9744/17 np
GDE 2A
SV
Europeiska unionens råd
Bryssel den 9 juni 2017 (OR. en)
9744/17
AVIATION 75
FÖLJENOT
från: Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare
inkom den: 8 juni 2017
till: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generalsekreterare för Europeiska unionens råd
Komm. dok. nr: COM(2017) 286
Ärende: MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
Luftfart: Ett öppet och sammankopplat Europa
För delegationerna bifogas dokument – COM(2017) 286.
Bilaga: COM(2017) 286
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den XXX COM(2017) 286
Limité cabinets
Embargo jusqu'à l'adoption
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT
REGIONKOMMITTÉN
Luftfart: Ett öppet och sammankopplat Europa {SWD(2017) 207}
SV
2SV
1. INLEDNING
1.1 En stark luftfartssektor för en starkare union
Luftfarten är av avgörande betydelse för unionen. Den gynnar den ekonomiska tillväxten, skapar arbetstillfällen, underlättar handeln och gör det möjligt för människor att resa. I dag står den europeiska luftfarten för 26 % av världsmarknaden, och den bidrar varje år med 510 miljarder euro till EU:s bruttonationalprodukt och står för 9,3 miljoner arbetstillfällen i Europa.
Öppna och sammankopplade luftfartsmarknader erbjuder ett större utbud av flygningar till destinationer i hela världen till fördelaktigare priser. Flygförbindelser är viktiga för den resande allmänheten, för företagen och för ekonomin i stort eftersom ju bättre luftfartförbindelser det finns från en stad, en region eller ett land till andra destinationer i Europa och andra delar av världen, desto mer tillväxt skapas det. Flygresorna har ökat väsentligt sedan EU:s inre marknad för luftfart inrättades för 25 år sedan. Antalet dagliga avgångar har ökat från att vara färre än 10 000 år 1992 till omkring 23 000 år 2016. Dessutom kan passagerarna nu välja mellan fler destinationer. Idag finns det omkring 7 400 linjer, vilket kan jämföras med år 1992 då de var färre än 2 700. 1,45 miljarder passagerare avreste från eller anlände till EU:s flygplatser under 2105.
EU:s luftfart måste förbli globalt konkurrenskraftig och på ett hållbart sätt ta tillvara alla de möjligheter som erbjuds i en global ekonomi i snabb förändring. Detta är skälen till att Europeiska kommissionen i december 2015 presenterade en luftfartsstrategi för Europa1, med en ambitiös vision för den europeiska luftfarten. Strategin är avsedd att bidra direkt till kommissionens strategiska prioriteringar genom att stimulera Europas ekonomi och stärka dess industribas och ledande globala ställning inom luftfarten, men har samtidigt utformats för att hantera miljö- och klimatfrågor.
1.2 Luftfartsstrategin för Europa ger resultat
I luftfartsstrategin för Europa fastställs en rad politiska åtgärder som ska vidtas under de kommande åren. Detta meddelande och det förslag och de riktlinjer som det hänvisar till och som presenteras samtidigt, bidrar till strategin och mer specifikt till åtgärder för att uppnå följande:
• Upprätthålla en ledande position inom internationell luftfart genom att trygga konkurrensen och främja utländska investeringar i EU-flygbolag.
• Hantera begränsningar av tillväxten inom det europeiska luftrummet genom förbättrade förbindelser och ett effektivare utnyttjande av luftrummet.
2. EN LEDANDE ROLL INOM INTERNATIONELL LUFTFART
2.1 Trygga konkurrensen inom luftfarten
1 Kommissionens meddelande ”En luftfartsstrategi för Europa”, COM(2015)0598 final.
EU förbättrar marknadstillträdet och investeringsmöjligheterna för europeisk luftfart på viktiga utomeuropeiska marknader genom att öka sin internationella närvaro och säkerställa öppna marknadsvillkor för alla EU-flygbolag. När EU sluter luftfartsavtal med tredjeländer stöds en öppen och sammankopplad marknad. Det ger fler flygningar och fler destinationer till lägre priser. Vissa avtal finns redan, andra håller på att förhandlas fram eller har ännu inte undertecknats (Ukraina), och ytterligare andra väntas förhandlas fram under de kommande åren på grundval av rekommendationer från kommissionen till rådet om att bemyndiga inledandet av vidare förhandlingar.
Idag finns inga internationella standarder inom vare sig Världshandelsorganisationen eller Internationella civila luftfartsorganisationen som omfattar tillträdet till marknader. Det är skälet till att EU fastställer villkor för marknadstillträde med tredjeländer genom sina luftfartsavtal, för att skapa rättslig förutsebarhet och säkerhet för investerare.
När ett luftfartsavtal mellan EU och ett berört tredjeland saknas, eller när det existerande avtalet (EU eller nationellt) inte innehåller bestämmelser som i tillräcklig grad åtgärdar metoder som påverkar konkurrensen negativt, kan flygförbindelserna inom EU skadas om EU-flygbolag utsätts för sådana metoder från tredjeländers eller tredjelandsföretags sida. På lång sikt, och om de tillåts fortsätta, kan dessa metoder få negativa konsekvenser för konkurrenssituationen på marknaden och därmed leda till färre valmöjligheter, sämre förbindelser och högre priser för EU:s medborgare och företag.
EU-flygbolag är naturligtvis ansvariga för sin egen konkurrenskraft och bör fortsätta att anpassa sina produkter och affärsmodeller till marknadsvillkoren. När unionens anslutningskapacitet och konkurrenskraft inom internationella lufttransporter äventyras av diskriminerande metoder, bör EU dock ha möjlighet att vidta lämpliga åtgärder.
Det krävs olika åtgärder för att minska risken för förekomst av metoder som påverkar konkurrensen. För det första bör EU och dess medlemsstater fortsätta sina ansträngningar att i det internationella sammanhang som utgörs av Internationella civila luftfartsorganisationen och Världshandelsorganisationen aktivt stödja utvecklingen av multilaterala regler som garanterar samma marknadstillträdesvillkor och samma spelregler för alla flygbolag på global nivå. För det andra bör EU och dess medlemsstater fortsätta att samarbeta med tredjeländer och behandla denna fråga inom ramen för luftfartsavtalen2. Detta förblir den strategi som EU kommer att välja i första hand.
Det krävs också EU-regler som gör det möjligt att lämna in klagomål till kommissionen.
Kommissionen får då möjlighet att göra en utredning och fastställa om EU-flygbolag har tagit skada av de metoder som tillämpats av tredjeländerna, vilket i så fall kan leda till att kompensationsåtgärder vidtas. Den förordning som för närvarande hanterar dessa frågor3 har visat sig vara illa anpassad till denna strategi och behöver ersättas med ett mer effektivt instrument.
Kommissionen
• föreslår en ny förordning för att skydda konkurrensen inom luftfarten, som
2 http://ec.europa.eu/transport/modes/air/aviation-strategy/external_policy.
3 Förordning (EG) nr 868/2004 av den 21 april 2004 om skydd mot sådana subventioner och sådan illojal prissättning vid tillhandahållandet av lufttrafiktjänster från länder som inte är medlemmar i Europeiska
SV
4SV
ersätter förordning (EG) nr 868/2004,
• uppmanar rådet att tillåta att förhandlingar inleds för att ingå ytterligare övergripande EU-luftfartsavtal (Bahrain, Kina, Kuwait, Mexiko, Oman och Saudiarabien) och att snarast besluta om undertecknandet av ett övergripande EU-luftfartsavtal med Ukraina.
2.2 Främja utländska investeringar i EU-flygbolag
För att kunna växa behöver EU:s flygbolag tillgång till investeringar, däribland utländska investeringar.
Liberaliseringen av EU:s luftfartsmarknad har avlägsnat alla hinder för investeringar mellan europeiska flygbolag. Detta har varit till fördel för både flygbolag och passagerare, då det har förbättrat lönsamheten för flygbolagen och lett till fler avgångar.
Utländska flygbolag har inte bara rätt att bedriva verksamhet i EU, utan kan även investera i EU:s flygbolag. Enligt de nuvarande reglerna4 får tredjeländers investeringar i EU-flygbolag dock inte överstiga 49 % av ägandet och den effektiva kontrollen över bolaget måste fortsätta att utövas av medlemsstater eller deras medborgare. Om dessa regler inte följs kan flygbolagen varken ges tillstånd eller fortsätta att bedriva verksamhet som EU-flygbolag.
Flera stora investeringar har ägt rum under senare år och detta har vid ett flertal tillfällen föranlett översyn från EU:s medlemsstaters och kommissionens sida för att säkerställa att kraven fortsätter att vara uppfyllda.
För att förbättra rättssäkerheten och garantera tydliga villkor både för utländska investerare och för de flygbolag för vilka investeringsordningar gör det möjligt att fortsätta verksamheten som EU-flygbolag, lägger kommissionen fram tolkningsriktlinjer för de gällande ägande- och kontrollreglerna i förordning (EG) nr 1008/2008. I riktlinjerna beskrivs den metod som kommissionen använde vid sin bedömning av ägande- och kontrollkraven, som bland annat är relevanta vid utländska investeringar.
I ett nästa steg kommer reglerna för ägande och kontroll att ses över av kommissionen och om så behövs anpassas så att de förblir relevanta och effektiva trots en luftfartsmarknad i snabb förändring.
Kommissionen
• lägger fram tolkningsriktlinjer vad gäller ägande- och kontrollreglerna för EU- flygbolag i förordning (EG) nr 1008/2008,
• genomför en översyn av ägande- och kontrollreglerna för EU-flygbolag, som ett led i utvärderingen av förordning (EG) nr 1008/20085.
3.HANTERA BEGRÄNSNINGAR AV TILLVÄXT I EU:S LUFTRUM
4 Förordning (EG) nr 1008/2008.
5 Förslagen kommer att omfattas av kommissionens krav om bättre lagstiftning.
3.1. Förbättrade flygförbindelser
Flygförbindelser förblir en utmaning för vissa regioner i EU, och det gäller ibland även de yttersta randområdena. EU har erkänt behovet av att åtgärda fall i vilka, på vissa linjer och på grund av särskilda förhållanden, otillräcklig efterfrågan eller marknadsmisslyckande har stått i vägen för möjligheten att erbjuda tillräckligt antal avgångar för att tillgodose lokalsamhällenas behov. I sådana fall kan skyldigheterna vad gäller allmän trafikplikt garantera att perifera områden eller utvecklingsområden sammanlänkas med resten av Europa på ett bra sätt. För att inte skada konkurrensen tillåts allmän trafikplikt i EU endast under de mycket specifika villkor som anges i förordning (EG) nr 1008/2008. Erfarenheten visar dock att de befintliga reglerna inte alltid genomförs på ett konsekvent sätt, vilket kan undergräva målet att skydda både flygförbindelser och konkurrens på dessa linjer.
Kommissionen lägger därför fram tolkningsriktlinjer för att klargöra de frågor som väckts av medlemsstater och lokala myndigheter vad gäller utformning och genomförande av deras system för allmän trafikplikt. I riktlinjerna kommer den metod som kommissionen använde vid bedömningen av den allmänna trafikplikten att beskrivas. Det bör hjälpa medlemsstaterna att tillämpa reglerna om allmän trafikplikt på ett korrekt och effektivt sätt när allmän trafikplikt anses vara ett lämpligt alternativ för att åtgärda luckor i förbindelser. I ett nästa steg kommer reglerna för allmän trafikplikt att ses över och om så behövs anpassas för att säkerställa att de förblir verkningsfulla och tydliga.
Kommissionen
• lägger fram tolkningsriktlinjer för reglerna om allmän trafikplikt i förordning (EG) nr 1008/2008,
• genomför en översyn av reglerna om allmän trafikplikt, som ett led i utvärderingen av förordning (EG) nr 1008/2008.
Vidare arbetar kommissionens avdelningar för närvarande med att utveckla ett förbindelseindex för att bättre identifiera luckor i förbindelser och jämföra de olika nivåerna av lufttrafiktjänster mellan EU-regioner. Detta index kommer att offentliggöras i slutet av 2017.
3.2. Främja ett effektivare utnyttjande av luftrummet
Den främsta utmaningen för tillväxten inom EU:s luftfart är att minska de effektivitetsbegränsningar som är ett allvarligt hinder för EU-luftfartens möjligheter att växa på ett hållbart sätt och konkurrera internationellt, och som orsakar förseningar.
Fragmenteringen av det europeiska luftrummet kostar minst 3 miljarder euro varje år och innebär upp till 50 miljoner ton koldioxidutsläpp.
Det gemensamma europeiska luftrummet är ett konkret exempel på ett område där EU faktiskt gör skillnad genom att öka kapaciteten, förbättra säkerheten och minska kostnaderna, och samtidigt minimerar luftfartens miljöpåverkan. Trots dessa förbättringar fortsätter trafikstörningar på grund av ogynnsamma väderförhållanden, tekniska fel, exceptionella
SV
6SV
händelser samt olika kollektiva åtgärder att allvarligt hindra resorna med flyg i Europa6. Ett antal nödvändiga reformer som kommissionen presenterat för att effektivisera användningen av luftrummet, med kortare rutter och lägre drift- och miljökostnader, blockeras dessutom i rådet sedan 2014 (SES 2+). Dessa reformer skulle kunna generera 36 miljarder euro i besparingar under de kommande 20 åren och skapa upp till 11 000 arbetstillfällen.
Av alla orsaker till störningar av lufttrafiken utgör kollektivåtgärder i form av strejker den mest komplexa utmaningen, eftersom strejker inom flygledningstjänsten vanligtvis leder till många inställda flyg och förseningar, där passagerarna lämnas strandsatta på flygplatser.
Dessa åtgärder påverkar den inre marknaden allvarligt7. Mellan 2005 och 2016 ställdes 234 660 flygningar in på grund av strejker inom flygledningstjänsten och detta fick följder för omkring 27 miljoner passagerare. Under samma period har flygbolagen dragit på sig kostnader på mer än 1 miljard euro enbart på grund av förseningar till följd av kollektivåtgärder inom flygledningstjänsten.
Strejkrätten är en grundläggande rättighet8. Den regleras idag huvudsakligen i nationell rätt.
Redan idag tillämpar ett flertal medlemsstater metoder för att minska antalet inställda flyg och förseningar för Europas resenärer. Kommissionen har identifierat ett antal fungerande åtgärder som skulle kunna införas av aktörer för att hantera dessa frågor. Här ingår en förbättrad social dialog inom flygledningssektorn – som ska bygga på den verktygslåda som tagits fram av arbetsmarknadens parter, men också tidig strejkvarsel från fackföreningarnas sida, enskilda anmälningar från anställda, säkrade överflygningar och skydd av högtrafikperioder.
Kommissionen
• uppmuntrar medlemsstater och aktörer, inbegripet arbetsmarknadens parter, att tillämpa följande metoder för att förbättra tjänstekontinuiteten inom flygledningstjänsten:
o En sund och effektiv social dialog inom företag för flygledningstjänst måste främjas – För att minska kollektivåtgärdernas konsekvenser för nätverket för flygledningstjänst måste man börja med att minska sannolikheten för strejk genom bättre social dialog.
o Fackföreningar måste varsla tidigt om strejk - Det bör varslas i tillräckligt god tid före en strejk så att aktörerna inom luftfarten får möjlighet att ta fram beredskapsplaner (i begränsningssyfte) inför kollektiva åtgärder (t.ex. minst 14 dagar innan strejken inleds).
6 Under 2016 hade förseningarna i flödesplaneringen (AFTM) underväg följande orsaker, i nedan angivna proportioner: Flygledningstjänstens kapacitet/personalstyrka (57 %), väderförhållanden (19 %), strejker inom flygledningstjänsten (14 %) och andra händelser (9 %).
7 Sedan lanseringen av det gemensamma europeiska luftrummet 2004 har EU:s luftfartssystem haft 375 strejkdagar, vilket motsvarar mer än ett års strejk under en trettonårsperiod.
8 Ingår i artikel 28 i stadgan om de grundläggande rättigheterna: ”Arbetstagare och arbetsgivare, eller deras respektive organisationer, har i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och att i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet strejk.” Se även artikel 6 i den europeiska sociala stadgan (reviderad) som erkänner arbetstagares och arbetsgivares rätt att tillgripa kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikt, inbegripet strejk.
o Anställda måste göra en enskild anmälan av sitt deltagande i kollektiva åtgärder - Enskild anmälan från anställda bör göras i tillräckligt god tid för att ledningen ska kunna organisera flygtrafiken och administrera personalen inför en strejk (t.ex. 72 timmar innan strejken inleds).
o Överflygningar av medlemsstater som påverkas av strejker måste säkras - Genom att säkerställa 100 % tjänstekontinuitet för flygningar som passerar genom en strejkdrabbad stats luftrum kommer medlemsstaterna att på ett betydande sätt minska påverkan på hela det europeiska nätverket för flygledningstjänst.
o Högtrafikperioder måste skyddas - Strejker som inleds under daglig högtrafik och årliga högtrafikperioder bör undvikas.
• uppmuntrar aktörer inom driftsektorn och nätverksförvaltaren att stärka sitt samarbete för att hantera trafikstörningar vid strejker och att utveckla de begränsande åtgärderna ytterligare. Tillhandahållare av lufttrafiktjänster uppmuntras att ingå samarbetsavtal, på bilateral eller multilateral basis, för att förbättra tjänstekontinuiteten i händelse av strejker. Nätverksförvaltaren bör övervaka framstegen på området genom ett strejkregister,
• kommer att, tillsammans med aktörerna, ytterligare utforska ett koncept som går ut på en mer integrerad drift av det europeiska luftrummet i syfte att säkerställa optimal tjänstekontinuitet. Den kommer också att undersöka åtgärder som kan få det gemensamma europeiska luftrummets resultatram att bättre återspegla strejkernas påverkan på flygledningstjänstens prestanda,
• uppmanar medlagstiftarna att snarast anta förslagen om det gemensamma europeiska luftrummet (SES 2+) och kommer att fortsätta att arbeta med medlemsstaterna och andra berörda parter för ett fullständigt genomförande av det gemensamma europeiska luftrummet.
4.SLUTSATS
Det krävs en stark, konkurrenskraftig och hållbar europeisk luftfartssektor för att stödja EU:s ekonomi.
EU:s luftfart bör behålla sin ledande internationella ställning. Detta bör i synnerhet ske genom satsningar på nya internationella marknader och genom att säkerställa öppen konkurrens mellan alla flygbolag. De utländska investeringarna i EU:s flygbolag bör också underlättas.
EU bör också ha ett brett utbud av luftfartsförbindelser och maximera utnyttjandet av det egna luftrummet. Genom insatser på både EU-nivå och nationell nivå kommer luftfartssektorn att kunna fungera effektivt såväl vid marknadsmisslyckanden som vid störningar av lufttrafiken.
De åtgärder som beskrivs ovan är nödvändiga för att få en öppen och sammankopplad luftfartsmarknad som direkt gynnar EU:s medborgare, arbetstagare och företag.
