Europas första uniformerade tjänst

Europas första uniformerade

tjänst

En fallstudie av Europeiska gräns- och

kustbevakningsbyrån

Författare: Clara Thulin Handledare: Helena Ekelund

Abstract

The European migrant crisis showed how fragile the external borders of Europe were. In December 2015 the European Commission put forward a proposal to reinforce the current border agency, Frontex, to become the European Border and Coast Guard Agency to manage EUs external borders. The proposal included a stronger mandate for the agency toward member states and showed more integration toward an issue that has been historically sensitive, since border management is close to state sovereignty. This theory consuming study aim to give further explanation through liberal

intergovernmentalism in how the member states were a big part in shaping the outcome of this chosen policy. The study is focusing on state actors as France, Germany, Italy, Greece, Hungary and Poland in how their

preferences shaped the intergovernmental negotiations and give explanations if the border agency became more independent in its functions and toward member states.

Key words

Innehållsförteckning

2.2 Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån 5

3 Tidigare forskning 6

3.1 Frontex & EGKB 6

3.2 Liberal Intergovernmentalism & migrationskrisen 7

4 Teoretiskt ramverk 8 4.1 Liberal intergovernmentalismen 9 4.1.1 Nationella preferenser 10 4.1.2 Mellanstatliga förhandlingar 11 4.1.3 Institutionella val 11 4.2 Operationalisering 13

5 Metod & Material 15

Förkortningslista

EU – Europeiska Unionen

LI – Liberal intergovernmentalism

1 Inledning

I början av 2015 ställdes Europeiska Unionen (EU) inför en av de största migrationsströmningarna sedan andra världskrigets slut. Över en miljon människor tog sig till Europa via havet vilket innebar en livsfara med flera tusen saknade till havs (Europaparlamentet 2019a). Den stora påfrestningen som flera av EU:s medlemsländer upplevde till följd av

migrationsströmningarna ledde till att Europeiska kommissionen behövde agera snabbt inom ett högst politiserat område som migration. Frågor som rör nationella gränser är något som också är starkt sammankopplat med

nationalstaten och därför svårt att implementera och driva igenom beslut inom. Dock la kommissionen fram ett förslag om att utöka EU:s

gränsmyndighet, Frontex, som haft en mer migrationshanterande roll och därmed begränsade kompetenser och kapacitet att skydda EU:s yttre gräns. Förslaget om en utökning av Frontex till Europeiska gräns- och

kustbevakningsbyrån (EGKB)1 lades fram i december 2015 och trädde i kraft i oktober 2016. Inom EU godkändes denna utvidgning på rekordsnabb tid av både parlamentet och rådet trots byråns kontroversiella bakgrund

(Europaparlamentet 2019b). I denna studie kommer utvidgningen av EGKB granskas genom liberal intergovernmentalism (LI) för att bidra med

förklaring till medlemsstaternas motiv till en utökad gränsverksamhet på EU-nivå. Detta eftersom teorin studerar hur stater når sina mål genom

mellanstatlig förhandling och överenskommelser. Valet av fall grundar sig på att EGKB-förordningen är den första betydelsefulla lagstiftning till följd av EU:s hantering av migrationskrisen. Studiens fokus kommer därmed vara hur medlemsstaterna formade policyprocessen kring EGKB, från kravet till

1Enligt klausul 11 i förordningen kommer Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån

reform till att förordningen godkändes. Eftersom EGKB:s arbetsuppgifter är kopplade till sådant som traditionellt sätt varit starkt kopplat till

nationalstaten, där styrningen av byrån har präglats mycket av vad medlemsstaterna vill, ses det därför som logiskt att söka förklaringar hos medlemsstaterna. Därmed kan LI bidra med förklaring till byråns utveckling och dessutom ge en inblick i medlemsländernas agerande under en sådan ansträngd tid som migrationskrisen 2015. Valda aktörer för studien är Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Ungern och Polen på grund av liknande politiskt tycke i frågan men även geopolitisk utsatthet, vilket

motiveras ytterligare i metodavsnittet. Betydande forskning för denna studien är den gjord av Arne Niemann och Johanna Speyer (2018) som också har studerat EGKB men sett ur ett neofunktonalistiskt perspektiv. Därmed blir det intressant att använda en annan europeisk integrationsteori för att bidra med förklaring till byråns utvidgning. Sammanfattningsvis, kommer denna uppsats studera en möjlig förklaring på en samtida fråga som påverkar både de nationella systemen som den politiska debatten med hjälp av en teoretisk strategi med tre huvudsakliga förklaringsverktyg för att förstå den

institutionella samarbetsformen.

1.1 Syfte

Syftet med studien är att studera utvidgningen av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån under perioden 2015-2016 med användning av liberala intergovernmentalismens tre grundläggande delar: nationella preferenser, mellanstatliga förhandlingar och institutionella val.

Frågeställningarna blir därför följande:

1.2 Frågeställningar

• I vilken utsträckning kan byrån agera självständigt gentemot medlemsländerna?

1.3 Avgränsning

Migrationsområdet är komplext och inkluderar en mängd olika policyfrågor. Därför togs valet att endast undersöka utvidgningen av EGKB som

kommissionen presenterade i december 2015 och trädde i kraft i september 2016. Detta eftersom EGKB-förordningen är den första betydelsefulla lagstiftningen till följd av EU:s hantering av migrationskrisen och eftersom aktörerna valde att samarbeta ytterligare inom ett historiskt känsligt område. Studien fokuserar endast på perioden 2015–2016 för att tolka aktörernas beteende i frågan under denna tid. Eftersom gränshantering fortfarande är ett område som är starkt anknutet till medlemsländers nationella suveränitet valdes liberal intergovernmentalism som fokuserar på medlemsstater och hur dessa utformar policyprocesser som sker inom EU, såsom

EGKB-förordningen.

1.4 Disposition

I nästa avsnitt kommer bakgrund till Frontex och nuvarande EGKB

presenteras gällande byråns funktion och arbetssätt. Därefter presenteras den tidigare forskningen på ämnet som delats upp i två delar, detta för att på bästa sätt kunna innefatta den vetenskaplig diskursen för denna studie. I avsnitt fyra redogörs det teoretiska ramverket, liberal intergovernmentalism och där teorin har operationaliserats inför genomgången av empirin. Avsnitt fem diskuteras valet av studiens metod och material men även motivering i val av aktörer. Därefter presenteras den empiriska genomgången av

2 Bakgrund

2.1 Frontex

Frontex etablerades 2004 för att hjälpa EU:s medlemsstater och de länder inom Schengen att skydda de yttre gränserna av EU:s område med fri rörlighet. Tyskland och Italien var de länder som la fram förslaget redan år 2000 men som kommissionen inte tog vidare förrän 2002 (Léonard 2009: 376). Vid EU:s stora utvidgning 2004 fanns det en oro bland befintliga medlemsländer att de nya medlemmarna inte skulle kunna kontrollera sina externa gränser vilket då gjorde att Europeiska byrån för förvaltning av det operativa samarbetet vid Europeiska Unionens medlemsstaters yttre gränser, förkortat Frontex, skapades genom förordning 2007/2004 (Léonard 2009: 380). Även om EU:s utvidgning spelade en stor roll i skapandet av Frontex, var byrån också ett resultat av det ökade trycket på gränserna hos speciellt Italien och Spanien under tidigt 2000-tal (Ekelund 2014: 111). Myndighetens arbete skulle vara att samordna operationella samarbeten och stötta

medlemsländer i träning, teknisk utrustning och gemensamma operationer, följa upp teknisk innovation samt utföra riskanalyser (Slominski & Trauner 2017). Tre år efter inrättningen fick myndigheten tillägg genom förordning 863/2007 vilket skapade Rapid Border Intervention Teams (RABITs). En egen insatsgrupp med gränsvakter som på kort tid kunde utplaceras för att stötta den tekniska och operationella kapaciteten som ett land kan uppleva med en kris vid sin yttre gräns (Léonard 2009: 372).

2.2 Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån

Med den ökade tillströmningen av asylsökande i Europa under 2015 hamnade flera medlemsländers gränsmyndigheter under stor press och det blev tydligt att de hade svårt att hantera den ökande mängden människor. Detta märktes speciellt av i Grekland och Italien men senare även Ungern. Europaparlamentet utlyste en förstärkning till EU:s gränsbevakningsbyrå Frontex för att kunna stötta medlemsländerna ytterligare. EU-kommissionen tog fram ett förslag i december 2015 om en ny gemensam gränsmyndighet och i september 2016 fick byrån förstärkning med förordning 2016/1624 och blev numera den Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån som fick utökat mandat och inflytande. Efter en omröstning gav Europaparlamentet sitt stöd till ökad finansiering till migrations- och gränshanteringen för åren 2021–2027, jämfört med budgeten mellan 2014–2020, och det finns även planer om att utöka styrkan till 10 000 permanenta gränsvakter till år 2027 (Europaparlamentet 2019b). Byrån gick från att endast ha en roll inom migrationshantering till att också omfatta gränsförvaltning och ett ökat ansvar för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Byrån har mandat i sök- och räddningsinsatser om dessa blir nödvändiga i och med

övervakningen av sjögränserna och verksamheten vid EGKB:s lägescentral. Lägescentralen ansvarar för övervakning av de yttre gränserna och pågår under dygnets alla timmar för att kunna kontrollera och följa ifall det sker någon ovanlig aktivitet. EGKB anses numera vara en av hörnstenarna inom EU gällande frihet, säkerhet och rättvisa. EGKB står som ansvarsskyldig inför Europaparlamentet och Europeiska rådet eftersom de är byråns budgetmyndigheter. Den verkställande direktören för EGKB deltar

regelbundet i utfrågningar och lämnar information till Europaparlamentet och rådets inrikes- och migrationsministrar, för att hela tiden visa på byråns transparens. De sammanträder fem gånger om året och består av två

De länder som inte är EU-medlemmar men en del av Schengenområdet, Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz skickar också företrädare till styrelsen men har då begränsad rösträtt. Länder som bara delvis deltar i Schengensamarbetet, Storbritannien och Irland, har ingen rösträtt (Frontex 2019).

3 Tidigare forskning

Den tidigare forskningen är uppdelad på två delar för att ha möjlighet att täcka in den vetenskapliga diskursen både när det gäller studier kring byråns natur men även teorins användning på migrationskrisen. Detta eftersom det saknas en grundlig analys av EU:s yttre gränspolitik ur ett liberal

intergovernmentalistiskt perspektiv och därmed kan de båda delarna bidra till en bättre förståelse för den vetenskapliga forskningen på ämnet.

3.1 Frontex & EGKB

(2018) gjort precis det i sin studie genom att undersöka EGKB:s utveckling ur en annan europeisk integrationsteori, nämligen neofunktionalismen. Studien undersöker ifall neofunktionalismen kan bidra med viktig förklaring till EGKB trots att yttre gränshantering fortfarande är av mellanstatlig natur. Det har ifrågasatts ifall teorin ens går att använda i ett område som är så starkt förknippat med nationell suveränitet som gränshantering, men

författarna anser att teorin kan bidra med ytterligare förklaring inom området (Niemann & Speyer, 2018: 24). Forskningen av Niemann och Speyer är viktig och visar på att studier kring EGKB är mångfacetterade för att förklara dess funktion och inrättning. Därmed visar deras forskning att gränshantering inom EU leder till en allt mer fördjupad integration mellan medlemsländer enligt neofunktionalismen (Niemann & Speyer 2018: 38).

3.2 Liberal Intergovernmentalism & migrationskrisen

Natascha Zaun (2017) studerade migrationskrisen men kring den infekterade konflikten om att ansvarsfördela flyktingar över EU. Där använder hon sig av LI för att förklara hur vissa medlemsstater blockerade förslaget och därmed tydligt visar på staternas asymmetriska maktbalans när det kommer till policyförhandling inom EU. Schimmelfennig (2018a, 2018b), Biermann et al. (2017) och Börzel och Risse (2017) har i sin forskning studerat

integrationen efter olika institutionella kriser inom EU och hur väl LI kan bidra med förklaring. Schimmelfennig (2018a: 1579, 1592) valde i sin studie att jämföra nutida kriser inom EU såsom eurokrisen, migrationskrisen och Brexit och granska å ena sidan hur väl LI kan förklara de olika kriserna å andra sidan hur teorin står sig gentemot andra integrationsteorier. I sin studie konkluderar han att den desintegration som sker i och med en kris bidrar till stor utmaning för LI i att försöka förklara. I sin studie kommer

korrekt när det kommer till statspreferenser, förklara mellanstatliga

förhandlingar och institutionella utfall baserat på asymmetriskt beroende och förhandlingsmakt. Schimmelfennig menar dessutom att teorin är oersättlig eftersom andra integrationsteorier inte teoretiserar mellanstatliga

förhandlingsprocesser tillräckligt och att mellanstatliga förhandlingar, baserad på statliga preferenser och makt, förblir kärnprocessen för europeisk integration.

Den tidigare forskningen har dels visat på byråns komplexitet och mångfald både i sitt inrättande och dess roll som skiftat över åren. Dels på styrkan i att använda teorin i stort på migrationskrisen och vad som är teorins främsta styrka inom forskning. Därav en stark motivering till att använda vald teori i denna studien eftersom byråns utveckling har varit beroende och driven av medlemsländerna och hur dessa har utformat policyprocessen när det kommer till EGKB.

4 Teoretiskt ramverk

4.1 Liberal intergovernmentalismen

Enligt LI är den Europeiska Unionen ett framgångsrikt mellanstatligt styrelseskick utvecklad för att hantera ekonomisk interaktion genom förhandlad policysamordning. LI kan, i kontrast till andra teorier inom europeisk integration, bidra med förklaring till motiven för samhällsaktörer, stater och ledare. Teorin kan sedan dra slutsatser av det samlade beteendet eller växlande effekterna från deras samspel, som sedan kan bli utsatta för empiriska tester (Moravcsik 1998: 13–14). LI är en omfångsrik teori mycket på grund av att den söker efter en mer bredare förklaring och utveckling av regional integration. Teorin grundar sig även på att det inte går att förklara integration med hjälp av en faktor utan kan sammanlänka flera faktorer i ett enda sammanhängande antagande för att bättre kunna förklara vägen som integrationen tar över tid. Även fast den är multikausal är teorin i sig enkel där dess grundläggande premiss kan sammanfattas i några generella

meningar som i sig vill förenkla EU-politiken och fokusera på det väsentliga men exkludera vissa sekundära processer (Moravcsik & Schimmelfennig 2009: 67–68).

LI utgår, på den mest grundläggande nivån, från två antaganden gällande politik. Den första är att stater är aktörer, där EU likt andra internationella institutioner kan studeras genom att behandla stater som de kritiska aktörerna i en kontext av anarki. Stater når sina mål genom mellanstatliga

förhandlingar och överenskommelser istället för en centraliserad auktoritet som tar och framtvingar politiska beslut. Det andra antagandet är att stater är rationella, där rationalism bygger på ett antagande om individualist eller agentperspektivet. Aktörerna beräknar nyttan av det alternativa

tillvägagångssättet och väljer sedan det som maximerar eller tillfredsställer deras användbarhet under de förutsättningar som finns. Det kollektiva utfallet är då förklarat som resultatet på det samlade individuella handlingarna

som det kollektiva utfallet av det ömsesidiga beroendet inom rationella val och mellanstatliga förhandlingar (ibid.).

Det finns två dimensioner inom LI: tillgång och efterfrågan. Det byggs på argumentet att efterfrågan för överenskommelser vilket härleder från den nationella politiken, och tillgången av integration, uppkommer från mellanstatliga förhandlingar som är viktigt för att förstå europeisk

integration. För att förklara länken mellan tillgång och efterfrågan baseras det på en trefaldig förklaring: ekonomiskt intresse, relativ makt och trovärdiga åtaganden (Moravcsik 1998: 4). Nedan vidareutvecklas de tre antaganden som används för att förklara resultatet av mellanstatliga förhandlingar.

4.1.1 Nationella preferenser

Det första antagandet gäller nationella preferenser där LI anser att staten är den primära aktören i den internationella gemenskapen. Inrikes finns det flera aktörer vid skapandet av staters preferens och internationella beslutsfattande, teorin anser dock att staten är en homogen aktör i det internationella sammanhanget för att de representerar sin regerings intresse. Detta eftersom LI anser att nationell politisk förhandling, representation och diplomati skapar ett konsekvent resultat gällande statens preferens

(Moravcsik & Schimmelfennig 2009: 68). I jämförelse till det realistiska perspektivet som också fokuserar på stater som den huvudsakliga aktören, inkluderas det liberalistiska synsättet som är den process som sker inrikes och som därav formar statens främsta preferens. Denna process kan beskrivas i två steg: först definierar regeringen/staten sina intressen och sedan förhandlar mellan varandra i ett försök att förverkliga dessa intressen. Dessa två steg är det som formar den efterfrågan och tillgång som finns för internationellt samarbete. Relationen mellan staten och samhället är därför viktig för att kunna förstå nationella preferenser. För att summera,

medlemsstaternas beteende inom det europeiska samarbetet (Moravcsik 1993: 481).

4.1.2 Mellanstatliga förhandlingar

Det andra antagandet som LI bygger på är den som kopplas till staters rationalitet, nämligen mellanstatliga förhandlingar. Enligt Moravcsik finns det vinnare och förlorare ur mellanstatliga förhandlingar inom EU eftersom resultaten alltid kommer gynna någon samtidigt som någon annan får det sämre. För att förstå medlemsländers samspel inom EU krävs det också en förståelse för den asymmetriska maktbalansen som förekommer mellan medlemsstater, vilket ges uttryck i förhandlingsförmågan i den mellanstatliga beslutsprocessen (Moravcsik 1998:7). Mellanstatliga förhandlingar fokuserar kring den områdes-specifika fördelningen av makt vilket i sin tur återspeglar egenskapen och kraften av statspreferenser. Enligt Moravcsik bygger detta på teorier om förhandlingar där mönstret för preferenser eller ömsesidigt

beroende, bestämmer det relativa värdet som varje stat placerar på ett avtal vilket i sin tur bestämmer dess respektive intresse till att ge sitt medgivande (Moravcsik 1998: 60). Detta i sin tur bygger vidare på tre delar inom förhandlingsmakt: unilaterala policy alternativ, alternativa allianser och potentialen för kompromiss och förbindelser. Medlemsstater som inte bedömer multilaterala europeiska avtal lockande kommer troligen söka unilaterala alternativ eller forma mindre allianser och därmed hota med inget avtal till förslagna EU-policy (Moravcsik 1993: 499). Nationella regeringar är mer angelägna att söka samarbete i frågor där de har minst

förhandlingsstyrka men där frågan fortfarande är viktig för dem (Moravcsik 1993: 505).

4.1.3 Institutionella val

integrationen. Huruvida stater är intresserade av att överlåta sin suveränitet till europeiska institutioner kan variera stort mellan medlemsländer men det beror också på hur viktigt de uppfattar det specifika området. Inom vissa områden har makten delegerats till en central myndighet men i andra beslutas det genom majoritetsbeslut, nationellt veto eller enhällighetsröstning

(Moravcsik 1998: 8). Antagandet relaterar till mellanstatliga förhandlingar gällande hur viktigt vissa problem är för en medlemsstat. Medlemsländer som är under hård press av ansökningar om internationellt skydd kommer troligen förespråka lösningar som kräver ett europeiskt samarbete medan stater under mindre press är intresserade av att behålla sin suveränitet och möjligheten till flexibla lösningar (Moravcsik 1998: 20). Moravcsik

diskuterar hur dessa olika val från regeringar av att delegera sin suveränitet och gå samman kan förklaras och att det är en påfrestning för regeringar att begränsa och kontrollera varandra (Moravcsik 1998: 9).

Enligt LI är policyprocessen som sker inom EU påverkat av mellanstatliga förhandlingar och medlemsstaters intresse att överlåta sin suveränitet till överstatliga institutioner. Därav är denna teori relevant för studien då den förklara de förhandlingar som sker och kan användas för att få en översikt kring utvecklingen av EGKB och den fördjupade integrationen. Genom att kombinera de tre antaganden kommer det ge en mer omfattande förståelse för EU:s verksamhet inom ett område, men också den rådande process som sker kring beslutsfattande. Enligt Moravcsik kan EU ses som ett

internationellt styrelseskick för policykoordination (Moravcsik 1993: 480). Detta i sig är relaterat till det ekonomiska samspelet som finns inom EU och i en globaliserad värld kommer staters nationella politik alltid påverka

(Moravcsik 1998: 493). Nedan operationaliseras teorin för att tydliggöra hur den ska användas i studiens genomgång av det empiriska materialet.

4.2 Operationalisering

För att teorin ska användas på ett trovärdigt sätt men även göra det applicerbart i studien kring EGKB krävs det en operationalisering av LI. Operationalisering är den process som den teoretiska definitionen i detta fall de tre delarna, nationella preferenser, mellanstatliga förhandlingar och institutionella val, tilldelas en eller flera operationella indikatorer. Enligt Metodpraktikan (2017: 56–57) har de operationaliseringar som väljs i en undersökning stor betydelse för de resultat som framkommer men också hur säker man kan vara på resultatet. Det är därför viktigt att uppnå god validitet, att det är en god överensstämmelse mellan teoretiska definitioner och

operationella indikatorer för att mäta just det som studien påstår sig mäta. Det är avgörande för att visa på trovärdiga slutsatser om verkligheten. Operationaliseringen är baserat på etablerad teori och inspiration från Lucas Krafts (2016) operationalisering i hans studie kring European Asylum Support Office. Därav för att studera EGKB byråns utvidgning med hjälp av LI är den teoretiska definitionen av de tre faktorerna avskriva till följande operationella indikatorer, presenterat här i figur 1:

Nationella preferenser hänvisar till staters intresse, maximala nytta och allmänna motivation till att antingen samtycka eller förkasta utvidgningen av EGKB i ett samarbete att hantera den stora mängd flyktingar under 2015– 2016. Indikatorn blir därför medlemsländernas formade intresse som reflekterar erfarenheten om högt eller växande tryck på både landets havs- och/eller landsgränser eller hotet mot EU:s yttre gräns som därmed äventyrar säkerheten inom EU.

Mellanstatliga förhandlingar handlar om den maktbalans som finns mellan medlemsländer vid förhandlingar om att utvidga EGKB. Denna hänför till det nationella intresset eftersom den eller de staterna med ett visst intresse i frågan kommer driva för ett visst resultat i förhandlingarna. Därav är indikatorn ifall förhandlingarna var karaktäriserade av konsensus bland medlemsländer eller ifall det fanns tydligare ”vinnare och förlorare”, eller ifall medlemsländer som inte ser multilaterala europeiska avtal lockande, sökte egna allianser och därmed hotade inrättandet av EGKB.

Institutionella val ser EGKB som en form av samarbete som bäst passar de villkor och syften som avtalats i förhandlingarna. Indikatorn blir därför

Mellanstatliga förhandlingar

Den asymmetriska maktbalansen mellan medlemsstater där det finns ”vinnare och förlorare” i att ingå i multilaterala

europeiska avtal

- Konsensus eller tydliga ”vinnare eller förlorare” - Möjligheten till unilaterala policy alternativ, alternativa allianser, potential för kompromiss och förbindelser Institutionella val De val som tas av att

gå samman och delegera sin

suveränitet, vilket typ av samarbete som uppkommer

distinktionen mellan mellanstatlig och överstatlig funktion. Det vill säga till vilken grad som byrån anses vara självstyrande i relation till

medlemsländerna och ifall makten centraliserats eller besluten tas genom majoritetsbeslut, nationellt veto eller enhällighetsröstning.

5 Metod & Material

Studien baseras på en teorikonsumerande fallstudiedesign för att på bästa sätt kunna besvara frågeställningarna med hjälp av valda teori. Enligt

Metodpraktikan (2017: 42–43) ska fallet vara i centrum, i denna studie EGKB, och med hjälp av existerande förklaringsfaktorer och teori kunna förklara vad som skedde i detta specifika fall. En teorikonsumerande

forskningsdesign är också en del av den förklarande falangen inom empiriska undersökningar och ska därför besvara olika varförfrågor (Esaiasson et al. 2017: 37). Därav ska studien ta reda på varför en så omdebatterad myndighet inom EU kunde få ett förstärkt mandat och det görs genom LI som främst undersöker hur aktörerna, i detta fall medlemsstaterna inom EU, agerade och hanterade i den specifika frågan och området. Därför anses att en

teorikonsumerande fallstudie är passande för att besvara studiens

teorikonsumerande studie grundar sig på att pröva ifall en given faktor kan ge förklaring till varför det blev som det blev i just det undersökta fallet, vilket är tänkt i denna studien (Esaiasson et al. 2017: 89–90).

Metoden som använts för insamlingen av materialet har i huvudsak varit systematisk genomgång av offentliga handlingar som tillhandahålls genom Europeiska rådets hemsida men också relevanta EU-dokument från andra EU-institutioner och genom nyhetskällorna Agence Europe och EUobserver. Eftersom det stundtals var bristfällig information och transparens kring medlemsländernas agerande i Europeiska rådet krävdes det att använda källmaterial som kunde väga upp och ge en bättre bild av medlemsstaternas agerande. Detta eftersom rådets möten ibland sker informellt när det gäller känsliga frågor och ingen information ges gällande enskilda länders åsikt. Därav fångas detta upp av större EU-tidningar som rapporterar exklusivt kring nyheter om EU men inte tar stöd i något medlemsland och därför kan ge en översikt av aktörerna under tidsperioden. Medierapportering i

avgörs av det som hittas i materialet. Det vill säga att studien kommer i hög grad styras av innehållet i det aktuella texterna som finns tillgängliga, främst genom Europeiska rådet, Agence Europe och EUobserver. Det ska också nämnas att studien naturligt blir aktörcentral snarare än idécentral då fokus ligger riktat mot EU:s medlemsstater som aktörer och dess agerande (Esaiasson et al. 2017: 222–225).

Studien har förhållit sig till de fyra klassiska källkritiska reglerna: äkthet, oberoende, samtidighet och tendens för att kunna ge en sanningsenlig bedömning. Källmaterialet har levt upp till äkthet genom att inhämta från huvudkällor som officiella EU-dokument, främst då från Europeiska rådet och även europeiska nyhetstidningar Agence Europe och EUobserver. Eftersom studien undersöker hur aktörerna, medlemsstaternas, agerade formade EGKB:s utvidgning, samlas materialet främst in från källan, Europeiska rådet, för att få en så rättvis bild som möjligt. Materialet lever också upp till andra kravet, oberoende, då materialet som analyseras i huvudsak är primärkällor från EU-institutioners officiella dokument kring EGKB och migrationskrisen. Eftersom EU-dokument inte får vara

snedvridna eller vinklade för eller mot något medlemsland utan ska hållas opartiska visar detta också på dokumenten som används är i hög grad neutrala. Dock på grund av Europeiska rådets brist på transparens gällande medlemsländers exakta åsikt vid förhandlingar, krävdes det att materialet även inhämtades från media för att få en korrekt bild av valda aktörer. Valet att använda två oberoende nyhetskällor som rapporterar om samma

händelseförlopp gör att det fortfarande kan leva upp till kravet om

förordningar som tagits i bruk är vad medlemsländerna godkänt och EU speglar den samlade åsikten (Esaiasson et al. 2017: 288–295).

5.1 Aktörer

Teorin anser att medlemsstaterna är de främsta aktörerna för att förklara hur policyprocessen ser ut och påverkas inom EU. Genom förhandlingar och överenskommelser når de sina mål och är därför rationella i sitt agerande vilket i sin tur kan generera till mer integration. Därmed faller det sig naturligt att medlemsländerna står i centrum för att undersöka EGKB, därmed Europeiska rådet där stats- och regeringscheferna sammanträder och Rådets rättsliga- och inrikesfrågor (RIF) där ländernas justitie- och

inrikesministrar samlas. Europeiska rådet är tillsammans med

Europaparlamentet den institution som beslutar i frågor som rör EGKB. Det är 26 medlemsländer som tillämpar hela Schengenregelverket och har rösträtt i rådet och därmed när det kommer till EGKB byrån (Frontex 2019).

Danmark valde inte att rösta vid voteringen av förordningen 2016/1624 (inrättandet av EGKB byrån) vilket lämnade studien med 25 medlemsländer att utgå ifrån. Det skulle dock bli problematiskt och svårhanterligt med så många medlemsländer för denna studie. Dessutom finns det bristande

information kring ländernas exakta åsikt då rådets möten kan vara informella och inte informerar ut deras specifika åsikt. Mot denna bakgrund valdes aktörer av olika skäl och i åtanke kring hur väl valen kunde motiveras. Det blev tydligt i genomgången av materialet under perioden 2015–2016, vilka som gjorde sig hörda i diskussionen kring EU:s migration- och

gränshantering. Tyskland, Frankrike och Italien stod tillsammans för 50 procent av de totala förstagångsansökningarna av asyl inom EU i slutet av 2015 och tillsammans med Grekland stod de för 80 procent av dessa under 2016 (Eurostat 2016: 9; Eurostat 2017: 2). Dock har länderna olika

för att lösa migrationskrisen på olika sätt. De har allt mer utökat sitt samarbete gällande EU-frågor och är sedan innan starka röster inom europeisk politik (Engberg 2019: 3). Grekland och Italien hamnade under hård belastning på grund av det geopolitiska läget som första mottagarland för de tiotusentals migranter som tog sig över medelhavet (UNHCR 2015). På grund av misslyckande försök till en fungerande migrationspolitik inom EU blev de låsta av Dublinbestämmelserna och överväldigade av antalet migranter som i sin tur äventyrade Schengensamarbetet (EUobserver 2016a; 2015a; 2015b). Ungern och Polen, ena halvan av migrationskritiska

Visegrádgruppen, höll under migrationskrisen en gemensam linje och blockerade EU:s förslag om flyktingkvot (EUobserver 2015c; 2015d). Ungern införde bland annat hårda migrationslagar, upprättade ”migrations-mur” och Polen lät gränsvakter mota bort migranter som försökte ta sig in i landet (EUobserver 2015e; 2016b). De båda länderna är starkt kritiska till EU och vill i allt större utsträckning minska makten dit (Csehi & Zgut 2020: 3). Mot denna bakgrund fokuserar därmed studien kring Frankrike, Tyskland, Italien, Grekland, Ungern och Polens agerande och hur de har påverkat policyprocessen vid utformandet av EGKB byrån under 2015–2016.

6 Analys

I december lanserade EU-kommissionen en europeisk gräns- och

kustbevakning för att skydda Europas yttre gräns. Detta var en av de fyra pelarna i migrationspaketet som släpptes i maj tidigare under året och för att på olika sätt hantera migrations flödet inom EU (European Commission 2015a: 6, 10). EU:s inrikes- och migrationskommissionär Dimitris Avramopoulos kommenterade EGKB-förslaget i december “What we are creating today is more Europe: to manage our external borders, to step up returns of irregular migrants, to allow our asylum system to function

the European Union”. Kommissionen sade att detta var ett direkt svar på migrationskrisen och det ökade hotet från utländska terrorister inom EU genom att förstärka säkerhetskontroller vid EU:s yttre gräns(European Commission 2015b). Det här var något som medlemsländernas

inrikesministrar efterlyst efter deras ministermöte i november (Council of the EU 2015a). Kommissionens förslag innebar en betydande ökning i både finansiering och personal, rätten att förvärva egen utrustning och

övervakning, kontroll och implementering av integrerad gränshantering som nu skulle delas mellan både byrån och medlemsländerna. Därmed skulle EU:s yttre gränser numera ses som gemensamma gränser (Niemann & Speyer 2018: 27–28; Carrera et al. 2017: 43). Detta skulle innebära en väsentlig utvidgning av den tidigare Frontex, mer självständig gentemot medlemsländerna och därmed gå långt utöver Frontex integrationsnivå. Den del av förslaget som var desto mer kontroversiell och ifrågasatt var

kommissionens ’rätt att ingripa’. Vilket skulle innebära att om ett land är under betydande migrationstryck som i sin tur kan äventyra

Schengenområdet, skulle kommissionen i samråd med byrån kräva åtgärder på europeisk nivå även fast medlemsstaten i fråga motsätter sig (European Commission 2015b). Därmed går vi närmare in kring hur valda aktörer formade policyprocessen kring EGKB och dess slutresultat.

6.1 Nationella preferenser

Enligt LI är staten den primära aktören i den internationella gemenskapen och anser att politisk förhandling, representation och diplomati skapar ett konsekvent resultat gällande statens preferens i en politisk fråga (Moravcsik & Schimmelfennig 2009: 68). Genom att först studera hur medlemsländerna röstade kring förordning 2016/1624 och inrättningen av EGKB byrån i september 2016, kan vi se det nationella intresset för att få en utökad

valde Danmark att inte delta i denna omröstning. Därav var det 25 medlemsländer som röstade och resulterade i att alla gav sitt stöd till

förordningen. Kravet för att anta förordningen var 14 medlemsländer eller 65 procent och antogs genom kvalificerad majoritet vilket därmed visar att det fanns ett allmänt intresse och preferens bland medlemsländerna att utöka EU:s yttre gränsverksamhet (Council of the European Union 2016a). LI utgår från att stater är rationella och därmed beräknar nyttan av de alternativa tillvägagångsätten som finns tillgängliga inom internationella

överenskommelser. Därmed kan en slutsats dras från omröstningen att alla stater ansåg sig tjäna på att ingå i ett större samarbete kring yttre

gränshantering vilket i sin tur leder till vidareintegration inom ett känsligt område som gränsbevakning (Moravcsik & Schimmelfennig 2009: 68). Men för att få en klar bild kring resultatet av de internationella förhandlingarna om EGKB krävs det att studera aktörernas motiv till att byrån, och därmed EU, fick större inflytande inom en fråga som varit uteslutande nationell. När det kommer till Tysklands och Frankrikes preferens visade båda upp en tydlig enighet kring att ge Frontex desto mer finansiering och utrustning under året men som då riktades till att förhindra fler tragiska olyckor på medelhavet (Agence Europe 2015a: 11 243; 2015b: 11 279). I september ansågs Tyskland som det andra mottagarlandet inom EU för flyktingar som tagit sig via Österrike från Ungern. Enligt Tysklands förbundskansler, Angela Merkel, skulle det kosta landet 10 miljarder euro under 2016 för att husera människor som flytt i krig (Agence Europe 2015c: 11 383). Det fanns därför också ett ekonomiskt intresse hos Tyskland att förstärka mandatet eftersom byrån skulle då kunna begränsa antalet migranter som har rätt till asyl inom EU men även spela en viktig roll i att returnera illegala migranter som tagit sig in i unionen. Efter terrordåden i Paris i november ville

uppgifter att Grekland motsatt sig hjälp från Frontex, förbisett

gränskontroller och låtit mer än 700 000 migranter tagit sig vidare genom EU (EUobserver 2016a; 2015b). Därmed ser båda länderna fördelen med att integrera gränsverksamheten på EU-nivå för att få större kontroll, säkerhet och stävja inflödet av migranter vid berörda länder. Detta skulle i sin tur bidra till att antalet flyktingar som når deras gränser och därmed måste ta hand om minskar.

Italiens och Greklands formade preferens kring förstärkningen grundar sig på den hårda press som de blev utsatta för som ”mottagarländer” för de tusentals migranter som tog sig över medelhavet. Under 2015 tog sig över en miljon människor till Europa via havet med majoriteten av dem till Grekland och Italien, vilket satte deras myndigheter under en enorm belastning. Från att gå från cirka 5500 som tog sig över medelhavet i januari ökade det varje månad med en topp i oktober på över 221 000 människor (UNHCR 2015;

Europaparlamentet 2019c). Grekland som på egen hand försökt kontrollera den stora andelen migranter som tog sig in i landet insåg i december att det var omöjligt. Tillslut aktiverades ett antal mekanismer såsom Frontex operationer vid gränsen och den europeiska civilskyddsmekanismen där andra medlemsländer bidrog med tält, sängar och sanitetsutrustning, något som resten av EU hade väntat på i flera veckor (Agence Europé 2015f: 11 446). Italiens premiärminister Matteo Renzi hade flera gånger under året visat sitt stöd till ytterligare resurser till EU:s gränsverksamhet. Han

uppmuntra människosmugglare att korsa medelhavet. Något de andra

medlemsländerna snabbt fick ångra med flera tragiska olyckor till följt av att den italienska kustbevakningen avslutade operationen under 2015 (Agence Europé 2015h: 11 298). Länderna utsattes för både en enorm ekonomisk påfrestning och högt tryck på deras migrationsmyndigheter som inte klarade av det stora antalet ansökningar med den personalstyrka som fanns att tillgå (Ripoll Servent 2017: 95). Grekland och Italien insåg att de var i stort behov av större stöd och därmed ett intresse att ingå i ett avtal på EU-nivå för att klara av det stora migrationstrycket.

Ungern och Polen, ena halvan av den EU-skeptiska Visegrádgruppen, kommenterade kommissionens förslag som djupt odemokratiskt. Båda länderna är starkt kritiska till att ge EU mer makt och sade att ifall Grekland behöver hjälp ska de be om det och inte bli tvingade (EUobserver 2015g). Men även Ungern började få problem att hantera den ökade mängden flyktingar som tog sig in i landet från Balkan. I september uppmättes över 145 000 migranter i bara Ungern (Agence Europé 2015i: 11 385). Detta ledde till att landet stängde gränserna gentemot Kroatien och Serbien och på eget bevåg byggde en ”anti-migrant” mur längs hela gränsen mot Serbien som blev starkt kritiserat av andra medlemsländer och FN (Agence Europé 2015j: 11 359; 2015k: 11 378; EUobserver 2015d). Det blev tydligt att även Ungern insåg sitt behov av större insatser på EU-nivå och därmed ett sätt att förbättra sin egen säkerhet efter kaos utbröt gränsen mellan Ungern och Serbien under 2015 (Agence Europe 2015l: 11 391). Kopplar vi till

operationaliseringen kan vi se att de ökade trycket på flera länders lands- och havsgränser men även ett större intresse av att upprätthålla säkerheten inom EU formade aktörernas preferens gällande utvidgningen av EGKB.

1993: 481). På frågan om ytterligare åtgärder bör tas för att förhindra irreguljär migration av människor från länder utanför EU visade att totalt 89 procent av alla de tillfrågade höll med. Detta visar att det finns ett högt intresse inom hela EU att tillsätta ytterligare åtgärder, såsom EGKB byrån, för att stävja migrationen inom EU. Frågan var tilldelad fem olika alternativ: ”ja, på EU-nivå”, ”ja, på nationell nivå”, ”ja, på både nationell och EU-nivå”, ”nej, det finns inget behov av ytterligare åtgärder” och ”jag vet inte”. Kollar vi enbart på aktörerna i denna studien kunde vi se att Frankrike stack ut med en högre andel som ansåg att det endast borde ske på en EU-nivå medan de andra länderna ansåg att det borde ske både på en nationell och EU-nivå. Detta visar att det fanns en efterfrågan för integrering på EU-nivå inrikes och de strategiska möjligheterna till en integrering ledde, i detta fall, till att EGKB kunde inrättas (Ibid.; Eurobarometer Report 2016: 55).

6.2 Mellanstatliga förhandlingar

Med bakgrund mot de nationella preferenserna vänder vi oss nu till mellanstatliga förhandlingar, vilket är den process där statens preferens kanaliseras i förhandlingarna om skapandet av EGKB. Precis som i

nationella prefenser där staten är den främsta aktören kopplas mellanstatliga förhandlingar till staters rationalitet. Detta antagande fokuserar på vad som blir resultatet av mellanstatliga förhandlingar och hur dessa resultat är verksamma. I studiens operationalisering gjordes det en skillnad mellan konsensus och vinnare eller förlorare ur mellanstatliga förhandlingar. Detta för att peka på den relativa kraften i balansen mellan medlemsländer inom EU. När det kommer till EGKB, framgår det av medlemsländernas

Europeiska rådet möttes 17 december 2015 för att diskutera migrationskrisen och framförallt kommissionens förslag om EGKB som lanserades 15

december. Rådet blev ombedda att skyndsamt granska förslaget och måste i synnerhet anta en ståndpunkt kring EGKB under det kommande

nederländska ordförandeskapet, som tog vid i januari fram tills juni 2016 (European Council 2015b; 2015c).

Tysklands och Frankrikes inrikesministrar hade dessförinnan skickat ett gemensamt brev till kommissionen i början av december där de fastslår att den stora andel migranter som kommer till EU måste minska och gav sitt stöd till en förstärkning av byrån och därmed kommissionens rätt att ingripa (Agence Europé 2015e: 11 454; EUobserver 2015f). Detta visade tydligt ländernas position i frågan och var därmed inte främmande att låta makten bli centraliserad då kommissionen skulle kunna ta beslut utan att

medlemslandet i fråga ville eller krävde det själv. Greklands utrikesminister välkomnade förslaget men gjorde det väldigt tydligt att det måste respektera medlemsländernas intresse och deras makt i hänsyn till säkerhet och

migration. Han förstärkte detta senare i en intervju gjord i februari 2016 att han inte kunde förstå hur EU skulle kunna gå emot viljan av ett medlemsland och att detta aldrig skett tidigare (Agence Europe 2015e: 11 454; 2016a; 11 493). Även Polen och Ungern var starkt kritiska till kommissionens förslag och Ungerns utrikesminister uttalade sig och sa ”forcing help on member states is incompatible with border protection being part of the national sovereignty” (Agence Europé 2015e: 11 454; EUobserver 2015g). Vid inrikesministrarnas möte i januari 2016 välkomnade även de

fram (Council of the EU 2016a). Resultatet av förhandlingarna mellan staterna ledde till att beslutet om ’rätt att ingripa’ istället skulle hamna hos Europeiska rådet och som därmed kunde bestämma genom kvalificerad majoritet ifall gränsvakter skulle skickas till ett medlemsland, även mot dennes vilja (Council of the European Union 2016b: 9). Trots att flera aktörer motsatte sig kommissionens förslag kunde man komma till en överenskommelse på kort tid. Detta genom att fortfarande behålla ’rätten att ingripa’ men att makten numera låg hos rådet, vilket kunde ses som

belåtenhet för alla aktörer. Detta kan enligt LI ses som en av tre delar inom förhandlingsmakt: potentialen för kompromiss och sammankoppling (Moravcsik 1993: 499). Vilket måste ses som betydande framsteg mot mer integration eftersom ett medlemsland som inte gav sitt samtycke skulle i sin tur kunna bli utröstad. Men varför länder som protesterade trots allt

accepterade ’rätten att ingripa’ (om än på rådets beslut) kan grundas på att Ungern och Polen stöttade gränskontroll och såg det som ett sätt att förbättra sin egen säkerhet. Medan länder som Grekland och Italien insåg deras behov av stöd och där Grekland hade till följd av migrationskrisen minskat antalet anställda som hanterade asylansökningar (Ripoll Servent 2017: 95). Eftersom LI anser att alla mellanstatliga förhandlingar alltid resulterar i vinnare och förlorare kollar vi därför närmare på vilka av studiens aktörer som skulle kunna gynnas mer än andra på detta avtal. Inom asylområdet anses Frankrike och Tyskland som starka ledare i och med deras exponering av höga nivåer av flyktingansökningar och därmed har starka regelverk och utvecklat robusta institutioner. Medan länder som Grekland och Italien bedömas som svaga i frågan om migration eftersom deras institutioner anses mindre effektiva och inte kan hantera omfattande reformer av deras

oförmåga att hantera EU:s yttre gräns. Frankrike, drabbat av flera terroristattacker under året meddelade att de kommer upprätta

gränskontroller så länge som det är nödvändigt (EUobserver 2015h; 2015i; 2015j). Byrån som i stor grad förlitar på att medlemsländer ska tillstå med personal och kompetens vilket i sin tur kan bidra med möjlighet för starkare ledare som Frankrike och Tyskland att ha inflytande över byråns form och storlek. Främst Grekland har tagit emot expertpersonal över åren och majoriteten av dem har varit från dessa stater. Exempelvis i november 2016 skickades 37 experter till Grekland där 23 kom från Tyskland och 2 från Frankrike (Ripoll Servent 2017: 94). Beslutet om ’rätten att ingripa’ skulle tas av rådet vilket ger Frankrike och Tyskland en fördel som besitter närmare 34 procent där. Beslutet måste ske genom kvalificerad majoritet, alltså med 65 procent av rösterna, vilket ger länderna stor makt om ett sådant beslut ska tas i framtiden gentemot andra länder (Council of the European Union

2016a). Både Grekland och Italien kan därför ses besitta en svagare position i frågan. De som mottagarland bar det största ansvaret och med EU:s

misslyckade migrationspolitik blev därmed värdland för flera tiotusentals migranter enligt Dublinbestämmelserna. Detta eftersom en gemensam ansträngning för att bevaka och kontrollera den yttre gränsen kan därför förvärra dilemmat som framförallt Grekland stod inför. Om ett medlemsland tar emot hjälp från EU eller EU-ledda uppdrag som patrullerar nära gränsen kan detta i sin tur öka antalet personer som de måste ta hand om och bevilja skydd åt (Carrera et al. 2017: 58). Men samtidigt var länderna under hård press och var i stort behov av stöd på EU-nivå. Därmed kan Tyskland och Frankrike anses som vinnare ur förhandlingarna om EGKB och Italien och Grekland ses som förlorare i och med deras svaga position i frågan.

6.3 Institutionella val

som sedan påverkar den europeiska integrationen. Byrån bedöms utifrån graden av självständighet den har i förhållande till medlemsländerna och kommissionen. Genom att studera i vilket utsträckning EGKB är oberoende i sin verksamhet, kan detta antingen avvisa eller förstärka uppfattningen att stater har blivit allt mer angelägna om att samarbeta inom ett historiskt känsligt politiskt område. LI menar att inom vissa områden har makten delegerats till en central myndighet som styr eller beslutas genom

majoritetsbeslut, nationellt veto eller enhällighetsröstning (Moravcsik 1998: 8). Den 22 juni 2016 kunde rådet bekräfta att de nått en överenskommelse med Europaparlamentet kring EGKB (Council of the EU 2016b). Därmed kunde rådet ge sitt slutgiltiga godkännande 14 september och byrån kunde officiellt inleda sin verksamhet den 6 oktober 2016 (Council of the EU 2016c). EGKB:s institutionella form kan visa på en viktig åtskillnad mellan kommissionen och medlemsstaterna och därmed hur långt byråns mandat sträcker sig. Inrättandet av EGKB gav byrån mandat om delat ansvar med medlemsländerna i implementeringen av integrerad gränsverksamhet och de yttre gränserna uppfattas allt mer som gemensamma gränser. Detta visar att medlemsländerna bär fortsatt det primära men numera inte det enda ansvaret kring hanteringen av den yttre gränsen (Förordning 2016/1624: artikel 5, de Bruycker 2016: 561). EGKB har nu möjligheten att koordinera

medlemsländernas myndigheter som ansvarar för gränskontroll, vilket

teknisk utrustning och fått en väsentlig ökning i sin finansiering och personal (Frontex 2016; Förordning 2016/1624: artikel 20, 39). Utan motsvarighet ger detta byrån oberoende ifrån medlemsländerna och kan ses som ytterligare integration gällande gränsbevakningen inom EU. Dess självständighet kan även ses i dess utökade mandat gällande gränsöverskridande brottslighet och operationer med och inom tredje länder. Men även i dess förstärkta roll i återvändandet av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt inom EU (Förordning 2016/1624: artikel 8, 27–33). Sammanfattningsvis bjuder dessa kompetenser och bestämmelser in för byrån och därmed EU, till ett område som uteslutande varit på nationell nivå och förstärker därmed byråns auktoritet gentemot medlemsstaterna. Den snabba processen att få byrån på plats visar att det fanns en fördel för medlemsländerna att integreras djupare. Detta eftersom byrån kan hantera irreguljär migration och erbjuda större kontroll och säkerhet vid EU:s yttre gräns. Många medlemsländer var under hård belastning under 2015 vilket visar varför medlemsländerna var villiga att ingå i en lösning på EU-nivå (Moravcsik 1998: 20).

EGKB blev även tilldelad ny kompetens att regelbundet övervaka förvaltningen av de yttre gränserna och migrations flödet, det vill säga riskanalyser, och därmed utvärdera medlemsländernas implementation av EU:s gränsstandard. Byrån skulle även bedriva sårbarhetsbedömningar för att kunna utvärdera medlemsländernas förmåga och beredskap att bemöta

december 2015 skulle beslutet tas av kommissionen vilket, om det hade godkänts, visat på att makten förflyttas till en central myndighet enligt LI (Moravcsik 1998: 8). Men efter hård kritik från bland annat Grekland, Ungern och Polen om att det stred mot den nationella suveräniteten förhandlades det fram att det beslutet skulle istället tas av rådet (Agence Europé 2015e: 11 454). Vilket tyder på att medlemsländerna inte var intresserade att överlåta sin suveränitet till en institution, förutom Tyskland och Frankrike som var för kommissionens ursprungliga förslag. LI anser att huruvida stater är intresserade att överlåta sin suveränitet beror på hur viktigt de uppfattar det specifika området. Vilket i detta fall kan ses som mindre viktigt för majoriteten av medlemsländerna eftersom de inte frånsa sin suveränitet till följd av att gränsverksamhet fortfarande är ett känsligt ämne. Men trots ämnets känslighet bidrog det till att länderna fortfarande ansåg det viktigt nog för att fördjupa integrationen. Kopplar vi till operationaliseringen visar det att makten inte delegerades till en central myndighet, EGKB i detta fall, och det yttersta beslutet som berör medlemsländer tas av rådet genom majoritetsbeslut (Moravcsik 1998: 8). Men det ska dock tilläggas att en begränsning av byråns auktoritet ligger i dess sammansättning och

försvagad. Sammanfattningsvis kan vi se att EGKB har funktioner kan ses som oberoende gentemot medlemsstaterna men dess uppbyggnad är fortfarande försvagad vilket till viss del avvisar uppfattning om att medlemsstater har blivit mer angelägna att samarbeta inom ett historiskt känsligt politiskt område.

7 Slutsatser

Ovanstående analys visar att LI kan bidra med förklaring till utformningen av EGKB genom att studera aktörer och hur dessa påverkar policyprocesser inom EU. Migrationskrisen kan i sig förstås som ett resultat av befintliga dysfunktionaliteter inom EU. Främst mellan en överstatlig Schengen och en svag yttre gränshantering beroende av medlemsländerna. Denna lösning funkade tillräckligt bra så länge inte systemet belastades. Vilket blev resultatet med det stora antalet flyktingar som anlände till EU under 2015. Dessutom med en icke-fungerande migrationspolitik på plats krävdes det en lösning för att avlasta mottagarländer, skydda EU:s yttre gräns och med hot från terrorattentat, en större säkerhet inom unionen.

inom EU. Italien och Grekland, under hård belastning och på grund av

Dublinbestämmelserna ansvariga för tiotusentals migranter, besatt en svagare position i frågan. Båda länderna var i stort behov av stöd och därmed villig att ingå i ett avtal på EU-nivå för att underlätta för ländernas

migrationsmyndigheter. Ungern och Polen som inte vill ge EU mer makt och därmed kan vara motvilliga att ingå i europeiska avtal, såg dock en chans att förbättra sin egen säkerhet. Speciellt Ungern som också var hårt belastat av ökade antalet migranter från Balkan. Detta kan även grundas i att länderna var starkt migrationskritiska där de innan hade blockerat kommissionens förslag om kvotsystem av flyktingar. ’Rätten att ingripa’ var den del av förslaget som medlemsländerna var starkt kritiska till då det inkräktade på den nationella suveräniteten. Det slutgiltiga beslutet hamnade därmed hos rådet, vilket trots förhandlingar är kontroversiellt då ett medlemsland kan bli utröstat och länder som Tyskland och Frankrike återigen besitter stor makt. Men i vilken utsträckning kan byrån agera självständigt gentemot

medlemsländerna? Enligt LI, i fall där medlemsstaten är intresserad av att överlåta sin suveränitet beror på hur viktigt de uppfattar det specifika området. I detta fall kan vi se att gränsverksamhet är fortfarande ett sådant känsligt ämne att länderna inte var beredda på att helt överlåta sin suveränitet till EGKB och kommissionen. Rådet spelar fortfarande en viktig roll speciellt när det kommer till kontroversiella ’rätten att ingripa’ men det betyder inte att EGKB inte har visat på ytterligare integration. EGKB kan numera ses som huvudorganet i en hierarkisk modell och att EU:s yttre gränser uppfattas allt mer som gemensamma gränser. EGKB:s ökning i både finansiering och personal har gett byrån ett oberoende ifrån medlemsländerna och därmed ses som ytterligare integration gällande gränsbevakningen inom EU.

svaghet kring byråns autonomi är dock styrelsens sammansättning som fortfarande upprätthåller en del byråns beroende av medlemsländerna. EGKB har både då som nu bidragit till intressant forskning som både är komplext och varierande. Tidigare nämnt inrättades byrån på grund av ökade migrationstrycket vid tidigt 2000-tal och det var också anledningen till byråns förstärkning 2016. Allt mer närmar sig medlemsländerna i en fråga som är starkt förknippat med nationell suveränitet. Som nämnt i

metodavsnittet, trots att det är en teorikonsumerande studie visar det även vilken tilltro som sätts till teorin för att kunna förklara det givna fallet.

8 Referenser

Agence Europe 2015a. Daily Bulletin No. 11 243. Crewless vessels – Paris and Berlin want Frontex and Europol used. 31 januari.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11243/10 (Hämtad 2019-12-17) Agence Europe 2015b. Daily Bulletin No. 11 279. EU28 want stronger action in Mediterranean on migration. 21 mars.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11279/5 (Hämtad 2019-12-17) Agence Europe 2015c. Daily Bulletin No. 11 383. Berlin, Paris and Madrid hosting nearly 60% of refugees. 8 september.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11383/3 (Hämtad 2019-12-17) Agence Europe 2015d. Daily Bulletin No. 11 434. Council likely to back French calls on external border controls, PNR and hotspots. 20 november. https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11434/1 (Hämtad 2019-12-17) Agence Europe 2015e. Daily Bulleting No. 11 454. Commission proposes right to intervene on external borders, but stresses that sovereignty of member states will be upheld. 16 december.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11454/1 (Hämtad 2019-12-14) Agence Europe 2015f. Daily Bulletin No. 11 446. Greece accepts aid to get on top of migratory flows. 5 december.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11446/3 (Hämtad 2019-12-10) Agence Europe 2015g. Daily Bulletin No. 11 301. Twenty-Eight stress determination and triple budget for Triton. 24 april.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11301/1 (Hämtad 2019-12-10) Agence Europe 2015h. Daily Bulletin No. 11 298. EU organizes emergency summit on migrant crisis. 21 april.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/detail/11298 (Hämtad 2019-12-15) Agence Europe 2015i. Daily Bulletin No. 11 385. Juncker calls member states to courage and solidarity. 10 september.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11385/1 (Hämtad 2019-12-16) Agence Europe 2015j. Daily Bulletin No. 11 359. Hungary begins building anti-immigrant wall. 15 juli.

Agence Europe 2015k. Daily Bulletin No. 11 378. Special meeting of ministers on 14 September to tackle migration. 1 september.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/detail/11378 (Hämtad 2019-12-15) Agence Europe 2015l. Daily Bulletin No. 11 391. Special summit on migration crisis arranged for 23 September. 18 september.

https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11391/12 (Hämtad 2019-12-14) Agence Europe 2016a. Daily Bulletin No. 11 493. It’s no time for

confrontation, it’s time for seeking joint solutions, says Greek Minister Xydakis. 19 februari. https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11493/3 (Hämtad 2019-12-16)

Agence Europe 2016b. Daily Bulletin No. 11 475. Interior ministers confirm they want to be able to extend controls by two years in Schengen area. 26 januari. https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/11475/1 (Hämtad 2019-12-16)

Biermann, Felix; Guérin, Nina; Jagdhuber, Stefan; Rittberger, Berthold och Weiss, Moritz. 2017. Politcal (non-)reform in the euro crisis and refugee crisis: a liberal intergovernmentalist explanation. Journal of European Public Policy 26 (2): 246-266. DOI: 10.1080/13501763.2017.1408670

Boréus, Kristina och Bergström, Göran. (red.). 2018. Textens mening och makt: metodbok i samhällsvetenskaplig text- och diskursanalys. 4 uppl. Lund: Studentlitteratur AB

Börzel, Tanja och Risse, Thomas. 2017. From the euro to the Schengen crises: European integration theories, politization and identity politics. Journal of European Public Policy 25 (1), 83-108. DOI:

10.1080/13501763.2017.1310281

Carrera, Sergio; Blockmans, Steven; Cassarino, Jean-Pierre; Gros, Daniel; Guild, Elspeth. 2017. The European Border and Coast Guard: Addressing migration and asylum challenges in the Mediterranean? The Centre for European Policy Studies Task Force Report.

Clayton, Jonathan och Holland, Hereward (red. Tim Gaynor). 2015. Over one million sea arrivals reach Europe in 2015. UNHCR.

https://www.unhcr.org/news/latest/2015/12/5683d0b56/million-sea-arrivals-reach-europe-2015.html (Hämtad 2020-03-27)

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/22/border-and-coast-guard/ (Hämtad 2020-04-03)

Council of the EU 2016c. Press release: European Border and Coast Guard: final approval.

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/09/14/european-border-coast-guard/ (Hämtad 2020-04-03) Council of the EU. 2016a. Press release: European Border Guard: Council ready to negotiate with the Parliament.

http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7649-2016-INIT/en/pdf (Hämtad 2020-04-03)

Council of the European Union. 2016a. Interinstitutional file 2015/0310 (COD) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12310-2016-INIT/en/pdf (Hämtad 2019-12-01)

Council of the European Union. 2016b. Outcome of Proceedings. Interstitutional file 2015/0310 (COD).

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/04/06/negotiations-european-border-guard/ (Hämtad 2020-03-20)

Csehi, Robert och Zgut, Edit. 2020. We won’t let Brussels dictate us: Eurosceptic populism in Hungary and Poland. European Politics and Society. DOI: 10.1080/23745118.2020.1717064

de Bruyecker, Philippe. 2016. The European border and coast guard: a new model built on old logic. European papers: a journal on law and integration 1 (2): 559-569

Ekelund, Helena. 2014. The Establishment of FRONTEX: A New

Institutionalist Approach. Journal of European Integration 36 (2): 99-116. DOI: 10.1080/07036337.2013.809345

Engberg, Katarina. 2019. The Franco-German dialogue on the future of the EU. Swedish Institute for European Policy Studies. March 2019:3.

http://www.sieps.se/globalassets/publikationer/2019/2019_3epa.pdf? (hämtad 2019-12-15)

EUobserver 2015a. Greece wants migrants to apply for asylum wherever they want. 14 december. https://euobserver.com/migration/131508 (Hämtad 2019-12-13)

EUobserver 2015b. Report: Greece threatened with Schengen suspension. 2 december. https://euobserver.com/migration/131337 (Hämtad 2019-12-14) EUobserver 2015c. Germany, Italy alarmed by EU disunity on migrants. 4 september. https://euobserver.com/migration/130119 (Hämtad 2019-12-16) EUobserver 2015d. Anti-migrant quota EU states meet in Prague. 21 september. https://euobserver.com/migration/130342 (Hämtad 2019-12-14) EUobserver 2015e. Hungary defends suspension of EU asylum rules. 24 juni. https://euobserver.com/justice/129276 (Hämtad 2019-12-14)

EUobserver 2015f. France and Germany want to curb migrant flow. 9 december. https://euobserver.com/tickers/131447 (Hämtad 2019-12-06) EUobserver 2015g. EU border control plan faces resistance. 15 december. https://euobserver.com/migration/131513 (Hämtad 2019-12-10)

EUobserver 2015h. Germany reinstates EU border controls. 14 september. https://euobserver.com/migration/130250 (Hämtad 2019-12-14)

EUobserver. 2015i. France to establish border controls for a month. 6 november. https://euobserver.com/tickers/131000 (Hämtad 2019-12-14) EUobserver. 2015j. France will maintain border controls ‘as long as necessary’. 20 november. https://euobserver.com/tickers/131198 (Hämtad 2019-12-14)

EUobserver 2016a. Greece ’seriously neglected’ border controls, says EU. 27 januari. https://euobserver.com/justice/132023 (Hämtad 2019-12-13)

EUobserver 2016b. Polish border guards push back potential asylum seekers. 11 augusti. https://euobserver.com/migration/134622 (Hämtad 2019-12-14) Europaparlamentet 2019a. Migration i Europa.

https://www.europarl.europa.eu/news/sv/headlines/priorities/flyktingkrisen/2 0170629STO78632/migration-i-europa (Hämtad 2019-12-04)

Europaparlamentet. 2019c. Migrationskrisen i Europa.

https://www.europarl.europa.eu/news/sv/headlines/priorities/flyktingkrisen/2 0170629STO78631/migrationskrisen-i-europa (Hämtad 2019-03-05)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk gräns- och kustbevakning och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 och

upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007, rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och rådets beslut 2005/267/EG.

European Commission. 2015a. A European Agenda on Migration. https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-

do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_e n.pdf (Hämtad 2019-11-30)

European Commission. 2015b. Press release: A European Border and Coast Guard to protect Europe’s External Borders.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_15_6327 (Hämtad 2019-11-30)

European Council. 2015a. Press release: Conclusions of the Council of the EU and of the Member States meeting within the Council on Counter-Terrorism.

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/11/20/jha-conclusions-counter-terrorism/ (Hämtad 2020-03-20)

European Council. 2015b. Meetings: European Council, 17-18 December 2015.

https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2015/12/17-18/ (Hämtad 2020-03-20)

European Council. 2015c. Press release: Conclusions on migration – European Council (17 December 2015).

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/12/17/euco-conclusions-migration/ (Hämtad 2020-03-20)

Eurostat 2016. Asylum quarterly report.

Eurostat 2017. Asylum in the EU Member States.

https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7921609/3-16032017-BP-EN.pdf/e5fa98bb-5d9d-4297-9168-d07c67d1c9e1 (Hämtad 2020-04-20) Frontex 2016. Newsrelease. European Border and Coast Guard Agency launches today.

https://frontex.europa.eu/media-centre/news-release/european-border-and-coast-guard-agency-launches-today-CHIYAp (Hämtad 2019-12-16)

Frontex, 2019. Vad är Frontex? https://frontex.europa.eu/language/sv/ (Hämtad 19-12-05)

Förenta Nationernas hemsida, FN:s regionala informationskontor för Västeuropa. 2013, Frontex står inför klagomål om allvarliga

människorättsöverträdelser https://unric.org/sv/frontex-star-infoer-klagomal-om-allvarliga-maenniskoraettsoevertraedelser/ (Hämtad 2019-12-10)

Horii, Satoko. 2016. The effect of Frontex’s risk analysis on the European border controls. European Politics and Society, 17 (2): 242-258. DOI: https://doi.org/10.1080/23745118.2016.1121002

Kraft, Lucas. 2016. EASO – A liberal intergovernmentalist approach to policy coordination on asylum within the European Union. Kandidatuppsats, Linnéuniversitetet.

Leonard, Sarah. 2009. The creation of FRONTEX and the politics of institutionalization in the EU external borders policy. European Security Journal 19 (2): 231-254. DOI:

https://doi.org/10.1080/09662839.2010.526937

Leonard, Sarah. 2010. EU Border Security and Migration into the European Union. European Security 19 (2): 231-254. DOI:

https://doi.org/10.1080/09662839.2010.526937

Moravcsik, Andrew och Schimmelfennig, Frank. 2009. Liberal

Intergovernmentalism. I Wiener, Antje och Diez, Thomas. (red.). European Integration Theory. 2 uppl. Oxford: Oxford University Press, 67–87

Moravcsik, Andrew. 1993. Preferences and Power in the European

Moravcsik, Andrew. 1998. The Choice for Europe: Social Purpose & State Power From Messina to Maastricht. New York: Cornell University Press

Moreno-Lax, Violeta. 2017. The EU Humanitarian Border and the

Securitization of Human Rights: The ‘Rescue-Through-Interdiction/Rescue-Without-Protection’ Paradigm. Journal of Common Studies 56 (1): 119-140. DOI: 10.1111/jcms.12651

Neal, Andrew W. 2009. Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX. Journal of Common Market Studies 47 (2): 333-356. DOI: https://doi-org.proxy.lnu.se/10.1111/j.1468-5965.2009.00807.x Niemann, Arne och Speyer, Johanna. 2018. A Neofunctionalist Perspective on the ‘European Refugee Crisis’: The Case of the European Border and Coast Guard. Journal of Common Market Studies 56 (1): 23-43. DOI: 10.1111/jcms.12653

Ripoll Servent, Ariadna. 2017. A New Form of Delegation in EU Asylum: Agencies as Proxies of Strong Regulators. Journal of Common Studies 56 (1): 83-100. DOI: 10.1111/jcms.12652

Schimmelfennig, Frank. 2018a. Liberal Intergovernmentalism and the Crisis of the European Union. Journal of Common Market Studies 56 (7): 1578-1594. DOI: 10.1111/jcms.12789

Schimmelfennig, Frank. 2018b. European integration (theory) in times of crisis. A comparison of the euro and Schengen crises. Journal of European Public Policy 25 (7): 969-989. DOI: 10.1080/13501763.2017.1421252

Slominski, Peter och Trauner, Florian. 2017. How do Member States Return Unwanted Migrants? The Strategic (non-)use of ‘Europe’ during the

Migrations Crisis. Journal of Common Market Studies 56 (1): 101-118. DOI: https://doi-org.proxy.lnu.se/10.1111/jcms.12621

Standard Eurobarometer 85 Report. 2016. European’s views on the priorities of the European Union.

file:///Users/clarathulin/Downloads/eb85_priorities_en%20(1).pdf (Hämtad 2020-04-10)

Zaun, Natascha. 2017. States as Gatekeepers in EU Asylum Politics:

Explaining the non-adoption of a Refugee Quota System. Journal of Commo Market Studies 56 (1): 44-62. DOI