VT 2010 1 Malmö högskola Globala politiska studier Mänskliga rättigheter 61-90 VT 2010 Handledare: Anna Lundberg
Ensamkommande asylsökande barns rättigheter
- en studie om hur Sverige förhåller sig till sina internationella åtaganden.
Gentijana Dobraj 870927-0782 Elma Avdic 881030-9503
VT 2010 2
Innehållsförteckning
Förkortningar...s. 1
Sammanfattning...s. 2
1. Inledning………..………...s. 3
1.1 Syfte och frågeställning………...s. 3
1. 2 Disposition………...…..s. 4
1.3 Metod och material………...s. 4-6
1.4 Bakgrund och problemformulering………...s. 6-8
1.4.1 Avgränsning………...s. 9
1.3 Begrepp………... ………....s. 9-11
2. Internationell rätt……….s. 12
2.1 Barnkonventionen……….s. 12-19
3. EU rättsliga regler...………...………..s. 20
3.1 Rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av
asylsökande i medlemsstaterna………...……s. 21-23
4. Nationell lagstiftning………...……s. 24
4.1 Utlänningslagen ………...……s. 24
4.2 Socialtjänstlagen………..s. 24-26
VT 2010 3 (2001:937)………...s. 26
4.3 Lagen om mottagande av asylsökande………...………s. 27-29
4.3.1 Förordningen (1994:361) om mottagandet av asylsökande m.fl…….s. 29-31
4.3.2 Förordning (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl………s. 31-32
4.4 Lagen om god man för ensamkommande barn………...s. 32-34
4.5 Lag (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl…..…s. 34-36
5. Analys……….s. 37-44
6. Slutsats……….…....s.45-46
Referenser………...….s.47-50
VT 2010 4
Förkortningar
BK - Barnkonventionen
FMA - Förordningen om mottagande av asylsökande m.fl.
LMA – Lagen om mottagande av asylsökande m.fl.
SoF – Socialtjänsteförordningen
SOL – Socialtjänstlagen
UNHCR – FN:s flyktingkommissarie
VT 2010 5
Sammanfattning
Inströmningen av de ensamkommande asylsökande barnen har ökat radikalt de senaste åren och har därför blivit ett kontroversiellt ämne i svensk flyktingspolitik. Det är varje stats ansvar att
omhänderta dessa ensamkommande barn på ett bra och värdigt sätt.
I denna studie behandlas därmed dessa barns rättigheter enligt FN:s konvention om barns rättigheter, samt Rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Rättigheter som behandlas är sådana som är relevanta i förhållande till de ensamkommande asylsökande barnen såsom icke-diskrimineringsprincipen, principen om barnets bästa, rätten att höras, rätten till hälso- och sjukvård samt rätten till utbildning.
Vidare jämförs dessa rättigheter med den svenska lagstiftningen för att fastställa hur Sverige förhåller sig till sina internationella åtaganden.
Abstract
The number of unaccompanied and separated children have dramatically grown in recent years and therefore become a controversial subject in Swedish foreign politics. It is every States responsibility to take care of these unaccompanied children on a good and valuable way.
In this study we therefore deal with these childrens rights that they are in title of by the UN:s convention of the right of the child and by the council directive 2003/9/EC laying down minimum standards for the reception of asylum seekers. The rights that are discussed are those rights that are relevant in relation to the unaccompanied asylum seeking children such as the principal about non-discrimination, the principal about the childs best interest, the right to be heard, the right to
healthcare as well as the right to education.
Furthermore these rights are compared to the Swedish legislation for the purpose to determine how Sweden meet their international commitments.
VT 2010 6
1. Inledning
De ensamkommande asylsökande barnen är ett kontroversiellt ämne i dagens flyktingspolitik eftersom inströmningarna har ökat radikalt de senaste fem åren. Antalet har ökat från 388 barn år 2004 till att år 2009 vara 2250 barn. Migrationsverket räknar med att antalet i år blir cirka 2800 – 3300 och bristen på boende till dessa flyktingbarn är stor och akut. Förutom den drastiska ökningen har en av orsakerna till bristen berott på att en del kommuner inte varit villiga att ta emot dessa barn.1 Dessa barn söker sig till Sverige främst på grund av den anledningen att de har flytt från krig, förföljelse eller andra svåra omständigheter. Många av dessa har förlorat hela sin familj och söker en tryggare tillvaro här. Enligt Barnombudsmannen behöver dessa barn skydd och normalitet för att kunna utvecklas och få ett bra liv.2Vi har med bakgrund till detta valt att i denna uppsats beskriva hur Barnkonventionen och andra internationella rättsregler tillämpas i svensk lagstiftning i fråga om de ensamkommande asylsökande barnen.
1.1 Syfte och frågeställning
Syftet med denna studie är att beskriva vilka rättigheter ensamkommande asylsökande barn har under asylprocessen enligt internationell och svensk rätt. Fortsättningsvis är vårt syfte att beskriva hur rättigheterna i Barnkonventionen och i regionala rättssystem implementerats i svensk
lagstiftning för att tillgodose dessa ensamkommande barns rättigheter då Sverige har åtagit sig att följa dessa skyldigheter genom ratificering.
Utifrån detta har vi formulerat följande frågeställningar:
Vilka rättigheter har ensamkommande asylsökande barn enligt Barnkonventionen och andra internationella människorättsdokument?
Hur har de internationella reglerna implementerats i Svensk lagstiftning och därmed hur förhåller sig Sverige till sina internationella åtaganden?
1
www.migrationsverket.se
2
VT 2010 7
1.2 Disposition
Vi har nedan i andra kapitlet redogjort för vilka rättigheter de ensamkommande asylsökande barnen har enligt Barnkonventionen. Efter varje enskild artikel i Barnkonventionen har vi genom FN:s barnrättskommittés allmänna kommentarer tolkat denna för att få en bättre uppfattning om hur staterna bör gå tillväga för att fullt ut anpassa sin nationella lagstiftning till rättigheten i fråga. Vidare har vi under uppsatsens kapitel tre redogjort för vilka rättigheter de ensamkommande barnen har enligt EG-direktivet 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i
medlemsstaterna. Under fjärde kapitlet har vi redovisat olika lagar i nationell lagstiftning som reglerar motsvarande bestämmelser i de internationella dokumenten. Vi har dessutom tolkat dessa lagar genom att studera dess förarbeten samt litteratur skrivna av rättsvetenskapsmän. I vårt femte kapitel har vi jämfört hur de svenska bestämmelserna stämmer överens med dem som anges i dem internationella traktaten. Syftet med detta har varit att besvara vår frågeställning om hur Sverige lever upp till de krav och åtagande de har enligt Barnkonventionen samt EG-direktivet 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Avslutningsvis har vi i vår slutsats sammanfattat och fastställt resultatet av vår studie under uppsatsens sjätte kapitel.
1.3 Metod och material
Vår metod för att kunna studera och besvara vår frågeställning är juridisk metod som enligt Lehrberg är en pålitlig juridisk arbetsmetod för att få svar på juridiska frågor som uppkommer. En utgångspunkt för juridisk problemlösning är att det finns en uppsättning rättskällor att beakta. Lag är den första källan som bör följas.3 Vi har använt oss av Barnkonventionen, EG-direktivet
2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna samt sökt att hitta bestämmelser i nationell lagstiftning som motsvarar föreskrifterna i dessa internationella traktat.
Vidare produceras enligt Lehrberg förarbeten i samband med att lag tillskapas. Dessa innehåller sådana praktiska problem som lagstiftaren tagit ställning till samt motivet till varför lagen utformats på så sätt den har gjort. I förarbetena ges även riktade anvisningar och rekommendationer till tolkaren om hur vissa uttryck bör förstås och hur man bör bedöma i vissa speciella situationer.
3
VT 2010 8 Lagen som text i sig är lätt att missförstå och därför bör man undersöka dess förarbeten för att få grepp om den verklighet lagen ska reglera samt för att förstå lagens funktion i denna verklighet.4 Tanken är här att sönderdela problemet i små och lätthanterliga delar för att lättare lösa svåra och komplexa problem. Att man stegvis går framåt på ett systematiskt och noggrant sätt är en
grundläggande metod vid juridisk problemlösning.5 För tolkning av Barnkonventionens relevanta artiklar har vi använt oss av några av FN:s barnrättskommittés allmänna kommentarer. För att tydligt fastställa de nationella lagarnas syften och deras tolkning har vi använt oss av förarbeten såsom propositioner och statens offentliga utredningar.
Vid behandling av det juridiska källmaterialet bör man alltså först och främst hitta rätt lag samt relevant paragraf i lagen. Därför har vi endast lyft fram dem lagar och paragrafer som vi ansett är motsvarigheten till de artiklar i Barnkonventionen samt kapitlar i asylmottagningsdirektivet som behandlar ensamkommande asylsökande barn. Sedan forsätter man att hitta viktiga uttalanden om paragrafen, vilket vi gjort i lagarnas förarbeten. Om inte svaret på problemet är alldeles givet av lag, förarbeten eller rättspraxis6 bör man ta hjälp av juridiska handböcker och läroböcker eftersom de ger en lättillgänglig översikt över rättsreglerna och rättskällorna och ger dessutom en
sammanställning av svar på en mängd frågor om hur lagen bör tillämpas i olika fall. Författaren i dessa böcker tar sig an ett antal svåra frågor som han analyserar grundligt för att hitta de bästa svaren. Dessa slutsatser utgör då inte kunskap som kan hittas på annat håll utan utgör i sig själv en rättskälla. Dock har den juridiska doktrinen som rättskälla inte lika högt värde som lag och
förarbeten.7
Sådan litteratur har vi använt oss av vid tolkningen av socialtjänstlagen (2001:453). Men någon doktrin till lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt till lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn finns dock inte.
Vi har dessutom använt oss av en jämförande ansats för att fastställa hur internationella bestämmelser angående ensamkommande asylsökande barns rättigheter införlivats i svensk lagstiftning. En övergripande jämförelsen kommer alltså att göras mellan de internationella
dokumenten och de nationella lagarna ifråga om ensamkommande asylsökande barn. Enligt Lijphart
4 Lehrberg 1996: 83 5 Ibid.1996: 148 6 Ibid. 1996: 149 7 Ibid. 1996: 110
VT 2010 9 finns det dock en svaghet med detta då det blir svårt att göra någon generalisering, därför bör man använda sig av några nyckelvariabler för att genom jämförelsen av dessa kunna utföra den större övergripande jämförelsen.8 Vi har utgått ifrån fem olika variabler vilka är de rättigheter i
Barnkonventionen som är relevanta i ensamkommande asylsökande barns fall;
icke-diskrimineringsprincipen, principen om barnets bästa, rätten att höras, rätten till hälso- och sjukvård samt rätten till utbildning. Jämförelsen av dessa variabler kommer alltså möjliggöra en
övergripande jämförelse mellan nationell lagstiftning och internationell rätt.
1.4 Bakgrund och problemformulering
Antaletensamkommande flyktingbarn har ökat kraftigt under senare år och de flesta kommer från konfliktfyllda Irak men även främst ifrån Somalia och Afghanistan. De flesta är pojkar och de flyr oftast från militära konflikter och katastrofer.9 Dessa barn befinner sig i en utsatt situation. Många känner ångest och frustration på grund av att de inte blir förstådda eller för att de inte kan påverka asylprocessen.10 För att överleva har de kommit till ett land där de inte känner någon, inte talar språket eller känner till det sociala beteendet som råder där. Därför är det statens ansvar att omhänderta dessa barn utan familj på ett bra och värdigt sätt.11
Det som skiljer de ensamkommande barnen från dem som kommer med sin familj är att de är mer sårbara eftersom de inte har en vårdnadshavare som kan ta hand om och skydda dem. På grund av detta är dessa barn i akut behov av omhändertagande men även rättsligt skydd då de inte har någon rättshandlingsförmåga eftersom de inte kan företräda sig själva inför myndigheter eller ansöka om uppehållstillstånd och pass.
Den 1 Juli 2006 gjordes en lagändring som innebar att kommunerna skulle ha ansvar för de
ensamkommande flyktingbarnens boende eftersom man antog att kommunerna var mer erfarna i att förse barn med skydd och vård som av någon anledning inte fick det hemma. Det har även ansetts att Migrationsverket har haft en dubbelroll då de även ska granska barnens skäl att vara i landet
8 Lijphart 1971: 690 9www.bo.se a) 10 www.rb.se a) 11 www.bo.se a)
VT 2010 10 samtidigt som de ska ge dem trygghet, omvårdnad och boende. Men sedan dess har kommunerna inte gått med på att ta emot dessa barn med anledningen att kommunernas ekonomiska situation varit svår. Kommunen har alltså till ansvar att utse en god man åt dessa barn som ska företräda dem vid behov, t.ex. när de ska ansöka om uppehållstillstånd inför Migrationsverket eller vid hjälp med rättshandlingar inför andra myndigheter. De ska alltså ansvara för barnet såsom en förälder annars normalt hade gjort, eftersom barn utan förälder som tar hand om dem och skyddar dem anses fara illa. Kommunen har därför enligt Socialtjänstlagen (1980:620) skyldighet att se till att barnet får detta skydd och denna omvårdnad.12 En god man utses till varje flyktingbarn i enlighet med föräldrabalken (1995:974), 11 Kap. 1§ samt Lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. Kommuner har fått mycket kritik för att det ofta har tagit lång tid och då dessa system inte har varit utformade efter barnens behov.13
När barnen kommer till Sverige ska det finnas boenden ordnade i ankomstkommunerna åt dem. Men i och med att antalet barn är så stort brukar barnen ibland få bo på transithotell en viss tid vilket inte utgör en lämplig boendemiljö för barn eftersom det inte finns några övervakare. Tanken har varit att de endast ska vistas i transithotellen en kort tid men enligt Barnombudsmannen (BO) har dessa barn fått bo där under långa perioder. Detta har utgjort skada för dessa barn eftersom14 de behöver specialanpassade verksamheter och kompetent personal vilket inte finns på
transithotellen.15
BO anser att kostnadsskäl inte är tillräcklig anledning för att försumma dessa barn utan att kommunerna bör tänka på att spendera pengar på dessa barn eftersom de befinner sig i en sårbar och utsatt situation. Ges inget stöd åt dessa barn redan i början kommer det senare slå tillbaka på samhället då det kommer kosta dem ännu mer att i framtiden vidta åtgärder för att hjälpa dessa personer som inte fick den hjälp de behövde från början.16
Även dessa flyktingbarn har mänskliga rättigheter som alla andra barn och rätt till ett anständigt hem, till vård och till skolgång.17
12 Långström 2001: 37-38 13 www.bo.se b) 14 Ibid. a) 15 Ibid. b) 16 Ibid. a) 17 Ibid. a)
VT 2010 11 Sverige ratificerade Barnkonventionen 1990 utan några reservationer och den trädde i kraft samma år. Barnkonventionen innehåller rättigheter som tillkommer alla barn utan åtskillnad av något slag enligt konventionens artikel två om icke-diskriminering. De tillkommer alltså även gömda och papperslösa barn men även sådana barn vars tidigare beslut har preskriberats.
Med gömda barn avses de som fått avslag på sin asylansökan men som trots det stannar i Sverige och med papperslösa barn avses de som står utanför asylprocessen, dvs. de som aldrig sökt asyl eller saknar asylskäl enligt svenska bestämmelser.18
I Sverige har barn utan uppehållstillstånd rätt till vård och skolgång19 och detta gäller i huvudsak de som har varit eller är registrerade, det vill säga att denna rätt sträcker sig även till de gömda barnen. Men de grupper av barn som faller utanför denna ram är de papperslösa och de vars beslut har preskriberats20 eftersom det inte står i reglerna att det även gäller dem. Detta leder till att denna grupp av barn blir ännu mer utsatt då man inte erkänner deras existens och inte inkluderar dem i samhället.21 Dessutom anpassar Sverige sig på detta sätt inte efter Barnkonventionen, enligt Rädda barnen (RB), vilket hade gjort en stor skillnad för dessa grupper.22
De ensamkommande flyktingbarnen som registreras i Sverige är alltså inte den enda gruppen barn som diskuteras i flyktingpolitiken utan även de gömda och papperslösa barnen utgör ett stort problem eftersom Sverige inte anpassar sig till Barnkonventionens artikel två förrän alla barn värderas utifrån samma grunder. Detta innebär att de registrerade barnen ska behandlas likvärdigt med barn som har uppehållstillstånd men det innebär även att ingen åtskillnad heller ska göras mellan icke-registrerade barn och andra barn. Staterna bör erkänner alla barns rätt till likvärdig behandling utan åtskillnad av något slag såsom det anges i Barnkonventionens artikel två men trots detta ser verkligheten annorlunda ut och de registrerade barnen behandlas faktiskt annorlunda i jämförelse med de icke-registrerade.
18
www.lakareivarlden.org
19
Se SOU 2007:34. Betänkandet Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas
20www.rb.se b) 21
www.lakareivarlden.org
22
VT 2010 12 1.4.1 Avgränsning
Som vi anförde ovan är de registrerade ensamkommande barnen inte den enda grupp barn i Sverige som inbegrips i Barnkonventionen men vi har trots detta valt att avgränsa oss till endast de
registrerade barnen eftersom man vet väldigt lite om de gömda och de papperslösa barnen då de håller sig undangömda. Vi kommer alltså inte närmare gå in på vilka rättigheter de icke-registrerade barnen har utan endast på vad de registrerade ensamkommande asylsökande barnen har rätt till enligt olika rättskällor i väntan på ett beslut och vilka rättigheter och skydd de garanteras.
Dessutom kommer vi inte undersöka hur själva asylprocessen ser ut eller hur asylärendena handläggs utan endast fokusera på mottagandet av dessa barn.
I Rådets direktiv 2004/83/EG, det så kallade skyddsgrundsdirektivet, finns regler om EU:s
gemensamma asylpolitik. Här anges vad som anses vara förföljelse och hur man bör bedöma om ett land är osäkert eller inte. Det ges också riktlinjer för hur medlemsländerna ska bedöma asylfall. I Rådets direktiv 2005/85/EG, det så kallade asylprocedurdirektivet, finner man gemensamma regler för EU:s medlemsländer angående behandlingen av asylansökningar, det vill säga hur prövningen ska gå till samt vilka rättigheter den asylsökande har. Reglerna funkar som minimiregler, vilket innebär att gynnsammare regler kan antas av medlemsländerna, så länge dessa inte strider mot de gemensamma bestämmelserna.
Vi kommer dock inte redogöra närmare för dessa direktiv då de behandlar bedömning av asylprövningar och inte själva mottagningen av de ensamkommande barnen. Direktivet som behandlar själva mottagningen och ger riktlinjer till stater om hur denna bör utföras är rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Det är endast detta direktiv vi kommer att använda oss av eftersom det är det enda som är relevant i förhållande till vår frågeställning.
VT 2010 13
Asyl – När ett land beviljar skydd mot förföljelse till en utländsk medborgare som riskerar det i sitt hemland.23
Flykting – En person som har flytt sitt land med anledning av en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politisk
uppfattning, som befinner sig utanför det land, vari han är medborgare och som på grund av tidigare nämnd fruktan inte kan eller vill återvända till det landet.24
Rättigheter - Enligt Joel Feinberg finns det alltid finns en rättighetsbärare och en skyldighetsbärare. Han menar alltså att om någon som vill ha en rättighet uppfylld så ska det alltid finnas någon som se till att hans/hennes rättighet uppfylls.25 Brian Orend skriver om Thomas Pogge som menade att staten är skyldighetsbärare och människorna i staten är rättighetsbärare. Det är alltså statens ansvar att tillgodose människorna deras rättigheter.26
Barnets bästa – Litteraturen om begreppet barnets bästa är stor och enligt Robert Mnookin är fastställandet av vad som är ett barns bästa lika svårt som att svara på vad meningen och värdet med livet är.
Principen om barnets bästa är obestämd men Michael Freeman använder en definition av John Eekelaar då han tycker den definierar begreppet bäst: ”intressen, till exempel för psykiska,
emotionella och intellektuellt omvårdnads utvecklande intressen, för att inträda vuxen ålder så långt det går utan olägenhet; självständighetsintressen, speciellt friheten att välja sin egen livsstil.(vår översättning)”
Uppfattningar om vad barnets bästa är kan dock variera beroende på kultur, nutida och framtida intressen, olika samhällen, etc. Att fastställa vad ett barns bästa är innebär alltså att beakta flera faktorer, men även dessa faktorer varierar från samhälle till samhälle och resultatet ligger i händerna på domaren eller lagstiftaren i varje stat och deras uppfattning om vilka aspekter av ett barns välfärd som dominerar. 27
23
www.jureka.eu
24
Konvention angående flyktingars rättsliga ställning, artikel 1, p.2
25Hayden 2001: 175-176 26
Orend 2002: 133
27
VT 2010 14
Asylsökande ensamkommande barn – I propositionen till lagen om mottagande av ensamkommande barn har man definierat begreppet ensamkommande barn och enligt denna betydelse innebär
ensamkommande barn; barn under 18 år som kommer till Sverige utan båda sina föräldrar eller annan person som anses trätt i förälderns ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan
ställföreträdare. Asylsökande ensamkommande barn innebär alltså dessa ensamkommande barn då de söker asyl i Sverige.28
Hälsa – FN:s världshälsoorganisation har i sin konstitution 1947 antagit en bred definition av hälsa – ett tillstånd av fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och inte bara frånvaron av sjukdom eller handikapp.
28
VT 2010 15
2. Internationell rätt
2.1 Barnkonventionen
Relevanta artiklar i barnkonventionen (BK) som kan tillämpas i de ensamkommande asylsökande barnens fall är bl.a. principen om icke-diskriminering, principen om barnets bästa, barnets rätt att komma till tals, rätten till utbildning samt rätten till hälso- och sjukvård.
Artikel 2 - Icke-diskriminering
1. Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt.
2. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.
FN:s barnrättskommitté, som hädanefter även kommer att refereras till endast som
barnrättskommittén, har definierat icke-diskrimineringsprincipen som en grundläggande princip som har betydelse för genomförandet av konventionen. Tillämpningen av denna princip och samma rättigheter innebär inte nödvändigtvis att alla behandlas lika. För att uppnå jämlikhet behövs ibland tillämpning av positiv särbehandling för att minska eller motverka omständigheter som orsakar diskriminering. Detta innebär att man i vissa fall får behandla människor i olika situationer på olika sätt just på grund av att situationen är olik en annan. Detta kan handla om en viss grupp människor
VT 2010 16 som är i en utsatt situation och som kan behöva behandlas extra förmånligt för att uppnå en standard som likställer dessa med andra.29
Kommittén menar att för att ta itu med diskriminering krävs det ändringar i både lagstiftningen som i administration och resursfördelning, men även utbildningsåtgärder för att ändra attityder.30
Konventionsstaterna bör i sina rapporter visa på hur lagstiftning och praxis tillförsäkrar att åtgärder tas för att förebygga och motverka diskriminering på alla områden.31
Att konventionsstaterna ska ”tillförsäkra” alla barn inom sina gränser rättigheterna i konventionen utan åtskillnad av något slag innebär en positiv skyldighet på statens sida genom att aktivt skydda barn mot diskriminering. Staterna har alltså en aktiv skyldighet att motverka diskriminering och för att detta ska göras på ett effektivt sätt kräver det bland annat granskning, strategiskt planering, lagstiftning, övervakning och utbildning. Detta på grund av att även om icke-diskriminering finns i lagstiftningen så är det inte tillräckligt för genomförandet. Det behövs även andra strategier för att bekämpa traditionella attityder och sedvänjor. Kommittén menar att sådana attityder bibehåller diskriminering i ett samhälle oavsett om lag mot diskriminering finns eller inte.32
Med ”…varje barn inom deras jurisdiktion…” menas att rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn som finns i konventionsstatens jurisdiktion. Detta inkluderar besökare, asylsökande, de som vistas i landet olagligt, etc. I barnrättskommitténs allmänna kommentar nummer sex, Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, anger kommittén att principen om icke-diskriminering ska gälla i alla ärenden som rör ensamkommande asylsökande barn. Här bör man, enligt kommittén, till och med tillämpa positiv särbehandling för att tillförsäkra olika skyddsbehov. Man bör dessutom vidta lämpliga åtgärder för att förhindra fördomar och förutfattade meningar om att de ensamkommande asylsökande barnen inte anses passa in i den rådande samhällsnormen.33
Artikel 3, punkt 1- Barnets bästa
29 HRI/GEN/1/Rev. 8: 390 30 CRC/GC/2003/5, punkt 12 31 HRI/GEN/1/Rev. 8, sidan 392 32 SOU 1997:116: 14-15 33 CRC/GC/2005/6, punkt 18
VT 2010 17
1. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala
välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.
Barnrättskommittén menar i den allmänna kommentaren nummer fem, General measures of
implementation of the Convention on the Rights of the Child, att det är viktigt att artikel tre, punkt 1 speglas i nationell lagstiftning och anser att detta kräver åtgärder av både regering, riksdag som rättsväsende.34 Även i andra kommentarer om ensamkommande asylsökande barn har kommittén betonat principen om barnets bästa och dess allmängiltighet. Kommittén har här belyst de aktiva åtgärder som krävs av staten för att tillämpningen av denna princip ska ske.35
Vid tolkningen av barnets bästa måste man betrakta barnet som en enskild individ med egna åsikter och känslor som har medborgerliga och politiska rättigheter samt rätt till skydd. Staterna kan inte göra sin egen tolkning av barnets bästa eller låta denna tolkning styras av den rådande kulturen om detta leder till att barnet inte får åtnjuta sina rättigheter enligt barnkonventionen.36
Uttrycket ”i främsta rummet” visar på att det ibland kan uppstå konkurrens mellan olika intressen och att barnets bästa inte alltid är den enda faktorn som ges en betydelse. Det kan till exempel handla om konkurrerande intressen mellan enskilda barn, mellan barn och vuxna eller mellan olika grupper av barn. Barnets bästa måste dock alltid beaktas och man måste alltid visa på att barnets bästa har utretts och att man, genom att sätta barnet i främsta rummet, tagit hänsyn till denna princip.37
Artikel 12 - Rätt att bli hörd och få sina åsikter beaktade
1. Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
34 CRC/GC/2003/5: 4 35 Unicef 2007: 48 36 Ibid. 2007: 48–49 37 Ibid. 2007: 49
VT 2010 18
2. För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med den nationella
lagstiftningens procedurregler, i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet. Denna artikel ger inte bara barn rätt att uttrycka sina åsikter fritt utan också möjlighet att höras och, som det framgår av punkt 1, att deras åsikter ska ”tillmätas betydelse”. Den handlar inte om att barnet ska få självbestämmanderätt utan om barnets rätt att delta i besluten rörande dem själva. Det bör dock nämnas att detta inte innebär att barnet har skyldighet att uttrycka sina åsikter utan en aktiv skyldighet från statens sida att lyssna till och ta barnets åsikter på allvar. Det finns ingen gräns för hur gammalt barnet måste vara för att åtnjuta rätten att fritt uttrycka sina åsikter och begreppet mognad definieras inte. Mognad innebär att ha förmåga att förstå och bedöma konsekvenser av en situation vilket i sin tur kräver att beslutfattarna ger barnet i fråga tillräcklig information för att kunna göra detta. Detta framhåller även barnrättskommittén i sina sammanfattade slutsatser om barnets rätt att höras då de understryker att lagstiftning om barns rätt att höras och att fritt uttrycka sina åsikter inte är tillräckligt utan barnen måste dessutom bli medvetna om sina rättigheter.38
I barnrättskommitténs allmänna kommentar nummer sex, Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, anger kommittén att enligt barnkonventionens artikel tolv ska barnets åsikter och önskemål beaktas när man beslutar om vilka åtgärder som ska vidtas för dessa barn. Men för att barnets åsikter och önskemål ska baseras på kunskap är det nödvändigt att barnen får relevant information om vad de har rätt till, vilken hjälp som finns tillgänglig, om asylprocessen, hur deras familj kan spåras och vilket tillstånd som råder i deras ursprungsland. När man planlägger sådant som förmyndarskap, bostäder och omvårdnad ska barnets åsikter också vara en del av denna procedur. För att dessa barn ska kunna delta behövs tillförlitlig kommunikation och därför bör tolkar finnas tillgängliga under hela förfarandet. 39 Kommittén anförde i en allmän rekommendation från 2006 att barnets rätt att höras i rättsliga och administrativa förfaranden gäller i alla relevanta situationer, även gällande ensamkommande
asylsökande barn. Denna rätt sträcker sig att omfatta beslut om utbildning, sjukvård och omvårdnad, socialförsäkring, skyddsåtgärder, planering och miljö.40 I en annan rekommendation framhöll kommittén att barn ska höras genom hela processen, det vill säga före beslutet, medan beslutet 38 Unicef 2007:123-125 39 CRC/GC/2005/6, punkt 25 40 Unicef 2007:123-126
VT 2010 19 genomförs samt efter genomförandet och de anser att en särskild anordning ska etableras för att se till att barnet betraktas som part i ärendet.41
Artikel 22 – Flyktingbarn
1. Konventionsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker
flyktingstatus eller anses som flykting i enlighet med tillämplig internationell eller nationell rätt och tillämpliga förfaranden och oberoende av om det kommer ensamt eller är åtföljt av sina föräldrar eller någon annan person, erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av de tillämpliga rättigheter som anges i denna konvention och i andra internationella instrument rörande mänskliga rättigheter eller humanitär rätt, som nämnda stater tillträtt.
2. För detta ändamål skall konventionsstaterna, på sätt de finner lämpligt, samarbeta i varje ansträngning som görs av Förenta nationerna och andra behöriga mellanstatliga organisationer eller icke-statliga organisationer, som samarbetar med Förenta nationerna, för att skydda och bistå ett sådant barn och för att spåra föräldrarna eller andra familjemedlemmar till ett flyktingbarn i syfte att erhålla den information som är nödvändig för att barnet skall kunna återförenas med sin familj. I så fall då föräldrar eller andra familjemedlemmar inte kan påträffas, skall barnet ges samma skydd som varje annat barn som varaktigt eller tillfälligt berövats sin familjemiljö av något skäl, i enlighet med denna konvention.42
FN:s flyktingkommissaries (UNHCR) roll är att förse flyktingar världen över med skydd samt samarbeta med regeringar för att lösa svåra situationer och att ge flyktingar materiellt bistånd.43 Staters uppgift är att stifta och genomföra lagar angående asylsökande. Denna lagstiftning måste anpassas efter de bestämmelser som finns i de internationella konventionerna som staten i fråga har ålagt sig att följa genom ratificering. Bestämmelserna i konventionerna är dock minimiregler vilket innebär att förmånligare bestämmelser i nationell lagstiftning givetvis får förekomma. UNHCR beslutar om flyktingars status när staternas inte har några bestämmelser eller då dessa inte räcker till.
41 CRC/C/153, punkt 664 42
FN:s konvention om barnets rättigheter
43
VT 2010 20 Artikel 22, punkt 1 definierar inte begreppet flykting utan refererar till tillämplig internationell eller nationell rätt. Denna definition finns i den så kallade flyktingkonventionen.
Barn som kommer till Sverige får vanligtvis samma flyktingstatus som sina föräldrar men när det gäller ensamkommande barn kan problem uppstå när de ska bevisa vilken flyktingstatus de har eftersom de inte är mogna nog och för att deras flyktingstatus kan ha uppstått på grund av omständigheter som rör deras familj och inte dem själva.44
FN:s barnrättskommittés allmänna kommentar nummer sex klargör non-refoulement principen då de anför att ett barn inte får återsändas till ett land där det finns saklig grund att tro att barnet kommer att hotas till döden, torteras, förföljs eller berövas på sin frihet. Sexuellt utnyttjande, könsstympning av flickor, prostitution, rekrytering av minderåriga och förföljelse av familjen är några av de former och tecken som konstituerar förföljelse. Dessa tecken bör medlemsstaterna särskilt beakta i nationella bestämmelser om flyktingstatus.45
Om systemen för att fastställa barnens flyktingstatus är dåliga och alldeles för långsamma kan de vara till skada för barnen. Ärenden bör dock inte heller påskyndas för mycket eftersom det då kan leda till att det behandlas bristfälligt.46
I artikel 22 står det ”…oberoende av om det kommer ensamt eller är åtföljt av sina föräldrar eller någon annan person”. I sin allmänna kommentar nummer sex har kommittén beskrivit
skyddsåtgärder för sådana barn som kommer ensamma eller med någon som inte är deras
vårdnadshavare. Kommittén har fastställt att samtal och förhör bör ske i barnvänliga miljöer och att det bör finnas möjligheter till överklagan. Barnen bör få en förmyndare som kan se till så att barnets bästa uppnås i besluten som tas angående barnet. Dessutom bör ombud och tolkar finas tillgängliga vid behov. Kommittén övervakar så att dessa skyddsåtgärder finns i mottagarländer. 47
Många av de ensamkommande barnen är ekonomiska migranter som flytt från fattigdom och inte ifrån förföljelse. I vissa fall kan barnen ha sålts till andra länder för att prostitueras eller för att utöva andra arbeten. Artikel 22 är då inte tillämplig eftersom de inte är flyktingar eller asylsökande men 44 Unicef 2007:224 45 CRC/GC/2005/6, punkt 27, 74 46 Unicef 2007:225 47 CRC/GC/2005/6, punkt 63
VT 2010 21 kommittén har anfört i sin sjätte allmänna kommentar att dessa barn inte automatiskt ska avvisas utan behandlas humant och positivt.48
Ensamkommande flyktingbarn är en av de mest utsatta grupperna i världen och UNHCR framhåller att hur stor pressen än är på mottagarländerna så har de trots allt en rättslig och moralisk skyldighet att skydda dessa barn.
I artikel 22, punkt 2 understryks det att återställning av barnets familj är en viktig aspekt. I den allmänna kommentaren nr. sex anges det också att man bör anstränga sig till det yttersta för att återföra ensamkommande och separerade barn till deras föräldrar. Men detta gäller dock inte i alla fall. Det kan finnas situationer där separation från föräldrarna utgör barnets bästa och vid dessa fall ska man inte sträva efter återförening emot barnets bästa. Man ska vid dessa fall även ta barnets rätt att uttrycka sina åsikter i åtanke då barnen kanske inte vill återförenas med sin familj eller inte blir mottagna av familjen. Det kan alltså i vissa fall vara nödvändigt med åtskiljande för att kunna uppnå barnets bästa.49
Vidare tar artikel 22 punkt 2 upp att då föräldrar eller andra familjemedlemmar inte kan påträffas så ska det ensamkommande asylsökande barnet garanteras samma skydd som andra barn som berövats sin familjemiljö. Denna bestämmelse understryker icke-diskrimineringsprincipen då den förbjuder att asylsökande ensamkommande barn behandlas mindre förmånligt än andra barn i staten som berövats sin familjemiljö. Det är statens skyldighet att se till så att det finns tillställningar så att deras behov kan tillgodoses. Staten måste bland annat tillförsäkra att de ensamkommande barnen får boende som är tryggt, utbildning, åtgärder för att deras emotionella behov tillgodoses samt respektera deras etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund. Utöver detta bör dessa barn ha rimlig levnadsstandard och samma möjlighet till tillgång av hälso- och sjukvård som fast bosatta barn. När de gäller barnens emotionella behov anges det i kommitténs allmänna kommentar nr. ex att rehabilitering speciellt bör ges till barn som har någon sorts trauma eller varit offer för
övergrepp.50 48 CRC/GC/2005/6, punkt 53 49 Unicef 2007:227 50 Ibid. 2007:227-228
VT 2010 22 Artikel 24 – Barnets rätt till hälsa och sjukvård
1. Konventionsstaterna erkänner barnets rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering. Konventionsstaterna skall sträva efter att säkerställa att inget barn är berövat sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård.
Icke-diskrimineringsprincipen i artikel två tillämpas även i förhållande till artikel 24 genom att staterna ska erkänna att alla barn inom statens jurisdiktion har rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering oberoende av barnets ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. Dessutom måste medlemsstaterna sträva efter att förhindra att något barn blir berövad sin rätt till tillgången av sådan hälso- och sjukvård.51
Men rätten till god hälsa begränsas inte till rätten till sjukvård utan omfattar även en rad andra socioekonomiska faktorer som främjar människors levnadsförhållanden. Enligt barnrättskommittén innebär rätten till hälsa, förutom tillräcklig sjukvård, även underliggande avgörande faktorer för hälsa, som till exempel rent vatten, renhållning, trygg och tillräcklig tillgång av mat, bostad, etc.52
Artikel 28 – Barnets rätt till utbildning
1. Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall de särskilt,
(a) göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgängliga för alla
När det gäller möjligheter till utbildning riskerar särskilda grupper att utsättas för diskriminering. En sådan grupp kan vara invandrare och flyktingar. Barnrättskommittén har i sina allmänna kommentarer uttryckt oro över att asylsökande barn inte har samma tillgång till utbildning som andra barn i landet. Den betonade särskilt behovet av att ställa utbildning till förfogande för ensamkommande asylsökande barn. Trots att språket är ett problem för dessa barn kan främlingsfientlighet hos lärare och andra studerande utgöra ett ännu större hinder för dem.53
51Unicef 2007:254 52 HRI/GEN/1/Rev.8: 87-88 53 Unicef 2007:298-299
VT 2010 23
3. EU rättsliga regler
EU:s asylpolitik handlar om ansökningsproceduren, om vilka som ska få skydd, om vilket
medlemsland som ska ansvara för ansökan om asyl samt om vilka rättigheter flyktingar har. Är man en flykting så har man rätt till asyl enligt Genevekonventionen om flyktingars rättsliga ställning eftersom en flykting inte får avvisas till det land där han riskerar att bli förföljd (den så kallade non-refoulement principen). Förutom skydd till flyktingar kan länder även ge alternativt skydd, till exempel till sådana som flyr från krig, och skydd av humanitära skäl, på grund av t.ex sjukdom. Dessa två sistnämnda skydden kan dock ges i olika utsträckning av olika länder medan skydd på grund av flyktingskäl regleras av samma regler utifrån Genevekonvetionen för dem flesta av EU:s medlemsländer.54
3.1 Rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i
medlemsstaterna
I Rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, som även förenklat kallas för asylmottaningsdirektivet, framgår det vilka rättigheter asylsökande har och de allmänna bestämmelserna om mottagningsvillkoren börjar i direktivets kapitel fem.
Enligt detta kapitel ska varje medlemsstat senast 15 dagar efter det att asylansökan lämnats in informera den sökande om vilka förmåner denne har samt om vilka skyldigheter som är nödvändiga för att den sökande ska få åtnjuta mottagningsvillkoren. Medlemsstaterna är också skyldiga att ge information angående organisationer som ger juridisk rådgivning samt om organisationer som bistår med information om de mottagningsvillkor som råder.
Direktivets kapitel sex behandlar dokumentering av den asylsökandes rättsliga ställning. Där anges det att medlemsstaterna senast tre dagar efter det att en ansökan lämnats in ska utfärda ett dokument som intygar den sökandes rättsliga ställning som asylsökande och som intygar att den sökande har rätt att vistas på medlemsstatens territorium tills ansökan har prövats. Vidare anges vilka undantag som kan göras till detta samt att medlemsstaten får förse den asylsökande med en resehandling om det finns humanitära skäl för den sökande att besöka ett annat land.
54
VT 2010 24 Kapitel sju i detta direktiv handlar om bosättning och rörelsefrihet. Här finns rätten att fritt röra sig inom medlemsstatens territorium samt att garanteras tillträde till de förmåner som anges i direktivet. Utöver detta anges det vid vilka omständigheter medlemsstaten får besluta om att kvarhålla
asylsökanden på en bestämd plats, dock endast i enlighet med nationell lagstiftning.
Kapitel åtta behandlar medlemsstatens skyldighet till sammanhållning av familjer medan kapitel 9 behandlar medlemsstatens rätt att utföra hälsoundersökningar på de sökande på grund av
folkhälsoskäl.
Asylmottagningsdirektivets kapitel tio berör underåriga barns skolgång och utbildning. Här anges det att asylsökande barn ska ha tillgång till utbildning i samma utsträckning som andra barn i landet, förutsatt att en avvisningsåtgärd inte utförts mot dem. Detta ska möjliggöras högst tre månader efter det att asylansökan lämnats in. I detta kapitel anges även vad som menas med underårig och att det innebär personer som inte uppnått laglig myndighetsålder. Vidare förklaras dock i kapitlet att medlemsstaten inte får vägra någon fortsatt skolgång på grund av att personen uppnått laglig myndighetsålder.
Kapitel elva i direktivet handlar om förhållandet mellan asylsökanden och arbetsmarknaden, när tillträde till denna får ske och vem som har företräde i denna fråga. Yrkesutbildning behandlas fortsättningsvis i kapitel tolv.
Allmänna bestämmelser om materiella rättigheter finns i Kapitel 13-14. Det anges i dessa kapitel att de asylsökande har rätt till en levnadsstandard som täcker deras behov i fråga om hälsa och
uppehälle. Dock kan staten kräva av den asylsökanden att hon eller han täcker en del eller hela denna kostnad om den asylsökande har ett arbete och därmed möjlighet till detta.
Vidare anges att medlemsstaterna ska garantera de asylsökande som bor i anläggningar, lägenheter, hotell eller andra lokaler som är anpassade för dessa, skydd för familjeliv samt möjlighet att
kommunicera med släktingar, juridiska rådgivare och icke-statliga organisationer som staten erkänt. Dessutom ska staten lägga stor vikt på att förebygga att våld i dessa lokaler uppstår.
Här behandlas även inkvartering av underåriga barn och handlar om att de vid inkvartering ska placeras med sin förälder, annan vuxen familjemedlem eller med den som ansvarar för denne enligt lag.
VT 2010 25 När det gäller hälso- och sjukvård är staten enligt direktivets kapitel 15 skyldig att förse de sökande med nödvändig hälso- och sjukvård. Denna vård bör innefatta åtminstone akutvård och nödvändig behandling av sjukdomar. Medlemsstaterna är dessutom skyldiga att sörja för nödvändig läkarhjälp för asylsökande med särskilda behov. Detta behandlas vidare i direktivets kapitel 17 där det står att efter en individuell utvärdering av en persons situation bör man komma fram till om en person har särskilda behov. Då så är fallet ska staten i sin nationella lagstiftning om de materiella rättigheterna samt rätten till hälso- och sjukvård, särskilt ta i beaktning de utsatta personernas situation. Detta kan handla om ”underåriga, underåriga utan medföljande vuxen, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld.”
Kapitel 18 behandlar underåriga barn närmare och här tas principen om barnets bästa upp och att hänsyn i första hand ska tas till detta då staten genomför bestämmelser som rör underåriga i asylmottagningsdirektivet. Dessutom anges det att: ”Medlemsstaterna skall se till att underåriga som varit utsatta för någon form av övergrepp, försummelse, utnyttjande, tortyr eller grym,
omänsklig och förnedrande behandling eller som har drabbats av väpnade konflikter ges tillgång till rehabilitering, och se till att lämplig psykisk vård tillhandahålls och att det ges tillgång till
kvalificerad rådgivning när så behövs.” (Kapitel 18)
Kapitel 19 fastställer rättigheterna som underåriga barn utan medföljande vuxen har enligt direktivet. Medlemsstaterna ska enligt detta kapitel anta åtgärder för att på ett så snabbt sätt som möjligt säkerställa att ensamkommande asylsökande barn får en förmyndare. Denne ska tillvarata barnets behov samt deras bästa och ska även ansvara för dessa barns vård och välbefinnande.
Punkt 2 i detta kapitel anger var dessa barn kan placeras från den tid då de beviljats att vistas på territoriet tills det att beslut fattats om att de ska utvisas. Det staplas upp fyra olika alternativ för boende. Dessa är hos vuxna släktingar, hos en fosterfamilj, i förläggningar som utformats särskilt för underåriga eller i någon annan typ av inkvartering som är lämplig för underåriga. Det står även att ensamkommande barn som är 16 år eller äldre får placeras på förläggningar för vuxna
asylsökande. Så långt det går ska syskon hållas samman och byte av inkvartering ska ske så sällan som möjligt.
VT 2010 26 Kapitlets punkt 3 uppmanar medlemsstaterna att försöka spåra familjemedlemmar till
ensamkommande barn så snabbt som möjligt. Detta för att tillgodose barnets grundläggande intressen. Vidare står det att insamling, spridning och behandling av information om barnets familj ska ske konfidentiellt om det ensamkommande barnets familjs liv eller säkerhet är hotade, speciellt om familjen i fråga befinner sig i ursprungslandet.
Avslutningsvis föreskriver kapitel 19 punkt 4 att personal som arbetar med ensamkommande asylsökande barn ska ha lämplig utbildning om ensamkommande barns situation och särskilda behov samt vara bundna av tystnadsplikt, genom nationell lag, om uppgifter de erhåller i sitt arbete.55
55
VT 2010 27
4. Nationell lagstiftning
4.1 Utlänningslagen (2005:716)
1. Kap. 11 § Utlänningslagen (UtlL) är en motsvarighet till barnkonventionens artikel 12 och denna lyder:
11 § När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall, om det inte är olämpligt, barnet höras. Den hänsyn skall tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.
Denna paragraf innebär att barn som har förmåga att bilda och uttrycka sina egna åsikter som angår dem själva har rätt att fritt uttrycka dessa. Dock tar man hänsyn till deras ålder och mognad vid bedömningen av deras utsaga. Det är upp till varje stat att avgöra om barnet självt ska höras eller om de finner det lämpligare att en företrädare eller något annat lämpligt organ bör föra deras talan. Detta bör däremot inte strida emot den aktuella statens nationella procedurregler. Man bör inte blanda ihop begreppet ”höras” med ”förhör” då begreppet förhör antyder på brott.56
4.2 Socialtjänstlagen (2001:453)
Socialtjänstlagen (SOL) ska främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt deltagande i samhället, barns som vuxnas.57 I förarbetet till denna lag anges det att syftet med lagen är att hjälpa människor som befinner sig i ekonomiskt och socialt utsatt
situation. Det är statens skyldighet att garantera sådant socialt skydd åt sina medborgare och denna hjälp har som mål att inkludera alla människor i statens välfärdsystem.58 Denna lag tillämpas dock inte på ensamkommande asylsökande barn eller på asylsökande överhuvud taget. Anledningen till att vi har valt att redogöra för vissa paragrafer i socialtjänstlagen trots detta är för att närmare belysa samt jämföra vad barn med uppehållstillstånd har rätt till i förhållande till barn utan
uppehållstillstånd, vilket även innefattar ensamkommande barn. Syftet med detta är alltså att klarlägga vilken rätt till stöd och insatser ensamkommande barn har i Sverige samt om och hur
56 Prop. 2004/05:170 : 269 57
Norström & Thunved 2007: 31
58
VT 2010 28 dessa skiljer sig från insatser som ges till andra barn i Sverige. Detta gör vi för att utreda hur pass väl Sverige förhåller sig till Barnkonventionens andra artikel om icke-diskriminering av barn. Socialtjänstlagen kommer alltså endast att användas i jämförelse till lagen om mottagande av asylsökande.
Socialtjänstlagens 1 Kap. 2 § handlar om barn och svarar mot innehållet i artikel 3 i FN:s barnkonvention angående principen om barnets bästa. Den lyder:
”När åtgärder rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Med barn avses varje människa under 18 år”.
I sin kommentar av denna paragraf menar Bergstrand att denna paragraf kom till på grund av att Sverige ratificerat FN:s barnkonvention. Denna paragraf stärker barnets ställning inom
socialtjänsten och tillförsäkrar att barnets situation uppmärksammas vid ansökan om bistånd eller annan insats.59
Lagens 4 kapitel behandlar rätten till bistånd:
1 § Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt… Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett
självständigt liv.
Syftet med denna bestämmelse är att försäkra personer rätt till stöd och hjälp från samhällets sida, när de på grund av någon omständighet befinner sig i sådan situation som gör att sådana insatser från samhällets sida behövs. Med försörjning avses här medel för att klara mat, hyra och andra levnadskostnader. En förutsättning för att få försörjningsstöd är dock att den enskilde personen inte har någon förmåga att själv tillgodose dessa behov. 60
59
Bergstrand 2007: 10
60
VT 2010 29
3 § Försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för
1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och radio- och TV-avgift,
Skäliga kostnader enligt första stycket 1 ska i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar av olika hushållstypers baskonsumtion.
Norström & Thunved skriver att när bestämmandet av denna norm utförs ska man ta i åtanke att den enskilde genom försörjningsstödet ska uppnå en skälig levnadsnivå gällande de behov som beloppet är avsett att täcka. Varje år utformas en riksnorm som fastställer minimibeloppet för hur mycket den enskilde kan erhålla i form av försörjningsstöd.61
4.2.1 Riksnormen för försörjningsstöd 2010 – ändring i socialtjänstförordningen (2001:937)
I socialtjänstförordningens kapitel 2 anges det att:
1 § Riksnormen för beräkning av skäliga kostnader enligt 4 kap. 3 § första stycket 1 socialtjänstlagen (2001:453) grundar sig på Konsumentverkets senaste pris- och konsumtionsundersökningar och delas upp på olika hushållstyper och åldersintervaller. Riksnormen för ett hushåll under 2010 utgör summan av de personliga kostnaderna för samtliga medlemmar i hushållet och de gemensamma hushållskostnaderna beräknade enligt följande tabeller.
Nedanstående tabell redogör personliga kostnader i kronor per hemmavarande barn och ungdom. Riksnormen anger en totalsumma per månad för personliga kostnader.
Under 1 år 1-2 år 3 år 4-6 år 7-10 år 11-14 år 15-18 år
1 650 1 880 1 540 1 880 2 100 2 410 2 710
Dessa siffror diskuterar vi vidare i analysen i förhållande till beloppen som anges för asylsökande i förordningen om mottagande av asylsökande m.fl.
61
VT 2010 30
4.3 Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande
I denna lag finns bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till vissa utlänningar. Enligt lagens proposition ska asylsökande behandlas med respekt och värdighet. Lagens är dess syfte och mål att asylsökande efter förmåga själv ska ta ansvar för sin försörjning och boende under
vänteiden.62
Lagens 2 och 3 §§ behandlar bestämmelser om mottagande av underåriga barn som kom till Sverige utan några föräldrar eller från någon annan vuxen person som trätt i föräldrarnas ställe eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare. Dessa paragrafer i denna lag motsvarar
Barnkonventionens artikel 22 samt asylmottagningsdirektivets kapitel 13-14.
2§ 2 stycket lyder:
En kommun får anordna boenden för ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2. Vad som sägs om förläggningar i 14 och 15 §§ skall gälla även sådana boenden.
I lagens 1 § första stycket, punkt 1 anges att de utlänningar som har rätt enligt denna lag är de som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige i enlighet med 4 kap. 1 § utlänningslagen som flykting eller i enligt med 4 kap. 2 – 2 a § utlänningslagen som annan skyddsbehövande.
Med utlänning i denna lag framgår även av punkt 2 i samma paragraf att det avser den som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd i enlighet med bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4, eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda i landet.
I 14 § anges det att de som avses i 1 § första stycket 1 och 2 har rätt till logi på en förläggning om de inte själva ordnar bostad.
3 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall av Migrationsverket erbjudas plats på en förläggning.
Vad som sägs i första stycket gäller inte ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2. För dessa barn skall Migrationsverket i stället anvisa en kommun som skall
62
VT 2010 31
ordna boendet. Migrationsverket skall anvisa en kommun som har träffat överenskommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att anvisa någon annan kommun. När Migrationsverket anvisat en kommun skall barnet anses vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453).
En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning skall ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 skall registreras vid en förläggning. Migrationsverket svarar sedan för att bistånd lämnas enligt bestämmelserna i denna lag.
Överförningen av ansvaret för ensamkommande asylsökande barns boende och omsorg från Migrationsverket till kommunerna förds in i Lagen om mottagande av asylsökande efter en lagändring och började gälla 1 juli 2006. Syftet med denna lagändring var att dela upp ansvaret mellan Migrationsverket och kommunerna samt förtydliga deras roller. Detta har lett till att
Migrationsverket har befriats från sin dubbla roll, det vill säga att stå för omvårdnad samtidigt som dem ska agera som beslutsfattare i ärendet. Idag är det alltså kommunerna som anordnar boendet för barnen medan Migrationsverket står för ekonomiskt bistånd. Migrationsverket har däremot
tillfälliga boenden där barnen får bo tills kommunen hittar ett annat boende till dem. Dessutom syftade ändringen till att de asylsökande ensamkommande barn fullt ut skulle komma i åtnjutande av socialtjänstens stödinsatser, om de bor i kommunalt boende. Man ansåg att socialtjänsten, på grund av erfarenhet av vård och omsorg om barn, har uppnått stor grundläggande kompetens inom detta
område och ansågs därför vara bättre lämpade än Migrationsverket att ta ansvaret för omhändertagandet av dessa barn.63
Även FN:s barnrättskommitté har get rekommendationer om att lämpliga och effektiva åtgärder ska tas för att större hänsyn ska tas till barnets bästa i asylprocessen genom ändringar i
Migrationsverkets riktlinjer och metoder.64
De som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande har inte rätt till förmåner enligt socialtjänstlagens kapitel 4. Bistånd för dessa personer finns i LMA 13 – 19 §§.
63
Prop. 2005/06:46: 39,41
64
VT 2010 32
17 § En utlänning som omfattas av denna lag och som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning).
Anledningen till denna paragraf är enligt lagens proposition att de flesta asylsökande uppenbarligen har behov av ett ekonomiskt bistånd för att uppnå en rimlig levnadsnivå. Behovet av biståndet måste därför tillfredställas på så sätt att denna nivå nås. Detta innebär dock inte att nivån på bidragen behöver vara densamma för asylsökande som för de som omfattas av socialtjänstlagen eftersom behoven för den som bor varaktigt i Sverige i vissa avseenden är större. I propositionen tas ett exempel upp som säger att den som bor på en förläggning eller i en genomgångsbostad inte behöver bistånd till hemutrustning eller möbler.65
4.3.1 Förordningen (1994:361) om mottagandet av asylsökande m.fl.
I statens offentliga utredningar 2003:89 erkänner regeringen att när det gäller genomförandet av ett EG-direktiv är det viktigt att inte bara den praktiska verksamheten i en medlemsstat motsvarar direktivets krav. Även återspegling av direktivets föreskrifter i den nationella regleringen krävs. Därför tillsatte regeringen en utredning som hade till uppdrag att ta ställning till hur genomförandet av direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i Sverige ska se ut. Därför har utredningen granskat de svenska författningsreglerna och deras utformning samt hur mottagandet av de asylsökande generellt fungerar i verkligheten. Syftet med utredningen var alltså att granska om direktivets krav uppfylls. Man kom fram till att författningsregleringen hade vissa brister och lade fram förslag till förbättring. 66
I SOU 2003:89 anförde regeringen att information lämnas till den asylsökande om dennes
medlemsvillkor i Sverige men att det dock i lag eller förordning inte framkommer någon föreskrift om att sådan information ska lämnas. Utredningen föreslog därmed att bestämmelser om
information om mottagandevillkoren skulle föras in i lagen (1994:137) om mottagande av
asylsökande m.fl. (LMA) samt föreskrifter i förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA)67 Dessa ändringar genomfördes dock inte till följd av utredningen. Än idag finns det
65 Prop. 1993/94:94: 46 66 SOU 2003:89: 13 67 SOU 2003:89: 13
VT 2010 33 ingen bestämmelse i LMA angående detta men däremot har en föreskrift införts i förordningen om mottagande av asylsökande m.fl. som anger att:
2 a § Migrationsverket skall informera utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. om de förmåner som finns och om vad de skall göra för att beviljas dessa. Informationen
skall lämnas så snart som möjligt och inte senare än 15 dagar efter det att ansökan om uppehållstillstånd har gjorts.
Informationen skall ges skriftligen och, så långt möjligt, på ett språk som
de som skall ta emot informationen kan förväntas förstå. Vid behov kan informationen även lämnas muntligen.
Sökande som avses i första stycket skall även informeras om förekomsten
av organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk
rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem ifråga om gällande mottagandevillkor, inklusive hälso- och sjukvård.68
Genom denna ändring har Sverige fullt ut och i sin helhet implementerat asylmottagningsdirektivets artikel 5.
Även direktivets kapitel 6 angående dokumentering har förts in i förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl:
2 b § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall inom tre dagar efter det att de lämnat in en ansökan om uppehållstillstånd av Migrationsverket förses med ett dokument som intygar att innehavaren är asylsökande.69
I Sverige får utlänningar ett så kallat LMA-kort som anger att innehavaren av kortet är asylsökande.70
68
Förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.
69
Ibid.
70
VT 2010 34 När det gäller resehandling för att på grund av ett humanitärt skäl kunna besöka ett annat land konstaterar utredningen i SOU 2003:89 att det för det ändamålet finns så kallade främlingspass som möjliggör detta.71
Försörjningsstöd regleras även i denna förordning och sådan stöd lämnas till utländska barn i form av dagsersättning enligt förordningens 6 §. Nedan har vi däremot beräknat dagsersättningen
multiplicerat med 31, det vill säga med antalet dagar under en månad för att tydliggöra och förenkla jämförelsen av bidragen som asylsökande barn får med bidragen andra barn i Sverige får.
0-3 år 4-10 år 11-17 år
1 147 1 333 1 550
4.3.2 Förordning (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl.
Motsvarigheten till denna förordning finns i asylmottagningsdirektivets kapitel 10 samt i Barnkonventionens kapitel 28.
1 § I denna förordning ges föreskrifter om utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar som avses i 1 § första stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Det är barn och ungdomar som
1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande),
2 § Om inte annat följer av 4 och 5 §§, skall barn som avses i 1 § anvisas plats i förskoleklassen och ha rätt att få utbildning i grundskolan, den obligatoriska särskolan, specialskolan och sameskolan på samma villkor som barn som är bosatta i Sverige.
71
VT 2010 35
3 § Om inte annat följer av 4-6 §§, skall de ungdomar som avses i 1 § erbjudas utbildning i
gymnasieskolan och gymnasiesärskolan på samma villkor som ungdomar som är bosatta i Sverige.
4 § De barn och ungdomar som avses i 1 § skall tas emot i det offentliga skolväsendet så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden. Det bör dock ske senast en månad efter ankomsten till Sverige.
9 § Om en ansökan om uppehållstillstånd av en person som avses i 1 § första stycket avslås och beslutet om avvisning eller utvisning skall verkställas, gäller rätten till utbildning,
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg under tiden fram till dess personen lämnar landet.
Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har inte rätt till utbildning, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg enligt denna förordning.
Regeringen tillsatte dock en utredning för att komplettera några förslag i betänkandet Skolång för barn som skall avvisas eller utvisas (SOU 2007:34). Syftet med uppdraget var att analysera hur rätten till skolgång kan utsträckas till att gälla för fler grupper av barn som vistas i landet utan tillstånd. Rätten till utbildning ska alltså även gälla barn och ungdomar som saknar tillstånd för sin vistelse i Sverige, oberoende av vilken anledning tillståndet saknas.72 Detta resulterade i Skolgång för alla barn SOU 2010:5 som föreslår att 9 §, i förordning om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl, ska upphöra att gälla.
4.4 Lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn
Motsvarigheten till denna lag finns i asylmottagningsdirektivets kapitel 19.
Syftet med denna lag är att det ska skapas en möjlighet att utse en god man som kan agera som både förmyndare och som vårdnadshavare för att säkerställa att han eller hon kan fatta beslut och agera i alla frågor som angår det ensamkommande barnet.73 I lagen om god man för ensamkommande barn
72
SOU 2010:5: 9-10
73
VT 2010 36 behandlas den gode mannens ansvarsområden och skyldigheter. Av skyldigheter kommer dock rättigheter och det är de ensamkommande barnen som är bärarna av dessa rättigheterna.
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om god man i vissa fall för den som är under 18 år och som är utländsk medborgare eller statslös.
2 § Om barnet vid ankomsten till Sverige är skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, skall överförmyndaren förordna en god man att i vårdnadshavares och förmyndares ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter.
Den gode mannen ska på ett fullständigt sätt tillgodose barnets behov och därför måste han eller hon ha befogenhet att kunna besluta i sådana frågor gällande barnet som i normala fall barnets vårdnadshavare skulle ha gjort. Den goda mannen bör alltså träda i både vårdnadshavarens och förmyndarens ställe. Detta har en god man inte kunnat göra förut då deras ansvar begränsats till att endast vara barnets förmyndare och därmed inte kunnat samverka i beslut angående barnets
personliga förhållanden såsom skolgång, boende, hälsa - och sjukvård. Den som utses vara god man för dem ensamkommande barnen har alltså enligt den nya ordningen ansvar både som
vårdnadshavaren och förmyndare för dessa. Den gode mannens uppgift är att tillförsäkra det ensamkommande barnets en säker tillvaro under sin första och svåra tid i Sverige. Det är inte den gode mannens uppgift att sköta den dagliga omvårdnaden och tillsynen av barnet, dock ska han eller hon ständigt ha kontakt med barnet, det hem barnet bor i, den skola barnet går i samt med den person som företräder barnet i asylärendet. En god man bestämmer i frågor som rör barnets
personliga, ekonomiska och rättsliga angelägenheter men i likhet med vårdnadshavare bör har eller hon ta hänsyn till barnets synpunkter och önskemål med beaktning till barnets ålder och utveckling. 74
3 § 2-3 st. God man skall förordnas så snart det är möjligt. I ett ärende om förordnande av god man skall överförmyndaren ge barnet tillfälle att yttra sig, om det kan ske.
74
