Torsken i Östersjön: bakomliggande orsaker till dess problematiska situation och tillämpningsbara lösningar

(1)

EXAMENSARBETE

2004:157 SHU

Torsken i Östersjön

Bakomliggande orsaker till dess problematiska situation och tillämpningsbara lösningar

LINDA CARLSTEDT

SARA SUNDBERG HJALMARSSON

Samhällsvetenskapliga och ekonomiska utbildningar

STATSVETARPROGRAMMET • C-NIVÅ

Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Samhällsvetenskap

Vetenskaplig handledare: Carina Lundmark

(2)

Sammanfattning

Torsken har minskat i Östersjön sedan mitten av 1980-talet och dess bestånd är idag under en hållbar nivå. För artens överlevnad krävs det en viss salthalt, vattentemperatur, syrehalt m.m.

Torskbeståndet är uppdelat i två olika populationer, ett östligt och ett västligt. Eftersom torsken rör sig över stora ytor och finns i ett begränsat antal anses den vara en gemensam resurspool.

Problem som kan uppstå i och med detta är överfiske. Regleringar har gjorts för att förbättra torskens situation. Vem som får fiska bestäms av en fiskelicens och hur mycket fisk som får tas upp fastställs genom kvoter. Utöver dessa finns det ytterligare bestämmelser för torskfisket men trots detta så kvarstår problemet.

Det grundläggande syftet med uppsatsen var att ta reda på orsaken/orsakerna till varför torskbeståndet har minskat samt om det går att tillämpa Elinor Ostroms gemensamma resurspoolskriterium. Fokus har lagts på kriterierna tydliga regler och övervakning/kontroll. För att avgränsa arbetet ytterligare så behandlas endast tre aktörer EU, Fiskeriverket och de svenska yrkesfiskarna. Med hjälp av en institutionell modell tillämpades sedan teorin på torskens situation. Modellen enar egenskaperna hos den fysiska omgivningen, de karakteristiska dragen i gemenskapen och de formella/informella reglerna på en aktionsarena. Därefter kan händelserna på aktionsarenan studeras och vilken effekt detta får på utfallet. Det material som använts utgick främst ifrån officiellt publicerat material och intervjuer.

Resultatet av uppsatsen är att trots klara och tydliga regler som styr hur torskfisket ska bedrivas så finns det ingen garanti att torskbeståndet kommer att återhämta sig. Det finns andra faktorer tex. biologiska som kan ha effekt på beståndets storlek. Eftersom torsken kan klassas som en gemensam resurspool försvåras övervakningen och kontrollen av fisket. Slutsatserna blev att de bakomliggande orsakerna till torskens problematiska situation beror på för högt satta kvoter, överträdelse av dessa, bristande kontrollfunktion och de biologiska faktorerna.

(3)

Innehållsförteckning sid.

1 INLEDNING... 1-2

1.1 Syfte och frågeställningar... 3 1.2 Avgränsningar... 3 1.3 Metod...…. 4-6 1.4 Material……….. 6 1.5 Disposition………..7

2 TEORETISK MODELL... 8-10

2.1 Allämningarnas tragedi när ekonomin styr yrkesfiskarna val av handling... 10-11

3 FAKTA OM TORSKEN………. 12

3.1 Förutsättningar för torskens överlevnad……… 12-13 3.2 Torskens utbredning i Östersjön………... 13-14

4 YRKESFISKARNAS UTMÄRKANDE DRAG

– DE INFORMELLA REGLERNA………... 15-16

5 FORMELLA REGLER………... 17

5.1 Beslutsprocessen av de formella reglerna………... 17-19 5.2 Fiskestop och kvoter………19-20 5.3 Tillåtna redskap och fångstorlek………. 20 5.4 Kontrollfunktion………. 20-21 5.5 Problematiken med de formella reglerna……… 21-23

(4)

6 AKTIONSARENA………. 24-25

7 UTFALL AV HÄNDELSERNA PÅ ATKIONSARNENAN…………..…. 26-27

8 ANALYS OCH SLUTSATS AV TORSKFISKET I ÖSTERSJÖN…….. 28-30

9 REFERENSER……..……….. 31-34

BILAGA 1 ORDLISTA……… 35-36 BILAGA 2 INTERVJUFRÅGOR TILL YRKESFISKARNA……….. 37-38 BILAGA 3 INTERVJUFRÅGOR TILL FISKERIVERKET……… 39

(5)

1. Inledning

I Sverige har torsken länge varit en av de ekonomiskt viktigaste fisken för yrkesfisket. Den uppskattas av konsumenterna för sitt vita och möra kött, låga fetthalt (endast 0.3 procent) och mer än arton procent höga proteinvärde.¹ I början av 1980-talet skedde en markant ökning av torskbeståndet vilket tillsammans med effektivare fångstmetoder gav rekordfångster. Siffran för landad torsk i Östersjön uppgick till nästan 450 000 ton. En fångst som kan jämföras med 1950- talet, då motsvarande siffra var 100 000 ton. Efter 80-talet toppnotering har trenden varit neråtgående. I början av 1990-talet var läget som sämst då mindre än 100 000 ton torsk togs upp.

Dessa dystra noteringar förbättrades dock något i mitten av 1990-talet för att mot slutet av årtiondet återigen sjunka.² Torskbeståndet i Östersjön har totalt minskat med omkring 85 % sedan början av 1980-talet.³ Situationen är värst i området öster om Bornholm där torsken i princip har försvunnit och är idag under biologiska nivåer, dvs. inte är livskraftig på lång sikt.⁴Detta trots att EU och de angränsande länderna under lång tid försökt att stoppa utarmningen av torsken med hjälp av olika åtgärdspaket, t.ex. tekniska regleringar.⁵

Det har förövrigt diskuterats mycket i dagspressen de senaste åren om hur ska vi nyttja naturens resurser så att de finns kvar i framtiden, d.v.s. hållbar utveckling, FN tog upp ämnet i och med Bruntlandkommissionen 1987 och gav följande definition av begreppet:

”En utveckling som tillfredställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredställa sina behov”⁶

Hållbar utveckling, enligt FN:s definition, innefattar inte bara ekologisk hänsyn utan även ekonomisk, social och kulturell utveckling.⁷ Ett av de större problemen, med hållbar utveckling, är att integrera ekonomisk och ekologisk hållbar utveckling med varandra så att den ekonomiska

1 Kurlandsky, Mark, Torsk - En biografi om fisken som förändrade världen (1999) s. 44.

2 Internet 1 / Mimersbrun

3 Internet 2 / Svenska naturskyddsföreningen

4 Internet 3. / Svenska naturskyddsföreningen

6 Brundtland, Gro Harlem, Vår gemensamma framtid (1988) s. 57.

7 Regeringskansliet, En presentation av miljödepartementet (2001) s. 5.

(6)

vinningen inte prioriteras högst. Elinor Ostrom definierar resurser som uppfyller följande kriterier som gemensamma resurspooler:

1. Resurspoolen är så omfattande att det blir kostsamt, dock ej omöjligt, att utestänga nyttjare eller att begränsa deras bruk av resursen (excludability).

2. Resursen är begränsad, vilket innebär att om någon brukar tillgången finns det mindre kvar för andra eventuella nyttjare (subtractability).⁸

Uppfylls dessa två kriterier kan en situation i form av allmänningarnas tragedi uppstå och resultatet blir att resursen överutnyttjas. Torsken i Östersjön är ett sådant fall. Vi valde att skriva om Östersjötorsken och dess problem, just därför att det är en gemensam resurspool. Går det att finna en lösning på torskens problem? Kan lösningen i sådana fall tillämpas på andra gemensamma resurspooler och förhindra ett ohållbart resursutnyttjande?

I de flesta av världens länder finns det en styrande makt som stiftar lagar och kontrollerar att dessa följs. De formella reglerna infattar lagar och förordningar och avser vad den enskilda är förbjuden att göra samt ibland de rättigheter enskilda har.⁹ Därför anser vi det viktigt att se hur mycket de formella reglerna påverkar yrkesfisket och i sin tur vilken effekt det kan få på torsken som resurs.

Östersjöns geografiska läge med nio stycken gränsande länder innebär att det är många som vill fiska torsken och att det finns åtskilliga skillnader mellan länderna som t.ex. ekonomiska förutsättningar. De regleringar av kvoter, redskap, kontrollfunktioner m.m. som lagstiftats på överstatlig nivå efterlevs inte alltid av diverse anledningar. Därför har uppsatsen bl.a. för avsikt att ta reda på vilka dessa orsaker är och om de ligger till grund för torskens situation i Östersjön, eller om det är så att problemet egentligen beror på fel satta regleringar. Elinor Ostrom har satt upp åtta kriterier som bör vara uppfyllda för att kunna lösa gemensamma resurspoolers problem.

Två av dessa är klara gränser och övervakning/kontroll och det är alltså dem uppsatsen kommer att undersöka.

8 Rådelius, Christina, Själstyre eller samförvaltning? (2002) s.19.

9 North, Douglas C, Institutionerna, tillväxten och välståndet (1993) s. 17, 79.

(7)

1.1 Syfte och frågeställningar

Syftet med uppsatsen är att analysera bakomliggande orsak/orsaker till varför att torsken i Östersjön minskat kraftigt de senaste åren samt om det går att tillämpa Elinor Ostroms kriterium för att lösa torskens situation. Av de åtta kriterier som Ostrom anser bör uppfyllas för att kunna lösa gemensamma resurspoolers dilemman fokuserar uppsatsen på två av dessa (tydliga regler och kontroll/övervakning). De frågor vi ämnar besvara är följande:

• Finns det klara och tydliga regler som styr yrkesfisket av torsk i Östersjön?

• Är de regleringarna som berör torskfisket tillräckliga i strävan för en hållbar utveckling?

• Kan kontrollfunktionerna övervaka efterlevnaden av reglerna?

1.2 Avgränsningar

Torskens existens i Östersjön har många infallsvinklar och berör ett flertal ämnen. Därför har vi valt att göra vissa avgränsningar så att de delar vi fokuserar på kan bli väl genomarbetade och analyserade. Vi har gjort valet att koncentrera oss på tre aktörer, EU (överstatlig), Fiskeriverket (statlig) och de yrkesfiskare i Östersjön som fiskar under svensk flagg. Det bör påpekas att yrkesfiskare i andra länder kan ha en annan uppfattning än vad de svenska har. Det finns andra aktörer som också påverkar hur fisket bedrivs t.ex. intresseorganisationer som arbetar för yrkesfiskarnas arbetssituationer. Dessa tar vi emellertid inte upp i vårat arbete eftersom de inte har någon slutgiltig bestämmande rätt. Vi kommer främst att se till hur de informella och formella reglarna påverkar fisket och därmed tillämpa endast två av Ostroms kriterier. Valet av kriterier har gjorts då vi ansett att dessa dels är av statsvetenskaplig relevans och att om dessa två kriterier inte är uppfyllda ter de andra kriterierna sig som ineffektiva. Uppsatsen kommer inte att fokusera på de biologiska faktorerna som kan påverka torsken i Östersjön.

(8)

1.3 Metod

För att besvara våra frågor använder vi oss av nedanstående modell. Med hjälp av denna blir det enklare att se förloppet hos eventuella problem och om det finns en lösning på problemen.

Figur 1. En modell för institutionell analys.¹⁰

Den första rutan i modellen tar upp egenskaper hos den fysiska omgivningen och hur dessa påverkar aktörernas val av handlingar.¹¹ Exempel på torskens egenskaper som inverkar på aktörernas beteende, är att den rör sig över stora områden och att den är känslig för störningar i det ekologiska systemet.¹²

I den andra rutan beskrivs egenskaper hos gemenskapen/samhället i de områden där handlingarna äger rum. Egenskaperna kan anses likvärdiga de informella reglerna och de karakteristiska dragen i samhället. Det kan vara allt från socialt skyddsnät, traditioner och utbildning. Därutöver påverkas en gemenskap/samhälls struktur av huruvida individerna inom det aktuella området har samma preferenser över hur resurserna fördelas, vilka mål som eftersträvas (t.ex. om yrkesfiskarna stävar efter långsiktigt hållbart fiske eller vill nyttomaximera för stunden) och om de normer som finns accepteras och efterlevs. Aktörerna inom området påverkas även av graden av homogenitet i samhället. Hög grad av homogenitet kan leda till stor tillit för de övriga medlemmarna och respekt för de informella reglerna. Dessa utmärkande drag kan ses som

10 Ostrom, Elinor; Gardiner, Roy & Walker, James, Rules, Games, & Common-pool resources (1994) s. 37.

11 a.a. s. 44.

12 Fiskeriverket, Östersjötorsken (1993) (f-fakta8) Egenskaper hos den

fysiska omgivningen

Egenskaper hos gemenskapen/samhället

Formella och Informella regler

Aktionsarena

Handlings- tillfällen

Aktörer

Mönster av interageranden

Utfall

Utvärderingskriterier

(9)

kulturen i ett samhälle. Uppsatsen kommer att se till vilken fiskekultur det finns, samt om det finns andra faktorer som påverkar fiskarnas handlingar, exempelvis ekonomi.

Den tredje rutan behandlar de formella och informella reglerna. Ostroms definition av regler kan ses som en beskrivning av individers tillåtna handlingar och vilka påföljder det kan bli om dessa regler inte följs. Regeringar eller överstatligheter stiftar lagar över de situationer som kan komma att inträffa inom de aktuella områdena. Följs inte dessa formella lagar finns det bestämda sanktioner. De informella reglerna bestäms av och mellan de aktörer som är knutna till de formella lagarna. Dessa regler och normer uppkommer ofta inom privata företag, föreningar, familjer m.m. och är endast tillåtna så länge de ej överskrider de stiftade lagarna.¹³ Vi kommer i uppsatsen att fokusera på de formella och informella lagarna, det vill säga de regler, normer och lagar som berör torskfisket i Östersjön.

Det område där individer möts, varor och tjänster utbytes, problem uppstår och löses kallas aktionsarenan.¹⁴ Arenan utgörs utav två komponenter, aktionssituationer och aktörer. Det finns sju stycken faktorer som kännetecknar en aktionssituation. Dessa är:

1. Deltagande

2. Positioner (t.ex. chefer och anställda)

3. Handlingar (t.ex. är fisket tillåtet året om eller finns det restriktioner om fiskeförbud under delar av året)

4. Möjliga utfall

5. Nivån av kontroll över val 6. Tillgänglig information

7. Kostnader och intäkter av handlingar och utfall¹⁵

13 Ostrom, Elinor; Gardiner, Roy & Walker, James, Rules, Games, & Common-pool resources (1994) s. 38-39.

14 Sabatier, A. S. Theories of the Policy Process (1999) s. 42.

16 Sabatier, A. S. Theories of the Policy Process (1999) s. 44.

(10)

En aktör kan vara en enskild individ eller en grupp. För att kunna förutsäga hur aktörer kommer att bete sig måste antaganden om aktörers preferenser, informationshantering, urvalsmetod för att fatta beslut, intäkter och kostnader göras.¹⁶

Den fysiska omgivningens egenskaper, formella och informella reglerna samt de egenskaperna som finns i gemenskapen/samhället påverkar aktionsarenans handlingssituationer och aktörer.

Vår aktionsarena är yrkesfisket i Östersjön och handlingstillfällena utgör det alternativ fiskarna har vid val av mängden torsk som ska fångas. Aktörerna är EU, den svenska regeringen, jordbruksdepartementet, Fiskeriverket, intresseorganisationer samt yrkesfiskarna av torsk. Efter att ha identifierat det som hänt på aktionsarenan och de mönster som har uppkommit kan resultat av eventuella problem och lösningar på dessa försöka förutses. När utfallet studerats kan en analys göras av resultatet.

1.4 Material

Vi har främst använt oss av kvalitativt offentligt material som vi funnit på Internet, i böcker och statliga utredningar. På Internet har hemsidor som, regeringens, Fiskeriverkets, EU: s, svenska naturskyddsföreningens, Dagens Nyheter, Svenska Dagbladet m.fl. använts. Telefonintervjuer har även gjorts för att få fram de informella regler, en fingervisning av överstatlighetens legitimitet och tilliten bland yrkesfiskarna. Genom att kontakta Sveriges Fiskares Riksförbund kom vi i kontakt våra intervjupersoner Björn Beckman och yrkesfiskaren Tore Jonsson. Även en intervju med Bengt Kåmark, enhetschef för fiskevård på Fiskeriverket, har gjorts. Vi är medvetna om att urvalsmetoden av våra intervjupersoner inte är idealisk och att antalet borde ha varit fler för att få en bredare bild över deras åsikter. Vi har vid ett flertal tillfällen försökt att komma i kontakt med ytterligare yrkesfiskare men dessa har varit svåra att få tag på p.g.a. pågående fiske. Hade de ekonomiska resurserna varit större skulle ett besök kunna ha gjorts på något utav fiskefartygen, vilket troligen också skulle en bättre och bredare bild utav de informella reglerna.

(11)

1.5 Disposition

Uppsatsens börjar med ett teorikapitel som sedan tillämpas på empirin, dvs. torsken i Östersjön, där även ett exempel på allmänningarnas tragedi ges. Sedan följer empirin som är uppdelad efter modellen för institutionell analys, för att lättare få en strukturerad bild. Vi börjar därför med att ta upp fakta om torsken för att sedan se till egenskaper hos yrkesfiskarna och de formella reglerna.

Efter detta ges en överskådlig sammanfattande bild av händelserna på aktionsarenan, för att sedan följas av ett kapitel där utfallet av händelserna studeras. Slutligen presenteras resultaten av frågorna med en efterföljande analys.

(12)

2. Teoretisk modell

Uppsatsen utgår ifrån begreppet och fenomenet ”gemensamma resurspooler” (CPR). Det som karakteriserar en resurspool är följande:

1 Resurspoolen är så omfattande att det blir kostsamt, dock ej omöjligt, att utestänga nyttjare eller att begränsa deras bruk av resursen (excludability).

2 Resursen är begränsad, vilket innebär att om någon brukar tillgången finns det mindre kvar för andra eventuella nyttjare (subtractability).¹⁷

När en naturresurs har ovanstående karaktär uppstår lätt olika dilemman. Dessa uppstår först när ens handlande inte är rationellt ur en grupps perspektiv. Elinor Ostrom tar upp tre stycken dilemman som kan komma att uppstå vid gemensamma resurspooler.

1) Allmänningarnas tragedi; 2) Fångarnas dilemma; 3) Det kollektiva handlandets logik.¹⁸

Garret Hardin var upphovsmannen till allmänningarnas tragedi och skrev 1968 en artikel där han förklarade problemet med en betesmark som är öppen för alla. Denna betesmark är inte exkluderbar så det är svårt för en boskapsägare att hindra någon annan ifrån att bruka den. Den enskilde boskapsägaren vinner inget på att minska antalet boskap som betar på marken under förutsättningen att ingen annan nyttjare minskar sitt användande av resursen. Dilemmat blir här att i rädsla för att någon annan ska nyttja resursen mer kommer den enskilda boskapsägaren att maximera sitt bruk av marken. Detta leder i slutändan till att resursen kan komma att ta slut och således förlorar alla i längden.¹⁹

Det andra dilemmat utgörs av fångarnas dilemma. Spelteoretikerna sätter här upp ett fall med två fångar som tillsammans begått brott. De hålls noga åtskilda men båda får information om att de får kortare straff om de erkänner. Skulle den ena fången erkänna och den andra tiga, slipper den som erkänt undan helt och den som teg straffas hårdare än om även han erkänt. Om båda tiger skulle dock båda komma relativt lindrigt undan. Vi ser här att det bästa utfallet för båda fångarna

18 a.a. s.21.

19 a.a. s.21.

(13)

skulle vara ett samarbeta. Dilemmat blir dock att i rädsla för att den andra ska erkänna när man själv tiger så erkänner man själv.²⁰

Det tredje och sista dilemmat som tas upp är det kollektiva handlandets logik. Här vill Ostrom visa på att det i kortsiktiga kollektiva sammanhang kan löna sig att åka snålskjuts på andra. En större grupp ökar också möjligheterna till att åka snålskjuts. Slutsatsen med detta snålskjuts scenario är att det inte är rationellt att engagera sig vid framställning av kollektiva varor, om organisationen för produktionen är tillräckligt stor. ²¹

För att kunna lösa CPR-dilemman har Ostrom satt upp åtta stycken kriterier som måste kunna tillämpas. Dessa lyder som följande:

1. Klara gränser, dvs. tydliga regler, vad gäller vem som har rätt att ta resurser, och hur mycket den har rätt att ta ut.

2. Balans mellan nytta och kostnad, dvs. mellan vad den enskilde får ut av arrangemanget och vad hon/han måsta bidra med för att delta.

3. Kollektiva beslut. De som påverkas av hur resursen fördelas måste ha möjlighet att övervaka och påverka reglerna för fördelning. Snålskjutsåkare måste kunna upptäckas och bestraffas.

4. Övervakning/kontroll. Övervakare som aktivt kontrollerar områdens fysiska förhållande och brukarens beteende, är ansvariga för brukarna och/eller är brukarna själva.

5. Ökande sanktionsgrad. Ett system där medlemmarna sanktionerar sig själva bidrar till att upprätthålla de självvalda normerna.

6. Enkel och effektiv konfliktlösning. Tillgång till lokala arenor, för konfliktlösning mellan brukare, och brukare och deras tjänstemän.

7. Organisationsfrihet. De som använder systemet måste tillåtas att organisera sig själva och forma sina egna ”institutioner”.’

För kollektiva resurspooler som är delar av större system:

8. Arbetsindelning (Nested Enterprises). Många olika lager av ”organisering” och arbetsindelning mellan de i resurspoolen ingående brukarna.²²

21 a.a. s.22-23.

22 a.a. s.27-28

(14)

Endast två av dessa kriterier behandlas i uppsatsen, tydliga regler och övervakning och kontroll.

Valet av kriterium har gjorts eftersom att i de flesta av världens länder finns det en styrande makt som stiftar lagar och kontrollerar att dessa följs. Vi anser därför att dessa kriterier är relevanta ur ett statsvetenskapligt perspektiv för att kunna granska hur de påverkar yrkesfisket och i sin tur vilken effekt det kan få på torsken som resurs. Det är viktigt att det finns tydliga regler som styr vem som får använda resursen och hur den ska användas för att ingen ska bruka resursen över hållbara nivåer. Dessa regler ter sig funktions lösa om inte någon kontroll av reglernas efterlevnad existerar och om de två valda kriterierna inte är uppfylls kan de andra kriterierna ses som ineffektiva.

2.1 Allämningarnas tragedi när ekonomin styr yrkesfiskarnas val av handling

Fisket i havet saknar äganderätter, eftersom fiskaren inte äger fisken i havet utan endast den fisk han tar upp. Detta kan ses som ineffektiv användning då det kan leda till allmänningarnas tragedi.

Problemet kan illustreras med hjälp av grafen på nästa sida. Kurvan visar det totala värdet av den fisk som kan fångas. Detta värde beror på den totala fångstansträngningen, d.v.s. det som krävs för att fånga fisken t.ex. i form av arbetstid. Liten ansträngning genererar lite fisk och stor ansträngning ger mycket fisk. En stor ansträngning skapar dock ingen varaktig stor fångst eftersom mer fisk tas upp än som produceras på nytt. Som ovan nämnt, äger ingen fisken i havet förrän fiskarna är upptagna. Detta leder till att ingen kan kräva någon kompensation för den fisk som fångas. Inte heller kan begränsningar gällande utnyttjandet av resursen göras, vilket tenderar till att fiskarna tar upp så mycket som möjligt för att inte någon annan ska ta fisken. Det innebär att den enskilde fiskaren kommer att fiska så länge den egna intäkten överstiger eller är lika stora som den egna kostnaden (räta linjen). ²³

23 Ds 1997:81, Fisk och fusk s. 12

(15)

Figur 2. Allmänningarnas tragedi ur ett ekonomiskt perspektiv.²⁴

I punkten A är kostnaderna lika stora som intäkterna och fiskarna fångar maximalt med fisk utan att gå i förlust. Här fångas emellertid mer fisk än vad som föds på nytt, vilket leder till överfiske.

I punkten C däremot föds lika mycket fisk som tas upp. I jämvikten A får vi inget vinstöverskott eftersom hela intäkten ”äts upp” av fångstkostnaderna. Om kostnaderna för fångstansträngningen minskar eller intäkterna ökar genom t.ex. högre kilopris på fisk, kommer även fiskeansträngningen att öka och därmed snabba på utfiskningen.²⁵

Det effektivaste och bästa beslutet ur samhällsekonomisk synvinkel, vore istället om fiskarnas fångstinsats var i punkten B. Vid denna fångstnivå är skillnaden mellan intäkterna och kostnaderna som störst. På lång sikt skulle därmed vinsten maximeras och vi får ett överskott av fisk då mer fisk produceras än som dör.²⁶

Alla utfall styrs dock inte av ekonomiska aspekter. I nästa kapitel behandlas den första rutan i vår metodmodell. Information om torskens egenskaper och förutsättningar för dess överlevnad tas då upp.

24 Ds 1997:81, Fisk och fusk s. 13.

25 a.a. s. 13.

26 a.a. s. 12-13.

B C A

Fångstinsatser Intäkt/kostnad

Totalkostnad

Intäkt

(16)

3. Fakta om torsken

Torsken är en stimfisk och arten lever tillsammans i tusental.²⁷ Eftersom torsken simmar med öppen mun äter de det som kommer i deras väg exempelvis kräftdjur, musslor, mindre torskar men mest sill och skarpsill. ²⁸ Det är en bottenlevande art som lever på djup mellan 10 och 200 meter (kan dock leva på djup ner till 600 meter). Vid en längd på 38 cm blir torskhonan könsmogen, hon är då tre till fyra år gammal. När torsken leker återvänder den till det område där ägget kläcktes för att sedan återvända tillbaka till sin ”ursprungliga boplats”. Ett utmärkande drag för torsken är deras höga romproduktion. Ju större och äldre honan är desto fler antal ägg lägger hon. En ung torskhona lägger årligen omkring en halv miljon ägg medan en äldre hona kan lägga ett par miljoner ägg per år.²⁹ Under de första månaderna är dödligheten emellertid stor, då de kringflytande äggen kan bli föda för kräftdjur, maneter, skarpsill, sill eller större torskar. Det beräknas att varje dag dör hela tio procent av alla torskägg.³⁰ Efter några veckor kläcks de ägg som överlevt och ynglen kommer att fortsätta att flyta omkring i vattnet, ibland långt ifrån lekplatsen. Efter cirka tre till fyra månader då ynglen är 3-5 cm långa letar sig torsken ner mot botten där de kan hålla sig undan en mängd rovfiskar.³¹

3.1. Förutsättningar för torskens överlevnad

Tidpunkten för torskens lek hänger samman med bl.a. salthalt och vattentemperatur. Då torsken föredrar kallt vatten ³² och en salthalt på 11-13 promille för reproduktion (vid dessa promillehalter kan äggen flyta omkring annars sjunker de till botten och dör) kan detta leda till konsekvenser genom årliga tidsförskjutningar av torskens lek. I Östersjön förekommer leken under vår och försommar, torskens ägg läggs dock mellan april och juni. Det är endast i Östersjöns djuphål som salthalten är tillräckligt hög för att äggen ska kunna utvecklas.³³ När torsken sedan ska leka samlas de i stora stim ovanför djuphålorna. Problemet med dessa

27 Fiskar- djurens underbara värld s. 41.

28 Johansson, Birgitta, Torskar torsken? (2003) s. 52.

32 a.a.

33 Fiskeriverket, Östersjötorsken (1993) (f-fakta8)

(17)

djuphålor är att dess vatten ofta står still och de stora mängderna näringsämnen från land gör att syretillgången minskar.³⁴

3.2. Torskens utbredning i Östersjön

I Östersjön kan man finna torsk hela vägen upp till Bottenviken. Torsken är i detta område emellertid fördelade i två bestånd, ett västligt bestånd lokaliserad sydväst om Bornholm och ett östligt bestånd. I det västra beståndet sker en tredjedel av fisket och där leker torsken sydväst om Bornholm. De resterande två tredjedelar fångas från det östra beståndet och dess lek sker i ett fåtal djuphålor i södra Östersjön.³⁵ Torsken har fått anpassa sig efter de olika förhållande som råder på platserna och därför har populationerna bl.a. olika salthaltstolerans.³⁶

Figur 3. Karta över torskens utbredning i Östersjön.³⁷

35 Internet 5 / Svenska Dagbladet

Torskens utbredning i Östersjön

(18)

Sammanfattningsvis kan det konstateras att torsken rör sig över stora områden och är indelad i två olika bestånd. Den leker vid en relativt hög ålder, är känslig bl.a. för förändringar av salthalter i havet och lever helt enkelt i ett komplext ekologiskt system. Torskens egenskaper gör den till en gemensam resurspool. I nästa kapitel kommer yrkesfiskarnas karakteristiska drag att behandlas.

(19)

4. Yrkesfiskarnas utmärkande drag - De informella reglerna

De informella reglerna utgörs av de normer och traditioner som finns inom en gemenskap. Dessa regler och normer uppkommer ofta inom privata företag, föreningar, familjer m.m. och är endast tillåtna så länge de ej överskrider de stiftade lagarna.³⁸ Omfattningen av det sociala nätverket, t.ex. föreningsliv och tilliten mellan aktörerna ingår i de informella reglerna. Finns det ett stort nätverk och en hög grad av tillit kommer de också att samarbeta i större utsträckning.³⁹

Fiskerinäringens förutsättningar förändras kraftigt från år till år p.g.a. naturliga och mänskliga faktorer. Det kan vara allt ifrån väder, fiskstammens storlek, efterfrågan på fisk och hur miljöstörningar varierar. Att vara yrkesfiskare är därför, historiskt sett, en osäker sysselsättning.

Fisket är av tradition ett mansdominerat yrke och enligt SCB var år 1995 endast 30 av de svenska yrkesfiskarna kvinnor. Det låga antalet nyrekryteringar av unga yrkesfiskare har gjort att medelåldern blivit hög.⁴⁰ Björn Beckman, pensionerad ombudsman för Sveriges Fiskare Riksförbund, påpekar vid intervjutillfället att fiskyrket ofta går i arv från far till son. Enligt Beckman rör det sig om ca tre fjärdedelar, men det kan vara så mycket som fyra femtedelar.

Beckman säger vidare, att det är ganska vanligt att yrkesfiskarna inte endast fiskar torsk. Sill, räkor och lax är andra arter som också fångas.

De informella reglerna tillämpas först när de formella är satta. Yrkesfiskaren Tore Jonsson och representanten för Sveriges Fiskares Riksförbund Björn Beckman ser inga större problem med tillämpningen av de formella reglerna (lagar och förordningar) i Sverige. De hävdar däremot att problemen med överfiske främst sker blad yrkesfiskarna ifrån Ryssland, Polen och de baltiska staterna.⁴¹ Sverige anses ha en hög grad av socialt kapital, där de sociala kontakterna är många och tilliten till andra aktörerna är hög.⁴² Enligt Jonsson och Beckman beror torskens problematiska situation snarare på de biologiska orsakerna än de formella reglerna.⁴³

39 Arbetsmarknad & Arbetsliv årg 10 nr 1 2004, sid. 55

41 Intervju 1 och 3.

42 Arbetsmarknad & Arbetsliv årg 10 nr 1 2004, sid. 56

(20)

Dessa egenskaper hos yrkesfiskarna visar på en homogen grupp och traditioner som bl.a. visar på att yrket går i arv. Därför blir det svårt för unga nya fiskare, att utan yrket i släkten, ta sig in på fiskemarknaden. De redan befintliga yrkesfiskarna utgör en sammansvetsad grupp vilket gör det svårt att i någon större utsträckning få fram de informella reglerna. Våra resultat visar på att de svenska yrkesfiskarna dock följer de lagar och regler som finns kring torskfisket i Östersjön.

Förutom de informella reglerna styrs yrkesfiskarnas handlingar av de formella reglerna. I nästa avsnitt kommer dessa regler att tas upp.

(21)

5. Formella regler

De formella reglerna bestämmer de eventuella kvoter som sätts upp för tillåten fångst av fisk.

Reglerna styr även vilka sorters redskap som får användas vid fisket, när man får fiska och var man får fiska. Det finns även regler som bestämmer vem som skall utföra kontrollen av att reglerna efterlevs, hur kontrollen skall genomföras och eventuella påföljder om reglerna överträds. Frågan som försöker besvaras är om det finns klara och tydliga regler som styr yrkesfisket av torsk i Östersjön.

5.1 Beslutsprocessen

Östersjöns vatten gränsar till EU och tredje lands vatten och därför är fiskeförvaltningen uppdelad mellan gemenskapen och tredje part. Fisket förvaltas av den Internationella fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC). Organisationen består alltså endast av två parter, EU och den Ryska Federationen. Det är IBSFC som varje år ska fastställa den totala mängden fisk (i vårat fall torsk) som får fångas i Östersjön. Dessutom ska organisationen se till de tekniska åtgärder som behövs göras, samt föra ett samarbete så att reglerna efterlevs.⁴⁴ Detta görs med hjälp av vetenskapliga fakta om arters bestånd och tillstånd samt rekommendationer om maximal fångst för fiske i olika områden, från det Internationella havsforsknings rådet (ICES). Det är fakta som ICES sammanställt och analyserat från flera nationella och internationella organisationer. De bestämmelser som IBSFC fastställt blir gemenskapslag genom förordningar som antas av ministerrådet. Detta efter att den Europeiska kommissionen tagit sig an fallet och yttranden stämt överens med kommissionens egna vetenskapliga, tekniska och ekonomiska fiskerikommittéer (STECF). Ministerrådet sammanträder varje år i slutet av december för att fatta dessa beslut.⁴⁵ EU: s gemensamma fiskeripolitik (GFP) anger ramarna för hur fisket ska bedrivas och fastställer maximala årliga fångster, regler om tillträde till olika farvatten samt tekniska regleringar.⁴⁶

44 Internet 7 / EU

45 Internet 8 / EU

(22)

Figuren visar hur fakta om fisk behandlas av olika myndigheter för att sedan ligga som grund för stiftandet av lagar.

Figur 4. Beslutsprocess över fisket lagstiftning ⁴⁷

Efter Sveriges inträde i den Europeiska Unionen (EU) 1995 gäller den gemensamma fiskeripolitiken även för dem.⁴⁸ Det innebär inte endast att landet måste följa EU:s beslut utan även att de kan vara med och påverka de beslut som skall gälla.

Fiskeriverket är det statliga verk som under Jordbruksdepartementet styr fiskeripolitiken i Sverige.⁴⁹ Fiskeriverket ansvarar bl.a. för den nationella fördelningen av kvoterna mellan yrkesfiskarna och att de fiskekvoter som satts upp inte överskrids. Detta görs t.ex. genom att de granskar och avstämmer fiskarnas loggböcker, landningsdeklarationer och avräkningsnotor från försäljningen samt genom licensregistren.⁵⁰

48 Internet 7 / EU

49 SOU 1998:24 Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv s.107

50 Intervju 2

(23)

För att lättare se förloppet från det att beslut fattas på internationell nivå tills det att yrkesfiskarna tillämpar lagarna visas följande figur.

Figur 5. Beslutsprocessen

5.2 Fiskestopp och kvoter

En av de viktigaste redskapen för att begränsa mängden fisk som får fångas är kvoter. Om dessa kvoter följs och är rätt satta så ska fisket kunna fortsätta. En extremare form av reglering är fiskestopp. Under juni, juli och augusti varje år råder det förbud mot allt torskfiske i Östersjön.

Det samma gäller på de områden där torsken leker. Detta för att fisken i lugn och ro ska kunna föröka sig.⁵¹

Kvoter är som sagt en reglering över hur mycket fisk som får tas upp. EU sätter en årlig kvot för hela torskfisket i Östersjön. Därefter delas denna kvot upp mellan de berörda EU länderna. Den sammanlagda kvoten för tillåtet torskfiske i Östersjön uppgick 2003 till 75 000 ton, av det fick Sverige fiska 15 000 ton.⁵² År 2004 minskade den gemensamma kvoten till 61 600 ton. Från och med 1 januari i år har det, för torskfisket i Östersjön, skapats två förvaltningsområden, västra och östra beståndet.

51 Intervju 2

52 Internet 10 / Regeringen

IBSFC

EU

Jordbruksdep.

Fiskeriverket

Yrkesfiskarna

ICES

(24)

Kvoterna för torskfisket i Östersjön 2004 är följande:

Västra beståndet: 29 600 ton Östra beståndet: 32 000 ton Totalt: 61 600 ton

Svensk andel: 13 144 ton⁵³

Den totala kvoten har dock beslutats att höjas. Med hur mycket och om höjningen berör båda bestånden är ännu inte klart meddelade Bengt Kåmark vid intervjutillfället.

I Sverige har Fiskeriverket valt att ha veckokvoter för att reglera fångsten av torsk. Dessa veckokvoter kan sedan variera beroende på hur mycket fisk som tas upp och hur beståndet beter sig. Genom detta försöker Sverige undvika att lägga in temporära torskstopp, för att korrigera missbedömningar d.v.s. fel satta kvoter, som kan störa fisket t.ex. genom fiskestopp.⁵⁴

5.3 Tillåtna redskap och fångstorlek

EU har bestämt att de enda trålarna som är tillåtna för torskfiske i Östersjön är Bacomatrålarna.

Beslutet berör dock endast EU länderna.⁵⁵ Det är en nyare modell av trål som ger de fiskar som inte klarar minimimåttet på 38 cm en chans att fly. Maskorna är konstruerade som fyrkanter och drar inte ihop sig.⁵⁶ Syftet med denna trål är att minska bifångsterna. Det följer nämligen ofta med andra arter än det man fiskar efter och/eller mindre fiskar än man önskat. När fisken sedan slängs tillbaka i havet är den ofta redan död.⁵⁷

5.4 Kontrollfunktion

Det är det enskilda medlemslandet som ska se till att de regler som EU satt upp efterlevs och tillämpas på rätt sätt inom landet, samt i de vatten som faller inom deras myndighet. Landet ansvarar för de fartyg som seglar under deras flagg. För att det ska ske en rättvis och likasinnad

53 Internet 11 / Regeringen

54 Intervju 2.

55 a.a.

56 Johansson, Birgitta, Torskar torsken? (2003) s.17,23.

(25)

kontroll, måste samtliga berörda medlemsländer vid vissa bestämda tidpunkter meddela kommissionen hur efterlevnaden av reglerna går.⁵⁸ Länderna måste även rapportera hur stor del av sin kvot man använt samt stoppa fisket när kvoten är nådd.

I Sverige är det kustbevakningen som sköter kontrollen av fisket med direktiv från Fiskeriverket.

De större båtarna är bevakade med satelliter så att man ska kunna kontrollera var de befinner sig.

När fiskebåtarna sedan kommer i land registreras mängden landad fisk. Detta rapporteras vidare till Fiskeriverket som för statistik över hur mycket av den tilldelade kvoten som är utnyttjad.

Fiskeriverket skickar även över denna information till EU: s ministerråd. De får också rapporter från andra länder om deras noteringar om landad fisk.⁵⁹

Befälhavaren på ett fiskefartyg är även skyldig att föra loggbok med uppgifter om var fisket har skett, vilka redskap som använts, vilka arter som fångats, vilka kvantiteter som lagrats ombord och hur länge fisket bedrivits. Därmed kan information om havsområde, använda redskap och fiskeansträngning ges.⁶⁰ Sedan januari 1995 måste även alla fartyg som fiskar i gemenskapens vatten vara försedda med en licens, vilket är ett annat sätt att försöka reglera fiskeansträngning.⁶¹ Detta sker helt enkelt genom tilldelning av särskilda fisketillstånd (licens) till yrkesfiskarna.

Licensen anger rätten att fiska, vilken art framgår dock inte utan är upp till innehavaren av licensen att avgöra.⁶²

5.5 Problematiken med de formella reglerna

Det finns många problem som är förknippade med de formella reglerna. IBSFC har vid upprepade tillfällen struntat i de rekommendationer som forskarna på ICES bedömt som en hållbar nivå och satt kvoter betydligt över de rekommenderade.⁶³ Det totala torskfångsten för 2004 rekommenderades av ICES till 42 600 ton. Trots detta blev den sammanslagna kvoten 61 600 ton.⁶⁴

58 Internet 13 / EU

59 Intervju 2

60 Internet 14 / SCB

61 Internet 15 / EU

62 Intervju 2.

64 Internet 17 / Greenpeace

(26)

Ett exempel på kvoter som är satta över forskarnas rekommendationer visas i diagrammet.

Kvoterna för tre fiskarter i Östersjö år 2001 jämförs med ICES rekommendationer.

Figur 6. EU:s överträdelse av rekommenderade kvoter.⁶⁵

De satta kvoterna kan även bidra till att det fuskas med deklarationen av fångad fisk. Istället för att föra in den fisk man fått upp redovisar man i sina loggböcker en annan sorts fisk som inte är kvoterad. På sådant vis så ”spar” man sin kvot till ett senare tillfälle. Det är svårt att upptäcka den här sortens fusk. Det krävs i stort sätt att man kontrollerar fisken innan den landats, d.v.s. förts i land för att upptäcka fusket. Ännu svårare och näst intill omöjligt (om inte båten är utrustad med en satellitsändare) är att upptäcka fiskare som ljuger om var de fångat fisken. Anledningen till att fiskare ljuger om detta är att det kan finns mer fisk i vissa vatten än i andra och på så sätt öka lönsamheten trots att kvoten redan är full. Fiskaren sätter då upp fångsten på ett annat fiskevatten där kvoten ännu inte är uppfiskad.⁶⁶ Ett annat problem är att all fångst som tas upp inte rapporteras. De tre vanligaste formerna av felaktig fångstredovisning är alltså:

• Att ange felaktig fångstplats

• Att uppge felaktig fisksort

• Att redovisa mindre eller ingen fångs alls⁶⁷

Torskfiskaren Tore Jonsson anser att det är näst intill omöjligt att få ett växande bestånd om EU ökar kvoterna så fort beståndet ökat, även om det ekonomiskt är bra för yrkesfiskarna på kort

66 Ds 1997:81, Fisk och fusk s 80.

67 a.a. s 93.

(27)

sikt. En annan yrkesfiskare, Peter Månsson, anser att det stora problemet med Östersjötorsken situation, beror på att de baltiska staterna fiskar över kvoterna, och inte att kvoterna är för stora.⁶⁸ Ett annat stort problem är att en stor mängd av den torsk som fiskarna tar upp klarar inte av minimimåttet på 38 centimeter. Dessa kastas därför tillbaka ner i havet igen. Tyvärr så överlever inte dessa torskar och kan heller inte bidra med någon reproduktion.⁶⁹ Ett stort antal fiskefartyg kan också leda till överfiskning, bl.a. därför att det blir svårare att kontrollera, vilket kan leda till ett krympande torskbestånd.⁷⁰ Fiskeriverket ska själva ansvara för uppföljningen av överträdelser och det påföljdssystem de tillämpar. Systemet ska främst ha en avskräckande funktion. Ofta utfärdas endast varningar och den faktiska påföljdsnivån är, enligt EU, alldeles för låg för att ha någon egentlig effekt.⁷¹

I detta kapitel har det framgått att det finns en rad av olika bestämmelser som styr torskfisket i Östersjön. Kvoter, fiskestopp, minimimått och selektiva fångstredskap är olika metoder som förekommer för att reglera fisket. Besluten om dessa bestämmelser sker på internationell (IBSFC), överstatlig (EU) och nationell (regeringen) nivå. I Sverige sker kontrollen över lagarnas efterlevnad av Fiskeriverket som är ett statligt verk under Jordburksdepartementet. Metoder de använder sig av för detta är loggböcker, satellitsändare på fartyg, statistik över landad fisk m.m.

Hur torskens egenskaper, de informella och formella reglerna påverkar yrkesfiskarnas handlingar kommer nu att behandlas under aktionsarenan.

69 Internet 19 / Nordfiskeri

70 Internet 20 / EU

71 Internet 21 / EU

(28)

6. Aktionsarena

På aktionsarenan möts individer, varor och tjänster utbytes, problem uppstår och löses av aktörer i olika aktionssituationer.⁷² Uppsatsen ser till de handlingar och situationer som uppstår i samband med yrkesfisket av torsk i Östersjön. Det finns ett flertal aktörer som är delaktiga i fisket och beslutsprocessen. Den internationella fiskerikommissionen (IBSFC) fastställer regler som berör kommissionens avtalsslutande parter, EU och Ryssland, i Östersjön. EU är den överstatliga aktör som utformar den gemensamma fiskeripolitiken för organisationens medlemsländer. EU stiftar även de lagar som berör fisket t.ex. kvoter, tillåtna redskap och minimimått för fångst av fisk. Kontrollen av att de stiftade lagarna följs sker enskilt av respektive medlemsland. I Sverige är det den statliga myndigheten Fiskeriverket som har det övergripande ansvaret att kontrollera att yrkesfiskarena följer lagarna. Yrkesfiskarena är de aktörer vars handlingar direkt påverkar utfallet. Det svenska antalet yrkesfiskare som fiskar i Östersjön uppskattas vara omkring 600 stycken, inklusive de västkustfiskare som kommer och fiskar torsk i Östersjön vissa perioder under året.⁷³ För yrkesfiskarna har de senaste trettio åren inneburit svåra påfrestningar, då framförallt negativa miljöförändringar samt ett allmänt överfiske lett till krympande bestånd av de för fisket viktiga arterna. Det innebär att fisket i dag är hårt ekonomiskt ansatt och att politikerna sedan länge sett ett behov att reglera samt stödja fisket.⁷⁴ En ökning av bidragen har skett sedan Sveriges inträde i EU.⁷⁵ Bidragen har gjort att yrkesfiskarna ibland klarat sig undan en konkurssituation. Att yrkesfisket ändå generellt sett minskat drastiskt⁷⁶ och rekryteringen av unga yrkesfiskare är liten⁷⁷, beror delvis på att bidragen inte varit tillräckligt stora. Trots detta har fiskets effektivitet och mängden fångad fisk per fiskare ökat. Ett resultat av att den teknologiska utvecklingen gått fort fram vad gäller fiskeredskap, fartyg och fisklokaliseringsteknik m.m.⁷⁸

EU ska tillfredställa många aktörers intressen när de fattar beslut om lagar och regler. Detta eftersom lagarna påverkar hur aktörerna sedan får handla. De beslut som EU ska fatta begränsas även av ekonomiska faktorer, sociala omständigheterna och den information som ges från STECF

72 Ostrom, Elinor, Institutional rational choice (1999) s. 42.

73 Intervju 1.

75 a.a. s. 19.

78 Johansson, Birgitta, Torskar torsken? (2003) s. 46-47.

(29)

och ICES. De ekonomiska och sociala förhållandena påverkar också Fiskeriverkets handlingssituation. De eftersträvar bl.a. en levande fiskekultur som kan bidra till en levande fiskeattraktion i skärgården⁷⁹ och en väl fungerande kontrollfunktion. Yrkesfiskarna begränsas i deras handlingar av EU:s lagar dvs. de formella reglerna och av kontrollen från Fiskeriverket.

Normer, traditioner och kultur påverkar också yrkesfiskarna. Drivkraften hos dessa aktörer är främst möjligheten att göra ekonomiska vinster.

79 Ds 1997:81, Fisk och fusk s 38.

(30)

7. Utfall av händelserna på aktionsarenan

Efter att ha iakttagit händelserna på aktionsarenan där den fysiska omgivningen, formella och informella reglerna och de egenskaperna som finns i samhället påverkat aktörernas handlingar kan utfallet av det som skett på aktionsarenan studeras.

EU har vidtagit åtgärder för att minska bifångsterna genom att stifta lagar om selektiva fångstredskap och minimimått på torsken. För att reglera mängden torsk som tas upp sätts årliga kvoter samt ett internationellt torskstop varje år under juni, juli och augusti månad. Dessutom har hänsyn tagits till att de två fiskebestånden i Östersjön är olika livskraftiga och därför har EU försett dessa med separata kvoter. Yrkesfiskarna som arbetsgrupp ligger under EU: s ansvar och därför har subventioner och bidrag delats ut när fisket inte gett tillräckligt med inkomst. Detta har dock gjort att det blivit ett överflöde av yrkesfiskare då fisket i sig inte är en produktiv näring. Vi har även sett ett mönster av att EU sätter högre kvoter än vad forskarna rekommenderat.

För att bevara en levande fiskekultur och undvika att fisket stannas upp tillämpar Fiskeriverket veckokvoter. Genom dessa kan de enkelt justera tillåten mängd fångst veckovis beroende på bestånd och den kvarvarande delen av kvoten. Fiskeriverkets ekonomi påverkar möjligheten att kontrollera efterlevnaden av lagarna. God ekonomi gör det lättare utföra kontroller, exempelvis kan de förse fler fiskebåtar med satelliter.

Yrkesfiskarnas handlingar påverkas direkt av de formella lagarna. Hur mycket fångst de väljer att ta upp beror på hur kvoterna är satta och om det råder fiskestopp. De måste även anpassa sig till det tillåtna fiskeredskapet och minimimåttet på torsk. Utfallet av detta har blivit att yrkesfiskarna ibland valt att kasta tillbaka delar av sin fångst som t.ex. inte klarat minimimåttet. I regel är fisken död när den slängs tillbaka i havet. Ett annat stort problem är överfisket vars storlek är okänd. Den svenska yrkesfiskaren Tore Jonsson och representanten för Sveriges Fiskares Riksförbund Björn Beckman menar att i Sverige har vi inga större problem med överskridande av kvoterna. De hävdar däremot att problemen med överfiske främst sker blad yrkesfiskarna ifrån Ryssland, Polen och de baltiska staterna. Förutom detta ser de inga stora problem med de formella reglerna utan menar att det är snarare naturliga orsaker som påverkat torskens situation.

I valet hur yrkesfiskarna ska bedriva fisket påverkas de indirekt av de informella reglerna. Fisket

(31)

går ofta i arv från far till son och därmed går även kunskapen vidare från generation till genration.⁸⁰

(32)

8. Analys och slutsats av torskfisket i Östersjön

Uppsatsens syfte är att analysera bakomliggande orsak/orsaker till varför att torsken i Östersjön minskat kraftigt de senaste åren samt om det går att tillämpa Elinor Ostroms kriterium för att lösa torskens situation. Vi valde därför att se om det finns klara och tydliga regler som styr yrkesfisket i Östersjön och om regleringarna är tillräckliga för att få ett hållbart torskbestånd. Möjligheterna för kontroll av efterlevnaden av regleringarna var en annan faktor vi koncentrerade oss på.

Utifrån våran studie kan vi konstatera att det finns tydliga bestämmelser som reglerar vem som får bedriva fiske, hur fisket ska gå till och hur mycket som får fiskas. Huruvida reglerna kommer att leda till en hållbar nivå för torskbeståndet är svårt att ge något direkt svar på utifrån denna studie. Åsikterna mellan de olika aktörerna går delvis isär. Yrkesfiskarna menar på att det är främst de biologiska faktorerna som är avgörande, EU och Fiskeriverket anser att det i första hand är det mänskliga beteendet som är orsaken till problemet. Att kontrollera allt fiske som sker i Östersjön är näst intill omöjligt. Det rör sig om enorma ytor att bevaka och ett stort antal yrkesfiskare vilket kräver stora ekonomiska resurser. Därför förekommer överträdelse utav de formella reglerna. Trots detta anser vi att det finns en fungerande kontrollfunktion i Sverige.

Yrkesfiskarna måste bl.a. rapportera landad fisk och föra loggböcker. De stora fiskebåtarna är försedda med satellitsändare så att kontroll vart fisket bedrivits lätt kan granskas. Dessutom övervakar kustbevakningen de förbjudna fiskeområdena.

Ett konstaterande vi har gjort är att de formella och informella reglerna påverkar torskfisket i Östersjön. EU sätter ibland kvoter som är högre än de som forskarna föreslår. Ett av skälet till detta kan vara att det finns många aktörer med olika intressen som ska tillfredställas. Att yrkesfiskarna kan fortsätta att bedriva sitt arbete enligt traditioner är viktigt för att de ska känna tillit för EU. Ett levande fiske leder även till arbetstillfällen och en levande fiskekultur som bidrar till en turistattraktion i skärgården. Det är ett av skälen till varför EU delar ut bidrag och subventioner. Trots att kvoterna ibland sätts för högt utgör de en viktig del av EU:s fiskeripolitik.

Skulle EU ha den ekonomiska möjligheten att kompensera för förlorad fångst fullt ut skulle kvoterna säkerligen vara lägre. EU är sannolikt måna om att ha ett hållbart fiske i framtiden. Vår uppfattning är därför att EU även genom andra medel försöker uppnå ett varaktigt torskbestånd.

Minimimått är ett exempel och selektiva fångstredskap ett annat. Huruvida dessa regleringar är

(33)

tillräckliga i strävan mot en hållbar utveckling kan ifrågasättas. Yrkesfiskarna verkar på det stora hela anse att de formella reglerna är bra men att dessa inte är avgörande för torskens framtid.

Istället anser de att det är de biologiska aspekterna som kommer att avgöra torskens situation. Vi håller delvis med yrkesfiskarna i denna åsikt. Salthalter och syretillförseln i Östersjön har visat sig ha en stor betydelse för beståndet. Hur Östersjön mår generellt spelar också stor roll.

Miljöfarligt utsläpp kan påverka torsken såväl direkt som indirekt då det som torsken livnär sig på kan ta skada och minska i antal. Trots detta anser vi att ett fungerande regelverk är av stor vikt.

Vi kunde t.ex. se i den ekonomiska modellen av allmänningarnas tragedi att yrkesfiskarna kommer fiska över en långsiktig varaktig nivå om det inte finns några regleringar. Problemet med allmänningarnas tragedi uppstår vid bristande tillit till varandra och i rädsla för att någon annan ska ta upp fisken, tar man upp för mycket själv. Förtroende mellan de svenska yrkesfiskarna verkar vara bra men tilltron för några av de andra gränsande länderna verkar vara bristande. Vi anser att detta bland annat beror på skillnader i kulturer, traditioner och normer. Att vi i Sverige har som tradition ett starkt socialt kapital, vilket lett till förtroende mellan individer, garanterar inte att det är en självklarhet i andra länder. Trots ett starkt socialt kapital överskrids fiskekvoterna även i Sverige. Skälet till detta anser vi bero på yrkesfiskarnas möjlighet att öka sin ekonomiska vinst. De lever idag på marginalen för vad som är lönsamt och därför finns det incitament att bedriva överfiske. Det är en bristande kontrollfunktion som överhuvudtaget gör att det är möjligt. Trots att det finns klara och tydliga regler kring torskfisket i Östersjön så ter de sig verkningslösa om det inte finns en fungerande kontroll av deras efterlevnad. Torsken rör sig över stora ytor och därför är det svårt att helt och hållet övervaka all fisk som tas upp. Tillsynen försvåras även av att det finns ekonomiska begränsningar som gör att önskvärd nivå av kontroll inte alltid är möjlig att genomföra. Vi menar dock inte att det någonsin kommer gå att kontrollera fisket fullt ut just av den anledningen att det är en gemensam resurspool. Det är den egentliga anledningen till varför vi inte anser att det genom formella regleringar går att lösa torskens problem fullt ut. Vi vill även poängtera vikten av att se till fler lagar än till just de som reglerar själva torskfisket. Som vi tidigare nämnt spelar de biologiska faktorerna stor roll för torskens framtid. Många av de biologiska aspekterna påverkas av övergödning, farliga miljöutsläpp m.m.

Dessa måste regleras så att vi får ett friskt hav och ett välmående ekosystem.

Efter att ha analyserat vårat resultat av frågeställningarna har vi kommit fram till slutsatsen att de bakomliggande orsakerna till torskens problematiska situation beror på för högt satta kvoter,

(34)

överträdelse av dessa, bristande kontrollfunktion och de biologiska faktorerna. De två av Elinor Ostroms kriterium som valts uppfylls delvis på torskens situation. Det är inte möjligt att kontrollera yrkesfisket av torsk i Östersjön fullt ut och de formella reglerna är inte alltid satta så att bästa resultat kan uppfyllas, t.ex. fel satta kvoter. Vi är nöjda med den information om de formella reglerna som vi fått fram. De informella reglerna var svårare att få fram. Vi är medvetna om att det fanns mycket mera intressant fakta att hämta från yrkesfiskarna om de informella reglerna. En djupare undersökning kring ämnet skulle kunna vara ett intressant projekt för framtiden.

(35)

9. Referenser

Litteratur

Brundtland, Gro Harlem. (1988). Vår gemensamma framtid. Stockholm: Prisma.

Karlsson, Johnny. (1984). Fiskar- djurens underbara värld, Göteborg: Bokorama.

Kurlandsky, Mark. (1999). Torsk - En biografi om fisken som förändrade världen. Stockholm:

Ordfront förlag.

North, Douglas C. (1993). Institutionerna, tilväxten och välståndet. Stockholm: SNS förlag.

Ostrom, Elinor; Gradner, Roy & Walker, James. (1994). Rules, Games, & Common-Pool Resources. Ann Arbor: The University of Michigan Press.

Rådelius, Christina. (2002). Självstyre eller självförvaltning? Problem och möjligheter utifrån en studie av världsarvet Laponia. (Rapport 2002:57), Luleå Tekniska Universitet.

Sabatier, A. S. (1999). Theories of the Policy Process. Boulder, Colorado: West View Press.

Officiellt tryck

Ds1997:81. Fisk och Fusk – Mål medel och makt i fiskeripolitike. Stockholm: Fritzes offentliga utredningar.

Fiskeriverket. (1993). Östersjötorsken trängd av brackvatten, övergödning och hårt fiske.

Fakta f8, årg.2, nr 8.

Jonsson, Birgitta (red.). (2003). Torskar torsken? Forskare och fiskare om fisk och fiske.

Stockholm: Formas.

Miljödepartementet. (2001). En presentation av miljödepartementet. Stockholm:

Regeringskanslit.

(36)

SOU 1998:24. Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv, översyn av fiskeriadministrationen m.m. Stockholm: Fritzes offentliga utredningar.

Uppslagsverk

Lund, Ann-Marie (red.), (1998). Bonniers Compact Lexikon. Bonnier.

Internet adresser

Internet 1. Mimersbrunn. 25 mars 2004.

http://www.mimersbrunn.se/arbeten/2471.asp

Internet 2. Svenska naturskyddsföreningen. 16 april 2004.

http://www.snf.se/verksamhet/kust-hav/nyhet.cfm?CFID=589768&CFTOKEN=99989…

Internet 3. Svenska naturskyddsföreningen. 17 maj 2004.

http://www.snf.se/verksamhet/kust-hav/hoten-utfiskning.htm

http://www.snf.se/verksamhet/kust-hav/torsk-liv.htm

Internet 5. Svenska Dagbladet. 3 maj 2004.

http://www.svd.se/dynamisk/inrikes/did_5717020.asp 13/6 2003

http://www.snf.se/verksamhet/kust-hav/torsk-ostersjon.htm

Internet 7. EU. 1 april 2004.

http://www.europa.eu.int/comm/fisheries/doc_et_publ/factsheets/facts/sv/pcp3_5.htm

(37)

http://www.snf.se/verksamhet/kust-hav/fiske-eu.htm

Internet 10. Regeringen. 13 maj 2004 http://www.regeringen.se/sb/d/1019/a/10180

Internet 11. Regeringen. 1 april 2004.

http://www.regeringen.se/galactiva/service=irnews/action=obj_id=54915

Internet 12. svenska naturskyddsföreningen. 17 maj 2004.

http://www.snf.se/verksamhet/kust-hav/fiske-fakta.htm

Internet 13. EU. 1 april 2004

http://www.europa.eu.int/comm/.fisheries/scoreboard/index_sv.htm

Internet 14. Statens centralbyrå. 1 april 2004.

www.scb.se/statistik/30/301101/200102/3055sm0201.pdf

Internet 16. Svenska Dagbladet. 7 maj 2004.

http://www.svd.se/ssi/artikelmeny/print.asp?mvarCateroryName=inrikes&logo=...

Internet 17. Greenpeace. 7 maj 2004.

http://www.greenpeace.se/np/s/NP_onepr.asp?g=press&number=3056

Internet 18. Svenska Dagbladet. 17 april 2004.

http://www.svd.se/dynamiskt/inrikes/did_2870000.asp

(38)

Internet 19. Nordfiskeri. 2 april 2004.

http://fisk.norden.org/nordfiskeri/nordfiskeri_12.pdf

http://www.europa.eu.int/comm/fisheries/doc_et_publ/factsheets/facts/sv/pcp3_2.htm Internet 21. EU. 18 maj 2004.

http://europa.eu.int/comm/fisheries/doc_et_publ/factsheets/legal_texts/docscom/sv/com_01_526_

sv.pdf

Internet 22. Sunsing. 17. aprl 2004.

http://www.susning.nu/Överfiske

Intervjuer

Intervju 1. 14 april 2004

Björn Beckman, pensionerad ombudsman för Sveriges Fiskares Riksförbund

Intervju 2. 12 maj 2004

Bengt Kåmark, enhetschef för fiskevård på Fiskeriverket

Intervju 3.12 maj 2004

Tore Jonsson, yrkesfiskare, Öland

(39)

Bilaga 1. Ordlista

Bacomatrål

En nyare modell av trål som ger mindre fiskar chans att fly då maskorna är fyrkantiga och inte drar ihop sig.⁸¹

Bifångster

Den del av fångsten som är oönskad i form av andra fiske arter än den sort man fiskat efter och fiskar som ej uppnått tillåten storlek.⁸²

GFP

Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) inom EU anger ramarna hur fisket och fastställer maximala årliga fångster, regler om tillträde till olika farvatten samt tekniska regleringar.⁸³

IBSFC

Internationella fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC) är den kommission som förvaltar fisket och ska varje år fastställa de tillåtna kvoterna. Organisationen har nio avtalsslutande länder, Danmark, Tyskland, Finland, Sverige, Estland, Lettland, Litauen, Polen och Ryska Federationen.⁸⁴

ICES

Internationella havsforskningsrådet ICES, är en mellanstatlig organisation som består av kustländerna kring norra Atlanten. ICES samordnar medlemsländernas datainsamling, utför beståndsuppskattningar och ger råd om fångstuttag på nivåer som medför att fiskbeståndet vidbehålls inom ”säkra biologiska gränser”.⁸⁵

84 Internet 7 / EU

(40)

Kvot

Andel som vid en proportionell fördelning tillfaller en person eller grupp.⁸⁶

Överfiske

Är när man fiskar mer fisk än vad ett hav eller sjö producerar, vilket leder till att en eller flera fiskarter riskerar att utrotas lokalt eller globalt.⁸⁷

86Lund, Ann-Marie (red.), Bonniers Compact Lexikon (1998) s. 601.

87 Internet 22 / Susning

(41)

Bilaga 2. Intervjufrågor till yrkesfiskarna

• Namn?

• Hur kommer det sig att du blev fiskare?

• (Beroende på ovanstående svar) Ligger det i släkten att ha fiskare som yrke?

• Var någonstans sker ditt fiske?

• Finns det mycket kontakt/samarbete mellan er fiskare?

• Kvoterna för torskfisket i Östersjön är satta till 29 600 ton för det västra beståndet och 32 000 ton för det östra (sammanlagt 61 600 ton). Anser du det vara rimliga kvoter?

• Man läser ibland i tidningarna att ett av skälen till minskat torskbestånd beror på att det ibland fiskas över den satta kvoten. Vad anser du om detta?

• Det finns många lagar som reglerar hur fisket ska gå till. Finns det någon lag som berör ditt fiske som du anser är fel eller onödig?

• Har du märkt någon tendens till missnöje över de beslut som tagits av EU eller Fiskeriverket?

• Finns det någon lag som yrkesfiskarna generellt anser det vara okej att bryta mot?

• Litar du på att andra svenska yrkesfiskare fiskar efter de lagar som finns och håller kvoterna?

• Gäller ditt svar även för yrkesfiskare i de övriga länderna som fiskar torsk i Östersjön?

• Hypotetisk fråga: Om du visste att båten bredvid dig fiskade över sin kvot. Skulle det påverka hur mycket fisk du väljer att ta upp?

(42)

• Finns det några regler och normer som ni yrkesfiskare har satt upp sinsemellan?

• Skulle du vara beredd att minska dina inkommster (genom att fiska mindre) för att få ett ökat fiskebestånd i framtiden och såsmånigom eventuellt få en högre inkomst.

• Tror du att torskbeståndet någonsin kommer att återhämta sig till en hållbar nivå?