Direktanvisningar ur kommuner och
fastighetsutvecklares perspektiv
---
Direct allocations from the perspective of
municipalities and real estate developers
Simon Hammarström, Samuel Hermelin & Karl Wernersson
FF321F Fastighetsvetenskap Kandidatnivå
15 HP
Vårterminen 2020
Sammanfattning
I Sverige är efterfrågan på attraktiv, byggbar mark stor och många fastighetsutvecklare konkurrerar om denna mark som främst ägs av kommunerna. De har i sin tur olika tillvägagångssätt för hur markanvisningsprocessen går till, samtidigt som de även tar det slutgiltiga beslutet om vem som ska få ensamrätt till byggrätten. 2015 kom lagen om riktlinjer för kommunala markanvisningar med syftet att förtydliga tillvägagångssättet samt olika kriterier för att få en markanvisning, genom framtagandet av markanvisningspolicyer. Dessa utformas av de enskilda kommunerna och det finns inte en nationell begreppsram för hur de ska framtas eller vad de ska innehålla, vilket kan problematisera markanvisningsprocessen.
Eftersom det svenska markanvisningssystemet skiljer sig från kommun till kommun kan det uppstå en komplexitet för såväl fastighetsutvecklare som kommunala tjänstemän. Det finns en del tidigare forskning inom ämnet som ur ett teoretiskt perspektiv beskriver effekter som kan uppstå i markanvisningsprocessen. Det kan därför anses viktigt att involvera praktiska upplevelser och erfarenheter från branschens olika aktörer. Av den orsaken kommer det genomföras en kvalitativ studie där respondenter från olika kommuner i Stockholms län samt privata fastighetsutvecklare intervjuas. Målet med studien är att få en inblick i hur
respondenterna upplever olika effekter av direktanvisningar och anbudsförfarande samt vilka faktorer som är viktiga att beakta när man ska ansöka om en markanvisning. Utformningen av intervjuerna grundar sig i offentliga marköverlåtelser och beaktar olika framgångsfaktorer för att bli tilldelad mark, konkurrenssituationen för olika anvisningsmetoder, inträdeshinder på marknaden och slutligen prissättning.
Både de fastighetsutvecklare och kommunala tjänstemän som intervjuats upplever att det kan uppstå inträdeshinder och konkurrenshämmande situationer för mindre och oetablerade aktörer vid direktanvisningar. Det finns olika faktorer att beakta när fastighetsutvecklare ska ansöka om en markanvisning, där ibland kunskap om vad den berörda kommunen vill ha och referensobjekt som demonstrerar företagets kompetens.
Abstract
In Sweden, the demand for attractive, buildable land is high and many property developers compete for this land, which is primarily owned by the municipalities. They have in their turn different approaches to how the land allocation process transpires, while also making the final decision on who should have exclusive rights to build on the specific site. In 2015, the law about guidelines for municipal land allocations came in effect, with the aim of clarifying the procedure and various criteria for obtaining a land allocation, through the preparation of policies for land allocations. These are designed by the individual municipalities and there is no national conceptual framework for how they are to be developed or what they should contain, which can problematize the land allocation process.
As the Swedish land use system differs from municipality to municipality, a complexity can arise for both property developers and municipal officials. There is some previous research in the subject that, from a theoretical perspective, describes effects that can arise in the land allocation process. It can therefore be considered important to involve practical experiences and wisdom from various players in the real estate industry. For this reason, a qualitative study will be conducted in which respondents from different municipalities in Stockholm’s County as well as private property developers are interviewed. The aim of the study is to gain an insight into how respondents experience different effects of direct land allocations and tendering procedures, as well as what factors are important to consider when applying for a land allocation. The design of the interviews is based on public land transfers and considers various factors of success for being allocated land, the competitive situation for different allocation methods, barriers to entry in the market and finally pricing.
Both the real estate developers and municipal officials interviewed feel that entry barriers and anti-competitive situations may arise for smaller and unestablished players in direct land allocations. There are various factors to consider when real estate developers should apply for a land directive, among them knowledge of what the municipality in question wants and also reference objects that demonstrate the company's competence.
Förord
Detta examensarbete är skrivet av Simon Hammarström, Samuel Hermelin och Karl Wernersson på Malmö Universitet som ett avslutande moment efter tre års studier under programmet Fastighetsföretagande.
Vi vill rikta ett stort tack till våra intervjurespondenter som har ställt upp med sin tid och kunskap och som har varit starkt bidragande till möjliggörandet av detta arbetet. Vi vill även tacka vår handledare Helena Bohman som har varit ett stort stöd under arbetets gång.
Malmö Maj 2020
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 7
1.1 Bakgrund ... 7
2. Syfte och frågeställningar ... 9
3. Metod ... 10 3.1 Teoretiskt underlag ... 10 3.2 Urval ... 10 3.3 Utformning av intervjuer ... 11 3.4 Tillförlitlighet ... 11 3.5 Metodkritik ... 12 3.6 Etik... 12 4. Rättsregler ... 13
4.1 Lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler ... 13
4.2 Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar ... 13
4.3 Kommunernas planmonopol och PBL ... 14
5. Teori ... 15
5.1 Start av ett byggprojekt ... 15
5.2 Tillgång på mark ... 15
5.2.1 Byggbar mark ... 16
5.3 Konkurrens ... 17
5.3.1 Konkurrens ur ett samhällsekonomiskt perspektiv ... 17
5.3.2 Inträdeshinder på marknaden ... 18
5.3.3 Inträdeshinder för mark ... 19
6. Det svenska markanvisningssystemet ... 20
6.1 Markanvisningar... 20
6.2 Markanvisningspolicy ... 21
6.3 Försäljning av mark ... 23
6.4 Kommunens påverkan på konkurrens för markanvisningar ... 23
7. Empiri ... 25
7.1 Respondenternas syn på direktanvisningar ... 25
7.2 Inträdeshinder ... 27
7.3 Strategier och kriterier för att få en direktanvisning ... 28
7.4 Inverkan av relationen mellan byggherre och kommun ... 29
7.5 Konkurrens inom markanvisningar ... 30
7.6 Tillbakalämnande av markanvisningar ... 32
7.7 Prissättning vid markanvisningar ... 33
7.9 Fastighetsutvecklarnas projektidéer ... 35
8. Analys ... 37
9. Diskussion ... 41
10. Slutsats ... 42
1. Inledning
I Sverige ägs en stor del av all byggbar mark av offentliga myndigheter och det är ofta kommunerna som ansvarar för att marken bebyggs genom att bland annat överlåta/sälja marken till privata exploatörer via markanvisningar (Konkurrensverket, 2015). Eftersom kommunerna äger och avyttrar mycket mark har de ett stort inflytande över besluten som tas gällande användning av mark genom planläggning och tillståndsprövning. Markanvändningen är kommunalt reglerad och har sin utgångspunkt i att minska omgivningspåverkan och
transaktionskostnader. Utan den kommunala regleringen hade fastighetsutvecklare haft möjlighet att enbart agera ur eget intresse och inte beakta externa effekter (Markexploatering, 2015).
Kommunala markanvisningar är ett verktyg för kommunerna att se till att stadsplaneringen och fastighetsutvecklingen sker i linje med de målsättningar som har tagits fram. Det finns, som nämnt i första stycket, fördelar med att kommunerna bestämmer var och vad som ska byggas. Det finns dock en annan aspekt som bör beaktas, nämligen vem som ska få rätt att bygga. Förutom när det kommer till rena pristävlingar om marken är det i slutändan
kommunen som bestämmer vem som får en markanvisning. En undersökning som genomförts av Sharing Capabilities visar att det finns otydligheter och snedvridningar när det kommer till vem som i slutändan tilldelas marken (Fastighetsnytt, 2018).
Konkurrensverket (2015) menar att metoden för markanvisningar är viktig för att åstadkomma en spridning av entreprenörer på marknaden. Det saknas en nationell
begreppsram för markanvisningar, något som Staflund och Östblom (2019) menar kan vara problematiskt när det kommer till markanvisningsprocessen för kommunerna men även exploatörer som är verksamma i flera olika kommuner. I deras studie framgår att majoriteten av alla kommuner vill arbeta för en god konkurrens samtidigt som de även har goda meriter från tidigare projekt som en väsentlig förutsättning. Detta kan leda till att det är svårare för mindre och nya aktörer att ta sig in på marknaden vilket kan vara hämmande för
konkurrensen.
1.1 Bakgrund
Enligt Boverket (2018) är direktanvisning den vanligaste metoden som använts när
direktanvisning de senaste två åren. Jämförelseförfarande genom markanvisningstävling avseende pris och kvalitet var den näst vanligaste och hade använts av 62 kommuner.
Direktanvisningsmetoden ger kommunen möjlighet att styra vilka byggherrar som de anser har en genomförandekraft som krävs för ett visst projekt, det kan dock även användas för att få in mindre och oetablerade aktörer på marknaden. Vanligtvis tillämpas
direktanvisningsmetoden när byggherrar själva initierar genomarbetade förslag på ny bebyggelse. Direktanvisning kräver, till skillnad mot andra anbudsmetoder, mindre administrativa resurser. Det finns dock vissa negativa egenskaper med direktanvisningar menar Caesar et al. (2013) då exempelvis bättre alternativ förbises eftersom en byggherre då får ensamrätt till marken utan konkurrens om både pris och projektidé.
Statskontoret fick 2011 i uppdrag av regeringen där de skulle beskriva och utvärdera den kommunala markanvisningsprocessen för bostadsbyggande. I rapporten tas bland annat konkurrens- och effektivitetsproblem på den svenska fastighetsmarknaden upp. Enligt rapporten tycks det vara ett återkommande tema trots att Sverige har stränga
konkurrensregler, normer och praxis som ska främja en god konkurrenssituation på
marknaden. De menar fortsättningsvis att dominerande och rikstäckande företag ofta själva agerar som ett hinder för konkurrensen genom att de i hög grad kontrollerar strategiska insatsvaror. Trots att det är relativt enkelt att ta sig in i byggsektorn som till exempel underentreprenör och småhusbyggare är det desto svårare att etablera sig i en större utsträckning (Statskontoret, 2011).
Utifrån det teoretiska underlaget och insamlad data framgår det att många tidigare studier är baserade på olika typer av mätningar och enkäter. Det kan därför anses vara viktigt att få veta mer om hur fastighetsutvecklare och tjänstemän faktiskt upplever olika aspekter av
2. Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är att undersöka markanvisningsprocessen med inriktning på
direktanvisningar där vi vill studera privata aktörers och kommunala tjänstemäns upplevelser och erfarenheter av markanvisningar. Genom att intervjua fastighetsutvecklare och tjänstemän på kommuner vill vi ta reda på hur kommunerna arbetar med direktanvisningar och hur
fastighetsutvecklare arbetar för att öka sina chanser att få en direktanvisning. Vi vill därtill undersöka vilka effekter de olika markanvisningsformerna har gällande konkurrens och prissättning under markanvisningsprocessen. Till vår hjälp kommer vi att ha följande frågeställningar:
• Vilka för- och nackdelar upplevs med olika markanvisningsmetoder?
• Vilka faktorer upplevs vara avgörande för små respektive stora aktörer när det kommer till att få en direktanvisning?
3. Metod
Metodvalet har sin grund i syftet och för att uppnå syftet i uppsatsen kommer vi att ha en kvalitativ ansats. Bakgrunden till det kvalitativa metodvalet har sin grund i syftet att göra en analys av insamlade upplevelser och erfarenheter från olika områden av fastighetsbranschen, för att kunna göra en generalisering hade en kvantitativ metod varit att föredra.
3.1 Teoretiskt underlag
Det har använts kvantitativa inslag genom insamling av statistiska undersökningar från bland annat Boverkets hemsida, detta används som underlag till det som blir den empiriska delen. Det insamlade materialet till denna studie är hämtat från tidigare forskning inom områden som marktillgång, kommunal mark och konkurrens. Det förekommer även olika lagtexter att förhålla sig till när problematiseringen ska analyseras. Det empiriska materialet består både av underlaget från den teoretiska delen samt genom semistrukturerade intervjuer vi har haft med personer som är eller har varit verksamma inom fastighetsbolag, byggbolag och kommuner. Utformningen av underlaget till de semistrukturerade intervjuerna har tagits fram med hjälp av relevant litteratur och tidigare forskning. Genom att använda semistrukturerade intervjuer har vi haft möjlighet till öppna diskussioner från primärkällor där vi även har kunnat anpassa frågorna till specifika respondenter, något som inte hade varit en möjlighet med exempelvis en enkät.
3.2 Urval
En grundläggande förutsättning för studien var att hitta respondenter med rätt kompetens som varit verksamma i branschen under en längre tid. Intervjurespondenterna består dels av tre personer som är verksamma inom kommunerna Stockholms stad, Nacka kommun och Järfälla kommun. Urvalet baserades på att vi ville undersöka de största kommunerna i Stockholms län, både i centrala Stockholm men även i utkanten av staden. Därtill har vi intervjuat tre stycken personer som representerar fastighetsbolag som är verksamma i kommunerna i Stockholms län samt två personer som representerar fastighetsbolag i Malmö.
Fastighetsbolagen som valts ut har en lång och bred erfarenhet av branschen i stort men även mer specifikt av markanvisningar.
3.3 Utformning av intervjuer
Totalt genomfördes åtta stycken intervjuer, varav sju stycken gjordes över videolänk och en intervju genomfördes på respondentens kontor. Det upplevdes inte som något begränsande att intervjua via videolänk, vidare finns det en studie som genomförts av Weller (2017) som berör effekter av att intervjua digitalt kontra fysiskt. Weller (2017) menar att “närvarotrycket” minskar vid digitala intervjuer och att den fysiska separeringen kan främja en känsla av enkelhet. I inledningen av intervjuerna presenterade vi oss och förklarade vad syftet med studien var och bad respondenten att presentera sig och vad de arbetar och har arbetat med. Frågorna som ställdes var anpassade efter respondentens område och studiens utformning, dvs att fastighetsutvecklarna svarade på frågor som rörde deras verksamhet och respondenterna från kommunerna svarade på frågor gällande deras verksamhet. Samtliga intervjuer spelades in och har sedan transkriberats och tematiserats för att kunna användas i empiri-avsnittet.
3.4 Tillförlitlighet
I detta avsnitt diskuteras tillförlitligheten för studien med hjälp av de två centrala begreppen validitet och reliabilitet. Graden av validitet grundar sig i att man mäter det som är relevant för problematisering samt frågeställning, och reliabilitet att mätningarna genomförs på ett tillförlitligt sätt (Avdelningen för Allmänmedicin vid Göteborgs Universitet, 2002).
Eftersom mätinstrumentet för studien är personer inom fastighetsbranschen blir reliabiliteten mindre väsentlig, vilket även stärks av syftet med studien att undersöka upplevelser och erfarenheter hos enskilda individer. Studiens ändamål är således att skapa en större förståelse för den problematisering som ligger till grund för uppsatsen. Samtliga respondenter har frivilligt ställt upp på intervjuer, frågorna har varit öppna och utformade för att kunna besvara syfte och frågeställning samtidigt som respondenterna själva fick välja vad de ville svara på och inte.
Urvalet av respondenter beskrivs i avsnittet ovan och skapar en större möjlighet för
författarna att se problematiseringen ur flera synvinklar eftersom respondenterna representerar olika områden av branschen. Författarna anser därmed, med bakgrund av urvalet och
3.5 Metodkritik
Det bör tas i beaktning att den tidigare forskningen kan ha tagits fram i ett annat syfte än den aktuella studien och kan därav vara vinklad och otillräcklig. Det kan medföra vissa
svårigheter när det kommer till att jämföra resultat med tidigare forskning. Det som kan ses som en svaghet med den kvalitativa metoden är att den kan anses vara subjektiv. Intervjuer ger djup och detaljerad information men det kan samtidigt begränsa studien något på grund av att urvalet av respondenter blir relativt liten. Metodvalet passar för studien men möjligheten att generalisera resultatet kommer att minskas (Björklund & Paulsson, 2012).
3.6 Etik
Det finns vissa etiska aspekter att ha i åtanke när en studie genomförs med underlag från intervjuer. I denna studie har kommunerna som medverkat namngetts då det ansågs vara viktigt för att se var de ligger geografiskt och vad de har för specifika egenskaper. Det ansågs inte vara väsentligt att de fastighetsutvecklarna som deltog namngavs vilket ledde till att de är anonyma. De fyra forskningsetiska principerna är vägledande när det kommer till etiska överväganden, dessa sammanfattas nedan.
Informationskravet - Respondenterna ska veta vad syftet med studien är, de ska även upplysas om att deltagandet är frivilligt och att de har rätt att avbryta sin medverkan om de så önskar. Informationen som framkommer av respondenterna ska inte användas till något annat syfte än till forskningen.
Samtyckeskravet - Respondenterna som deltar har rätt att bestämma om de vill medverka eller inte. Det är respondenterna som bestämmer hur länge och på vilka villkor som de ska
medverka. Om de väljer att avsluta sitt deltagande ska de inte utsättas för påtryckning eller påverkan.
Konfidentialkravet - Personuppgifter och uppgifter i studien ska förvaras så att inte obehöriga kan ta del av dessa. Om respondenterna är anonyma så ska det inte gå att identifiera dessa.
Nyttjandekravet - Uppgifterna som samlas in om enskilda personer får bara användas för forskningsändamål (Vetenskapsrådet, 2002).
4. Rättsregler
4.1 Lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler
Ett statsstöd kan beskrivas som ett bidrag eller finansiering med offentliga medel som kan ge ett eller flera företag marknadsfördelar gentemot sina konkurrenter, och för att främja och upprätthålla en konkurrenskraftig marknad finns det regleringar som styr i vilken mån dessa bidrag är tillåtna (Upphandlingsmyndigheten, 2020). Dessa regler är utformade i artiklarna 107-109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt där bestämmelserna omfattar bidrag med offentliga medel till en verksamhet som bedrivs på en marknad (Regeringen, 2019).Med bakgrund av att EU-kommissionen under senare år har granskat försäljning av mark som ägs av offentliga myndigheter har de framtagit en allmän vägledning för medlemsstaterna så att de ska kunna undvika ett eventuellt otillåtet statsstöd till köparna. Det finns framförallt två punkter som bör beaktas vid kommunala markanvisningar som kan sammanfattas på följande vis (EUR-lex, 2011):
Anbudstävlingar - Vid en försäljning av offentlig mark kan kommunen ha en form av öppen budgivning där priset bestäms av den aktör som bjuder högst. Ett sådant anbudsförfarande är då att anse som en försäljning till marknadspris och omfattas därmed inte av
statsstödsreglerna, oavsett om det innan anbudsförfarandet har genomförts en annan värdering av marken.
Direktanvisningar - I de fall då överlåtelse sker genom direktanvisning kan den myndighet som avser att sälja marken ta hjälp av en eller flera neutrala värderingsmän som då gör en värdering av marken vilket blir underlag för det slutgiltiga marknadspriset. Det priset som sätts blir då per definition det lägsta priset som kan avtalas, och på så sätt riskeras inte heller att statligt stöd förekommer (EUR-lex, 2011).
4.2 Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar
Lagen trädde i kraft i början på 2015 för att effektivisera och simplifiera processerna för att ta fram bland annat detaljplaner, och därmed öka framförallt bostadsbyggandet (Boverket, 2020). Det som definieras som en markanvisning i denna lag är en överenskommelse mellan
en kommun och byggherre som ger byggherren ensamrätt att förhandla med kommunen om en överlåtelse eller upplåtelse av bebyggelse på mark som är ägt av kommunen. Lagen säger att en kommun som använder sig av markanvisningar ska anta riktlinjer för markanvisningar.
Riktlinjerna ska innehålla vad som avses med markanvisning. Kommunerna tar individuellt fram dessa och ska bland annat innehålla kommunens utgångspunkter och mål för
överlåtelser, grundläggande villkor för markanvisningar och principer för prissättning av marken (SFS 2014:899).
Trots att lagen har varit i kraft under fem års tid har det framkommit av Boverkets senaste undersökning att 14% av de kommuner som använder sig av markanvisning fortfarande inte har upprättat några riktlinjer för de villkor som gäller vid marköverlåtelser, det kan dock noteras att antalet kommuner som upprättar riktlinjer enligt lagens bestämmelser ökar för varje år (Boverket, 2020).
4.3 Kommunernas planmonopol och PBL
I Sverige har kommunen ett så kallat planmonopol vilket innebär att de är ansvariga för planeringen av markanvändningen, detta definieras i Plan- och bygglagen (PBL, 2010:900). Det framgår i Plan- och bygglagen att varje kommun är ansvarig för att ta fram en
översiktsplan för hela kommunen där mål sätts för framtida stadsutveckling och vad specifika mark- och vattenområden ska användas till.
Översiktsplanen är inte lagligt bindande för användarna eller för byggherrarna. För att det ska bli bindande så behöver kommunen därför utveckla en detaljplan där det specifika
användningsområdet definieras men även bebyggandets omfattning. Det ska också definieras hur utformningen ska ske för att passa in i den övergripande samhällsbilden (PBL, 2010:900). Alla medborgare har rätt att överklaga en detaljplan till Länsstyrelsen (Kärrholm & Nyholm, 2011).
5. Teori
5.1 Start av ett byggprojekt
Det mest grundläggande när det kommer till att starta ett byggprojekt är att ha någonstans att bygga, i många fall köper byggherrarna mark av kommunen, vilket sker via markanvisning (Olander, S. 2005). En markanvisning kan initieras antingen av en exploatör eller en kommun. I inledningsfasen är det den administrativa avdelningen i kommunen som är ansvarig för markanvändningen och genomför en första bearbetning av projektet där främst platsens lämplighet är i fokus.
Det primära syftet med inledningsfasen är att undersöka ifall det föreslagna projektet överensstämmer med översiktsplanen från kommunen. Om projektet får ett första
godkännande kan en markanvisning tilldelas. Materialet för beslutsunderlaget är framtaget och gjort av den avdelning som ansvarar för marken inom kommunen (Caesar, 2016).
5.2 Tillgång på mark
Det finns en del grundläggande beståndsdelar en exploatör bör ha i åtanke vid start av ett projekt, bland annat finansiering, byggnadsmaterial och byggare. Något som är minst lika viktigt är tillgången till lämplig mark, med det menas en plats eller ett område där exempelvis byggandet av bostäder kan genomföras och därefter säljas. I ett läge där efterfrågan på
bostäder är väldigt hög bör rimligtvis inte de förstnämnda beståndsdelarna vara så svåra att tillgå, utan det är istället bristen på lämplig mark som står för problematiseringen. Vidare leder denna brist, liksom andra faktorer som till exempel olika tillstånd, bestämmelser, begränsningar och geografiska hinder, till eftertryckliga effekter på utbudet av bostäder (Caesar, 2016). Det har tidigare konstaterats att stigande bostadspriser främst är kopplade till en hög efterfrågan som var en följd av låga räntor och stor befolkningstillväxt, det verkar dock vara så att den kraftiga prisökningen istället förmedlas av utbudet (Solé-Ollé & Vildadecans-Marsal, 2012).
Förr var det oftast kommunerna själva som styrde vad som skulle byggas och hur det skulle byggas vilket innebar att när mark köptes upp fanns det redan en färdigställd projektplan och uppdraget var enbart att det skulle genomföras. Idag är det mycket vanligare att exploatörer involveras redan i planeringsfasen och att exploatörerna tillsammans med kommunen ingår i
en form av partnerskap under processen. Hur kommunen sedan beslutar vilken aktör som ska få markanvisningen är och har alltid varit politiskt (Caesar, 2016).
Den politiska konkurrensen i de olika kommunerna bör också beaktas, något som (Solé-Olle & Vildadecans-Marsal, 2012) tar upp i sin studie där de menar att hård konkurrens inom lokala myndigheter kan bidra till en minskad tillgång på mark. I Spanien där studien är genomförd, likt Sverige, är det kommunerna som reglerar markanvändningen och det kan då uppstå situationer då de måste välja mellan att låta en exploatör gå vidare med sin projektidé eller stå fast vid sina väljares intressen. I de kommuner där den politiska konkurrensen är hård kan de därför bli problematiskt att få tillgång till lämplig mark, framförallt om det är ett känsligt projekt eller område.
Ordet markanvisning är i stort sett ett samlingsnamn för olika typer av
förhandlingsförfaranden där betydelsen är relativt statisk. Strukturen på markanvisningen skiljer sig dock i stort sett mellan varje separat fall, det lägger grunden för utformningen av metoderna och det unika innehållet i anvisningen. Det är viktigt att förstå dessa olika strukturer eftersom de i slutändan avgör vilket utbud som finns, samt prisvärdheten för exempelvis bostäder (Caesar, 2016).
5.2.1 Byggbar mark
Enligt uppgifter från Boverket (2019) har bostadsbyggandet stabiliserats sedan den nedgång som skedde under 2018, men de menar fortfarande att det byggs alldeles för lite. En anledning till detta skulle kunna vara att tillgången på byggbar mark ofta är begränsad. De största
markägarna är i högsta grad kommunerna själva vilket används som ett verktyg för att förbättra konkurrensen och minska risken att andra aktörer sitter och håller på byggbar mark, men även för att fastighetsutvecklingen ska ske i linje med kommunens egen stadsplanering (Konkurrensverket, 2015).
Andra stora markägare är byggföretagen, det finns flera förklaringar till varför byggföretag binder kapital genom markinnehav. Byggföretagen vill säkra att deras fastighetsportfölj kan utvecklas långsiktigt och stabilt. Genom att förvärva mark i samma takt som den tas till produktion utökar de sitt eget markbestånd, ibland enbart för att förvissa sig om att de har
stadie vilket är en bidragande faktor till att det inte byggs i den takt som är nödvändig. Det kan även ses som ett sätt att försöka styra kommunens utbyggnadsplaner då markinnehavet blir ett strategiskt instrument för företagens utveckling. Kommunens markpolitik har därför en stor betydelse, deras agerande beträffande markanvisningar är i många hänseenden det som styr vilka som får bygga och hur snabbt det byggs (Konkurrensverket, 2015).
När ett markområde ska exploateras finns det många aspekter som måste beaktas från såväl kommunens som exploatörens sida. Det måste beakta de syften som ska främja en social, ekonomisk och miljömässig hållbarhet och även att det följer linjerna för stadsutvecklingen (Valtonen et al. 2018). Det som är mindre vanligt är krav på att byggherren investerar i gator och VA och annan infrastruktur som exempelvis förskolor.
Enligt Konkurrensverket (2015) är det viktigt att metoden för markanvisningar används på ett sunt sätt. Genom att kommunerna använder sig av både direktanvisning och anbudsförfarande så kan de kontrollera konkurrensen och mångfalden bland byggherrar.
5.3 Konkurrens
5.3.1 Konkurrens ur ett samhällsekonomiskt perspektiv
Konkurrens har sin grund i knapphändigt utbud, detta föder en efterfrågan. Eftersom efterfrågan är hög finns det stor potential att göra höga vinster. Det lockar fler företag in på marknaden och slår ut de minst effektiva företagen. När företag lämnar marknaden så kommer utbudet att minska och marknadspriset åter att stiga. Det här scenariot kan ske när företag har fria in- och utträden på marknaden, det kallas också en perfekt
konkurrensmarknad. För att det ska fungera i praktiken finns det ett antal antaganden som behöver uppfyllas. Alla dessa antagande kommer såklart inte att uppfyllas på de flesta marknader (Eklund, 2017). Konkurrens kräver att de som ska konkurrera etablerar sig som aktörer med viss kapacitet. de ska kunna upprätta strategier, ta beslut och implementera de besluten (Arora-Jonsson et al 2020).
Det som kallas för stordriftsfördelar är ett hinder för att en perfekt konkurrensmarknad ska uppfyllas. Det uppstår bland annat när de fasta kostnaderna är väldigt stora i förhållande till de rörliga kostnaderna så att styckpriset sjunker. De större företagen kommer alltså att dominera marknaden (Eklund, 2017).
Arora-Jonsson et al. (2020) skriver i sin artikel att det finns många ursprung till konkurrens på marknaden. En av dessa som de lyfter fram är att tävlingar kan skapas av en organisatör för att skapa möjligheter för fler aktörer att slå sig in på marknaden. För att tävlingarna ska vara framgångsrika krävs att det måste vara knapphändigt med vinnare där enbart en eller ett fåtal kan vinna. Det kan skapa en nyttig konkurrenssituation på marknaden men det kan dock uppstå en problematik om antalet konkurrenter blir alltför stor. Trots att den ekonomiska teorin om perfekta marknader vittnar om detta som något positivt kan det istället skapa negativa följdeffekter som att det blir omöjligt eller inte värt att skapa och bibehålla goda relationer. En annan följd av konkurrens är att det kan uppstå en större segregation bland aktörer, istället för att konkurrensen skapar effektivitet och innovation.
5.3.2 Inträdeshinder på marknaden
Inträdeshinder är en naturlig del av marknaden och det finns väldigt få områden där detta inte existerar. Det finns olika typer av inträdeshinder som exempelvis legala, strukturella eller strategiska. Anledningen till att det finns legala grunder som kan hindra aktörer att komma in på marknaden är monopol, patent, exklusiva licenser etc. De strukturella inträdeshindrena har ofta sin grund i att stora etablerade företag har så mycket fördelar gentemot de mindre att det blir svårt att konkurrera. Dessa stordriftsfördelar blir allt mer påtagliga om produkten som produceras är väldigt likartade. För att det ska gå att utmana krävs det stora kostnader som i många fall är irreversibla, där forskning och utveckling, humankapital och marknadsföring är exempel på några av dessa. Strategiska inträdeshinder baseras på att företag försöker förutse hur de etablerade aktörerna kommer att agera om det sker ett nytt inträde på marknaden. De etablerade aktörerna skulle kunna agera genom att sänka priser, en drastisk prissänkning skulle alltså göra det mindre attraktivt för nya företag att försöka etablera sig
(Konkurrensverket, 2009)
Lutz, Kemp & Dijkstra (2009) har i sin studie identifierat sju stycken underliggande dimensioner som påverkar inträdeshinder till marknaden: kapital, strategiska åtgärder, forskning och utveckling, produktdifferentiering, distribution, reklam och
myndighetsregleringar. I den kvantitativa studien har det kommit fram från svarande företag att de största faktorerna för inträdeshinder är kapital, distributionskanaler och strategiska åtgärder. De bekräftar även att inträdeshinder kan minska mängden entreprenörskap och
5.3.3 Inträdeshinder för mark
Mark är som tidigare nämnt en begränsad vara eftersom det inte går att producera mer mark. På grund av att det finns ett begränsat utbud och att det till stor utsträckning är kommunen som förser företag med mark bildas det en flaskhals och det blir per automatik ett
inträdeshinder.
Eftersom mark även är en väldigt heterogen vara kan inte alla fastighetsutvecklare åta sig att genomföra projekt på alla platser. Storleken på markanvisningarna kan skilja mycket, det finns här en möjlighet för kommunerna att skapa en mångfald bland aktörerna. Mindre byggherrar torde inte vara så intresserade av väldigt stora projekt då dessa kan bli kostsamma och komplicerade att genomföra, likaså kommer antagligen inte de större aktörerna vara så intresserade av mindre projekt då dessa inte kommer att ge en lika hög avkastning i relation till investeringen i projektet. Goda kontakter och att kunna visa upp en portfölj av tidigare genomförda projekt är viktigt för att en aktör ska tilldelas mark. En nyetablerad aktör kan alltså ha en missgynnsam position om tidigare projekt inte kan uppvisas när det kommer till valet av exploatör (Caesar et al. 2013).
6. Det svenska markanvisningssystemet
6.1 Markanvisningar
Caesar et al. (2013) menar att en markanvisning definieras och tolkas på olika sätt i olika kommuner och det finns ingen gemensam definition av det i landet, men att Sveriges tre största städer använder en liknande definition av markanvisning. Ceasar et al. (2013) har definierat markanvisning på följande vis:
En markanvisning är en ensamrätt att, under viss tid, förhandla med en kommun om att förvärva kommunal mark för bebyggelse, och att genomföra avsedd bebyggelse
(Caesar et al. 2013).
Innebörden av en markanvisning är att en byggherre har ensamrätt att förhandla med kommunen och på så sätt kan lägga ner tid och resurser på ett projekt som kommunen har intresse av att genomföra. Det slutgiltiga målet är att markanvisningen ska leda fram till att utforma en detaljplan och att en marköverföring ska ske. Förhandlingens syfte är att utforma ett bebyggelseprojekt som kommunen och byggherren är nöjd med och att byggherren ska vara villig att betala det begärda priset från kommunen (Caesar et al. 2013).
Att en markanvisning ska leda till en eventuell överlåtelse av fastigheten är dock inte juridiskt bindande eftersom det omfattas av formkraven i Jordabalken 4:1 (SFS 1970:994), vilket leder till att såväl kommun som byggherre kan välja att avträda från anvisningen och detta kan i sin tur kan vara en bidragande orsak till förseningar i fastighetsutvecklingen.
Det finns två huvudsakliga tillvägagångssätt vid urvalet av exploatörer. Det ena sättet är en så kallad direktanvisning där marken anvisas till en byggherre utan jämförelser mellan olika alternativ, det sker ofta genom att byggherren kontaktar kommunen med ett förslag på nybyggnadsprojekt (Konkurrensverket, 2015). Det förekommer även att kommunen pekar ut områden som ägs av kommunen och som är lämpliga för ny bebyggelse, där byggherrar sedan sammanställer mer specifika förslag och ansöker om direktanvisning för dessa områden (Caesar, 2016). En byggherre som själv äger mark som kan bebyggas, men vill utöka
markinnehavet med intilliggande kommunal mark kan också vara fall för direktanvisning. Det förekommer även att kommunen kontaktar byggherrar när det gäller mindre attraktiva
direktanvisning är att det sparar resurser eftersom planering och initiering ligger hos
byggherren. Det skapar även incitament för innovativa lösningar och förslag, då det ligger hos byggherren att presentera ett förslag som tilltalar kommunen (Konkurrensverket, 2015). Det kan däremot göra det svårare för nya aktörer att få mark tilldelad på detta vis då kommunen oftast har referensprojekt som ett väsentligt kriterium (Caesar, 2016).
Det andra tillvägagångssättet är vad som kallas för jämförelseförfarande som innebär att kommunen jämför olika byggherrar med varandra. Det sker genom en anbudstävling som vanligtvis baseras på pris eller andra kriterier, så som utformning och innovation
(Konkurrensverket, 2015). I de fall som det finns minst två stycken aktörer som uppfyller de grundläggande kriterierna, såsom finansiell styrka och kunskap, tilldelas markanvisningen den som är villig att betala det högsta priset för marken. Vidare menar han dock att det finns andra kriterier som kan väga in vid beslutandet om markanvisning, såsom arkitektonisk design, hyresnivåer, användning av miljövänliga material eller energieffektiva lösningar (Caesar, 2016).
Det avtal som tecknats mellan kommunen och exploatören när markfördelning är tilldelad kallas ofta för markanvisningsavtal. De avtalen är främst en bekräftelse på att kommunen har valt en viss exploatör och att exploatören accepterar vissa preliminära villkor som finns i enlighet med definitionen av en markanvisning (Caesar, 2016).
6.2 Markanvisningspolicy
Alla kommuner som säljer mark till byggherrar måste upprätta riktlinjer för hur denna verksamheten ska bedrivas, denna kallas för en markanvisningspolicy. Denna policy ska innefatta mål med markanvisningen, hur målen ska genomföras samt principer för
markprissättningen. Det finns alltså ingen nationell markanvisningspolicy utan det är upp till kommunerna att utforma sin egen (SFS 2014:899).
Det kan skilja en hel del mellan hur de olika kommunernas policyer ser ut, det grundar sig i att alla kommuner jobbar på sitt eget sätt. För att konkretisera eventuella skillnader jämförs i detta avsnitt riktlinjerna i tre av Stockholms största kommuner: Järfälla, Nacka och
Stockholms stad lyfter fram att de vill att byggherrar ska vara aktiva när det kommer till att ta fram projekt, detta kallas för “Stockholmsmodellen” (Stockholms stad, 2015). Alla
kommuner använder sig av både konkurrensutsatta markanvisningar och icke
konkurrensutsatta anvisningar även om det finns preferenser inom kommunerna. Järfälla exempelvis säger att huvudprincipen är att markanvisning ska ske genom tävling, där finns det tre bedömningsgrunder som de utgår ifrån: Enbart pris, pris och kvalitetskriterier och endast kvalitetskriterier där priset är fast (Järfälla kommun, 2018). Stockholms stad använder sig av fyra olika metoder för överlåtelse av mark beroende på förutsättningarna för
försäljningen: Direktanvisning, direktanvisning efter jämförelseförfarande, anbud på pris eller tävling (Stockholms stad, 2015).
När det kommer till val av byggherre tar Stockholms stad hänsyn till ekonomi, stabilitet och långsiktig förvaltning hos aktören som skickar in ansökan. Det vägs också in vad byggherren har uträttat vid tidigare projekt (Stockholms stad, 2015). Det är i grunden samma saker som Järfälla och Nacka utgår ifrån när de gör sina val av byggherrar, Nacka lyfter även två punkter som måste uppfyllas:
1. Aktören/byggherren uppfyller kommunens krav på ekonomisk ställning samt teknisk och yrkesmässig kapacitet.
2. Aktören/byggherren är villig att genomföra kommunens beslutade och vid var tid gällande styrdokument och generella krav (Nacka kommun, 2017).
När det kommer till prissättning av mark belyser Stockholms stad att de måste förhålla sig till KL:s regelverk men även de EU-direktiv som finns om förbud mot otillåtet statsstöd. De ska även ha som utgångspunkt att försäljning av mark ska ske till marknadspris (Stockholms stad, 2015). När det kommer till prissättning av fastigheter i Nacka kommun som ska överlåtas är deras utgångspunkt att det ska ske på marknadsmässiga villkor och de fall marknadsvärdet inte är känt sen tidigare ska prissättningen ske genom en expertvärdering av minst två
oberoende värderingsmän (Nacka kommun, 2017). Järfälla skriver att markpriset sätts utifrån en bedömning av marknadsvärdet för det aktuella markområdet. Det baseras även på vilket syfte markanvisningen har och detaljplanens avsedda markanvändning (Järfälla kommun, 2018).
6.3 Försäljning av mark
När kommunen tecknar ett markanvisningsavtal med en byggherre så är självklart målsättningen att marken sedermera ska bebyggas. Som nämnts tidigare sker
marköverföringen efter markanvisningen när detaljplanen har sammanställts i samarbete med byggherren.
Värdet på marken kan förändras under plan- och genomförandeprocessen vilket innebär att priset för marköverföringen kan vara lite problematisk att fastställa. Priset för
markförsäljningen baseras på vad marken kommer att vara värd i framtiden, när det kommer till direktanvisningar finns det dock ett prissättningsproblem. Prissättningen ska ske i enlighet med EU-reglerna och genom en oberoende expertvärdering. Värdet kan dock ibland skilja sig ganska mycket från den tidpunkt då värderingen genomfördes till när marken ska överlåtas. Vanligtvis genomförs värderingen långt innan själva marköverlåtelsen sker och tar hänsyn till prisförändringar som sker mellan dessa tidpunkter. Det händer även att vissa kommuner genomför värderingen i samband med att detaljplanen vunnit laga kraft (Caesar et al. 2013).
6.4 Kommunens påverkan på konkurrens för markanvisningar
Det innebär ofta relativt stora kostnader för planering och utredningar för byggherrar att inleda en markanvisningsprocess. Mindre byggherrar kan ha svårt att konkurrera med de större eftersom de inte är lika kapitalstarka. Det kan även vara ett problem för nya exploatörer att konkurrera eftersom kommunerna ofta väger in vad byggherrar har gjort för projekt
historiskt när de gör sin bedömning om det ska tilldelas en markanvisning eller inte (Caesar et al. 2013).
Lind (2017) har i en rapport skrivit om att det bör ske förändringar av regler och praxis för att öka möjligheterna för små fastighetsutvecklare att få markanvisningar, i rapporten formuleras fem centrala krav för att underlätta detta som följer nedan.
• Det ska finnas ett utbud av markanvisningar som passar alla, inklusive de mindre fastighetsutvecklarna.
• Markanvisningarna ska fördelas efter olika kriterier. Det bör finnas koncepttävlingar med fast pris, auktioner där mark säljs till högstbjudande men det ska även vara möjligt att få mark genom direktanvisningar.
• Om fastighetsutvecklare har upptäckt möjligheten att bygga på en plats som
kommunen inte har tänkt på så bör det finnas ett smidigt sätt, i ett tidigt skede att få en markanvisning för företagen.
• Det ska finnas ett utbud av färdiga detaljplaner som även är flexibla. Dessa ska vara kompatibla med mindre företag och tas fram i samråd med dessa.
• Kommunen ska vara skyldiga att ha en dokumenterad markanvisningspolicy. Det ska där i vara klargjort hur mindre och nya aktörer bör gå tillväga för att lyckas med en markanvisning på rimliga villkor.
Caesar et al. (2013) lyfter även fram riktade direktanvisningar och kvotering där enbart mindre/nya aktörer får delta som möjliga åtgärder för att underlätta detta.
7. Empiri
I det empiriska underlaget presenteras resultatet av de genomförda intervjuerna i kategoriserade underrubriker för att ge en tydlig bild av respondenternas åsikter om markanvisningar och samlade erfarenheter av processen.
7.1 Respondenternas syn på direktanvisningar
Det föreligger många olika uppfattningar om direktanvisningar och dess påverkan på
marknaden. Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar som trädde i kraft 2015 säger att en kommun som använder sig av markanvisningar ska anta riktlinjer för dessa. Riktlinjerna utformas av kommunerna själva och de skiljer sig mellan de olika kommunerna och ligger till grund för deras inställningar till direktanvisningar.
Intervjurespondenter från Nacka och Järfälla kommun menar att bakgrunden till deras strategi kring markanvisning ligger i det politiska styret. Båda kommunerna arbetar huvudsakligen med markanvisningstävlingar och inte direktanvisningar, vilket är ett sätt att främja
konkurrensen menar respondenten från Järfälla kommun:
”Nu vill vi göra allt i konkurrens och ge likvärdiga möjligheter på marknaden …” (Järfälla kommun)
Respondenten från Järfälla kommun menar att det är en uttalad strategi från politikernas sida. Men det finns även ekonomiska aspekter att ta hänsyn till vad det gäller
markanvisningsmetoder, där tävlingar kan ge bättre betalt menar respondenten från Nacka kommun.
”Är man intresserad av att få väldigt bra betalt så är ju tävling att föredra där man utvärderar på pris.” (Nacka kommun)
Trots den politiskt framtagna strategin om att det ska markanvisas genom tävling, ser respondenten från Nacka kommun inga problem med att kommunen använder sig av direktanvisningar.
“Det är uttalat från politiken att man vill ha tävlingar men det finns inget som hindrar oss från att göra direktanvisningar.” (Nacka kommun)
En anledning till att använda sig av direktanvisning i Nacka kommun kan vara att de har en affärsrelation med en aktör eller att det är ett väldigt speciellt projekt där bara en aktör kan hantera det menar respondenten från Nacka kommun. Det är frestande att använda sig av direktanvisningar ifall de vet vilka exploatörer de vill arbeta med och har en klar bild av vad de levererar, menar respondenten.
En kommun där direktanvisningar är den vanligaste metoden är Stockholm stad. De har tagit fram en egen modell som de kallar för ”Stockholmsmodellen” som finns i deras
markanvisningspolicy. I intervjun med Stockholm stad förklarar respondenten att modellen innebär att byggherrar kommer in med förslag på olika platser för bebyggelse. I de fallen där kommunen anser att förslaget som kommit in är bra, ger de en direktanvisning till aktören som kom in med förslaget.
De fastighetsutvecklare som intervjuades under studien anser att direktanvisningar är den vanligaste metoden de använder sig av och att det är den metoden de föredrar med anledning av att de slipper konkurrera med andra aktörer. Den vanligaste metoden för att få
direktanvisning är enligt fastighetsutvecklarna att de uppvaktar kommunerna med projektidéer.
En anledning till att fastighetsutvecklarna sällan är med i tävlingar förefaller vara på grund av kostnaden det medför att tävla. Fastighetsutvecklare 5 uppger att direktanvisningar är deras vanligaste metod uppskattar att en direktanvisning kostar ungefär 20% av vad det kostar att tävla.
“Jag skulle säga att det är 75% direktanvisningar, 25% jämförelseförfarande. Extremt få tävlingar, det kostar för mycket pengar.” (Fastighetsutvecklare 5)
Fastighetsutvecklare 2 menar att det sällan är lönsamt att vara med i markanvisningar på grund av att någon annan har bestämt utformningen vilket leder till att de inte kan skapa mer värde utifrån deras egen kreativitet. En direktanvisning däremot ökar deras möjligheter till att
“Om du istället går till kommunen och säger att ‘här har ni en mark, vi har en idé om att vi skulle vilja utveckla den’ (...) då finns det oftast mer möjligheter genom vår egen kreativitet att skapa en större byggrättsvolym eller en attraktivare produkt än vad kanske värderare och kommunen tror, så att vi kan skapa ett större värde. (...) det är det som är vårt mål. Det är ju inte att skapa produktionsvolym eller sysselsättning utan vi ska ju till våra ägare, se till att de får förräntning och tjänar pengar.” (Fastighetsutvecklare 2)
En fastighetsutvecklare menar att anvisningsmetoderna från kommunernas sida kan vara beroende på vilket konjunkturläge som råder och att det oftast tävlas under högkonjunktur.
“… möjligheterna för det där varierar lite med vilket konjunkturläge man är i. När alla vill köpa mark då vill ju kommunerna att det ska tävlas på allting, och när det är lite svårare och mer utmanande så finns det större möjligheter för direktanvisningar” (Fastighetsutvecklare 3)
7.2 Inträdeshinder
Det finns en hög efterfrågan på att bli tilldelad markanvisningar men utbudet är begränsat och kontrollerat av kommunerna. Att inleda en process för att få markanvisning kan innebära relativt stora kostnader, speciellt när det handlar om företag som inte är kapitalstarka i relation till de största företagen. Om en kommun hypotetiskt sett enbart hade erbjudit anbudstävlingar hade detta kunnat presentera en snedvriden konkurrenssituation.
“... de allra minsta byggherrarna kan ha svårt att visa upp sig, man har inte råd att lägga 200 000 på att komma in med ett anbud. Så att det blir någonstans att den starka delen av
marknaden gynnas.” (Järfälla kommun)
Det framgår att det ligger i allas bästa intresse att projekten som åtas genomförs och att resultatet blir positivt ur både ekonomiskt och socialt perspektiv. Ett kriterium som ofta tas i beaktande när det kommer till urvalsprocessen är att företagen ska uppvisa tidigare
genomförda projekt i liknande omfattning och karaktär, som en slags garanti för aktörens förmåga att genomföra projektet vilket kan vara problematiskt för små och oetablerade aktörer.
hygienkrav att utgå ifrån, när det kommer till lite större projekt behöver man ha ett “track record” och renommé som gör det trovärdigt att man kan genomföra projektet och redan där är det en del mindre och oetablerade aktörer som faller bort.” (Fastighetsutvecklare 2)
Av det teoretiska underlaget framgår det att negativa effekter kan uppstå när aktörer har svårt att etablera sig på marknaden. Trots det verkar konsensus bland respondenterna vara att det är nödvändigt med en tuff konkurrenssituation för att upprätthålla en välfungerande
markanvisningsprocess, där projekten genomförs med övergripande bra resultat ur alla synvinklar.
“Du får börja i någon mindre ort, köpa något som är lite billigt, och så sköter du det bra och så får du en vinst och så köper du något större och så vidare. Så får det nog gå till.”
(Fastighetsutvecklare 1)
Respondenterna från kommunerna nämner att de har som mål att få in nya och mindre aktörer för att få en bra blandning. Det blir en balansgång mellan att arbeta med aktörer som är erkänt kompetenta och att få in nya duktiga fastighetsutvecklare.
Att kommunerna använder sig av anbudstävlingar kan ses som en möjlighet för alla
exploatörer att tävla på lika villkor. Eftersom mindre aktörer inte har råd att lägga ner alltför mycket resurser i tävlingar, samtidigt som chansen att vinna kan anses vara relativt liten, skulle det kunna leda till problematiska följdeffekter menar Järfälla kommun. Gällande direktanvisningar finns möjligheten att lägga fram förslag till kommunen med nya idéer på platser och utformningar som kommunen inte tänkt på.
“... det gäller att ta reda på vad just den här kommunen vill ha och då kan man skaffa sig fördelar även som mindre aktör.” (Fastighetsutvecklare 4)
7.3 Strategier och kriterier för att få en direktanvisning
Direktanvisningar ger utrymme för fastighetsutvecklare att komma med egna idéer och lösningar. Det krävs dock inte enbart en bra idé för att bli tilldelad en direktanvisning, det ska även uppfyllas kriterier som kan beröra företaget eller projektet som presenteras. Dessa kriterier skiljer mellan olika kommuner och olika projekt.
“Det ska vara ordning och reda på finanserna, det är ett utav våra största kriterier. Men sen vill vi också att de ska ha en hög miljöambition och ha ett bra ansvarstagande och naturligtvis gärna att man vill tillföra något fint på platsen. Det är en kombination av kriterier.” (Järfälla kommun)
På grund av att kommunen har en idé om hur de vill att samhället ska utvecklas gäller det för aktörer att identifiera vad kommunen har för behov. För att förstå vilka behov som
kommunen har framgår det av insamlat material att det gäller att vara lyhörd och att
komplettera existerande bebyggelse. När det identifierats en lämplig plats och byggnadstyp ska utformningen vara tilltalande. Utöver vad aktören vill bygga ska det vara ett projekt som är miljömässigt och ekonomiskt försvarbart. Något som även framkommit är att kommunerna gärna vill ha referensprojekt som visar på aktörens genomförandeförmåga, och i vissa fall kan det även vara ett kriterium.
“Framgångsfaktorerna är att lyssna och förstå behoven, se hur jag på nåt sätt kan hjälpa dem att lösa ett problem. Där är inte problemet att det är bostadsbrist eller att de behöver
bostäder utan det kan vara andra saker. Som att förse dem med en förskola, vi kanske kan ha en förskola i bottenvåningen, det kan vara andra saker, LSS-lägenheter, äldreboende.” (Fastighetsutvecklare 5)
7.4 Inverkan av relationen mellan byggherre och kommun
Flertalet av respondenterna påpekar att det är viktigt med en bra relation mellan kommun och fastighetsutvecklare. Fastighetsutvecklare 3 menar att det blir lättare ifall de lär känna en person på kommunen men att det är svårt att skapa långsiktiga relationer då många duktiga tjänstemän är eftertraktade och går över till konsultvärlden.
Samtidigt som relationen med kommunen kan vara viktig, menar fastighetsutvecklare att det är mer betydelsefullt att kunna visa upp goda referensprojekt och vara lyhörd på vad
kommunen önskar.
“Relationen med kommunen är absolut viktig och det är något annat än renommé, och ska man som mindre aktör vara konkurrenskraftig när det gäller direktanvisningar så gäller det att man bygger en relation med kommunen. Det är även viktigt att man som aktör, oavsett storlek, har “stora öron” och att man lyssnar på vad kommunen vill ha och vilka deras vallöften är ...” (Fastighetsutvecklare 2)
"Relationen till kommunen och tjänstemännen är nog rätt så viktig, sen är det ju alltid lagen om offentlig upphandling som gäller så de kan inte bara ge ut mark för att de tycker om någon. Det som väger väldigt tungt är nog mer att man har gjort ett bra jobb på tidigare projekt och att man har produkter som gynnar stadens utveckling.” (Fastighetsutvecklare 4)
Respondenterna på kommunerna menar att de främst tittar på referensprojekt och aktörernas genomförandeförmåga. En sämre genomförandeförmåga kan resultera i att det blir svårare att få en anvisning menar respondenten från Stockholms stad.
“I vår markanvisningspolicy så säger vi att vi tittar på tidigare genomförda projekt. Det är klart att om man upprepade gånger beter sig så att man lämnar pris men inte kan genomföra ett projekt, då har man visat att man har svårt att genomföra ett projekt och då kan man hamna något sämre i jämförelse med andra aktörer som har bättre genomföringsförmåga” (Stockholms stad)
7.5 Konkurrens inom markanvisningar
När det kommer till tävlingar i Stockholm har det ibland varit väldigt många som konkurrerat om att vinna, enligt en fastighetsutvecklare. I en sådan situation är det inte enkelt att lägga fram ett vinnande bud som är lönsamt på lång sikt. Den som lägger det högsta budet är förmodligen den som har räknat mest fel, det vill säga den som har överskattat den framtida vinsten mest.
“...i Stockholm har det när det var som värst, över 300 stycken som var med och slogs om samma anvisningar och då är det ju den största idioten som vinner tävlingen, för det blir ju pristävling, vem är det som räknar mest fel?” (Fastighetsutvecklare 2)
I och med att det finns skillnader i kommunernas arbetssätt gällande markanvisningar behöver aktörerna som vill ha en anvisning skaffa sig kunskap om hur det går till i den aktuella
kommunen. Att vissa aktörer saknar kunskap i just den kommunens arbetssätt skulle kunna ge en snedvridning av konkurrensen enligt respondenten från Stockholms stad.
är att aktörer som är större eller har ett bra kontaktnät har en stor fördel när det kommer till att få en direktanvisning.
Fastighetsutvecklare 2 bekräftar att det är en smidig process att få en direktanvisning på ett stort projekt eftersom de själva tidigare har fått och genomfört anvisning där alla parter har blivit nöjda med resultatet. Samtidigt som de får en direktanvisning relativt enkelt när de ansöker belyser respondenten ändå att det är viktigt att de kommer med bra idéer. Det är ingen som ifrågasätter om projektet kommer att kunna finansieras, något som skulle kunna vara ett problem för mindre byggherrar som inte har samma ekonomiska styrka.
Det är flera intervjurespondenter som menar att det kan vara konkurrenshämmande med direktanvisningar. Fastighetsutvecklare 2 anser att en av faktorerna till detta är att kommunen inte vill ta några risker om det är ett känsligare projekt, då vill de ha en aktör som de känner förtroende för. Risken om det blir en pristävling är att de skulle kunna få in en aktör som inte genomför projektet som avtalat eller i värsta fall inte genomför det alls.
“Men det är klart att det är konkurrenshämmande men man måste förstå kommunerna också, ibland vill dem inte ta risken att vem som helst kan vinna pristävlingen som kanske oftast är att den som betalar högst pris får anvisningen och att det kan bli väldigt fel om det är känsliga projekt.” (Fastighetsutvecklare 2)
Järfälla kommun uppger att de använder sig mest av markanvisningstävlingar i dagsläget, i motsats från tidigare då de arbetade mest med direktanvisningar. De vill främja en sund konkurrens och ge likvärdiga möjligheter för aktörer att lämna in bud, det förekommer dock i vissa fall fortfarande direktanvisningar. Likaså Nacka uppger att de använder sig mest av tävlingar även om de har en del diskussioner om direktanvisningar i pågående projekt.
Fastighetsutvecklare 5 menar att en kombination av olika markanvisningsmetoder är det bästa för en markanvisningspolicy.
“Generellt skulle jag säga att en kombination alltid är bättre. För då har du [kommunen] massa olika verktyg i din egen låda att använda som styrmedel för att påverka oss
Stockholms stad använder sig mestadels av direktanvisningar och är även den
anvisningsmetod de arbetat längst med. Respondenter menar att de inte ser några nackdelar med direktanvisningar samtidigt som fastighetsutvecklare måste förstå hur deras process går till och hur de ska gå tillväga för att kunna få en anvisning, vilket kräver att aktören är relativt erfaren. Respondenten uppger dock att det finns faktorer som kan försvåra processen för vissa aktörer.
“I Sverige är det 290 kommuner och 290 olika sätt att markanvisa, eller olika sätt att hantera markanvisningar på. Det är klart att det är försvårande och det kan vara en
konkurrenssnedvridande faktor som gör det svårare för mindre aktörer att komma in, eller för utländska aktörer.” (Stockholms stad)
7.6 Tillbakalämnande av markanvisningar
Det är inte alltid som en markanvisning leder till en försäljning eller överlåtelse eftersom det enbart är en option, det är med andra ord inte lagligt bindande då det inte uppfyller
formkraven i Jordabalken 4:1 (SFS 1970:994). Respondenterna menar dock att det aldrig eller väldigt sällan förekommer, en uppfattning som delades av såväl kommunerna som
fastighetsutvecklarna. Flertalet av respondenterna påpekar även att det kan ha en negativ effekt om man backar ur en markanvisning, att det kan påverka chanserna för aktörerna att få anvisningar hos kommunen framöver.
“Vi har väldigt bra renommé och goodwill i dag och har då lättare att få anvisningar än andra av den anledningen. Så misslyckas vi så är det klart att det kan vara kostsamt. Annars har vi inte behövt investera så mycket mer än vår egen tid i det här skedet. För anvisningen är en option så om vi skulle misslyckas behöver vi inte köpa marken.” (Fastighetsutvecklare 2)
Det är relativt vanligt förekommande framförallt i Stockholm att priset skenar iväg vid anbudstävlingar som endast är prisbaserade vilket kan vara en anledning till att en anvisning återlämnas om aktören inte kan få ihop ekonomin, det framgår dock från många av
respondenterna att det var mindre vanligt vid direktanvisningar då aktören själv har räknat fram sina kalkyler och vilket pris man är villig att betala.
7.7 Prissättning vid markanvisningar
Vid en överlåtelse av kommunal mark till en exploatör sätts ett pris i samband med
anvisningen, priset baseras oftast på en värdering som utförts av en oberoende värderingsman eller ett högsta bud när det gäller pristävlingar. Från det att marken har tilldelats en viss aktör och att överlåtelsen sker förändras värdet på marken eftersom det ofta kan dröja ett antal år mellan anvisningen och överlåtelsen. Kommunerna använder sig då av en indexreglering med syfte att följa marknadspriserna oavsett om de går upp eller ner, det har dock de senaste åren varit mest förekommande att man indexerar upp priset.
“Det har generellt branschen tjänat mycket pengar på, om man har låst priset tidigt, har man gjort en bra affär. Där har kommunerna i allt större utsträckning försökt hitta modeller för hur man ska kunna räkna upp priset.” (Fastighetsutvecklare 3)
Det finns en problematik i att sätta markpriser efter marknaden eftersom det alltid finns en eftersläpning när marknadspriserna går ner. Indexeringen räknar upp priset relativt snabbt men sen när det ska räknas ner är kurvan inte lika brant, det får aktörerna betala för enligt fastighetsutvecklare 5. Det kommer ske markanvisningar där priset är indexerat efter att marknaden är uppåtgående men när det kommer till överlåtelsen så har kurvan istället gått nedåt.
Det finns olika förhållningssätt hos de kommunala respondenterna gällande indexerat pris. Enligt Järfälla kommun så är inte det indexerade priset något som kan förhandlas om vid ett senare tillfälle, oavsett hur stora förändringar som skett på marknaden. Nacka kommun menar att det går att skriva in i ett avtal att om indexeringen gör att priset fluktuerar mer än en viss procent så kan priset vara förhandlingsbart. Dock belyser respondenten att det är något som helst undviks i ett sent skede av processen.
“Normalt har man ett index och väldigt ofta så funkar det men ibland har det hänt mycket på marknaden och då funkar inte indexet och då måste man göra något annat, då kan det bli omförhandling.” (Nacka kommun)
“Vi förhandlar inte om priset. Har vi satt ett pris och vi var överens om det, då räknar vi upp det enligt den här formeln. Vi har lovat vår politik att det ska vara ett visst pris, det är det
man har fått tagit ett beslut om. Då har vi ingen möjlighet att justera priset i efterhand.” (Järfälla kommun)
7.8 För- och nackdelar med direktanvisningar
Respondenterna upplever att det finns både för- och nackdelar med de olika
markanvisningsmetoderna och det framgår relativt tydligt att många av de fördelar som finns med direktanvisningar även fungerar som en nackdel. Det framgår även att respondenterna ser olika på för- och nackdelar med direktanvisning beroende på om de är en fastighetsutvecklare som ansöker om anvisning eller en tjänsteman som ska markanvisa. Respondenterna från den privata sektorn var enhälligt överens om att direktanvisningar absolut är att föredra för dem, eftersom de slipper konkurrera med andra aktörer samt att det ger en större möjlighet för dem att skapa mer värde i fastigheten.
“Det är klart att direktanvisning, om man är väldigt på det klara vilka exploatörer man vill jobba med och har en klar bild av vad de levererar, då är det rätt frestande att använda sig av direktanvisningar. Är man intresserad av att få väldigt bra betalt så är ju tävling att föredra där man utvärderar på pris. Eller andra kriterier. Det går liksom inte att svara på vad som är bäst, det är fall till fall.” (Nacka kommun)
De tre kommunala tjänstemännen hade olika uppfattningar om direktanvisningar och det fanns en röd tråd mellan vilken anvisningsmetod som var vanligast och vad de ansåg om den. Stockholms stad använder sig i princip enbart av direktanvisningar och är väldigt nöjda med hur det fungerar för dem.
“Fördelen med direktanvisning är att det är en ganska enkel och snabb form för anvisning, det kräver inget jättestort arbete runtomkring. De andra formerna kräver lite mer arbete och lite mer förberedelse både för oss och för de byggaktörerna som är med i de olika formerna. Jag skulle säga att vi ser inga direkta nackdelar med direktanvisningar egentligen.”
(Stockholms stad)
Järfälla kommun använder sig sällan av direktanvisningar och respondenten menar att det finns nackdelar med att de bara får ett alternativ presenterat trots att det i vissa fall kan vara en enklare väg att gå.
“Jag tycker inte att de är smidigare. Visst det är väl lätt att slippa tävlingsmomentet men i slutändan får man bara se ett förslag också. Det är en brist med direktanvisningar. Man får inte alternativen presenterade. Men det kan vara lätt ibland.” (Järfälla kommun)
7.9 Fastighetsutvecklarnas projektidéer
Det är vanligt förekommande att fastighetsutvecklarna uppvaktar kommunerna med projektidéer i hopp om att bli tilldelade en direktanvisning. Som tidigare har behandlats i denna studie, förekommer det att fastighetsutvecklare inte blir aktuella för anvisningar ifall de inte uppfyller de hygienkrav som kommunen ställer på exempelvis ekonomisk stabilitet och genomförandeförmåga. Efter att ha genomfört intervjuer med både fastighetsutvecklare och kommuner visar det sig att det förekommer olika uppfattningar om vad som händer med projektidéerna som fastighetsutvecklaren presenterar, och inte får anvisning på.
Två fastighetsutvecklare menar att kommuner kan tacka nej till att göra en direktanvisning för att sedan använda det materialet i ett tävlingsförfarande eller ge ut som direktanvisning och att det framförallt kan drabba mindre och oetablerade aktörer. En anledning till att kommunerna kan ta projektidéer kan vara på grund av avsaknaden av upphovsrättsskydd menar en
fastighetsutvecklare.
“Vi har ju provat att köra direktanvisningar till kommuner som inte vill det. Jag behöver inte säga vilka det är men kommuner som har varit, det är ofta moderata kommunalråd, de säger så här: ‘vi ska ha högsta priset, det ska alltid tävlas’. Då har vi kommit med en idé som är jättebra, och då har tjänstemännen sagt att det där har de redan tänkt på. Men de vill gärna ha ritningar och materialet och så. Och så kom de ju ut och tävlade med det. De stjäl ju helt.” (Fastighetsutvecklare 3)
“Det händer ju faktiskt. Där kan man säga att där kan mindre aktörer drabbas av ett ganska oförtjänt öde. Det finns några exempel på det. Att mindre aktörer (...) har kommit med bra idéer och sen har kommunen själv tagit den idén mer eller mindre. Det finns exempel på att kommuner mer eller mindre låter någon annan ta den idén och förverkliga projektet. (...) Det finns egentligen inget upphovsrättsligt skydd för det, så man kan stjäla projektidéer ganska obehindrat. Du kan inte ta arkitektritningar, där finns ett upphovsrättsskydd men du kan ha samma idéer. Man kan sno väldigt mycket egentligen utan att någon kommer åt det.” (Fastighetsutvecklare 1)
En annan fastighetsutvecklare påpekar att det läggs fram så många olika idéer till kommunen att det är svårt att bevisa vems idé det var. Fortsättningsvis menar fastighetsutvecklaren att aktörer som riskerar att inte klara en granskning borde undvika att lägga fram en idé.
“… idégenereringen från oss aktörer på marknaden är så pass stor och bred att det kommer vara svårt för mig att säga att det där var min.” (Fastighetsutvecklare 5)
“… vi vet om förutsättningarna, alla kommer bli granskade. Vet jag med mig att jag inte kommer klara granskningen, kan det kanske vara dumt att komma med idén. Det kan gå åt båda hållen, man kanske behöver lite självinsikt.” (Fastighetsutvecklare 5)
Det finns skillnader i de olika kommunerna på hur mycket mark som är bearbetad av
kommunerna. Nacka kommun menar att det inte finns någon mark som de inte redan har tänkt på och menar att det även är fallet i Stockholms stad.
“Jag har aldrig varit med om det. Däremot så är det så att det är oerhört sällan någon
uppvaktar kommunen med en idé som kommunen inte har tänkt på, i alla fall i de kommunerna jag har jobbat i. I Stockholm, alla gluggar har tittats på 30 gånger liksom, så det är oerhört sällan man blir överraskad av en idé.” (Nacka kommun)
Respondenterna från Stockholms stad och Järfälla kommun menar att de inte tar idéer från en specifik aktör och tilldelar den till någon annan eller gör tävling på den. Det kan däremot förekomma att en aktör har identifierat en bra plats som kommunen kan välja att använda sig av menar respondenten från Järfälla kommun.
”Inte idén, men platsen de har identifierat. Man tar inte deras handlingar, men de har identifierat en plats som lämplig för ett ändamål, det kan man ta liksom men vi knycker inte någons idé. Lite skam i kroppen har vi.” (Järfälla kommun)
