Målstyrning och
bid-ragsgivning inom svensk
idrott
FoU-rapporter
2004:1 Ätstörningar – en kunskapsöversikt (Christian Carlsson)
2004:2 Kostnader för idrott – en studie om kostnader för barns idrottande 2003 2004:3 Varför lämnar ungdomar idrotten (Mats Franzén, Tomas Peterson) 2004:4 IT-användning inom idrotten (Erik Lundmark, Alf Westelius)
2004:5 Svenskarnas idrottsvanor – en studie av svenska folkets tävlings- och motionsvanor 2003 2004:6 Idrotten i den ideella sektorn – en kunskapsöversikt (Johan R Norberg)
2004:7 Den goda barnidrotten – föräldrar om barns idrottande (Staffan Karp)
2004:8 Föräldraengagemang i barns idrottsföreningar (Göran Patriksson, Stefan Wagnsson) 2005:1 Doping- och antidopingforskning
2005:2 Kvinnor och män inom idrotten 2004
2005:3 Idrottens föreningar - en studie om idrottsföreningarnas situation
2005:4 Toppningsstudien - en kvalitativ analys av barn och ledares uppfattningar av hur lag konstitueras inom barnidrott (Eva-Carin Lindgren, Hansi Hinic)
2005:5 Idrottens sociala betydelse - en statistisk undersökning hösten 2004
2005:6 Ungdomars tävlings- och motionsvanor - en statistisk undersökning våren 2005 2005:7 Inkilning inom idrottsrörelsen - en kvalitativ studie
2006:1 Lärande och erfarenheters värde (Per Gerrevall, Samanthi Carlsson och Ylva Nilsson) 2006:2 Regler och tävlingssystem (Bo Carlsson, Kristin Fransson)
2006:3 Fysisk aktivitet på Recept (FaR) (Annika Mellquist) 2006:4 Nya perspektiv på riksidrottsgymnasierna(Maja Uebel) 2006:5 Kvinnor och män inom idrotten 2005
2006:6 Utvärdering av den idrottspsykologiska profi len - IPS-profi len (Göran Kenttä, Peter Hassmén och Carolina Lundqvist)
2006:7 Vägen till elittränarskap (Sten Eriksson) 2006:8 Näridrott i skolmiljö (Björn Forsberg)
2006:9 Kartläggning av det idrottspsykologiska området med avseende på svensk elitidrott (Göran Kenttä) 2007:1 Idrotten Vill - en utvärdering av barn- och ungdomsidrotten (Lars-Magnus Engström,
Johan R Norberg och Joakim Åkesson)
2007:2 Sexualisering av det offentliga rummet (Birgitta Fagrell, Jesper Fundberg, Kutte Jönsson, Håkan Larsson, Eva Olofsson och Helena Tolvhed)
2007:3 Det sociala ledarskapet (Martin Börjeson, Johan von Essen) 2007:4 Frivilligt arbete inom idrotten (Lars-Erik Olsson)
2007:5 Varumärkets betydelse inom idrotten (Anna Fyrberg, Sten Söderman)
2007:6 Analys av träningstider inom föreningsidrotten - en studie av sju lagidrotter sett ur ett ålders- och könsperspektiv (Christian Augustsson, Göran Patriksson, Owe Stråhlman och Stefan Wangsson)
2007:7 Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott (Johan Söderholm )
2007:8 Ekonomiska styrmedel inom ideella organisationer (Erik Lundmark, Alf Westelius) 2007:9 Näridrott i skolmiljö, etapp 2 (Josef Fahlén, Björn Forsberg)
2007:10 Doping - personlighet, motiv och moral i idrotten (Jesper Thiborg, Bo Carlsson) 2007:11 Eliten e´liten - men växer. Förändrade perspektiv på elitidrott (Mikael Lindfelt)
Rapporterna kan beställas från Riksidrottsförbundets kundtjänst – kundtjanst@rf.se eller tel 08-699 62 03
ANDRÈN & HOLM | FO
TO
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott
Förord
Riksidrottsförbundet (RF) är en paraplyorganisation för hela den svenska idrottsrörelsen.
I RF ingår 68 specialidrottsförbund (SF) som medlemmar med över 3 miljoner människor som i sin tur är fördelade på drygt 20 000 idrottsföreningar.
Verksamheten inom idrottsrörelsen är omfattande och spridd över hela landet. Den främsta upp-giften för RF är att stödja SF när det gäller att finansiera, organisera samt kommunicera sina olika verksamheter.
Den här rapporten tar upp frågan om mot vilka mål den svenska idrottsrörelsen styr? Fokus i rap-porten är på effekterna av den statliga bidragsgivningen till RF och bidragsfördelningen till SF.
De övergripande syftena med statens stöd till idrotten anges av riksdagen. Idrottsrörelsen och RF lägger själv fast målen för sin verksamhet och de olika metoderna för att nå målen. RF har ett myndighetsansvar för statsbidraget som huvudsakligen är destinerat till de lokala idrottsförening-arna, SF, riksidrottsgymnasierna samt Sveriges Olympiska Kommitté (SOK).
Uppdraget att analysera målen och bidragsgivningen på de tre olika nivåerna, staten, RF och SF lämnades till Filip Wijkström, docent vid Ekonomiska Forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm. Studien, som genomförts av ek.lic. Johan Söderholm, bygger på en analys av verk-samhetsberättelser och andra måldokument från nästan samtliga 68 SF under 2004. Dessutom har en fördjupande intervjustudie med representanter från ett antal särskild utvalda SF gjorts.
Av rapporten framgår bland annat att RF utrycker en samsyn med statens mål med statsbidraget till idrottsrörelsen. Det är följaktligen en hög överensstämmelse mellan de mål som RF och staten har för den svenska idrottsrörelsen. Hos SF minskar den samsynen betydligt, både på vilka sätt olika texter kring målen formuleras och det som framkom i de intervjuer som genomfördes.
Rapporten visar även att staten har en hög grad av styrning av RF och att RF i sin tur har en låg grad av styrning av SF. En slutsats är också att RF följer statens idrottspolitiska mål väl samtidigt som frihet ges till SF att själva styra sina verksamheter.
Göran Larsson
Avdelningschef Idrottsservice
Sammanfattning
Mot vilka mål styr den svenska idrottsrö-relsen? Denna rapport studerar de mål den svenska idrottsrörelsen styr mot med fokus på effekterna av den statliga bidragsgivningen till Riksidrottsförbundet och därefter till spe-cialidrottsförbunden. I rapporten undersöks och analyseras målen och bidragsgivning på de tre nivåerna, staten, riksidrottsförbundet och specialidrottsförbunden. Studien bygger på en analys av verksamhetsberättelser och andra formella måldokument från nästan alla svenska specialidrottsförbund under 2004 samt en fördjupande intervjustudie med repre-sentanter från ett antal särskilt utvalda spe-cialidrottsförbund.
Studien identifierade 395 olika mål hos de undersökta specialidrottsförbunden. Dessa ka-tegoriserades utifrån hur tydligt målet var formulerat och om det fanns någon form av resultatuppföljning av respektive mål och i så fall hur tydligt den resultatuppföljningen var. Tabellen nedan visar att cirka hälften av målen (49 %) kategoriserades som otydliga och därmed att hälften av målen (51 %) kategori-serades som tydliga. En tredjedel av målen (35 %) saknade någon form av resultatuppföljning i texterna meden en fjärdedel hade en otydlig uppföljning. Ungefär 40 % av målen hade en tydlig resultatuppföljning.
Av 58 undersökta SF visade sig 13 förbund (19 %) inte ha någon form av skriftligt mål alls i sina verksamhetstexter. De hade istäl-let antingen endast en ekonomisk redovisning eller en verksamhetsberättelse som beskrev vad de gör men inte mot vilka mål man inom organisationen strävar. Tabellen visar hur många av de undersökta 58 specialidrottsför-bunden, som har någon måltext de olika typer av mål som hittats.
Typ av mål Antal SF Andel av undersökta SF Organisatoriska mål 39 67 % Storleksmål 31 53 % Idrottsprestationsmål 26 45 % Marknadsförings/mediala mål 22 40 % Sociala mål 21 36 % Ekonomiska mål 19 32 %
En jämförelse mellan statens mål med stats-bidraget till den organiserade idrottsrörelsen visade att RF uttrycker en samsyn med staten. De texter som författades inom RF kring målen med idrotten visade en hög överensstämmelse med de statliga målen. Riksrevisionens utred-ning visar vidare att RF återrapporterade den information som förväntades av dem till staten. Ute hos specialidrottsförbunden minskade den samsynen betydligt, både i hur texter formule-rades och i de intervjuer som genomfördes.
I studien undersöktes tre hypoteser kring förekomsten av sociala mål i verksamhets-texterna, då staten så tydligt signalerade att den organiserade idrotten också syftade till att uppnå sociala mål. Vi förväntade oss att specialidrottsförbund som är mer beroende av statsbidrag också i högre grad skulle beskriva sociala mål i sina texter. Förbund med högt statsbidragsberoende förväntades mer tydligt spegla statens önskemål i dessa frågor. Resul-tatet visade dock sig vara tvärtom. Spe-ciali-drottsförbund som var mindre beroende av statsbidrag formulerade och skrev ned sociala mål i något större omfattning. Skillnaden mellan större och mindre SF var dock relativt liten. (36 % jämfört med 43 %)
Vi förväntade oss att specialidrottsförbundens ålder skulle kunna ha betydelse för hur ofta sociala mål uttrycktes. Det finns argument för att både äldre och yngre specialidrottsförbund skulle vara mer intresserade av sociala mål. Äldre specialidrottsförbund har funnits längre och därmed har det också funnits mer tid att reflektera över och beskriva dessa frågor medan yngre förbund kan vara mer inriktade på att etablera sin idrottsgren. Argument för att yngre specialidrottsförbund skulle vara mer intresserade av dessa frågor är att intresset för
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott några nya idrotter upplevs vara större i
invand-rargrupper eller att de nya specialidrottsför-bunden har betonat sociala frågor som ett sätt att profilera sin idrott i relation till etablerade idrotter. Resultatet visade att det inte är någon större skillnad i andelen specialidrottsförbund med uttryckta sociala mål grundade vid olika tidsperioder. Det kan därmed inte visas att för-bundens ålder har betydelse för om förbundet har skriftliga sociala mål.
En tredje hypotes var att stora specialidrotts-förbund i högre grad skulle ha sociala mål i sina verksamhetstexter. Den hypotesen visade sig stämma. I stora specialidrottsförbund var det ungefär dubbelt så vanligt med sociala mål.
Studien över hur fördelningen av statsbidrag sker visade hur RF hade en företrädarroll för att representera idrottsrörelsen mot i diskussio-ner med staten. RF verkade också få en företrä-darroll mot sina egna medlemmar att förklara vad staten vill med sitt statsbidrag och se till att staten är tillräckligt nöjd för att fortsätta ge statsbidrag i framtiden. RF kan samtidigt anses ha en buffertroll att skydda idrottsrörelsen från allt för mycket inflytande från staten. Genom att staten har en högre grad av styrning av RF och att RF i sin tur har en låg styrning av SF innebär att Riksidrottsförbundet kan ses som en buffert mellan staten och specialidrotts-förbunden. De utredningar och nyckeltal som togs fram blev ett sätt att visa staten hur väl idrotten följer statens idrottspolitiska mål sam-tidigt som frihet gavs till SF att själva styra sin verksamhet.
Innehåll
Sammanfattning ...5
Inledning ...9
Rapportens disposition... 10
Kapitel 1 Den svenska ideella sektorn ... 11
Synen på den svenska ideella sektorn förändras ... 12
Idrottsrörelsen i den svenska ideella sektorn ... 13
Statens relation till den ideella sektorn ... 13
Idétraditioner i statens bidragsgivning ... 15
Statens relation till den svenska idrottsrörelsen ... 16
Syftet med denna forskningsstudie ... 17
Kapitel 2 Den svenska idrottens organisering och ekonomi ... 19
Riksidrottsförbundet ... 19
Specialidrottsförbunden (SF) ... 20
Kapitel 3 Specialidrottsförbundens måldokument ... 24
Mål i måldokumenten ... 24
Vilka variabler påverkar förekomsten av sociala mål och resultatuppföljning inom special-idrottsförbunden? ... 27
Hur fördelas SF-bidraget mellan olika specialidrottsförbund? ... 28
Kapitel 4 Åsikter om RF:s mål och bidragsgivningen ... 31
Kapitel 5 Avslutande kommentarer ... 33
Referenslista ... 35
Appendix 1 Datainsamling och metod ... 37
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott
Inledning
Mot vilka mål styr den svenska idrottsrörel-sen? Denna rapport behandlar de mål den svenska idrottsrörelsen styr mot med fokus på effekterna av den statliga bidragsgivningen till Riksidrottsförbundet och därefter till spe-cialidrottsförbunden. I rapporten undersöks och analyseras målen och bidragsgivning på de tre nivåerna, staten, Riksidrottsförbundet och specialidrottsförbunden. Rapporten utgör en del i ett forskningsprogram vid EFI vid Handelshögskolan i Stockholm. Studien bygger på en analys av verksamhetsberättelser och andra måldokument från nästan alla svenska specialidrottsförbund under 2004 samt en för-djupande intervjustudie med representanter från ett antal särskilt utvalda specialidrotts-förbund.
I forskningsprogrammet intresserar vi oss för ledning och styrning av organisationer inom den ideella sektorn. Varför är detta intressant? Tre argument redovisas kort inledningsvis för behovet av att studera detta. Dessa argument kommer sedan att utvecklas tydligare längre fram i rapporten.
Det första argumentet är att de ideella och idé-burna organisationerna tillsammans utgör en betydelsefull sektor i samhället som inte har studerats särskilt mycket utifrån ett organisato-riskt perspektiv och/eller ett styrningsperspek-tiv. Denna typ av studier av organisationerna i denna sektor är därmed betydligt mindre vanlig än för motsvarande organisationer inom näringslivet och den offentliga sektorn.
En orsak till den bristande kunskapen om ledning och styrning inom den ideella sektorn kan bero på en föreställning om sektorns rela-tiva litenhet jämfört med näringslivet och den offentliga sektorn. Vi ser dock att den ideella sektorn har ökat i omfattning. Ställd i relation till Sveriges BNP har sektorn ökat från drygt 4 % till 5,3 % under en tioårsperiod 1993-2002. Även antalet anställda har ökat från ca 110 000 till 120 000. Utöver den naturliga tillväxten har antalet anställda i sektorn dessutom ökat
genom att den svenska kyrkan har separerats från staten och blivit en organisation inom den ideella sektorn. (Wijkström & Einarsson, 2006)
Det andra argumentet är att den ideella sek-torn i Sverige ofta är organiserad i komplexa organisationer, där federationen är en vanlig organisationsform. Federationen kännetecknas av en annorlunda hierarki, vilket gör ledning och styrning mer komplicerad än i näringslivet och i den offentliga sektorn. (Schwarz, 1994)
Det tredje argumentet är att man i organisa-tionerna inom den ideella sektorn har lånat in begrepp och metoder från såväl näringsliv som stat under senare tid. Därmed kan det finnas intressanta organisatoriska processer att stu-dera kring hur de ideella organisationernas egen särart kombineras med dessa nya begrepp och metoder. (Wijkström & Einarsson, 2006)
I den här rapporten redovisas vilka mål som finns beskrivna i formella dokument och hur ett styrmedel, bidragsgivningen, upplevs inom den svenska idrottsrörelsen i form av Riks-idrottsförbundet och specialidrottsförbunden. Varför är dessa organisationer intressanta att studera?
Den svenska idrottsrörelsen domineras i sin formella struktur av Riksidrottsförbundet (RF) och alla de specialidrottsförbund (SF) och idrottsföreningar som är dess medlemmar. Inom ramen för RF finns traditionella folk-rörelseidéer med nära beroenderelationer till offentlig sektor samsat med ett ökat inslag av kommersialisering. Dessutom har RF ett decentraliserat myndighetsansvar och lever till stor del på statsbidrag. Det gör att RF kan ha inslag från både näringslivet och den offentliga sektorn i sin styrning.
Inom RF finns hela 68 specialidrottsförbund med varierande storlek, ålder, verksamhetsin-riktning och organisering vilket gör organisa-tionen komplex att leda och styra. Det gör det federativa system som utgörs av RF och SF
extra intressant att studera ur ett lednings- och styrningsperspektiv. Vid sidan av RF och SF finns ett antal andra idrottsorganisationer som ytterligare komplicerar bilden. Två exempel är Sveriges Olympiska Kommitté SOK, med fokus på Sveriges deltagande i de olympiska spelen och studieförbundet SISU Idrottsutbil-darna, med fokus på folkbildning och idrotts-utbildning.
Rapportens disposition
Denna rapport är en del i ett fortlöpande arbete för att bättre kunna förstå och analysera led-ning och styrled-ning inom ideella och idéburna organisationer. Rapporten är en avrapportering av en studie i hur staten påverkar Riksidrotts-förbundet och hur denna påverkan i sin tur påverkar Specialidrottsförbunden. Rapporten avses bli publicerad i form av en vetenskaplig FoU-rapport i RF: s rapportserie. Forsknings-materialet ska även kunna användas för egen publicering och kommer att användas i veten-skapligt arbete och utbildningssammanhang.
Rapporten är författad av Johan Söderholm, ek lic. vid Handelshögskolan i Stockholm. Sam-manställningen av måldokument har till stor del gjort i samarbete med Joel Högberg, stu-dent vid Handelshögskolan under den period som studien genomfördes. Denna forsknings-studie har i huvudsak fått finansiellt stöd av Riksidrottsförbundet, men också möjliggjorts genom medel från Skolidrottsförbundet samt extra resurser inom ramen för forskningspro-grammet.
Rapportens första avsnitt utgörs av en genom-gång av litteratur om den svenska ideella sek-torn och dess relation till staten med utökat fokus på idrottsrörelsen. Vissa resultat från några relevanta norska studier redovisas också. I avsnitt två finns en generell beskrivning av Riksidrottsförbundet och specialidrotts-förbunden. I avsnitt tre redogörs för studien kring specialidrottsförbundens måldokument. I avsnitt fyra diskuteras sedan de intervjustu-dier som genomfördes med representanter från
specialidrottsförbunden och rapporten avslutas med några analytiska slutsatser.
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott
Kapitel 1 Den svenska
ide-ella sektorn
Den svenska ideella sektorn utmärker sig jäm-fört med andra länder. Det är ett större fokus på röst och medlemsservice och ett mindre fokus på social omvårdnad. (Jeppsson Grassman & Svedberg, 1996; Lundström & Wijkström, 1997; Wijkström & Lundström, 2002) De organisationer som fokuserar på röst och med-lemsservice har ofta en tydlig folkrörelsetradi-tion. Med folkrörelse avses breda och öppna, medlemsbaserade organisationer med en ideo-logisk bas (Lundström & Wijkström, 1997). De är ideella föreningar som är öppna för alla som vill bli medlemmar och medlemmarna har en rösträtt i organisationerna. Folkrörelserna har dominerat det svenska organisationslivet under i stort sett hela 1900-talet. Rörelser som brukar anges som klassiska folkrörelser är frikyrkorö-relsen, arbetarrörelsen och nykterhetsrörelsen.
Den svenska ideella sektorn växer i omfatt-ning och betydelse. Antalet anställda har ökat från 110 000 år 1992 till 145 000 år 2002. Det beror dels på att Svenska kyrkan separerades från staten år 2000 vilket inneburit ett tillskott på 25 000 anställda och att sektorn i sig har vuxit med 10 000 anställda. Även ekonomiskt har den ideella sektorn växt. Ställd i relation till Sveriges BNP har den ideella sektorn under en tioårsperiod 1993-2002 expanderat från drygt 4 % till knappt 6 %. Tillväxten är dock ojämnt fördelad mellan olika verksamhets-områden. De delar inom den ideella sektorn, där antalet anställda växer (förutom tillskottet från svenska kyrkan) är organisationer inom: social omsorg, kultur och fritid, utbildning och forskning samt slutligen sjukvård. Det är framför allt organisationer som producerar service istället för en röstfunktion som tycks öka i omfattning. (Lundström & Wijkström, 1995; Wijkström & Einarsson, 2006) Utöver de ideella föreningarna finns flera andra orga-nisationsformer i sektorn. Stiftelser står för en starkt ökande andel av de anställda i den ide-ella sektorn. (Wijkström & Einarsson, 2004, 2006) Samfälligheter, ekonomiska föreningar och aktiebolag är andra mindre vanligt före-kommande organisationsformer inom sektorn.
En norsk studie (Wollebæk & Selle, 2002) visar en liknande trend i Norge. Den grupp av ideella organisationer som växer snabbast är organisationer som dels är mer orienterade mot att ge sina egna medlemmar service än orienterade mot övriga samhället och dels är mer konsensusinriktade rörelser istället för konfliktinriktade. Det är framför allt organisa-tioner inom fritidssektorn som växte kraftigast under den senaste tiden mellan 1980-2000. Idrottsföreningar tillhör denna grupp av ide-ella organisationer.
De svenska folkrörelsernas organisationer har vanligtvis en federativ tredelad struktur med lokalföreningar, distrikts- och/eller regionföre-ningar och en riksorganisation. Federationen vilar på en representativ demokratisk grundidé där varje medlem eller medlemsförening har en röst (Schwarz, 1994). Den svenska idrotts-rörelsen har en federativ struktur, där RF utgör en konfederation i toppen. Denna struktur delar idrottsrörelsen med flertalet ideella och idéburna organisationer. Enligt Schwarz (1994) kan den federativa strukturen beskrivas som att auktoriteten byggs upp underifrån. Det är de individuella medlemmarna som delegerar auktoriteten till de lokala medlemsorganisatio-nerna. Dessa i sin tur delegerar auktoritet till det gemensamma förbundet, se bilden nedan.
Samtidigt som medlemsorganisationer har auktoritet över det gemensamma förbundet ska förbundet samtidigt skapa en samverkan och samordning av de gemensamma frågorna för hela rörelsen. Det kan ofta leda till en ömse-sidig anpassning mellan medlemsorganisatio-nerna och det centrala förbundet.
Gemensamma enheter
Lokala medlems- organisationer
Medlemmar Medlemmar Medlemmar
Lokala medlems- organisationer
Lokala medlems- organisationer
Ur ett ledningsperspektiv är denna organisa-tionsform särskilt intressant. Schwarz (1994) visar att man i federationer i olika frågor ska försöka balansera medlemsorganisatio-nernas ägarinflytande med det egna kravet om att skapa en federativ samverkan, se även Normark, (1995).
Medlemsorganisationernas ägarinflytande
• Att delarnas (olika) intressen representeras och förs fram • Många idéer och kanske idékonflikt
• Politiska processer
Avvägning
Resulterar ofta i:
• Få eller ett alternativ • Gemensamma synsätt och • Politiska processer
Kräver ofta:
Federativ samverkan
Synen på den svenska ideella
sektorn förändras
Det pågår kontinuerliga förändringar i synen på den ideella sektorn och dess organisationer. (Wijkström, Einarsson & Larsson 2004b) Från staten har under senare år tillkommit ny lag-stiftning, där den ideella sektorn jämförs eller likställs med näringslivet och vinstdrivande företag. Den nya lagstiftningen kring ideella organisationers redovisning har till exempel hämtat sina grunder från motsvarande lag-stiftning för näringslivet. (Gustafsson, 2006) Grundsyftet med den relativt nya lagen om offentlig upphandling är vidare att säkerställa att konkurrens råder när offentlig sektor ska upphandla tjänster. Därför bedöms ofta ideella organisationer och näringslivets organisationer efter samma bedömningsmallar. (Johansson, 2005) Ett tredje uttryck för statens nya synsätt är att skatteverket under senare tid har likställt
ideella organisationer med kommersiella aktö-rer med skattepliktig verksamhet. Det har lett till några uppmärksammade mål kring beskatt-ning av ideella organisationer.
Synen på den ideella sektorns organisationer som kommersiella aktörer återfinns inte bara hos staten utan kan också finnas hos medlem-mar eller vad som kan förstås som brukare. En studie över den norska ideella sektorn (Enjol-ras, 2001) hävdar att frivilligorganisationer i alla fält befinner sig i en trend mot ökad kom-mersialisering, och den norska idrottsrörelsen pekas ut som ett fält där detta är tydligt. Enjol-ras hävdar att det finns en ökad efterfrågan på att förhålla sig som en kund (forbruker) istället för att vara en deltagare i en ideell organisa-tions verksamhet. Det beror på att det finns ökade valmöjligheter i samhället och att vara kund är ofta mindre tidskrävande jämfört med att vara deltagare. Dessutom har individen i dagens moderniserade samhälle ett större antal sociala roller och identiteter att välja från. Det kan underlätta att vara kund om en individ vill välja många roller. Steen-Johnsen (2004) visar i sin norska studie hur både en ideellt organiserad och ett kommersiellt orga-niserad träningsgym kan skapa en känsla av social gemenskap hos de aktiva. Deras sätt att skapa denna känsla varierar dock mellan de två organisationerna.
Enjolras (2001) diskuterar inslaget av kommer-sialism hos frivilliga ideella organisationer uti-från ett nationalekonomiskt perspektiv. Det är tre variabler som förklarar graden av kommer-sialism inom ett fält inom den ideella sektorn. För det första så skapar gynnsamma politiska faktorer, såsom offentliga stöd, skatteregler, avgiftsnivåer och offentliga regleringar för ideella organisationer ett lägre kommersiellt inslag. För det andra beror graden av kommer-siella inslag på verksamhetens beskaffenhet. Ju svårare det är att skapa lönsamhet i en verk-samhet, desto lägre grad av kommersialism i fältet. Den tredje variabeln är graden av del-tagande hos medlemmarna. Ju högre grad av deltagande hos medlemmar, desto större andel
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott ideella eller offentliga resurser till
organisatio-nen
Synen på den ideella sektorn som en kom-mersiell aktör behöver inte komma från externa parter som stat och kommun eller från brukarna som ser sig som kunder. Den kan också komma från organisationerna själva. Wijkström & Einarsson (2006) hävdar att de idéburna organisationerna börjar efterlikna kommersiella aktörer genom att välja organi-sationsformer som är mer slutna, t ex stiftelser, och genom att antalet avlönade anställda ökar medan antalet medlemmar minskar i den ide-ella sektorn som helhet.
Idrottsrörelsen i den svenska
ideella sektorn
Den svenska idrottsrörelsen har ungefär 3 miljoner medlemmar och utgör en stor del av det svenska ideella samhället. En analys av Lundström & Wijkström (1997) visar att idrottsrörelsen i början av 90-talet utgjorde cirka 14 % av omsättningen inom den ideella sektorn och att idrottsrörelsens andel av med-lemskap inom den ideella sektorn är betydligt högre även om exakta siffror inte anges.
De organisationer som finns inom Riksidrotts-förbundet utgör en stor andel av den svenska idrottsrörelsen. Det finns enstaka nationella idrottsorganisationer som inte är med i RF. Två exempel är Svenska Pistolskytteförbundet och Friskis & Svettis. Det finns också enstaka idrottsförbund, som sökt medlemskap men inte har blivit antagna som medlemmar i RF, till exempel Svenska Dartförbundet och Svenska Kroppskulturförbundet. Det finns lokala och nationella mer eller mindre kommersiella organisationer som inte heller utgör en del av RF eller SF men som kan ha samarbeten med dessa, såsom bowlinghallarnas förbund, ridskolor, kommersiella gym, mm. Dessutom driver den offentliga sektorn ett antal arenor för idrottsverksamhet, såsom sporthallar, bad och idrottsanläggningar.
En studie över norsk idrott visar att idrotten har gått från att styra och påverka sin omgiv-ning till att anpassa sig efter omgivomgiv-ningen för att maximera sina resurser. (Selle, 1995, sid. 338) Idrotten har varit något av en föregång-are inom den ideella sektorn, när det gäller trenden att gå mot ökad kommersialisering. Samtidigt finns det kvar en nära relation till det offentliga.
Statens relation till den ideella
sektorn
För budgetåret 2005 är det övergripande målet för folkrörelsepolitiken att människor skall ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och före-ningar (Justitiedepartementets riktlinjer 2004). För att uppnå det målet har staten en lång tradition av att ge bidrag till organisationer inom den ideella sektorn. Den svenska staten gav 2003 nästan 6,5 miljarder kronor i bidrag till olika ideella organisationer fördelat på 96 olika bidragsan-slag. (Statskontoret 2004) Dessa pengar delas ut av de olika departementen inom en mängd olika områden. De största bidragen går till folkbildningen med 2,6 miljarder som utbild-ningsdepartementet i huvudsak har ansvar för. Näst störst bidrag får idrotten med 1,2 miljar-der. Ansvaret för olika statsbidrag har ibland flyttat mellan olika departement. Ett exempel är ansvaret för idrotten, som har flyttat från kulturdepartementet till justitiedepartementet. (se även Wijkström, Einarsson & Larsson, 2004)
Staten ger i huvudsak bidrag i fem olika former till ideella organisationer: organisationsbidrag (generellt bidrag till en organisation), verksam-hetsbidrag (för särskilt utpekade verksam-heter), projektbidrag (för tidsbegränsade verk-samheter), uppdragsersättning (ersättning för verksamhet enligt avtal) och anläggningsbi-drag (för lokaler och anläggningar). Av den utdelade summan 2003 utgjorde verksamhets-bidrag 56 %, bland annat de stora verksamhets-bidragen till folkbildningen och idrotten. Övriga bidrags-former fördelar sig beloppsmässigt som följer:
projektbidrag (20 %), organisationsbidrag (18 %) uppdragsersättning (6 %) och anläggnings-bidrag (0,4 %).
Samtidigt som den ideella sektorn har föränd-rats i omfattning, inriktning och struktur har också statens relation till organisationerna för-ändrats. (Wijkström, 2004c) Vilken av dessa två förändringar som mest har påverkat den andra förändringen är svårt att uttala sig om. En trend som flera forskare har uppmärksam-mat är att förutsättningarna för att finansiera verksamheter har förändrats; ekonomiska stöd-former har förändrats från generella bidrag till ersättningar för konkreta prestationer (Berg-mark, 1993; Lundström & Wijkström 1997). Det gäller även på kommunal nivå där frivil-liga organisationer i högre grad än tidigare har gått in som producenter av service i de köp- och säljsystem som många kommuner har infört (Johansson, 2001).
Ett flertal statliga utredningar under 90-talet har föreslagit att statens olika föreningsbidrag tydligare ska resultatstyras. (Ds, 1997) Dessa utredningar visar på ökade krav på resultat-styrning från slutet av 1980-talet och under hela 1990-talet. Därefter har regeringen inte tagit beslut om några generella riktlinjer för resultatstyrning av bidragen till ideella organi-sationer. (Statskontoret, 2004)
Vid olika departement och myndigheter inom staten har en önskan växt fram om att ha kun-skap om vilka effekter bidragen till ideella organisationer ger. Ett centralt dilemma är hur dessa önskningar från staten ska kombineras med behovet av organisationernas självstän-dighet i förhållande till staten. För verksam-hetsbidrag och projektbidrag har det inneburit ett ökad fokus på resultatstyrning av bidragen. Staten preciserar allt tydligare syften med sina bidrag och vill att bidragstagande organisatio-ner ska beskriva vilka resultat de uppnått för de bidrag som de fått. För organisationsbidrag har däremot staten inte arbetat för preciserade syften och resultatutvärderingar utan låtit organisationerna få behålla sin frihet.
Ett annat dilemma kring de statliga bidragen rör i vilken grad ett omfattande regelverk ska styra bidragsgivningen och i vilken grad man inom en myndighet får göra egna bedömningar av vilka organisationer som ska få bidrag och hur bidragen ska fördelas. Ett omfattande regel-verk med många regler och tydliga definitioner innebär en ökad tydlighet för organisationerna om hur de kan få bidrag. Ett omfattande och tydligt regelverk innebär samtidigt att organi-sationerna troligare fokuserar på att anpassa sin verksamhet för att uppfylla bidragskriterier snarare än utveckla sin verksamhet utifrån sitt eget syfte. Ett omfattande regelverk kan sam-tidigt göra det svårare för staten att prioritera och behovspröva hur statliga bidrag ska förde-las. Dessutom innebär ett omfattande regelverk att det blir ökade kostnader för att kontrollera att organisationerna följer regelverket. För att hitta en balans i statsbidragssystemen skapas ofta möjligheten att göra undantag från regel-systemet. Alltför många undantag innebär samtidigt att tydligheten försvinner.
Ett belysande exempel på hur ett statsbidrag har förändrats under senaste decenniet är det statliga organisationsbidraget till den svenska handikapprörelsen.(SOU 1999:89, Nordfeldt & Söderholm, 2001) Organisationsbidraget på 156 miljoner kronor för 2006 till riksorgani-sationerna inom handikapprörelsen fördelas av Socialstyrelsen men utformningen av för-delningskriterier har utarbetats i nära samar-bete med handikapporganisationerna. Under början av nittiotalet fördelades statsbidraget i en arbetsgrupp med representanter från han-dikapporganisationerna. Bidragsfördelningen mellan organisationerna förhandlades fram i arbetsgruppen och byggde till stor del på stor-leken hos respektive organisations bidrag före-gående år. Det arbetssättet fick kritik för att de etablerade organisationerna som företräddes av duktiga förhandlare kunde få fördelar av detta. Bidragssystemet uppfattades som för konserverande och det var svårt för nya orga-nisationer att få del av statsbidragen. Det blev till slut för många intressen och för många förbund för att klara av att förhandla fram en
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott bidragsfördelning som alla hade förtroende
för. (SOU 1999:89; Söderholm, 2004)
Ett nytt fördelningssystem infördes som byggde på formella kriterier för vilka han-dikapporganisationer som skulle ha rätt till statsbidrag och hur statsbidraget skulle förde-las. De formella fördelningsgrunderna kan lite förenklat sägas var följande:
1. Ett grundbelopp på 550 000 kronor fördelas till alla förbund.
2. Ca 30 % av det samlade statsbidraget skulle fördelas efter antalet föreningar som var medlemmar i respektive för-bund.
3. Ca 30 % av det samlade statsbidraget skulle fördelas efter hur många med-lemmar föreningarna inom respektive förbund hade.
4. Ca 15 % av det samlade statsbidraget fördelas till förbund som anses ha högre kostnader för sin verksamhet beroende på deras funktionshinders art, utifrån en poängbedömning över olika funk-tionshinder.
5. Ett fastställt belopp ska fördelas till en övergripande samarbetsorganisation, HSO.
Två utvärderingar gjorde efter ett år (Nordfeldt & Söderholm, 2001) respektive fyra år (Söderholm, 2004) visade att handikapp-organisationerna i genomsnitt var mer posi-tiva till det nya fördelningssystemet, även om graden av ”nöjdhet” påverkades av om handikapporganisationen fick minskade eller ökade statsbidrag på grund av den förändrade bidragsfördelningen.
En studie av Statskontoret (2004) visar att endast vart femte bidrag ställer någon form av grundkrav på organisationer för att de ska få bidrag. De fyra vanligaste grundkraven är
krav på demokratisk uppbyggnad, geografisk spridning, att antalet medlemmar överstiger en bestämd nivå och en beständig verksam-het. I den nyligen avslutade kartläggningen av Statskontoret föreslås att en handledning för Regeringskansliets hantering av frågor kring statsbidrag till ideella organisationer bör tas fram.
Idétraditioner i statens
bidrags-givning
Det finns inget övergripande system för hur staten ska ge bidrag till ideella organisationer visar Wijkström, Einarsson & Larsson (2004) i sin studie. Olika departement har olika syften, begrepp och regelsystem för sin bidragsgivning och de olika bidragen och fördelningssystemet har växt fram under lång tid. Även enskilda myndigheter, såsom SIDA och Socialstyrelsen, skapar sina speciella regelverk. Författarna beskriver fyra olika idétraditioner kring hur staten förhåller sig och ger ekonomiska stöd till ideella organisationer. När man utifrån statens perspektiv ser den ideella organisatio-nen såsom ett fristående organisationsliv med
särart och egenvärde, utgår man ifrån att de
berörda organisationerna är goda för någon-ting i sig själva (existens) och därför mer eller mindre får stöd enbart för att de existerar. Den andra idétraditionen är att aktörer inom staten ser ideella organisationer som folkrörelser
integrerade i staten. De uppgifter som dessa
organisationer utför ses nästan som en del av de statliga åtagandena. Författarna hävdar att det statliga stödet till Riksidrottsförbundet eller de pengar som går via Folkbildningsrådet utgör ett exempel på denna idétradition. Enligt den tredje idétraditionen ser staten enskilda
institutioner som en del av offentlig förvalt-ning. De ideella organisationerna blir närmast
en del av en semi-offentlig förvaltning och staten ger tydliga regler för verksamheten. Anslag till enskilda utbildningssamordnare inom högskolesystemet är ett exempel. Den fjärde idétraditionen är att staten ser de ide-ella organisationerna som icke-vinstdrivande
synsätt upphandlar staten verksamhet i kon-kurrens med andra aktörer som kan utföra samma verksamhet. Denna sätt att se på ide-ella organisationer är mindre vanlig hos staten men den ligger till grund för lagen om offentlig upphandling (LoU).
Figur: Fyra idétraditioner
Fristående organisationsliv med särart och egenvärde
Folkrörelse integrerad i staten
Enskilda institutioner som del av offentlig förvaltning Icke-vinstdrivande aktörer på ett slags marknad AUTONOMI
INTEGRATION
EXISTENS AKTIVITET
Statens relation till den svenska
idrottsrörelsen
Det övergripande målet för folkrörelsepoliti-ken är alltså att människor skall ha bästa möj-liga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Detta mål förtydligar staten i sitt mål för idrottspolitiken, vilket uttrycks som att ”ge människor
möjlig-het att motionera och idrotta för att främja en god folkhälsa, att stödja en fri och självständig idrottsrörelse för alla samt att ge människor positiva upplevelser av idrott som underhåll-ning”. Dessa mål tydliggörs i övergripande
syften med statsbidraget till idrotten. Det ska stödja verksamhet som
- bidrar till att utveckla barns och ung-domars intresse och benägenhet för motion och idrott samt deras möjlighe-ter att utöva infl ytande och ta ansvar för sitt idrottande,
- gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion,
- syftar till att ge kvinnor och män lika
förutsättningar att delta i idrottsverk-samhet,
- främjar integration och god etik samt
- bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och därmed främja en god hälsa hos alla människor.
Johan Norberg visar i sin avhandling ”Idrot-tens väg till folkhemmet” hur den svenska idrottspolitiken har sett ut mellan 1913 och 1970. Han visar att idrottspolitiken har varit annorlunda jämfört med andra politiska områ-den. Idrottspolitiken har kännetecknats av att vara ett sidospår i relation till den bredare väl-färdspolitiken. Idrottspolitiken har också varit underställd andra politiska områden och har bland annat flyttat mellan olika departement över åren. Till skillnad från andra områden har staten ofta självmant begränsat sitt infly-tande över idrottspolitiken. Genom ett ökande statsbidrag till idrotten har staten och idrotts-rörelsen skapat en intim samverkan och ett ömsesidigt beroende till varandra. (Norberg, 2004 sid. 449 - 453)
Ett av idrottspolitikens olösliga dilemman under 1900-talet har varit att man vill säker-ställa att statens bidrag till idrottsrörelsen används på det sätt som staten önskar samti-digt som man inom staten också accepterar att idrottsrörelsens organisationer har sin före-ningsfrihet att själva bestämma över sin verk-samhet. (Norberg, 2004) Avvägningen mellan statlig kontroll över hur statsbidragets använd-ning och organisatorisk frihet har varierat under 1900-talet. I Riksrevisionens rapport utrycks det på följande sätt. ”När ideella
orga-nisationer fördelar statsbidrag ska deras rätt till integritet och självständighet kombineras med statens behov av kontroll och insyn.”
(RIR, 2004:15 sid. 10)
Staten utövar ett inflytande över den svenska idrottsrörelsen genom det ekonomiska bidrag som går till Riksidrottsförbundet och som sedan fördelas ut till idrottsrörelsens olika organisationer. Regeringens beslut om statligt
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott stöd till idrottsrörelsen sker med hjälp av
rikt-linjer till Riksidrottsförbundet. Dessa riktrikt-linjer är till sin utformning att likna vid ett regle-ringsbrev och innehåller återrapporteringskrav. Riktlinjerna innehåller både övergripande mål och delmål för idrottsrörelsens sju verksam-hetsgrenar. Utöver delmålen finns också krav på vilka resultat som RF ska återrapportera till departementet. De sju verksamhetsgrenarnas delmål är följande:
Barn- och ungdomsverksamhet
– Målet är att barn och ungdomar mellan 7 och 20 år får goda möjligheter att utöva gemensam idrottsverksamhet.
Idrottens gemensamma administration
– Målet är att idrottsverksamhet i hela landet skall främjas.
Bidrag till centrala idrottsorganisationer
– Målet är att stödja idrottsverksamhet som främjar integration, jämställdhet, ökat delta-gande av människor i alla åldrar, god etik samt motverkar dopning, våld och diskriminering.
Det är detta delmål som har störst betydelse för statsbidraget till specialidrottsförbunden. Det märks också i hur staten beskriver hur detta delmål ska följas upp.
Riksidrottsförbun-det skall
- redovisa fördelningen av bidraget mellan specialidrottsförbunden samt bidragets andel av förbundens totala omslutning,
- Redovisa inriktning och effekter av de olika förbundens arbete för integration, jämställdhet och icke-diskriminering,
- Redovisa stödets fördelning mellan kvinnor och män i olika åldrar,
- Redovisa en bedömning av hur stor andel av bidraget som används för direkt och indirekt stöd till bredd- respektive elitverksamhet samt
- Redovisa antalet svenska representanter i internationella idrottsorganisationer fördelade på olika idrotter.
Insatser mot dopning – Målet är att aktivt
motverka dopning inom idrotten.
Idrottens forskning och utveckling – Målet
är att stimulera forskning och utveckling inom idrottsområdet.
Specialidrott inom gymnasieskolan
– Målet är att elitidrottande ungdomar skall ges möjlighet att kombinera idrottslig utveck-ling med studier vid riksrekryterande idrotts-gymnasier.
Insatser för idrottsledare
– Målet är att fler människor ska åta sig ledar-uppdrag inom barn- och ungdomsidrott.
Utöver dessa mål tydliggör staten i sitt regle-ringsbrev att RF ska redovisa vad idrottsrörel-sen gör för att: öppna dörrarna för fler, hålla tillbaka avgifterna, satsa mer på flickors idrot-tande, delta i kampen mot droger och intensi-fiera samarbetet med skolorna.
Riksrevisionen är en del av riksdagens kon-trollmakt och har till uppgift att granska regeringen och dess sätt att styra den statliga verksamheten. 2004 gjorde Riksrevisionen en granskning av regeringens styrning, kontroll, uppföljning och återrapportering till riksdagen avseende statsbidragen till idrottsrörelsens och folkbildningens väl.” (RIR 2004:15, sid. 10) Riksrevisionen hävdade att regeringens styrsignaler är motsägelsefulla. Regeringen har uttalat att idrottsrörelsen själv ska ställa upp mål för sin verksamhet. Samtidigt ställer regeringen upp mål som rör idrottens verk-samhetsgrenar. (ibid., sid. 7) Slutsatserna i revisionsrapporten var att det fanns vissa bris-ter i uppföljningen.
Syftet med denna
forsknings-studie
Denna forskningsstudie syftar till att besvara frågan hur den formellt organiserade idrottsrö-relsen styrs. Genom att undersöka hur statens bidragsgivning påverkar Riksidrottsförbundet och hur i nästa steg specialidrottsförbundet påverkas av den interna bidragsfördelningen inom Riksidrottsförbundet visas hur en
fede-ration hanterar en extern aktör och finansiär i relation till medlemsorganisationernas infly-tande.
Studien har genomförts i tre steg. Det första steget är en genomgång av allmän litteratur om ideella organisationer och dokument kring idrottsrörelsen i synnerhet. I steg två genom-fördes en studie över specialidrottsförbundens måldokument. Syftet med detta steg är att få en generell inblick i den verksamhet som bedrivs inom alla specialidrottsförbund. Mål-dokumenten undersöks därutöver för att spåra hur ofta de statliga målen med idrottspolitiken får genomslag i specialidrottsförbundens mål. Den tredje nyttan med dokumentstudien är att underlätta ett bra urval av intervjuresponden-ter i nästa steg. Det tredje steget syftar till att ta reda på hur processen kring främst bidrags-givning går till. Det har skett genom intervjuer med representanter för olika specialidrottsför-bund för att få deras syn på sin verksamhet och deras övergripande åsikter om den statliga bidragsgivningen men framför allt deras åsik-ter om Riksidrottsförbundets bidragsgivning till specialidrottsförbunden.
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott
Kapitel 2 Den svenska
idrot-tens organisering och
eko-nomi
Den svenska idrottsrörelsen är organiserad i en mängd olika typer och former av organi-sationer. De organisationer som är i fokus i denna rapport är Riksidrottsförbundet och de 68 specialidrottsförbunden, som skulle kunna beskrivas som den organisatoriska stommen i den svenska idrottsrörelsen. Utöver dessa finns idrottsorganisationer i mer eller mindre samar-bete med RF, såsom SOK Sveriges Olympiska Kommitté. Det finns också idrottsförbund för enskilda idrotter som inte är med i Riksidrotts-förbundet, till exempel Svenska Pistolskytte-förbundet och Svenska DartPistolskytte-förbundet.
Riksidrottsförbundet
Riksidrottsförbundet, RF, är det nationella för-bundet för denna del av idrottsrörelsen och organisationen är uppbyggd efter den klassiska folkrörelsemodellen. Ungefär 3 miljoner med-lemskap finns i ca 22 000 idrottsföreningar. Hur många individer det representerar är oklart eftersom en individ kan vara medlem i flera idrottsföreningar. Dessa idrottsföreningar är i sin tur medlemmar i 68 specialidrottsförbund (SF) som i sin tur är medlemmar i Riksidrotts-förbundet. RF består av det centrala kansliet i RF och 21 regionala kontor, de så kallade distriktsförbunden (DF). Främst medelstora och stora specialidrottsförbund är också inde-lade i specialidrottsdistriktsförbund (SDF). Mindre SF har sällan tillräcklig storlek för att ha SDF.
RF är en federation eller snarare en konfedera-tion men har en något annorlunda uppbyggnad jämfört med den teoretiska idealmodellen, som beskrevs tidigare. RF lyder under RF-stämman som är högsta beslutande organ och där man träffas vartannat år. Vid RF-stämman finns drygt 200 representanter från specialidrottsför-bunden och distriktsförspecialidrottsför-bunden. Antalet repre-sentanter från specialidrottsförbunden varierar beroende på deras storlek medan distrikts-förbunden har en representant var. Två av de viktigaste besluten under stämman är valet av Riksidrottsstyrelsen och RF:s
verksamhetsin-riktning under de närmaste två åren.
RF:s distriktsförbund har en dubbel roll, efter-som de ska vara organ för RF:s regionala verk-samhet samtidigt som de styrs av en styrelse som väljs av lokala idrottsföreningar utsedda av respektive SDF eller SF:s medlemsföre-ningar i distriktet. (Riksidrottsförbundets stadgar år 2005)
Organisationsdiagram för Riksidrottsförbun-det och offentliga bidrag.
Riksidrottsförbundet Riksstämman Riksidrottsförbundet distriktsorganisation Specialidrottsförbunden Idrottsföreningar Specialidrottsförbundens distriktsorganisation Staten ger bidrag = pengaflöde = auktoritetsflöde Landsting ger bidrag Ca 3 miljoner medlemmar
Riksidrottsförbundet omsatte 1 357 mkr under verksamhetsåret 2004. Av intäkterna utgörs 1 297 mkr av statligt stöd, motsvarande 97 %. Av dessa medel var 430 mkr direkta statsbidrag och 867 mkr medel från det statliga spelbola-get Svenska Spel. Hur de statliga bidragen får användas fastställs i en budgetdialog mellan staten och RF. Det innebär att endast RF:s egna intäkter på drygt 50 Mkr är den del som man inom RF helt själv disponerar efter eget tycke. Kostnadsutfallet för olika verksamhetsgrenar under 2004 var följande:
• Bidrag till lokal verksamhet för främst barn och
verksamhet 648 Mkr
• Riksidrottsförbundets kansli
och distriktsförbunden 105 Mkr
• Övriga centrala
idrottsorganisa-tioner, främst SOK och SISU 38 Mkr
• Bidrag till
• Insatser mot doping 21 Mkr
• Forskning och Utveckling 20 Mkr
• Riksidrottsgymnasier och
talangstöd 42 Mkr
• Olympiskt deltagande 17 Mkr
• Handslaget-projektet 200 Mkr Totalt 1 357 Mkr
Staten har ett betydande inflytande över RF via statsbidraget. Då staten finansierar så stor andel av RF och att statens representanter dessutom är så involverad i budgetprocessen innebär det att staten har stort ekonomiskt inflytande över RF. Det inflytandet regleras formellt via regleringsbrev, en löpande budget-dialog och krav på återredovisning av hur RF har använt medlen och vad RF har åstadkom-mit för verksamhet.
De statliga bidragen till idrotten har under senare år ökat. Den ökningen har till största del fördelats till bidrag till lokal nivå för barn och ungdomsverksamhet, framför allt till idrotts-föreningar. Mellan 1999 och 2005 tredubb-lades detta bidrag till ca 650 Mkr. Ökningen har främst skett till föreningsnivån via ett ökat lokalt aktivitetsstöd för ungdomsverksam-het, inom RF ofta benämnt LOKAK. Statens argument för denna ökning kan utläsas från regeringens proposition (1998/1999:107). Från statens håll hävdas bland annat att det finns risk för att ungdomar stängs ute från idrotten på grund av höga avgifter och att man därmed skulle göra idrott till en klassfråga. För att motverka detta, så höjs bidraget till den lokala barn- och ungdomsverksamheten.
Den andra posten i statsbidraget som ökar är medel anslagna till Handslaget. För 2004 uppgår beloppet till 200 mkr och för 2005 motsvarar de 300 mkr. Handslaget är också fokuserat på att stödja barn och ungdomsidrot-ten och huvuddelen av medlen går till projekt på föreningsnivån, som syftar till att skapa verksamhet som uppfyller de statliga målen. Under samma period 1999 till 2005 har de statliga anslaget som kan användas till bidrag
till specialidrottsförbunden ökat med ungefär 20 %. Denna obalans i utvecklingen ser man från Riksidrottsförbundets sida negativt på ”Denna tilltagande obalans kan på längre sikt
få negativa effekter för idrottens utveckling”1
Riksidrottsförbundet har därför under flera år önskat att andelen av statsbidraget som går till specialidrottsförbunden ska öka. Det har framförts i verksamhetsinriktningarna och i budgetdialogen med staten utan resultat.
Tryggheten i det statliga stödet har vidare minskat under senare år, eftersom det statliga bidraget har skiftat från att vara ett generellt statligt stöd till att bestå av en andel av Svenska Spels överskott.
Det finns en stor överensstämmelse mellan de mål som staten satt upp för idrotten och det sätt på vilket man inom Riksidrottsförbundet redovisar sina mål. Riksidrottsförbundets uppgifter enligt verksamhetsberättelsen är att: företräda idrotten gentemot myndigheter, politiker och samhälle, leda vägen i viktiga idrottspolitiska frågor, stimulera den idrotts-liga utvecklingen i medlemsförbunden, för-dela statens anslag till idrotten, verka för en dopingfri idrott, samordna arbetet kring idrot-tens trovärdighetsfrågor, samordna idrotidrot-tens internationella arbete, verka för att bevara det idrottshistoriska arvet och ge service till med-lemsorganisationerna. Däremot är RF relativt lite inblandad i verksamhet för enskilda idrot-ter. Riksidrottsförbundets arbetar istället med idrottens gemensamma frågor.
Specialidrottsförbunden (SF)
Det finns 68 specialidrottsförbund som är formella medlemmar i federationen RF under 2005. Ett förbund, Ringetteförbundet, är endast associerad medlem. Därmed återstår 67 spe-cialidrottsförbund som är ordinarie medlem-mar och basen för denna studie. Dessa utgör länken mellan RF och idrottsföreningarna. Specialidrottsförbundens verksamhet ligger närmare det faktiska idrottsutövandet inom
1 Riksidrottsförbundets budgetunderlag inför 2006, Internt material
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott respektive idrottsgren jämfört med RF. En
analys av SF:s verksamhetsberättelser visar t ex. att nästan alla SF arrangerar tävlingar på nationell nivå såsom SM-tävlingar och nationella seriesystem. Det arrangeras ibland internationella tävlingar, såsom EM, VM och World Cup tävlingar. En annan viktig del av verksamheten är utbildning och licensiering av aktiva, tränare, ledare, förtroendevalda och domare. SF driver också egen idrottsutövning genom att ansvara för landslagen sin idrott. Dessutom finns medlemsservice i form av medlemsregister, tidningar, hemsidor och för-säkringar samt traditionella kanslitjänster.
Specialidrottsförbunden präglas av en stor mångfald
De 67 olika specialidrottsförbunden visar upp en stor mångfald. Förutom att de olika förbun-den är fokuserade på olika idrotter och idrotts-utövande skiljer sig förbunden åt på många andra sätt: ålder, storlek, verksamhet, orga-nisering och ekonomi. Vissa SF har en lång tradition och det äldsta är Friidrottsförbundet, som bildades 1895 följt av Cykelförbundet år 1900. De yngsta förbunden är Styrkelyftsför-bundet och TaekwondoförStyrkelyftsför-bundet som båda bildades 1996 och valdes in i RF 1997.
Storleken och verksamhetens omfattning varie-rar också kraftigt mellan olika specialidrotts-förbund2. De två största förbunden i termer
av antal medlemmar och ekonomi är Fotboll-förbundet med en ca miljon medlemmar och Golfförbundet med ca 600 000 medlemmar. De minsta förbunden, i termer av medlemmar, är Landhockey med knappt 900 medlemmar och Dragkamp med cirka 500 licensierade utövare. Av de 67 SF registrerar fyra förbund antalet licensierade aktiva istället för medlem-mar, vilket ytterligare försvårar relevanta jäm-förelser. Det får naturligtvis också genomslag för storleken på specialidrotternas kansli och antal tjänstemän. Fotbollförbundet har ungefär 100 personer på sitt kansli medan kansliet hos ett litet SF kan skötas ideellt under enstaka personers fritid.
2 Riksidrottsförbundet verksamhetsberättelse för 2004-2005
Specialidrottsförbunden är vidare organise-rade på olika sätt. Av 67 SF är 62 organiseorganise-rade efter den idrott som bedrivs, såsom skidor, ridsport och taekwondo. Resterande fem SF är organiserade efter den kategori av medlem-mar som förbundet har. Dessa kategoriförbund har medlemmar som är högskolestudenter, skolelever, döva, handikappade eller motionä-rer. De flesta SF är funktionellt organiserade utifrån en idrott medan några förbund i sin tur har organiserat verksamheten i underförbund för enskilda idrotter. Till exempel har Svenska Skidförbundet delat upp ansvaret för skid-idrotten utifrån två block; nordiska blocket och alpina blocket. I varje block är olika skidgrenar organiserade i olika landslag, såsom längdåk-ning och backhopplängdåk-ning. Ett undantag är idrot-tarna inom skidskytte, som är organiserade i eget fristående förbund. Det finns med andra ord en betydande frihet för idrottsutövarna att själva organisera sig på det sätt de vill. Det finns också flera exempel på idrotter som frigjort sig från ett specialidrottsförbund och skapat ett nytt specialidrottsförbund med eget medlemskap i RF.
Verksamhetsinriktningarna skiljer sig åt mellan specialidrottsförbunden. Till exempel skiljer sig andelen som riktar sig mot bredd-idrott respektive elitbredd-idrott tydligt åt mellan SF. Kategoriförbunden tillhör den grupp som tycks vara fokuserade på breddidrott medan andra SF fokuserar mest på elitidrotten. I verk-samhetsberättelserna pekar man också på en ökad andel projekt i SF, som ofta finansieras via Handslagsmedlen.
Den stora variationen i storlek och verksamhet men också den stora variationen när det gäller attraktivitet för kommersiella intressen gör att förbunden har kraftigt varierande ekonomiska resurser. De samlade intäkterna för de 67 SF under 2004 var 1 618 Mkr (1 430 Mkr) 3. Det
är en ökning med 13 %. Av dessa utgjorde
3 Beloppet är summan av intäkterna som redovisats i specialidrottsförbundens årsredovisningar för 2004. För tio SF redovisas intäkterna för 03/04 och för åtta SF redovisas intäkterna för 04/05.
statsbidrag via RF 267 miljoner (ordinarie SF-bidrag). Dessutom ingår statsbidrag genom Handslagsprogrammet motsvarande 200 mil-joner för år 2004, som i huvudsak utbetalas till idrottsföreningar men en mindre andel går också till det specialidrottsförbund som idrotts-föreningen tillhör. Programmet har en ökande budget inför år 2005. Utöver handslagsmedel kan förbund äska medel för internationellt sti-mulansarbete eller för andra ändamål. Dessa bidrag är dock i allmänhet små.
Hur stor del av specialidrottsförbundens eko-nomi som statsbidraget respektive övriga intäkter står för varierar stort mellan de olika förbunden. Förbunden för de stora popu-lära idrotterna är i allmänhet till mindre del finansierad av statsbidrag medan förbund för mindre idrotter till större del är beroende av statsbidrag via RF. Riksidrottsförbundets statistik för 2003 visar att Svenska Fotbollför-bundet har en statsbidragsfinansieringsgrad på ca 5 % medan Korpen hade en statsbidragsfi-nansiering på 82 %. De fem kategoriförbunden hade i genomsnitt en statsbidragsfinansiering på 51 % att jämföras med de övriga 62 special-idrottsförbundens statsbidragsfinansiering på 40 % i genomsnitt. Det innebär att kategori-förbunden är mer beroende av statsbidraget än de övriga förbunden. Analyseras siffrorna mer noggrant visar det sig dock att det är de två förbunden för vuxna och högskolestuderande motionärer som har störst beroende av statsbi-draget, då statsbidragsfinansieringsgraden är 82 respektive 76 %. De tre kategoriförbunden inriktade mot ungdomar (31 %), döva (30 %) och handikappade (35 %) har en något lägre statsbidragsfinansieringsgrad än genomsnittet bland specialidrottsförbunden.
Riksdagen har delegerat den myndighets-utövande förvaltningsuppgiften att fördela statsbidraget till idrottsrörelsen. Riksidrotts-förbundet fördelar det ordinarie SF-bidraget enligt en bidragsmodell som innebär att årets bidrag baseras på föregående års bidrag samt en justering beroende på hur verksamheten utvecklats under året.
Beslutet om hur fördelningen ska ske fattas i en bidragsgrupp. Den gruppen består av tre SF-representanter och ett mindre antal repre-sentanter från Riksidrottsförbundets styrelse. SF-representanterna sitter i ett år i bidragsgrup-pen som träffas två gånger. På dessa möten ska bidraget till 67 olika specialförbund beslutas. Till dessa bidragsmöten har föredragande tjänstemän vid RF förberett ett underlag med en rangordning av SF utifrån kvantitativa nyck-eltal och vad som kommit fram i diskussioner mellan tjänstemännen och varje specialidrotts-förbund. Dessa möten kallas SF-dialoger.
De kvantitativa nyckeltal, som tjänstemännen vid RF tagit fram över alla specialidrottsför-bund, är redovisade för de tre senaste åren och utgörs av: Antalet föreningar, Antalet aktiva, Storleken på lokalt aktivitetsstöd, Antal studie-timmar inom SISU, Andelen kvinnor i styrelse samt bland aktiva och slutligen, Hur förbun-dets ekonomi har förändrats mellan åren.
Utifrån dessa data rangordnas specialidrotts-förbunden normalt utifrån ett femgradigt system där varje SF får --, - 0. +, ++, varav betyget 0 är vanligast. Minus och plusbe-tygen används därefter för att fördela ordi-narie SF-bidraget. Minusbetyg innebär att specialidrottsförbundet får en mindre andel av de samlade SF-bidragen medan plusbetyg innebär att specialidrottsförbundet får en större andel av de samlade SF-bidragen. Hur mycket varje SF får i bidrag påverkas naturligtvis också av hur stort de samlade SF-bidragen är. Detta belopp bestäms i budgetdialogen med staten. Ett exempel är 2003, då det samlade SF-bidraget ökade med 10 %. Den rangordning som gjordes i bidragsgruppen innebar detta år att specialidrottsförbunden fick en ökning av sitt SF-bidrag med 14,1 procent, 11,9 procent, 9,7 procent eller 7,5 procent. Året därefter fick många specialidrottsförbund oförändrade bi-drag, eftersom statsbidraget för specialidrotts förbundet ökade marginellt.
Kapitel 3
Specialidrottsför-bundens måldokument
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott Formulering av mål och styrning inom ett
specialidrottsförbund sker både informellt och formellt samt muntligt och skriftligt. Denna rapport fokuserar på de formella skriftliga måldokument, som ett sätt att studera mål som är viktiga för specialidrottsförbunden.
Vi har utgått från de olika mål och resultat-uppföljningsdokument som finns inom SF. Det vanligaste dokumentet är verksamhetsberättel-sen men vi har också eftersökt och analyserat andra typer av måldokument, när vi har fått tag på sådana. Genom att studera dessa texter anser vi att vi kan få en viss insyn i deras verk-samhet och vilka mål organisationen har. För-utom skriftliga mål finns naturligtvis också muntligt överenskomna mål eller till och med outtalade mål. Att man inom en organisation inte har nedtecknat några mål för organisatio-nen behöver inte innebära att organisatioorganisatio-nen inte har mål eller en samordnad verksamhet. Därför är det viktigt att redan här säga att en analys av skriftliga texter kring verksamhet, mål och resultat endast ett sätt att undersöka specialidrottsförbunds verksamhet. En inter-vjustudie skulle till exempel kunna ge annor-lunda resultat.
En beskrivning över hur vi gått tillväga för att få tag på måldokumenten och hur vi har arbetat för att kategorisera mål- och uppfölj-ningstexter finns i appendix 1. Av de 67 SF har hela 58 stycken kunnat prestera någon form av dokument för analys. Bortfallet på 9 SF, mot-svarande 13 %, beror på svårigheter att få tag på måldokument eller kontakt med rätt person på förbundet. Vissa förbund kräver extra information innan de vill skicka material. Ett förbund ville inte skicka ett visionsdokument med hänvisning till att det var hemligt och endast för internt bruk.
Efter en övergripande genomläsning av samt-liga måldokument kunde vi identifiera sex huvudkategorier av mål. Därefter gjordes en mer omfattande genomläsning och måltexterna fördelade sig på de sex olika måltyperna enligt tabell på nästa sida.
Huruvida en typ av mål kan anses vara viktig för specialidrottsförbunden analyseras genom att studera hur ofta målet förekommer i texter hos specialidrottsförbunden, hur tydligt målet är definierat och om det finns tydliga resultat-uppföljningar av målen inskrivna i texterna.
Mål i måldokumenten
Totalt sett hittades 395 olika målformuleringar hos de undersökta specialidrottsförbunden. Dessa kategoriserades utifrån hur tydligt målet var formulerat och om det fanns någon form av resultatuppföljning av respektive mål och i så fall hur tydlig den resultatuppföljningen var. Tabellen nedan visar att cirka hälften av målen (49 %) kategoriserades som otydliga och därmed att hälften av målen (51 %) kategori-serades som tydliga. En tredjedel av målen (35 %) saknade någon form av resultatuppföljning i texterna meden en fjärdedel hade en otydlig uppföljning. Ungefär 40 % av målen hade en tydlig resultatuppföljning. Skriftlig resultatuppföljning Skriftlig målbe-skrivning Ingen resultat-uppföljning av mål Otydlig resultat-uppföljning av mål Tydlig resultat-uppföljning av mål Total Otydligt definierade mål 15% 17% 16% 49% Tydligt definierade mål 20% 7% 25% 51% Total 35% 25% 40% 100% n=395
Av 58 SF visar sig 13 förbund (19 %) inte ha någon form av skriftligt mål i sina dokument. De har istället antingen endast en ekonomisk redovisning eller en verksamhetsberättelse som beskriver vad de gör men inte mot vilka mål man inom organisationen strävar. Tabellen visar hur många av de undersökta 58 special-idrottsförbunden, som har någon måltext
grup-Generella storleksmål utgörs av mål om att förbundet eller dess verksamhet ska växa. Exempel på dessa mål i dokumenten är: att uppnå ett visst antal medlemmar och aktiva, antal domare och ledare, antal föreningar och serier, hur storpubliken ska vara samt storlek på kommunalt och statligt lokstöd. Det finns också mer abstrakta målformuleringar utan tydliga definitioner såsom att: öka det all-männa intresset hos medborgare för idrotten och att sporten ska växa.
Skriftlig resultatuppföljning
Skriftlig mål-beskrivning
Ingen
resultat-uppföljning Otydlig resultat-uppföljning Tydlig resultat-uppföljning Odefinierade mål 3 8 10 Väl definierade mål 16 4 22
53 % av de undersökta SF hade någon form av skriftligt storleksmål för sin verksamhet.
Idrottsprestationsmål
Det vi valt att definiera som idrottsprestations-mål är i huvudsak idrottsprestations-mål för elitidrotten inom specialidrottsförbundet. Exempel på dessa mål är: landslagsplaceringar, deltagande på mästerskap, antal medaljer i internationella mästerskap, bra fungerande tävlingar/arrang-emang. I verksamhetsberättelserna verkar det finnas många beskrivningar om den idrottsliga verksamheten men inte alltid några mål för idrottsprestationerna.
45 % av undersökta SF hade någon form av skriftliga idrottsprestationsmål för sin verk-samhet. Denna typ av mål har högst andel väl definierade mål. 56 av totalt 66 måltexter är kategoriserade som väl definierade.
Skriftlig resultatuppföljning
perade efter måltyp.
Typ av mål Antal SF Andel av
undersökta SF Organisatoriska mål 39 67 % Storleksmål 31 53 % Idrottsprestationsmål 26 45 % Marknadsförings/ mediala mål 22 40 % Sociala mål 21 36 % Ekonomiska mål 19 32 % Måldokument saknas 13 19 % De 395 målformuleringarna fördelades på de sex måltyperna enligt följande.
Organisatoriska mål
Inom den kategori av mål som vi benämner organisatoriska mål finns texter som beskriver hur verksamheten ska organiseras och/eller förändras. Exempel på vanliga mål är: för-bättra utbildningen inom förbundet, skapa bättre årsmöten och öka medlemsdemokratin, genomföra omorganisationer inom förbundet, författa ny policy av något slag, förbättra med-lemskommunikationen, förbättra IT och hem-sidan, skapa en ny kansliorganisation.
Skriftlig resultatuppföljning
Skriftlig mål-beskrivning
Ingen
resultat-uppföljning Otydlig resultat-uppföljning Tydlig resultat-uppföljning Odefinierade mål 35 40 27 Väl definierade mål 24 10 25
Denna kategori av måltexter var den vanligaste typen av mål hos SF:s måldokument. 67 % av de undersökta specialidrottsförbunden hade någon form av skriftligt organisatoriskt mål. Storleksmål
Målstyrning och bidragsgivning inom svensk idrott Skriftlig
mål-beskrivning
Ingen
resultat-uppföljning Otydlig resultat-uppföljning Tydlig resultat-uppföljning Odefinierade mål 1 3 6 Väl definierade mål 20 8 28 Marknadsförings-/mediala mål
Mediala eller marknadsföringsmål behandlar hur idrotten ska bli mer känd. Exempel på mål i dokumenten är: antal minuter i TV-tid, antal spaltmeter i media, antal radiosändningar eller mer generella mål såsom blir mer känd och öka marknadsföringen. Argumenten bakom att SF satsar mot dessa mål uttrycks som att under-lätta rekrytering av nya medlemmar och att skapa bättre möjligheter att få sponsorintäkter.
Skriftlig resultatuppföljning
Skriftlig mål-beskrivning
Ingen
resultat-uppföljning Otydlig resultat-uppföljning Tydlig resultat-uppföljning Odefinierade mål 9 3 7 Väl definierade mål 7 3 8
40 % av undersökta SF hade någon form av marknadsföringsmål eller medialt mål för sin verksamhet.
Sociala mål
Sociala mål behandlar sociala värderingar vid idrottsutövning. Exempel på måltexter i verksamhetsberättelserna är: ökad integration, renare miljö, rent spel inom idrotten, följa förbundspolicys, arbeta mot doping, ökad jäm-ställdhet, alla deltagare ska få spela.
Denna typ av mål är extra intressanta i denna
studie, eftersom staten definierar krav med sitt delmål Bidrag till centrala
idrottsorganisatio-ner. Dessa delmål har beskrivits på sidan 15.
Skriftlig resultatuppföljning
Skriftlig mål-beskrivning
Ingen
resultat-uppföljning Otydlig resultat-uppföljning Tydlig resultat-uppföljning Odefinierade mål 8 11 11 Väl definierade mål 3 1 3
36 % av undersökta SF redovisade någon form av socialt mål för sin verksamhet. De SF som redovisar sociala mål uppvisar en hög överens-stämmelse mellan de sociala måltexterna hos specialidrottsförbundens verksamhetsberättel-ser och de krav som staten förmedlat.
De sociala målen är ofta mer otydligt definie-rade jämfört med övriga målbeskrivningar. Som vi tidigare beskrivet är ungefär hälften av alla undersökta målformuleringar tydligt beskrivna medan endast 7 av 37 av de sociala målen är tydligt beskrivna. Det vill säga de innehåller i mindre utsträckning tydliga tids-planer, målnivåer, etc.
Ekonomiska mål
Ekonomiska mål utgörs av mål om hur för-bundets ekonomi ska utvecklas. Exempel på olika ekonomiska mål i dokumenten är: att öka intäkterna för förbundet, att skapa ett ökat ekonomiskt utrymme, att kostnaderna inte ska överstiga en bestämd nivå, att förbundet inte ska gå med underskott, att förbundet ska uppnå ett överskott för verksamheten på ett bestämt belopp, att hitta sponsorer för att få in mer kommersiella intäkter, att kommersiella intäkter ska bekosta elitverksamheten.
