LANDSTINGETS REVISORER Revisionskontoret
Revisionsrapport
Sammanfattning
Syftet med granskningen är att, i form av en förstudie, kartlägga omfattningen av konsultanvändningen och bedöma om användningen av externa konsulttjänster, i förhållande till gällande regelverk och verksamhetens behov och ekonomi, sker på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Granskningen omfattar på ett övergripande plan samtliga förvaltningar.
Vi har konstaterat att konsultanvändningen i landstinget, såväl totalt sett som inom olika delområden, legat på en relativt oförändrad nivå under de föregående tre åren medan det preliminära resultatet för helåret 2013 pekar mot en minskning med 16 procent.
Fokus i denna granskning har legat på nyttjandet av organisationskonsulter i de planerings- och omställningsarbeten som beslutats centralt i landstinget. Av granskningen framgår att organisationskonsulter nyttjas i relativt begränsad om- fattning och i väl definierade, långa projekt.
Vi har inte kunnat finna någon policy, fastställt regelverk eller några anvisningar för användningen av konsulter. Vi föreslår ett framtagande av styrdokument (reg- ler/anvisningar) för beredning och beslut när konsulttjänster upphandlas för större förändringsarbeten i landstingets organisation. På så sätt kan Landstingsstyrelsen säkerställa den interna kontrollen och att ett efterföljande uppföljnings- och utvär- deringsarbete kan genomföras.
Även om de flesta uppdrag ute i verksamheterna är begränsade och ofta av rent exekutiv karaktär bör anvisningar för konsultanvändning övervägas, knutna till chefsuppdragen. Motivet är också här att möjliggöra en god intern kontroll.
Organisationskonsulterna är få och de relativt stora uppdragen har i bakgrunden en politisk process med senare upphandling och, som vi kan se, har långa avtal favoriserats. Vi har inte funnit att avsteg från regler för upphandling har före- kommit.
Innehållsförteckning
1 Bakgrund 4
2 Syfte, revisionsfråga och avgränsning 4
3 Revisionskriterier 4
4 Metod 5
5 Resultat av granskningen 5
5.1 Övergripande kostnadsutveckling 5
5.2 Verksamhetskonsulter 6
5.3 Tekniska konsulter 7
5.4 Administrativa konsulter 8
5.5 Juridiska konsulter 9
5.6 Organisationskonsulter 9
6 Revisionella bedömningar 10
1 Bakgrund
Under senare år har landstingets ekonomi försämrats och ökade krav ställts på åtgärder för att få verksamhet och ekonomi i balans. Förvaltningar med ekono- miska underskott arbetar med åtgärdsprogram för att sänka kostnaderna. Kon- sultanvändningen har inte varit i fokus på samma sätt.
2 Syfte, revisionsfråga och avgränsning
Syftet med granskningen är att, i form av en förstudie, kartlägga omfattningen av konsultanvändningen och bedöma om användningen av externa konsulttjänster, i förhållande till gällande regelverk och verksamhetens behov och ekonomi, sker på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Granskningen har dock inte ambitionen att bedöma värdet av konsultanvändning för verksamheterna eller resultatet av kon- sulternas arbete.
Följande revisionsfrågor utgör grund för granskningen:
- Hur stora är kostnaderna för nyttjandet av konsulttjänster?
- Hur ser fördelningen ut mellan olika typer av konsulttjänster?
- Hur har konsultkostnaderna utvecklats under senare år?
- Hur är följsamheten mot regler och lagstiftning avseende upphandling av kon- sulttjänster?
- Vilka anvisningar finns för anlitande av konsulter?
Granskningen omfattar på ett övergripande plan samtliga förvaltningar. Konsult- användningen redovisas per verksamhetsområde. Genomgång av fakturor avgrän- sas till 2013. Studien fördjupas avseende Landstingsstyrelsens förvaltning, dvs den centrala administrationens nyttjande av konsulter inom ramen för verksam- hetsutveckling.
När det gäller tekniska konsulter så dominerar IT-tjänster. IT-tjänster är ofta så integrerade att det är svårt att avgöra konsulttjänsternas andel i exempelvis köp av system och granskas därmed inte närmare.
3 Revisionskriterier
I kommunallagens 8 kap. § 1 anges att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som drivs genom andra juridiska personer.
Det är också nämndernas ansvar att till att verksamheten bedrivs i enlighet med de eventuella föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnden, i detta fall Landstingsstyrelsen, ska dessutom se till att den interna kontrollen är tillräcklig.
4 Metod
Granskningen har skett med stöd av systemet för analys och uppföljning. Kon- sultkostnader återfinns på konto 755 med underkonton. Vi kan dock inte utesluta att konsultkostnader har felkonterats och kan förekomma på andra ställen i lands- tingets bokföring. Särskilt fokus har legat på organisationskonsulter, konsulter för utveckling av landstingets centrala funktioner och övergripande processer. Leve- rantörsfakturor har studerats för att särskilja konsultkostnader från övriga kostna- der.
Serviceförvaltningen utgör ett specialfall, konsulttjänsterna utgör i huvudsak IT- driftkostnader och kan inte på ett enkelt sätt urskiljas från ordinarie verksamhet.
Serviceförvaltningen har medtagits i den totala sammanställningen medan IT- tjänsterna inte omfattas av bedömningarna.
Intervjuer har genomförts med förvaltningschef i landstingsdirektörens stab och den tidigare ekonomidirektören.
5 Resultat av granskningen
Av tabeller i de följande avsnittet återges hur kostnaderna för konsulttjänster totalt och för respektive konsultgrupper har utvecklats sedan år 2010.
5.1 Övergripande kostnadsutveckling
Tabell 1 Konsultkostnader totalt, miljoner kr
2010 2011 2012 2013
jan-okt
Primärvården* 0,7 0,2
Länssjukhuset* 6,7 1,1 0,8
Sollefteå sjh* 3,3 0,8 1,3
Örnsköldsviks sjh* 1,4 0,9 0,9
Specialistvård fr 2013 1,9
Tandvård 0,4 0,1 0,3 0,1
Reg utveckling 0,9 1,2 1,9 0,6
Landstingsservice* 23,9 31,5 30,0 4,4
Landstingsstyrelse* 24,8 21,5 22,8 31,9
Revision 0,3 0,9 0,2
Laboratoriemedicin 1,5 1,4 1,7 1,6
Rättspsykiatri 0,4 0,6 1,0 0,8
Finansförvaltn 0,1 0,5 1,1 0,3
Sum 64,4 60,5 62,0 41,8
*Obs! 2013 ej jämförbart med tidigare. Samlad administrativ struktur med ny organisatorisk redovisning av bland annat ekonomi.
Konsultkostnaderna har legat på ungefär samma nivå, drygt 60 miljoner kr, de tre senaste åren men ser ut att bli väsentligt lägre under 2013. En jämförelse bakåt i tiden ger en likartad bild, ca en procent av landstingets totala omslutning.
Tabellen ger dock inte en nyanserad bild. När IT-konsulttjänster frånräknas så närapå halveras verksamheternas konsultanvändning. En mer adekvat siffra för bör därför anges till 30-40 miljoner kr, eller i underkant av 0,5 procent av lands- tingets totalomslutning.
Kommentar
Utvecklingen för de tio första månaderna år 2013 pekar mot minskade kostnader.
En kontroll mot det prognoticerade helårsresultat som nu föreligger bekräftar en minskning med ca 10 miljoner kr eller 16 procent. I intervju framhålls att den samlade administrativa strukturen har medverkat till detta genom en noggrann prövning av konsultbehoven. Vi kan inte utesluta att centraliseringen av funktio- ner och beslut har medverkat till minskade kostnader.
5.2 Verksamhetskonsulter
Man brukar skilja på strategiska och operativa verksamhetskonsulter. Exempel på uppdrag för de strategiska verksamhetskonsulterna är utveckling av processer el- ler analyser för val av exempelvis IT-system. Vanliga uppdrag för de operativa verksamhetskonsulterna är införande av system, förändringsarbete eller projektle- darskap i strategiska projekt.
Tabell 2 Verksamhetskonsulter, miljoner kr
2010 2011 2012 2013
jan-okt
Primärvården 0,1
Länssjukhuset 3,5 0,9 0,7
Sollefteå sjh 2,6 0,1 0,2
Örnsköldsviks sjh 0,1
Specialistvård fr 2013 0,4
Tandvård 0,1
Reg utveckling 0,3 0,3 0,1 0,2
Landstingsservice 2,5 3,4 0,8 1,2
Landstingsstyrelse 4,6 6,4 11,8 6,2
Revision 0,1
Laboratoriemedicin
Rättsspsykiatri 0,1 0,3 0,1
Finansförvaltn
Sum 13,8 11,5 13,6 8,2
Den största enskilda aktören inom ramen för verksamhetskonsulttjänster är CGI/
Logica, ca 2 miljoner kr. Utbildningsstöd inom IT har upphandlats från konsultfö- retaget Evry för drygt 0,3 miljoner kr. Serviceförvaltningen har haft ett löpande
avtal med bemanningsföretaget Clustera, utgörande större delen av förbrukningen.
Detta, nu avslutade uppdrag, avsåg enligt uppgift upphandlingschef under tiden ny rekrytering pågick.
Projektet för överförande av hemsjukvård har kostat ca 1,1 miljoner kr. Påpekas bör att ytterligare en faktura om 241000 kr inom samma projekt konterats på ad- ministrativa konsulter.
Här har också kostnader för ”kombinationstjänster” mellan landstinget och Umeå universitet bokförts, ca 0,8 miljoner kr (tjänsten är knuten till universitetet som ar- betsgivare medan delar av tjänst utförs i landstinget).
Kommentar
De allra flesta köp av verksamhetskonsulter kan betecknas som enstaka (något tillfälle per enhet), begränsade i tid (studiedag, handledning etc under en eller ett par dagar) och till en kostnad om 10-30000 kr, vilka upphandlats av respektive verk- samhetschef.
5.3 Tekniska konsulter
IT-konsulter arbetar med installation av hård- och mjukvara inom IT. Arbetsupp- gifterna innefattar att planera, installera, driftsätta och genomföra felsökningar inom ramen för IT-infrastrukturen.
Tabell 3 Tekniska konsulter, miljoner kr
2010 2011 2012 2013
jan-okt Primärvården
Länssjukhuset 0,1 0,1
Sollefteå sjh 0,1 0,7
Örnsköldsviks sjh Specialistvård fr 2013 Tandvård
Reg utveckling 0,1 0,8 0,4
Landstingsservice* 21,3 27,8 28,0 1,7
Landstingsstyrelse 14,5 11,1 4,5 20,9
Revision
Laboratoriemedicin 1,5 1,4 1,7 1,6
Rättspsykiatri
Finansförvaltn 0,2 0,9
Sum 37,3 40,8 36,7 24,6
* Notera samlad administrativ struktur med ny organisatorisk ekonomiredovisning från 2013
Kostnaderna för tekniska konsulter har varierat något över åren, beroende på hur och när olika system tas i bruk. Någon egentlig kostnadsökning kan inte utläsas.
De stora konsultföretagen inom detta segment är Koneo, CGI/Logica och Tieto, vilka tillsammans står för ca 90 procent av kostnaderna. I övrigt rör konsulttjäns-
terna mindre, väl definierade insatser såsom provtagningar (Smittskyddsinstitu- tet), ackreditering av laboratorieverksamheten mfl.
Kommentar
IT-konsulttjänster dominerar nyttjandet av tekniska konsulter. Redan inlednings- vis har vi bedömt att svårigheterna att särskilja utveckling och drift inom detta område särskiljer IT-tjänster från konsultanvändning i stort. Genomförandet av olika IT-projekt följer en samlad, flerårig planering som budgeteras och beslutas centralt i landstinget, vilket visats i tidigare granskningar av IT-kostnadsutveck- ling.
5.4 Administrativa konsulter
Tabell 4 Administrativa konsulter, miljoner kr
2010 2011 2012 2013
jan-okt Primärvården
Länssjukhuset 0,2 0,1
Sollefteå sjh 0,7 0,6 0,4
Örnsköldsviks sjh 1,5 0,9 0,9
Specialistvård fr 2013 1,0
Tandvård 0,3 0,1 0,3 0,1
Reg utveckling 0,4 0,8 1,0
Landstingsservice 0,1 0,3 0,1 0,3
Landstingsstyrelse 3,3 2,9 2,0 1,4
Revision
Laboratoriemedicin
Rättspsykiatri 0,3 0,2 0,6 0,5
Finansförvaltn
Sum 6,8 5,9 5,3 3,3
Samtliga administrativa konsultinsatser, med något undantag (IT-stöd), hamnar under 0,1 miljoner kr. En stor mängd hamnar inom intervallet 10-50000 kr. I hu- vudsak rör insatserna handledning och utbildning. Det tycks som om BUP, vux- enpsykiatri och Rättspsykiatriska kliniken väljer kontering av administrativa kon- sulter medan andra verksamheter använt samma konsulter, i samma syfte, men har ansett dem vara verksamhetskonsulter.
I ett fall har en månadsfaktura om 0,3 miljoner kr från Wisco analys, egentligen organisationskonsult, konterats som administrativ konsult.
Kommentar
Den översiktliga genomgången av fakturor från administrativa konsulter ger vid handen att besluten faller inom ramen för verksamhetschefers/enhetschefers man-
dat. Det undantag som återfinns beror på felkontering. Fakturan borde ha konte- rats på kontot för organisationskonsult. Betalningsattest har i det fallet gjorts av behörig.
5.5 Juridiska konsulter
Ett fåtal större insatser av juridiska konsulter har genomförts under år 2013. Bi- träde vid tvist inom fastighetsverksamheten har kostat ca 1,5 miljoner kr. Biträde vid tvister med trafikverket uppgår till drygt 0,6 miljoner kr. Biträde vid bussupp- handling och konsulttjänster avseende Norrtåg har ett samlat värde om drygt 0,4 miljoner kr.
5.6 Organisationskonsulter
Organisationskonsulter har oftast till uppgift utveckla huvudmannens organisa- tion. En organisationskonsult leder utvecklingsprogram och "lagbyggen" eller
"teambuilding” i avsikt att minska konflikter och öka samarbetet inom och mellan olika verksamheter i organisationen.
Tabell 5 Organisationskonsulter, miljoner kr
2010 2011 2012 2013
jan-okt
Primärvården 0,1
Länssjukhuset 3,0
Specialistvård fr 2013 0,4
Tandvård 0,1
Reg utveckling 0,1
Landstingsstyrelse 2,4 1,0 3,3 2,5
Revision 0,3 0,9 0,2
Sum 5,8 2,0 3,5 3,0
Så som framgår av tabellen ovan så är användningen av denna typ av konsulter relativt begränsad. Den senaste större användningen av organisationskonsulter i ordinarie verksamhet avslutades år 2010 i och med Mantecs arbete vid länssjuk- huset. Centralt i landstinget är det framförallt ”fempunktsprogrammet”, under 2013 med inriktning på ekonomistyrningsprojektet som dominerar kostnadsbil- den. Konsult är Wisco Analys: 2,5 miljoner kr 2012 respektive 1,6 miljoner kr under januari-oktober 2013. Hit bör läggas felkonteringar(administrativ- respektive verksamhetskonsultkontot) om ytterligare 0,5 miljoner kr. En betydande kostnads- post utgörs vidare av översyn vid operationsenheten vid länssjukhuset, enligt upp- gift inför senare beslut om investeringar i nya operationssalar, ca 0,6 miljoner kr år 2013.
I övrigt rör nyttjandet begränsade och enstaka analyser, exempelvis förtroende- mannautredning, i något fall en primärvårdsenhet med flera områden. Revisionens användning av konsulter har medtagits för korrekt totalkostnad i landstinget.
Kommentar
Vi har inte funnit att upphandlingen av organisationskonsulter över tid visat på några egentliga problem. Vad gäller Wisco Analys dominans under senare år så är den knuten till de analyser av landstingets organisation och förutsättningar som genomfördes redan under 2010. Det samarbete som följde medgav förlängning av avtalsförhållandet för genomförandefasen av omställningsarbetet i landstinget.
En granskning av fakturor från Wisco Analys visar på genomsnittliga resekostna- der, förutom bilresor, om cirka 6-7000 kr per månad under 2012. I september 2013 har landstinget inköpt ett ”Travelpass kort” för 137 000 kr för Sandro Scoc- cos räkning, vilket pekar mot väsentligt fördyrade resekostnader. Anledningen till detta uppges vara en väsentligt högre grad av deltagande på plats under hösten och man har bedömt att lösningen med ett kort för flygresorna inte ökar utan sna- rare minskar landtingets kostnad.
6 Revisionella bedömningar
Konsultkostnader/kostnadsutveckling
Vi har konstaterat att konsultanvändningen i landstinget, såväl totalt sett som inom olika delområden, legat på en relativt oförändrad nivå under de föregående tre åren medan det preliminära resultatet för helåret 2013 pekar mot en minskning med 16 procent.
En närmare granskning av ett stort antal fakturor under 2013 ger inte anledning att misstänka något ”överutnyttjande” av konsulter, dvs något som eventuellt skulle ersätta ordinarie verksamhet. Fakturorna kan relativt lätt härledas till exempelvis handledning, studiedagar, provtagningar, ackreditering, projekteringsstöd, juri- diskt stöd vid tvister. I några enstaka fall har konsulter anlitats för genomlysningar av specifika verksamheter.
De flesta konsultköp inom landstinget handlar om mindre definierade uppdrag och torde genomgående ligga inom ramen för enskilda verkställighetsbeslut. Därtill kommer ett antal stora uppdrag av löpande karaktär inom IT, både som teknik- konsulter och verksamhetskonsulter. De stora aktörerna är CGI/Logica och Ko- neo.
IT-verksamheten har, som framgått av tidigare granskningar, till stora delar karak- tären av projekt, vilka kostnadsberäknas inför framtagande av landstingsplan och senare rapporteras i styrelsen inför igångsättning.
Fokus i denna granskning har legat på nyttjandet av organisationskonsulter i de planerings- och omställningsarbeten som beslutats centralt i landstinget. Av granskningen framgår att organisationskonsulter nyttjas i relativt begränsad om- fattning och i väl definierade, långa projekt.
Regler och anvisningar
Vi har inte kunnat finna någon policy, något fastställt regelverk eller anvisningar för användningen av konsulter. Regler och anvisningar, utöver chefsinstruktioner, torde inte vara nödvändiga för de många små uppdragen. Däremot menar vi att det vore värdefullt med tydliga anvisningar för beredning och beslut om konsultut- nyttjande avseende större utvecklingsarbeten för sektorer eller hela landstinget.
Dessa uppdrag ligger nära de politiska besluten om landstingets utveckling.
Vi föreslår ett framtagande av styrdokument (regler/anvisningar) för beredning och beslut när konsulttjänster upphandlas för större förändringsarbeten i lands- tingets organisation. På så sätt kan Landstingsstyrelsen säkerställa den interna kontrollen och att ett efterföljande uppföljnings- och utvärderingsarbete kan genomföras.
Även om de flesta uppdrag ute i verksamheterna är begränsade och ofta av rent exekutiv karaktär bör anvisningar för konsultanvändning övervägas, knutna till chefsuppdragen. Motivet är också här att möjliggöra en god intern kontroll.
Beträffande följsamhet mot regelverk avseende upphandling har vi inte genomfört någon djupare analys. De många små uppdragen, inom ramen för exekutiva be- slut, har inte granskats i detta avseende. De stora uppdragen inom IT har en lång historia med en nära relation mellan landstinget och uppdragstagarna. Beslut om olika projekt: igångsättning, drifttagande och stödprocesser bereds och tidsätts i samband med budget och landstingsplan med senare beslut i styrelsen.
Organisationskonsulterna är få och de relativt stora uppdragen har i bakgrunden en politisk process med senare upphandling och, som vi kan se, har långa avtal favoriserats. Vi har inte funnit att avsteg från regler för upphandling har före- kommit.
En eventuell fördjupad granskning av konsultanvändningen i landstinget kan med fördel inriktas mot upphandlingsprocessen inom ett begränsat urval av tjänsteköp, i avvaktan på ett regelverk mot vilket konsultanvändning i en vidare mening kan prövas.
Härnösand den 15/1 2014
Tage Magnusson
Certifierad kommunal revisor
