KONKURRENSVERKET BESLUT. Landstingsstyrelsen Landstinget Dalarna Box Falun. Villkor för filialer i Hälsoval Dalarna

(1)

Swedish Competition Authority 2011-01-19 Dnr455/2010 1(7)

Landstingsstyrelsen Landstinget Dalarna Box 712

791 29 Falun

Villkor för filialer i Hälsoval Dalarna

Beslut

Landstinget Dalarna har, genom att ställa ett krav som begränsar möjligheten att använda sig av filialer i valfrihetssystemet Hälsoval Dalarna, brutit mot principerna om likabehandling och proportionalitet i 1 kap. 2 § lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV).

Landstinget Dalarna har även brutit mot principen om öppenhet enhgt 1 kap. 2 § LOV och 4 kap. 2 § LOV, eftersom samtliga villkor för valfrihetssystemet Hälsoval Dalarna inte framgår av förfrågningsunderlaget.

Ärendet Inledning

Sockenrådet i Stora Skedvi (anmälaren) har den 20 augusti 2010 inkommit med en anmälan mot Landstinget Dalarna (Landstinget) rörande hanteringen av filialer i valfrihetssystemet Hälsoval Dalarna (valfrihetssystemet). Enligt anmälaren har Landstinget begränsat möjligheterna att använda filialer på ett sätt som skyddar Landstingets egna vårdcentraler från konkurrens och samtidigt hindrar privata vårdcentraler från att etablera verksamheter.

I skrivelsen anges att Landstinget av ekonomiska skäl stängt två filialer. En privat vårdcentral som ingick i valfrihetssystemet var intresserad av att undersöka de ekonomiska förutsättningarna för att åter öppna de filialer som Landstinget stängde. Detta skulle innebära att Landstinget skulle få konkurrens om patienter och hstningar i de områden där filialerna tidigare låg.

I förfrågningsunderlaget med Landstingets diarienummer LD09/00641 fanns vid tidpunkten för anmälan inga bestämmelser om filialmottagningar. Anmälaren tog därför kontakt med Landstinget för att förhöra sig om möjligheten att öppna en

Adress 103 85 Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon 08-700 16 00 Fax 08-24 55 43

konkurrensverket@kkv.se

jWfiflwSkonkurténs^rWKéSfe!

(2)

KONKURRENSVERKET

BESLUT

Swedish Competition Authority 2011-01-19 Dnr455/2010 2(7)

filial. Enligt anmälaren gav Landstinget först beskedet att filialer fick användas.

Efter ett par dagar meddelades emellertid att så inte var fallet. Efter diskussion meddelades slutligen att filialer fick användas men bara i sitt eget "närområde".

Landstinget Dalarna

Med anledning av anmälan har Konkurrensverket ställt ett antal frågor till Landstinget om dess villkor för filialer samt vilka filialer som vid tidpunkten fanns inom valfrihetssystemet. Landstinget har även fått yttra sig över

Konkurrensverkets utkast till beslut.

Landstinget har i skriftväxling med Konkurrensverket angett att det saknas entydiga villkor för etablering av filial inom valfrihetssystemet. När detta uppdagades tog Hälso- och sjukvårdsutskottet u p p frågan varefter det den 30 juni 2010 beslutades att en vårdcential får ha filialverksamhet inom sitt närområde. Enligt beslutet upphör en vårdcentrals närområde när avståndet till annan vårdcentral är kortare än till den egna vårdcentralen. De finns för närvarande tre filialer i Landstinget som drivs i Landstingets egen regi. Hälso- och sjukvårdsutskottets beslut kommer att gå vidare till landstingsfullmäktige för beslut i samband med den årliga revideringen av Hälsovalsuppdraget.

Landstinget har vidare angett att en vårdcential som redan har öppnat en filial får ha kvar denna även om en ny vårdcentral skulle etablera sig inom närområdet.

Landstinget anser att det inte ska vara för långt mellan vårdcentralen och tihalen.

En leverantör har möjlighet att räkna tillgodo verksamhet som bedrivs vid en filial för att uppfylla kraven för deltagande i valfrihetssystemet.

Landstinget fick möjhghet att yttra sig över Konkurrensverkets utkast till beslut i förevarande ärende och inkom med svar 17 december 2010. Landstinget medgav att frånvaron av en reglering avseende filialer gav ett tolkningsutrymme som medförde att beskeden rnitialt kom att bli motsägelsefulla. Landstinget vidhöll dock att regeln att "en vårdcentral får ha filialverksamhet inom sitt närområde och att närområdet upphör när avståndet till annan vårdcentral är kortare än till den egna vårdcentralen" är förutsebar och gäller lika för alla. Landstinget förtydligade i ytt- randet sitt syfte med regleringen. Landstinget angav att målsättningen för Hälso- val Dalarna är att "-primärvården ske ge en god vård på lika villkor, vilket innebär en patientfokuserad, säker, effektiv och jämlik hälso- och sjukvård som är kunskapsbaserad och ändamålsenlig och ges i rimlig tid". Enhgt Landstinget är kravet, att en filial ska vara belägen i närområdet, proportionerligt i förhållandet till syftet - en god vård.

www.konkurrcnsverkct.se

(3)

KONKURRENSVERKET

Swedish Competition Authority 2011-01-19 Dnr 455/2010 3(7)

Befintliga filialer

De filialer som Landstinget uppgett finns är Fredriksberg, som är filial till Grangärde vårdcentral, Söderbärke som är filial till Smedjebackens vårdcentral och Lima som är filial till Salens vårdcentral.1 Samtliga filialer drivs i Landstingets egen regi.

Avstånd mellan vårdcentraler och deras filialer Vårdcentral

Grangärde Smedjebacken Salen

Filial Fredriksberg Söderbärke Lima

Vägavstånd 38, 5 km 14, 3 km 24, 9 km

I den anmälan som inkommit till Konkurrensverket uppger anmälaren att ett privat vårdföretag, med en vårdcentral lokaliserad i Hedemora, undersökte de ekonomiska förutsättningarna för att öppna två filialer som tidigare drivits av Lands- tinget. Dessa filialer hade tillhört Säters vårdcentral och legat i Gustafs och Stora Skedvi.3

Avstånd mellan privat/offentlig vårdcentral och Landstingets före detta filialer4

Vårdcentral Säter Hedemora Säter Hedemora

Filial

Stora Skedvi Stora Skedvi Gustafs Gustafs

Vägavstånd 14 km 20 km 14 km 29 km Skäl

Rättsläget

Enligt 1 kap. 1 § LOV avses med valfrihetssystem ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten och som en upphandlande myndighet godkänt och tecknat kontrakt med. Enligt 1 kap. 2 § LOV ska u p p - handlande myndigheter behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskrimi- nerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet när de tillämpar valfrihetssystem.

1 Skrivelse från Landstinget Dalarna daterad 2010-09-29 med Landstinget egna diarienummer LD 10/02600, s. 1

2 Avståndet har uppmätts enligt de adresser för respektive vårdcentral och filial som finns angivna på www.eniro.se och www.hitta.se. Avståndet baseras således på bilvägen.

3 Någon formell förfrågan om att få öppna en filial i privat regi har så vitt Konkurrens- verket vet aldrig inkommit.

4 Baserad på uppgifter från www.eniro.se och www.hitta.se. Avståndet baseras på bilvä- gen och kan skilja med ett par hundra meter då exakta koordinater för de stängda filialerna saknades.

www.konkurrcnsverket.se

(4)

KONKURRENSVERKET

^BESLUT

EU-domstolen har tolkat innebörden av likabehandlingsprincipen i ett flertal do- mar.5 Enhgt rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.

Proportionalitetsprincipen, enligt 1 kap. 2 § LOV, innebär att alla krav som ställs i ett förfrågningsunderlag ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att u p p n å denna målsättning.6

Principen om öppenhet enligt 1 kap. 2 § LOV, kommer bland annat till uttryck i 4 kap. 2 § LOV, vari anges att samtliga villkor ska anges i annonsen om valfrihetssystemet eller i förfrågningsunderlaget. Vidare medför principen att uppgifter som gäller valfrihetssystemet inte hemlighålls utan är offentliga och att de som ansökt om att få delta i förfarandet ska informeras om resultatet och att alla hand- lingar i princip ska vara offentliga.7

15 § 2 st Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) hänvisas till valfrihetssystem. I stycket anges att Landstinget inte får begränsa den enskildes val av utförare av hälso- och sjukvårdstjänster till ett visst geografiskt område inom Landstinget.

Bedömning - principerna om proportionalitet och likabehandling

Konkurrensverket har att ta ställning till om Landstingets villkor för filialer u p p - fyller principerna om likabehandling och proportionalitet enligt 1 kap. 2 § LOV samt om villkoren tillkommit i enlighet med principen om öppenhet i 1 kap. 2 § LOV och uppfyller 4 kap. 2 § LOV. För att bedöma huruvida Landstingets krav avseende filialer är proportionerliga görs en avvägning mellan motstående intres- sen mot bakgrund av de omständigheter som framkommit i ärendet.

Landstingets regler för fihalverksamhet innebär att fihalverksamhet endast kan bedrivas inom en vårdcentrals närområde. Närområde definieras av Landstinget som: "Närområdet upphör när avståndet till annan vårdcentral är kortare än till den egna vårdcentralen." Som redovisats ovan anser Landstinget att "målsättningen för Hälso- val Dalarna är att primärvården ska ge god vård på lika villkor, vilket innebär en patient- fokuserad, säker, effektiv och jämlik hälso- och sjukvård som är kunskapsbaserad och än-

damålsenlig och ges i rimlig tid". Landstinget vidareutvecklar vad de anser vara god vård "(...) valet av vårdcentral ska vara tydligt och medvetet. Det får inte föreligga någon risk för missförstånd om vårdcentralens ansvar och vilken vård en filial kan komplettera med". Landstingets uppfattning är att en vårdcentral och en fihal inte ska hgga för

5 Mål C-21/03 och C-34/03 Fabricom SA och État beige, p. 27

6 Jmf C-234/03, Contse SA m.fl. mot Institution Nacional de Gestiön Sanitaria (Ingesa), p. 3 9 - 4 1 .

7 Jmf C-324/98 Teleaustria och C-87/94 Europeiska gemenskapernas kommission mot Belgien, Wallonska bussarna.

www.konkurrensverket.se

(5)

långt ifrån varandra. Det finns dock mte någon gräns för hur långt bort en filial kan hgga från sin vårdcentral så länge inte avståndet till en annan vårdcentral är kortare. Konkurrensverket kan konstatera att reglernas utformning innebär att Landstinget kan bedriva filialer i Fredriksberg och Lima, där avståndet till vård- centralen är 38 respektive 25 km, samtidigt som det inte skulle vara möjligt för en vårdcentral i Hedemora att öppna en vårdcentral i Stora Skedvi, trots att avstån- det mellan dessa orter bara är 20 km.

Av 5 § 2 st HSL följer att Landstinget inte får begränsa den enskildes val inom ett valfrihetssystem till ett visst geografiskt område inom Landstinget. Enligt Konkurrensverkets bedömning kan filialmottagningar vara ett sätt att erbjuda en utökad service och tillgänglighet till invånarna. Ett av syftena med införandet av valfrihetssystem var just att stimulera valfrihet och kvalitetskonkurrens. Det är därför olyckligt om möjligheten att erbjuda olika former av service onödigtvis begränsas genom en geografisk regel. Landstinget har framfört ett önskemål om att en vårdcentral och dess fihal inte bör ligga för långt ifrån varandra. Konkur- rensverket noterar att vad som är närmast och enklast från invånarnas perspektiv inte bara beror på avståndet mellan vårdcentralen och filialmottagningen, utan även på var de arbetar och vilka resvanor de har. Konkurrensverket kan inte se på vilket sätt utformningen av Landstingets villkor för filialer i sig är ägnat att u p p - fylla Hälsoval Dalarnas målsättning om en god vård. Landstingets villkor för filialer är en relativ regel som inte enbart baseras på avståndet mellan vårdcentralen och filialen utan även på filialernas och vårdcentralernas lokalisering i förhållande till varandra. Det uppställda kravet kan därmed inte anses förenligt med propor- tionalitetsprrncipen.

Landstinget har förklarat att en vårdcentral som redan har en filial får ha kvar denna även om en ny vårdcentral etablerar sig inom dess närområde.8 Det är vik- tigt att villkoren i ett valfrihetssystem är förutsebara, och även för kontinuiteten bör en verksamhet som bedrivs inom ramen för ett valfrihetssystem kunna bedrivas oavsett vilka andra verksamheter som etableras inom ramen för valfrihetssystemet. Regeln innebär dock att det kan vara omöjligt för en ny leverantör att etablera motsvarande verksamheter som i dag är godkända i valfrihetssystemet.

Exempelvis kan det vara omöjligt för en ny aktör att etablera en vårdcentral i Sa- len med fihal i Lima, trots att Landstinget redan bedriver sådana verksamheter idag. Det föreligger således en olikhet vad gäller möjligheten att bedriva en filial för befinthga och nya aktörer i valfrihetssystemet.

Sammantaget anser Konkurrensverket att Landstingets villkor för filialer är opro- portionerliga då de inte kan anses ägnade att främja målsättningen om en god vård. Landstingets villkor kan inte heller anses likabehandlande då de ger befinthga leverantörer, i praktiken Landstinget självt, en oberättigad fördel gentemot nya leverantörer mom valfrihetssystemet. Enligt principen om likabehandling får

1 Lag om valfrihetssystem, s. 62 (Prop. 2008/09:29)

www.konkuirensverket.se

(6)

KONKURRENSVERKET ™

^{1 Q n}

lika situationer inte behandlas olika och olika situationer får inte behandlas lika, om det mte finns sakhga skäl för en sådan behandling.9 Några sådana sakliga skäl har inte framkommit i ärendet.

Villkoren kan således enhgt Konkurrensverkets bedömning varken anses vara i enlighet med proportionalitetsprincipen eller principen om likabehandling i 1 kap. 2 § LOV.

Bedömning - principen om öppenhet

Enligt 1 kap. 2 § LOV ska den upphandlande myndigheten iaktta principen om öppenhet när den tillämpar valfrihetssystem. 14 kap. 2 § LOV anges vidare att samtliga krav som ställs på verksamheten ska anges i förfrågningsunderlaget.

Detta ger den externa leverantören en möjhghet att bedöma rimligheten i kraven för att sedan avgöra om denne vill delta i valfrihetssystemet.10

Landstinget har i punkten 36.1 i förfrågningsunderlaget angett under vilka förut- sättningar möjlighet finns att ändra villkoren i förfrågningsunderlaget11. Där an- ges att: "Ändringar eller tillägg till detta kontrakt skall, för att äga giltighet, vara skriftli- ga och undertecknade av båda parter". I punkten 14.2 - Ändringar genom politiska beslut - anges: "Landstinget äger rätt att, genom politiska beslut, ändra villkoren i upp- drag, ersättningssystem och ersättningsnivåer i detta kontrakt. Så snart landstingsstyrel- sen eller landstingsfullmäktige har beslutat om ändring av villkoren i detta kontrakt sMl Landstinget skriftligen informera vårdgivaren om dessa ändringar."

Landstinget har förtydligat att att det " i uppdraget till primärvården/Hälsoval Dalarna saknas entydiga villkor för etablering av filial. När detta uppdagades tog Hälso- och sjukvårdsutskottet/HSU upp frågan 2010-06-30. Nu kommer HSU: s ställningstagande att gå till landstingsfullmäktige för beslut i samband med den årliga revideringen av Hälsovalsuppdraget"'.n

I sitt yttrande över Konkurrensverkets utkast till beslut har Landstinget påpekat att hälso- och sjukvårdsutskottets behandling av frågan i juni år 2010 inte hade någon rättshg effekt. Det var först efter att ett formellt beslut tagits av landstings- fullmäktige, i november 2010, som beslutet fick det. Landstinget medger dock att beskeden initialt var motsägelsefulla. Enligt Konkurrensverkets mening får Landstingets agerande anses ha bibringat leverantörer uppfattningen att dessa regler förelåg även innan landstingsfullmäktiges beslut. Då Landstinget får anses

9 C-21/03 och C-34/03, Fabricom SA och État beige, p. 27

10 Prop. 2008/09:29, s. 71

11 Se även punkten 1.11 - Förfrågningsunderlagets innehåll - anges: "Detta förfrågningsun- derlag innehåller samtliga förutsättningar och krav som gäller för att en leverantör skall bli god- känd samt övriga villkor som utgör underlag för tecknande av kontrakt inom ramen för Hälsoval Dalarna."

12 Skrivelse 2, s. 2.

Sw\Kk9nkU»^fimsyS;plfefiSeJ

(7)

KONKURRENSVERKET

Swedish Competition Authority 2011-01-19 Dnr 455/2010 7 ( 7 )

ha frångått sma egna regler för hur förfrågningsunderlaget ska ändras och kom- municerat vad som synes vara befintliga regler för filialverksamhet inom valfrihetssystemet, gör Konkurrensverket bedömningen att Landstinget agerat i strid med principen om öppenhet enligt 1 kap. 2 § LOV och 4 kap. 2 § LOV.

Detta beslut har fattats av generaldirektören. Föredragande har varit Sofia Råsmar.

Sofia Råsmar

Kopia till

Sockenrådet i Stora Skedvi

Detta beslut publiceras på Konkurrensverkets webbplats

www.konkurrensverket.se