är en avgörande dimension i samspelet mellan gräsrotsbyråkraterna, medborgarna och de digitala systemen. Författarna fokuserar på termen “cyborgbyråkrati” som en konceptualisering av digitaliserad gräsrotsbyråkrati. Med detta menas att tekniken och människan inte är motståndare i
cyborgbyråkratin. Båda samspelar för att tillfredsställa medborgarnas behov på bästa sätt. Några slutsatser som studien kommer fram till är att digitalisering ökar samproduktion i ärendena då klienterna är mer aktiva med digital kommunikation och kan diskutera sina ärende i realtid. I denna digitaliserade relation finns makt och motstånd till makt i nyare former än traditionella möte ansikte mot ansikte. Ett exempel på det ovannämnda är att det ställer höga krav på tydlighet i språket. Enligt studiens resultat ökar de nya digitaliserade kanalerna tillgängligheten och
information till klienter i jämförelse med de traditionella metoderna. Men digitalisering kan också leda till eller förstärka skillnader mellan olika grupper av medborgare.En annan faktor som är av avgörande betydelse i digitaliseringsprocessen är också frågan om kostnadseffektivitet för myndigheterna där snabb handläggning av ärenden till lägsta kostnad prioriteras högre än klientens rättigheter (Hansen et al., 2018).
4. Teoretisk referensram
I detta avsnitt presenterar vi de teorier som används till studien. Vi definierar handlingsutrymme, gräsrotsbyråkrati samt gräsrotsbyråkratens klientrelation enligt Svensson, Johnsson och Laanemets (2008) och Johansson (2007). Detta då dessa författare har anpassat Lipskys teorin till den svenska välfärdsmodellen till skillnad från Lipsky som utgår från den amerikanska. Begreppet
10
4.1 Gräsrotsbyråkrati och gräsrotsbyråkrater
Själva uttrycket “gräsrotsbyråkrati” är en översättning från det engelska uttrycket “street level bureaucrats” som introducerades av Michaels Lipsky i en artikel som publicerades 1976. Enligt Lipskys definition är gräsrotsbyråkrater offentligt anställda tjänstemän vilka i sitt dagliga arbete har direktkontakt med medborgare och även en avsevärd handlingsfrihet vid utförande av sina
arbetsuppgifter (Johansson, 2007). Med den direkta kontakten menar Lipsky endast en kontakt som är både tids- och rumssammanfallande dvs. kontakt ansikte mot ansikte mellan en tjänsteman och en klient. Johansson (2007) belyser det ur en annan dimension och menar att alla kontaktsätt accepteras i definitionen av gräsrotsbyråkrati. Gräsrotsbyråkrater arbetar med otillräckliga resurser under omständigheter där efterfrågan alltid kommer att öka för att möta utbudet av tjänster. I
tillämpningen av resurser på jobbet konfronterar de osäkerheten som härrör från de motstridiga eller tvetydiga målen fastställda av lagstiftaren och organisationen. Gräsrotsbyråkrater har också att handskas med de ytterligare osäkerheter som uppstår genom svårigheter att mäta och utvärdera arbetsprestationer. Relationen mellan gräsrotsbyråkrat och klient existerar inte i ett socialt vakuum utan den präglas och omges av den organisation som gräsrotsbyråkrater representerar. Detta kan innebära att gräsrotsbyråkrater hamnar i en korseld mellan olika typer av krav. Å ena sidan är det klienten med sina behov och service utifrån vad hen anser de individuella omständigheterna kräver. Å andra sidan är det organisationen som bestämmer ramarna för gräsrotsbyråkratens handlande vilket kan innebära en omvandling till klient eller arbetssökande. Denna klientomvandling från individ till klient eller arbetssökande kan vara nödvändig dels för att effektivisera dels för att underlätta kontrollarbete (Johansson, 2007).
4.2 Handlingsutrymme
Enligt Lipsky (2010) beskrivs handlingsutrymmet som val och bedömningar som sker inom definierade gränser. Handlingsutrymmet anses vara nödvändigt och ligger inom ramen för verksamheten. Organisationen och uppdraget kräver att man fattar beslut utifrån den specifika situationen vilket skulle vara omöjligt utan handlingsutrymme. Enligt Svensson et al. (2008) befinner sig yrkesutövare i en sfär mellan organisationens uppdrag och klientens intresse. Detta innebär att yrkesutövarna har tilldelats en färdig definierad roll som grundar sig på organisationens uppdrag. Denna position medför ett ständigt dilemma där yrkesutövare å ena sidan har sitt
handlingsutrymme som styrs utifrån organisatoriska ramar, och å andra sidan klientens behov. Det är inte enbart organisationen som kan sätta gränser i form av givna ramar, yrkesutövare har även ett utrymme att själva sätta egna gränser och därmed även kunna påverka organisationens gränser och riktlinjer (Svensson et al., 2008). När yrkesutövarna ställs inför varierande behov och oförutsedda händelser är handlingsutrymmet en nödvändig aspekt. Det är ett professionellt ansvar att använda handlingsutrymmet och hur det används avgörs av såväl kunskaper som värderingar. Det handlar inte bara om att ha möjligheten att välja utan också kompetensen att bedöma vad som är rimliga och meningsfulla lösningar men även att ta ansvar och ställning. Utifrån handlingsutrymmet som finns till förfogande har yrkesutövarna uppgiften att knyta samman klientens behov med organisationens uppdrag på ett sådant sätt att båda parter uppfattar handlingen som korrekt och acceptabel.
Yrkesutövares relation till klient är ett växelspel med en inneboende dynamisk kraft. För att nå hög kvalitet behöver yrkesutövare inte enbart kunskap utan också sätta egna gränser dvs. använda sin kreativitet och sina egna övervägande för att göra professionella bedömningar, dvs. kunna överväga om vad som är rätt eller fel att göra i den aktuella situationen (Svensson et al., 2008).
11
4.3 Gräsrotsbyråkratens klientrelation
Enligt Johansson (2007) har relationen mellan klient och en gräsrotsbyråkrat en dubbel karaktär. Med detta menas att den avser relationen mellan två individer och dels relationen mellan
organisation och klient. Det är det organisatoriska sammanhanget som anger ramarna och därmed även bestämmer relationens förutsättningar vilket båda parter måste anpassa sig till.
Gräsrotsbyråkratens främsta uppgift i en relation går ut på att omvandla en individ till en form som passar organisationen. Detta då ingen organisation har förutsättningar att ta hand om alla individens behov utan den måste anpassas till en definierad och tillhandahållen administrativ kategori, dvs. det sker en klientomvandling. Klient och organisationen kan inte påverka eller bestämma relationens innehåll efter eget gottfinnande (Johansson, 2007).
4.3.1 Förhållningssätt och strategier
Arbetsbelastning, arbetsmiljö och resurser är faktorer som tydligt präglar hur gräsrotsbyråkrater utför sitt arbete och varför de utför arbetet som de gör. Likaså påverkar organiseringen av arbetet på arbetsplatsen och vilka möjligheter de har att utforma sitt arbete. Det är vanligt förekommande att gräsrotsbyråkrater utvecklar strategier för att hantera arbetssituationer som upplevs som svåra att kontrollera. Strategier för att förenkla arbetet och utföra arbetsuppgifter effektivare är vanligt återkommande. Lundquist talar enligt i Svensson et al. (2008) om att anställda i en organisation, följer organisationens regler och policy så länge de är i linje med deras moraliska ram. Lojaliteten håller så länge aktören, vilket i detta fall är arbetsförmedlare, betraktar organisationens sätt att lösa problem som acceptabelt. När aktören inte håller med organisationens bedömning av en insats kan man protestera genom att gå till sin närmaste chef och påtala att bedömningen i det enskilda fallet har gått fel eller lyfta det vidare till högre instans. Anställda inom en organisation kan vara ovilliga till förändringar vilket kan ha sin grund i ideologi, kultur, lojalitet, invanda rutiner och rädsla för försämringar. När anställda strävar efter bevarande inom organisationen, kännetecknar det tröghet. Det handlar om att bevara det som finns genom att vara skeptisk mot det nya. Det kan handla om att anställda inte har förmåga eller viljan att förändra. Det kan yttra sig i problemet att fatta beslut på nya grunder eller att följa nya rutiner, utan att luta sig mot gamla invanda rutiner och arbetssätt. Strävan efter att göra bästa möjliga, och efter att ha en väl fungerande situation är det som gör att anställda väljer att använda sig av denna strategi (Svensson et al., 2008).
4.3.2 Makt, kunskap och kommunikation
Foucault uttrycker enligt i Svensson et al. (2008) att makt i varierande grad inryms och verkar i och genom alla relationer. Den som har makt har tolkningsföreträde, har rätten att tolka och förklara vilket betyder att ha rätten att bestämma vad saker och händelser egentligen är. I
myndighetsutövning är makt och ansvar centralt (Svensson et al., 2008). I jämförelse med arbetsförmedlare, som har kunskapsmässig och hierarkisk överordning, är arbetssökande i en underlägsen position. Detta då arbetssökande har sämre kunskapsmässiga förutsättningar än arbetsförmedlare och vet lite eller inget om myndighetens organisation, regler, och därmed även sina rättigheter och skyldigheter. Detta gör att relationen blir ojämlik och asymmetrisk vad gäller beroende och makt. Ojämnheten i den maktrelationen kan delvis minskas när arbetssökande stärker sin ställning dvs genom att skaffa sig information om sina rättigheter och skyldigheter eller att upprätta en personlig relation, dvs. att försöka träffa en och samma arbetsförmedlare (Johansson, 2007). Förutom den negativa laddningen som maktbegreppet vanligtvis tillskrivs, kan makten vara positiv och produktiv och möjliggöra skeenden (Svensson et al., 2008).
Enligt Svensson et al. (2008) tillvaratar yrkesutövare kunskap i, om och av socialt arbetet. Inom professionellt socialt arbete sker en ständig kunskapsutveckling både på individuell och kollektiv nivå. Kunskap utgör en viktig grund för hur handlingsutrymme kan användas. En stabil grund gör möjligt att handlingsutrymmet vidgas samt att nya lösningar hittas och prövas. Den professionella
12 hållningen stärks av kunskapen och hjälper arbetsförmedlare att ta ställning i dilemmat som skapas i mötet mellan myndighet och arbetssökande. Professionell kommunikation är den verbala och icke verbala kommunikation i olika situationer och sammanhang när yrkesverksamma agerar utifrån sin profession. Samspelet mellan yrkesutövare och klient är väldigt komplext där relationen laddas antingen med positiv eller negativ energi som påverkar handlingsutrymme (Svensson et al., 2008). Sammanfattningsvis kan vi konstatera att arbetsförmedlarnas position kräver ständigt balansgång mellan olika gruppers krav. Förutom matchning mot insatser och övervakning samt kontroll av aktivt deltagande, vägleder och motiverar arbetsförmedlare individer som befinner sig långt från arbetsmarknaden vilket för med sig en särskild komplexitet med svåra avvägningar och tuffa beslut. Genom att tillämpa Lipskys teori om ”street level bureaucrats” eller gräsrotsbyråkrater,
handlingsutrymme samt gräsrotsbyråkratens klientrelation kan vi förstå och tolka den positionen som anställda inom arbetsförmedlingen som yrkesutövare står i som representanter för en
myndighet när de möter medborgaren.
5. Metod
I detta avsnitt presenteras litteratursökning, vetenskapsteoretisk grund, kvalitativ metod, urval, tillvägagångssätt, semistrukturerade intervjuer, bearbetning av data, reliabilitet, validitet och generaliserbarhet samt de etiska överväganden.
5.1 Litteratursökning
I föreliggande studie har vetenskapliga artiklar med relevans för studiens syfte inkluderats. Inklusionskriterier i sökningen var att endast artiklar som var vetenskapligt granskade kollades igenom. Andra kriterier innefattar både nationella och internationella studier, både på engelska och svenska. Vid insamling av litteratur och rapporter har ett flertal olika sökbegrepp använts. Följande sökord har använts: funktionshinder, funktionsnedsättning, arbetsförmedlingen, stödinsatser, handlingsutrymme samt på engelska handicap, disability, support employment, support activities, diskretion. Sökorden har också kombinerats med begrepp arbete, arbetsliv, arbetsmarknad, arbetslivsinriktad rehabilitering, digitalt verktyg. Därefter har vi gjort även sökningen med motsvarighet till ovannämnda ord på engelska: work/labour/labor, working life, labour/labor market, vocational rehabilitation, digital tools and service.
Sökningarna har utförts främst i Primo, SwePub, Google Scholar, Google, Gupea samt DiVA. Ambitionen har framförallt varit att koncentrera urvalet av litteratur och rapporter till den senaste tjugoårsperioden, det vill säga från 2000 och framåt. Sökningar har gjorts med boolesk logik: och, eller och inte. Några exempel på sökordens kombinationer i Google Scholar: ”funktionsnedsättning och arbetsmarknad” med ca 5 210 resultat med nästa kombination ”funktionsnedsättning och arbetsmarknad eller digitalisering” reducerades resultat till 377 träffar. Att använda svenska och engelska sökord var fördelaktigt då sökningar resulterade i fler träffar. Den första kombinationen har resulterat i 74 200 träffar och den andra kombinationen har gett 5 730 träffar. En annan
kombination som vi har använt är digitalisering och arbetsförmedlingen och har enbart fått sex antal träffar i Diva sökmotor.
Utöver sökningar i ovannämnda sökmotorer har de senare volymerna av de mest relevanta tidskrifterna på området sökts igenom som till exempel ”Forskning om funktionshinder pågår” (2010–2019) samt Arbetsmarknad & Arbetsliv. Urvalet av dessa har gjorts mot bakgrund av vad som framkommit i andra översiktsartiklar som behandlar forskning om insatser för att förbättra arbetsmarknadssituationen för personer med funktionsnedsättning. För att få en så bred bild som möjligt inom området inhämtades även relevanta fakta som den berörda myndigheten har framställt
13 som exempelvis arbetsförmedlingens interna styrningsdokument, undersökningar utförda av Inspektionen för arbetslöshet (IAF, 2018) men även rapporter från institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU, 2014).
5.2 Vetenskapsteoretisk grund
Då syftet grundas i att tolka och förstå är denna studie vetenskapsteoretiskt inspirerad av
hermeneutik. Hermeneutik är en tolkningslära som säger att verkligheten alltid måste tolkas och att vi därför aldrig kan hävda att vi nått en objektiv sanning. Verkligheten är tolkningsbar och kan förstås genom den hermeneutiska cirkeln. Detta begrepp handlar om samband mellan helhet och delar, och att tolkningar alltid bygger på andras tolkningar, dvs. förståelse kontra förförståelse. Att förstå är det nyckelordet som förklarar hermeneutik på bästa sätt (Westlund, 2016). Med
utgångspunkt i informanternas egna subjektiva upplevelser av verkligheten som de beskriver genom semistrukturerade intervjuer, har vi nått förståelse i vår studie. Vi har tolkat informanternas
tolkningar av verkligheten, vilket kännetecknar dubbel hermeneutik.
En central aspekt inom det hermeneutiska förhållningssättet är förförståelse, vilket handlar om upplevelser och erfarenheter vi själva har av det som studeras. Med detta menas att vi har använt oss av egna erfarenheter och värderingar vid tolkningar av vår undersökning. Vår förståelse av det studerade fenomenet skilde sig avsevärt, eftersom en av oss hade varit yrkesverksam inom
arbetsförmedlingen och därmed hade en “närmare” bild av myndighetens verksamhet och uppdrag i stort. Vi är också medvetna att den valda teoretiska ramen och tidigare forskning av fenomenet har givit oss viss förförståelse. Digitaliseringens effekter och påverkan på arbetsförmedlares
handlingsutrymme men även på digitalt resurssvagas etablering på arbetsmarknaden hade vi lite ingående kunskap om innan uppsatsarbetet. Det existerade en uppfattning om att digitalisering hade påverkat bemötande och relationer mellan arbetssökande och arbetsförmedlare i negativ
bemärkelse. Detta baserades dels på allmänhetens låga förtroende för myndigheten och en hel del kritik för dess arbete och dels på den bilden som media skapade genom att lyfta mindre goda exempel som resultat av övergång till digital service och tjänster. När vi jobbade med framställning av intervjuguiden, hade vår förförståelse dominerats av medias framställning vilket även hade speglats i några frågor som vi efterhand omformulerade. Den tidigare relationen till myndigheten och dess anställda har bidragit till att ett empatiskt förhållningssätt har kunnat intas med stor inlevelse i syfte att uppnå hög grad av förståelse av informanternas upplevelser och tolkningar. För att undvika att resultat färgas av vår förförståelse och uppfattningar har vi gått igenom insamlade data ett flertal gånger.
5.3 Kvalitativ metod
För att undersöka digitaliseringens påverkan på arbetsförmedlares handlingsutrymme i ärenden som rör arbetssökande med kognitiv funktionsnedsättning valdes kvalitativ metod vilket syftar på att få en beskrivande undersökning. Den kvalitativa forskningen lägger tonvikt på förståelse av hur människor tolkar och uppfattar den sociala verkligheten (Bryman, 2011). Eftersom denna studie syftar till att undersöka enskilda arbetsförmedlares handlingsutrymme, och därmed upplevelser och tolkningar av deras arbete, anses den kvalitativa metoden vara lämplig för att besvara studiens syfte och frågeställningar. Detta bygger på att informanterna innehar kunskap och information som studien vill komma åt för att kunna i sin tur konstruera kunskap om fenomenet. Den kvalitativa metoden passar alltså när det inte är självklart vad informanterna tycker eller hur de upplever det studerade fenomenet. Tidigare forskning pekar på att kvalitativ metod har tillämpats vid liknande studier dvs. när intresse har varit riktat mot den intervjuades ståndpunkter i syfte att nå djupare förståelse av komplexa händelser och fenomen. Fördjupad förståelse och ökad kunskap kan inte uppnås med färdigformulerade frågor och fasta svarsalternativ utan med öppna frågor med uppmuntran till fylliga och innehållsrika svar vilket tillämpades i denna studie. Om kvantitativ
14 metod hade valts skulle empirin inte ha blivit lika djup och innehållsrik utan mer ytlig med bred karaktär vilket inte är avsikten i denna studie.
5.4 Urval
Eftersom denna studie ämnar få en förståelse för hur arbetsförmedlare upplever sitt handlingsutrymme utifrån sin yrkesroll anses vara lämpligt att ha arbetsförmedlare som informanter. Urvalet av informanter har avgränsats till tre av arbetsförmedlingens
verksamhetsområden: arbetsförmedlingen direkt, arbetssökande center, samt arbetsgivarcenter, förlagda på tre orter i Sverige. Anledningen till att studien har avgränsats till att beskriva hur det ser ut i dessa tre orter är dels för att myndigheten är lättillgänglig dels för att kunna fånga in empirin både från ett arbetsförmedlingens lokalkontor samt distanskontor, nämligen arbetsförmedlingen direkt. Bryman (2011) förklarar att målinriktat urval är det som förespråkas när studien utgår från kvalitativa intervjuer. Genom ett varierat och målstyrt urval kan man få en trovärdig och tillförlitlig undersökning vilket är två av de grundläggande kriterierna i en kvalitativ forskning (Bryman, 2011). Detta har möjliggjorts genom informanterna är jämnt fördelade mellan olika verksamheter, två medarbetare från varje verksamhet vilket ger en bra bild av arbetsförmedlares upplevelser av den digitala utvecklingens påverkan på handlingsutrymme utifrån ett distanskontor och lokalkontor. Den målstyrda urvalsprocess som använts för denna studie innebär att kontakten har initialt tagits med ”nyckelpersoner” som chefer eller andra medarbetare på respektive kontor som därefter har hänvisat vidare till potentiella informanter. Denna urvalsmetod har möjliggjort oss att nå
informanter med adekvat kunskap och erfarenhet på ett effektivt sätt. Ett slumpmässigt urval skulle inte ge samma resultat då det finns risk att informanterna saknar kunskap och erfarenhet inom det valda området och därmed inte kan besvara syftet och frågeställningarna på ett önskvärt sätt. Med tanke på att studien inkluderar informanter från både lokal- samt distanskontor med olika
yrkespositioner och varierande arbetsuppgifter har vi kunnat säkerställa önskvärd variation i urvalet.
5.5 Tillvägagångssättet
Gällande riktlinjerna inom två av tre verksamheter var att intervjuer inte fick genomföras på arbetstid pga. hög arbetsbelastning i kombination med ökad sjukfrånvaro pga. Covid-19. Vi har tagit kontakt med potentiella informanter via telefon och e-post för att boka tider för att genomföra intervjuerna. Informationsbrevet har mailats till informanterna och vi har fått deras samtycke om att de vill delta i vår undersökning. Totalt har deltagit sex informanter i studien, vi har inget bortfall av informanter. Fyra “face to face” intervjuer och två telefonintervjuer har
genomförts. Vi har gjort tre intervjuer var. Samtliga intervjuer har spelats in med hjälp av diktafon för vidare transkribering. Tre av intervjuerna har vi genomfört på ett av arbetsförmedlingens lokala kontor. Intervjuernas längd har varit mellan 40–60 minuter beroende på hur omfattande och
innehållsrika svar informanterna har gett. En del anställda inom dessa tre verksamheter har beordrats att arbeta hemifrån varför en av intervjuerna har genomförts i denna informantens
hemmiljö. Att intervjuerna har kunnat genomföras i en bekant miljö anser vi ha betydelse och är till vår fördel. Detta då informanternas arbetsplats och hem är miljöer där de känner sig trygga och bekväma, vilket har kunnat märkas under intervjuerna. Intervjuerna har genomförts under vecka 15 och 16. Efter varje intervju har informanten blivit erbjuden, att efter transkribering av den inspelade intervjun, läsa igenom den, dock har alla avböjt förutom en. Transkribering av materialet har gjorts tätt inpå, vilket vi anser vara en fördel då våra minnen och intryck från intervjun fortfarande har varit starka.
15
5.6 Semistrukturerade intervjuer
Det empiriska materialet i denna studie är baserat på sex kvalitativa semistrukturerade intervjuer. Kvalitativa intervjuer lämpar sig bäst då syftet är att få fram djupgående fakta, vilket bidrar till att få djupare förståelse (Bryman, 2011). Det är arbetsförmedlarnas ståndpunkt som är det mest centrala i studien. Med tanke på studiens syfte och forskningsfrågor har vi funnit relevant att intervjua dessa sex arbetsförmedlare för att skaffa relevanta data som är avgörande för att uppnå kunskap och förståelse kring det studerade fenomenet. Vår ambition var att genomföra enbart face to face intervjuer med tanke på att kroppsspråk, gester och tonfall anses fylla en viktig funktion vid datainsamlingen. Pga. rådande omständigheter och eventuella risker för spridning av Covid-19 var detta inte genomförbart.
I intervjuguiden har vi föredragit att använda öppna, korta och lättförståeliga frågor utan akademisk jargong framför svårbegripliga och komplexa frågeställningar. Enligt Kvale och Brinkmann (2014) bidrar sådana frågor till att en positiv interaktion skapas och stimulerar informanter till att tala på ett öppet sätt om sina upplevelser och känslor. Genom att inleda intervjuerna med småprat som inte berör själva forskningsämnet men även genom att säkerställa att informanterna har uppfattat frågorna rätt, har en förtroendefull relation etablerats vilket enligt Nilsson (2014) är en viktig utgångspunkt för att kunna uppnå bästa möjliga resultat. För att kunna interagera neutralt har vi funnit viktigt att förutom att ställa de rätta frågorna, lyssna aktivt genom att koncentrera sig både på vad informanterna säger men även på forskningsfrågor. Vi har varit noga med att inte uttrycka våra egna åsikter och känslor utan lät informanterna berätta fritt om sina tankar och upplevelser. Vi har även anpassat vår intervjuteknik efter den sociala situation och varje enskild informant, utan att släppa våra professionella roller. Då vi har använt oss av tematisk dataanalys, har intervjuguiden byggts upp med olika teman som därefter fyllts med relevanta uppföljningsfrågor.
Fördelen med den semistrukturerade intervjuformen är att det finns en möjlighet att kunna ställa följdfrågor som uppkommer under själva intervjutillfället för att få informanterna att vidareutveckla sina resonemang. Teoretisk mättnad har uppnåtts under datainsamling, genom att liknande och samma svarsmönster och kategorier framgår i intervjuerna. Om nya tankar och teman däremot har uppkommit, skulle vi ha löst det genom att utöka antal personer som ska intervjuas.
5.7 Bearbetning av data
Vår utgångspunkt för att samla in forskningsmaterial har varit att intervjua informanter som arbetar på arbetsförmedlingen. Enligt Kvale och Brinkmann (2014) innebär tematisering att studiens syfte klargörs, att förkunskap om ämnet som studeras skaffas samt att kunskap förvärvas om olika teorier och tekniker för intervju och analys för att kunna avgöra vad som blir lämpligast. Vi tematiserade vår intervjustudie i tre teman:
• Den digitala utvecklingen och dess effekter • Handläggningsprocess
• Matchning och stödinsatser
Vår studie är en kvalitativ intervjustudie där tematisk analysmetod har använts vid bearbetning av forskningsmaterialet. Denna analysmetod passar bra till den hermeneutiska ansatsen eftersom vi kan frambringa kunskap och förståelse för helheten och delarna av det fenomenet som studeras. Tolkningar växer fram i en växelvis process mellan det vi redan vet och det vi får in med hjälp av nya observationer och erfarenheter. Vid transkribering av intervjuerna har vi haft fokus på vad som sägs och inte hur det sägs. Initialt har vi skaffat oss en överblick av materialet genom aktiv läsning. Vi har läst igenom färdig transkriberade data ett par gånger för att bekanta oss med textmassan och få en känsla av helhet, för att därefter ägna oss åt mer detaljerad kodning av specifika frågor och kategorier som informanterna har uttryckt och som har framträtt som intressanta. Detta innebär att
16 materialet har reducerats genom att identifiera betydelsefulla beståndsdelar. Vid genomläsning av textmassan har gjorts meningskoncentrering vilket innebär att vi sammanfattade vad informanterna har sagt i kortare formuleringar. Vi har försökt sedan dela upp vårt material genom att sortera och ordna utifrån likheterna och olikheterna mellan intervjupersonernas svar för att hitta relevanta koder. Fördelen med kodningen är att författarna har tvingats att bekanta sig med hela textmassan vilket underlättar när en översikt vill uppnås över datainsamlingen, som i sin tur har gjort det lättare att genomföra jämförelser och hypotesprövningar. Nackdelen med kodningen är att den reducerar långa intervjuuttalande till enkla kategorier, där meningsbärande enheter kan gå förlorade (Kvale & Brinkman, 2014). Efter kodningen av vårt material, har vi analyserat över vilka koder som hänger ihop och som är beroende av varandra för att sedan skapa teman. I vår studie har vi fastställt sex teman i resultatdelen: digitalt först-hinder eller möjlighet, den dubbla rollen, digitala klyftan, delaktighet/inflytande, bedömning av stödinsatser och digital matchning. Dessa teman har en anknytning till studiens syfte och har hjälpt oss att tillsammans med teorin och tidigare forskning besvara studiens forskningsfrågor.
En vanlig förekommande kritik mot tematisk analys enligt Kvale och Brinkmann (2014) är att denna öppnar upp för multipla tolkningar. Med detta menas att två författare med olika bakgrund kan få olika tolkningar på en av samma text. Med tanke på våra yrkesbakgrunder har vi kunnat erfara det i hela studieprocessen vilket har varit en styrka i vår intervjuforskning.
5.8 Reliabilitet, validitet och generaliserbarhet
Reliabilitet handlar om hur transparanta och tydliga vi är vid tolkning av forskningsmaterial. I uppsatsarbetet har vi förklarat bakgrunden till hur forskningsmaterial har insamlats och hur det har bearbetats för analys. För att göra forskningsprocessen så transparant som möjligt har vi exempelvis operationaliserat begreppen vi har använt oss av och förklarat hur dessa begrepp har kodats i vår tematiska analys. Det är inte sannolikt att samma resultat skulle uppnås, om intervjustudien skulle göras om vid andra tidpunkter och av andra forskare, dels för att forskarnas förförståelse spelar roll och för att den sociala kontexten förändras med tiden, dels för att svaret från informanterna är subjektiva uppfattningar om den verkligheten som de lever i.
Validitet handlar om att den forskning som genomförs och den metod som använts verkligen undersöker vad den påstås undersöka (Kvale och Brinkmann, 2014). Vad gäller validiteten anser vi att studiens resultat besvarar det ursprungliga syftet. Detta för att vi har utgått från en
semistrukturerad mall med olika teman som säkerställer att intervjuerna besvarar syftet. Vid
utformning av intervjuguiden har vi använt syfte och frågeställningar som utgångspunkt. Eventuella brister i studiens validitet kan förekomma då syftet och frågeställningen har ändrats från när
intervjuguiden konstruerades. Det förekommer dock få påståenden och ledande frågor under de genomförda intervjuerna vilket stärker studiens validitet. Kvale och Brinkmann (2014) menar att forskningsstudie kan uppnå hög validitet om man kontrollerar den under hela forskningsprocessen. Validiteten hänger på forskarens hantverksskicklighet under undersökning, genom ständigt kontroll, ifrågasättande och teoretiskt tolkning av resultaten. Efter transkribering av intervjuerna har vi läst de noggrant och kontrollerat att vi har fått svar på våra frågeställningar. När vi har varit osäkra på något svar har vi kontaktat informanten och ställt kompletterande frågor. Innan intervjuerna har vi förberett oss genom att läsa tidigare forskning och rapporter om arbetsförmedlingen för att kunna behärska någorlunda yrkesspråk och terminologi som våra informanter använder. En av författarna har arbetat tidigare på arbetsförmedlingen. Det har varit en fördel vid kodifiering av intervjuerna och någonting som höjer validiteten av den här studien.
Den kunskap som produceras kan ge insikter och vägledning för tolkning av liknande situationer i andra kontexter s.k. analytisk generalisering (Kvale & Brinkman, 2014). Det innebär att studiens resultat kan ge information för vad som kan vara rådande i en annan situation. Med detta som grund
