Tillit, mål och resultat.

(1)

Ebba-Karin Bjarneborg

Fördjupningsarbete i statsvetenskap 7,5 hp Vårdadministrativa programmet 180 hp VT-21

Umeå universitet

Tillit, mål och resultat.

En studie av Inspektionen för vård och omsorgs med fokus på övergången ifrån utfallsbaserad till tillitsbaserad styrning.

(2)

2

Abstract

Syftet med denna uppsats är att undersöka om det finns en förändring över tid i Inspektionen för vård och omsorgs styrning.

Följande frågeställningar ligger till grund för genomförandet av analysen:

- Är en tydlig övergång till tillitsbaserad styrning synlig i verksamhetsplanerna över tid?

- Hur gestaltar sig spänningen mellan utfallsbaserad och tillitsbaserad styrning?

Studien i uppsatsen har utförts i form av en fallstudie av Inspektionen för vård och omsorg.

För att analysera det insamlade materialet har en kvalitativ textanalys använts. Materialet har utgjorts av verksamhetsplaner.

Resultatet visar att en tydlig övergång till tillitsbaserad styrning är synlig över tid, i Inspektionen för vård och omsorgs verksamhetsplaner. En övergång som går att koppla samman med Tillitsdelegationens åtta principer. Någon generell slutsats kan dock, på basis av studiens storlek, inte dras.

Hur spänningen mellan utfallsbaserad och tillitsbaserad styrning gestaltar sig är en

frågeställning som bara delvis kunde besvaras, vissa motsättningar identifieras i studien men en grundligare analys med ett större material krävs för att frågan skall kunna betraktas som besvarad.

Nyckelord: New Public Management, Resultatstyrning, Mål- och resultatstyrning, Tillitsbaserad styrning, Inspektionen för vård och omsorg.

(3)

3

Innehållsförteckning

ABSTRACT ... 2

1. INLEDNING ... 4

1.1INTRODUKTION OCH PROBLEMFORMULERING ... 4

1.2SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 6

1.3DISPOSITION ... 6

2. TEORI OCH TIDIGARE FORSKNING ... 7

2.1UTFALLSBASERAD STYRNING ... 7

2.2TILLITSBASERAD STYRNING ... 9

3. METOD ... 12

3.1FALLSTUDIE AV INSPEKTIONEN FÖR VÅRD OCH OMSORG ... 12

3.2VAL AV MATERIAL ... 12

3.3METOD OCH ANALYS ... 12

4. ANALYS OCH RESULTAT ... 14

4.1ANALYS ... 14

4.1.1 Verksamhetsplaner ... 14

4.1.1.1 Verksamhetsplan 2016 ... 14

5.DISKUSSION OCH SLUTSATSER ... 19

REFERENSER ... 21

(4)

4

1. Inledning

1.1 Introduktion och problemformulering

I kölvattnet av all den kritik som vuxit emot New Public Management (NPM), utfallsbaserad styrning och att ekonomiskt tänkande präglat beslutsfattandet har en ny styrmodell utvecklats på uppdrag av regeringen. En styrmodell som istället skall präglas utav tillit.

I den offentliga debatten har New Public Management blivit något av ett allmänt skällsord.

NPM fick fäste inom den offentliga sektorn i Sverige runt 1990-talet när flertalet organisations- och styrfilosofier¹ ämnade att företagisera och marknadisera välfärden

infördes.² Att implementera organisering och styrning hos den offentliga förvaltningen som så långt som möjligt efterliknade den privata sektorn var den drivande kraften bakom NPM.

NPM bör förstås som ett samlande paraplybegrepp, och majoriteten av de reformer som idag definieras som NPM har haft som huvudsaklig ansats att öka produktiviteten och

effektiviteten.³ Centrala delar i NPM är standardisering och mätande av prestationer, som ofta går hand i hand med ett ökat fokus på utfall.⁴ Mycket utav den kritik som riktats emot NPM handlar om den styrfilosofi som dominerat svensk statsförvaltning vilket är en utfallsbaserad styrning med fokus på att utvärdera olika former av resultatindikatorer i förhållande till förutbestämda mål.

Tanken med den utfallsbaserade styrningen var att politikerna skulle formulera mål, följa resultaten och kunna utkräva ansvar. Myndigheterna själva skulle få stor frihet med att utforma hur de tog sig fram till målen och intentionen var att det skulle leda till att

detaljstyrningen minskade. Mycket utav kritiken mot utfallsbaserad styrning grundar sig dock i att så inte helt och hållet blev fallet, snarare ökade detaljstyrningen i den offentliga sektorn.⁵ Kritiken har också handlat om att ett ökad fokus på utfall kommit att betyda en ökning av kvantitativa mätningar, något som lett till att verksamheterna formulerar sina mål till en serie olika processer som möjliggör en kvantifiering.⁶

Vägen mot en tillitsbaserad styrning började med att Socialdemokraterna inför valet 2014 lade fram krav på förändring inom förvaltningspolitiken under parollen ”Låt proffsen vara

proffs”.⁷ Det följdes sedan upp med att partiledaren Stefan Löfven ett halvår senare skrev en debattartikel i Dagens Nyheter med titeln ” Välfärdens yrken måste få sin status åter”.⁸ I debattartikeln skrev Löfven bland annat om hur flertalet yrkesgrupper inom välfärden slagit

1 Norén Bretzer, Ylva, Sveriges politiska system, Tredje upplagan, Studentlitteratur, Lund, 2017 s.185

2 Zaremba, Maciej, Lind, Magnus, Ahlbäck Öberg, Shirin & Widmalm, Sten, Patientens pris: ett reportage om den svenska sjukvården och marknaden, Weyler, Stockholm, 2013.s.131

3 Karlsson, Tom S., New Public Management: ett nyliberalt 90-talsfenomen?, Upplaga 1, Studentlitteratur, Lund, 2017.s.38

5 Statskontoret. Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Stockholm: Statskontoret, 2006. https://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2006/200603.pdf (Hämtad 2021-05-20) s.13f

7 Sveriges socialdemokratiska arbetareparti (SAP). Ett bättre Sverige för alla. Valmanifest 2014. Stockholm:

Socialdemokraterna, 2014.

https://www.socialdemokraterna.se/download/18.12ce554f16be946d04640800/1568881613666/valmanifest- 2014.pdf (Hämtad 2021-05-18) s.37–38

8 Löfven, Stefan. Välfärdens yrken måste få sin frihet och status åter. Dagens Nyheter.2013-11-15.

https://www.dn.se/debatt/valfardens-yrken-maste-fa-sin-frihet-och-status-ater/ (Hämtad 2021-05-18)

(5)

5

larm om hur de upplevde att ekonomiska ersättningsmodeller, administration och detaljreglering kidnappat deras arbete.⁹ I debattartikeln kopplas det till New Public

Management (NPM) som, enligt Löfven, byråkratiserat istället för effektiviserat välfärden.¹⁰ Kärnan i Stefan Löfvens debattartikel var att svensk välfärd nu var i stort behov utav en ny styrfilosofi.

Efter valet står det klart att det de facto blir Socialdemokraterna som tillsammans med Miljöpartiet bildar regering. Dock uppstår en regeringskris och när regeringens budget blir nerröstad innebär det fördröjningar med att påbörja reformen. Med

decemberöverenskommelsen¹¹ blir det möjligt för regeringen att i juni 2016 påbörja arbetet med att utveckla en ny styrning av offentlig verksamhet.¹² En delegation som får namnet Tillitsdelegationen inrättas¹³. Uppdraget var initialt nästan enbart inriktat på kommuner och regioner, men i december 2017 kom nya direktiv ifrån regeringen om att även börja arbeta med statliga myndigheter.¹⁴ Inledningsvis i Tillitsdelegationens arbete talades det enbart om tillitsbaserad styrning och insatser från central nivå. Men 2018 föreslog dåvarande

forskningsledare Louise Bringselius, i forskningsantologin ”Styra och leda med tillit”, en bredare betydelse av tillitsstyrning som även omfattar ledning.¹⁵

Som har redogjorts för togs tillitsbaserad styrning fram för att det ansågs att svensk välfärd var i behov utav förändring. Stefan Löfven och Socialdemokraterna ville ha ett ”efter New Public management” för den offentliga sektorn.

Den påstådda övergången till tillitsbaserad styrning av den offentliga sektorn väcker frågor om hur denna relativt omfattande förändring tar sig uttryck. Har tillitsbaserad styrning faktiskt inneburit en förändring motsvarande den kritik som riktats mot utfallsbaserad styrning?

Det finns tidigare forskning om hur styrningen efter NPM skulle kunna se ut¹⁶ och vad en tillitsbaserad styrning kan påstås innebära för statlig verksamhet.¹⁷ Hur arbetet med

tillitsbaserad styrning fortgått och hur representanter inom myndigheterna ser på styrfilosofin finns det inte mycket information om, de studier som är gjorda är fokuserade på andra

verksamheter, som sjukvård och äldreomsorg.¹⁸ Det finns forskning om vilka förväntningar och upplevelser som fanns inom en kommunal organisation inför införandet av tillitsbaserad styrning.¹⁹

9 ibid.

10 ibid.

11 Nationalencyklopedin. Decemberöverenskommelsen.

https://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/l%C3%A5ng/december%C3%B6verenskommelsen (Hämtad 2021- 05-17)

12 Kommittédirektiv. Dir.2016:51. Tillit i styrningen.

13 Kommittédirektiv. Dir.2016:51. Tillit i styrningen

14 Kommittédirektiv 2017:119. Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen (Fi 2016:03)

15 SOU 2018:38. Tillitsdelegationen. Styra och leda med tillit.s.71

16 Sundström, Göran. Strategisk styrning bortom NPM. Statsvetenskaplig tidskrift. Vol 118 Nr 1 (2016).

https://journals.lub.lu.se/st/article/view/15959/14451 (Hämtad 2021-05-20)

17 Niemann, Cajsa. Tillitsbaserad styrning i statsförvaltningen kan Regeringskansliet visa vägen?. Huddinge:

Förvaltningsakademin, Södertörns högskola och Statskontoret. 2017. https://www.diva- portal.org/smash/get/diva2:1075986/FULLTEXT01.pdf (Hämtad 2021-05-21)

18 Younis-Khalid, Khaldoun. Tillitsbaserad styrning av vård och omsorg - ur mellancheferna och medarbetarnas perspektiv. Uppsala universitet. https://www.diva-portal.org/smash/get/diva2:1174261/FULLTEXT01.pdf (Hämtad 2021-05-17)

19Nordqvist, Freja. Den kommunala styrkedjan utifrån ett tillitsperspektiv Förväntningar på tillitsbaserad styrning. Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.

https://gupea.ub.gu.se/bitstream/2077/60459/1/gupea_2077_60459_1.pdf (Hämtad 2021-05-22)

(6)

6

Även en del forskning om implementeringen av tillitsbaserad styrning finns, inriktad på såväl kommuner²⁰ som myndigheter.²¹ Dessutom har Tillitsdelegationen som tidigare nämnts själva forskat inom ämnet och bland annat gjort en fallstudie om Skolinspektionen och tillitsbaserad granskning samt en studie om samverkan mellan tillsynsmyndigheter ur ett tillitsperspektiv.²² Det saknas dock studier på hur den påstådda övergången till tillitsbaserad styrning faktiskt tar sig uttryck hos en myndighet och om den övergången skapat spänningar i styrningen. Det finns med andra ord en kunskapslucka inom forskningen som den här uppsatsen ämnar

komplettera²³. Att studera hur förflyttningen av styrmodeller inom statliga myndigheter tar sig uttryck är viktigt att ta reda på eftersom det kan vara en betydande pusselbit i att utvärdera tillitsbaserad styrning²⁴.

1.2 Syfte och frågeställningar

Syftet med denna uppsats är att undersöka om det finns en förändring över tid i Inspektionen för vård och omsorgs styrning. Mer specificerat är syftet att undersöka styrdokument med fokus på övergången ifrån utfallsbaserad till tillitsbaserad styrning. Och utifrån det undersöka om den övergången skapat spänningar i styrningen där skarven mellan de två är synlig eller rent utav motsägelsefull. Uppsatsen avgränsas till åren 2016–2020.

Följande frågeställningar ligger till grund för genomförandet av analysen:

• Är en tydlig övergång till tillitsbaserad styrning synlig i verksamhetsplanerna över tid?

• Hur gestaltar sig spänningen mellan utfallsbaserad och tillitsbaserad styrning?

1.3 Disposition

I kapitel två ges en teoretisk översikt samt en genomgång av tidigare forskning. Kapitel tre beskriver den metod och insamlat material som använts i studien. I det fjärde kapitlet redovisas analysen och i det femte kapitlet ges en sammanfattande diskussion.

20 Forsgren, Greta. Implementering - nyckeln till tillitsreformen? En studie om implementeringen av tillitsreformen i Uppsala kommun. Uppsala universitet. https://www.diva-

portal.org/smash/get/diva2:1436601/FULLTEXT01.pdf (Hämtad 2021-05-22)

21 Andersson, Simon & Öström, Christian. Tillit, styrning och service En kvalitativ studie av Skatteverkets implementering av tillitsbaserad styrning. Luleå tekniska universitet. http://ltu.diva-

22 SOU 2018:38. Tillitsdelegationen. Styra och leda med tillit.

23 Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik, Towns, Ann E. & Wängnerud, Lena, Metodpraktikan:

konsten att studera samhälle, individ och marknad, Femte upplagan, Wolters Kluwer, Stockholm, 2017. s.32

(7)

7

2. Teori och tidigare forskning

2.1 Utfallsbaserad styrning

Målstyrning och resultatstyrning är två olika styrformer som är inriktade på att styra mot framtida mål respektive mäta historiska resultat. Men då dessa två styrformer mestadels används tillsammans och går under flera olika beteckningar, exempelvis mål- och resultatstyrning²⁵, kommer de i denna uppsats beskrivas tillsammans och benämnas som utfallsbaserad styrning.

Utfallsbaserad styrning kan ses som en övergripande princip för hur relationen mellan politiker och tjänstemän organiseras. Den innebär att politikerna ägnar sig åt politik, vilket i praktiken omvandlas till att de formulerar mål och riktlinjer för förvaltningen. Mål som till exempel kan avse olika prestationer ämnade att uppnå mer övergripande syften och effekter och som många gånger uttrycks i termer av just effekter.²⁶

Idealistiskt i utfallsbaserad styrning skall de mål som politikerna formulerar reflektera behov och önskemål hos folket.²⁷ Vilka medel som myndigheterna sedan använder för att nå de politiska målen överlåts till myndigheterna själva. Det centrala för den styrande, i en

idealtypisk utfallsbaserad styrning, är inte processerna utan vilka resultat som skall uppnås.²⁸ Det skall dock noteras att utfallsbaserad styrning enligt den idealtypiska formen, där

myndigheter får i uppdrag att uppnå vissa mål och sedan själva fritt får välja vilka medel de vill använda för att nå måluppfyllelse, inte finns i verkligheten.²⁹ Det finns flertalet skäl till det, men framför allt gäller vissa grundläggande restriktioner i en demokrati, där en

myndighet har ganska begränsande möjligheter att till exempel välja mellan bidrag och förbud.³⁰

Utfallsbaserad styrning är, både nationellt och internationellt, den grundläggande styrfilosofin inom i stort sett all offentlig verksamhet. I Sverige har utfallsbaserad styrning diskuterats och implementerats sedan mitten av 1980-talet. Utgångspunkten för alla de varianter av

utfallsbaserad styrning som utvecklats sedan dess är att styra genom att sätta upp mål för att sedan följa upp dem.³¹

Det är vanligt att politiker formulerat mål som är att betrakta mer som visioner, det vill säga mål som är menade att vara generella riktlinjer för verksamheterna. Det kan vara i form utav offentliga mål likt att ”arbeta för att utjämna skillnader” men även av den mindre generella typen som att ”begränsa klimatmiljöpåverkan”.³² Den typen av mål är i många fall

gemensamma för flera verksamheter och är sällan mätbara, vilket innebära att det endast går att spekulera kring vad som åstadkommits. Effektivitetsmål har genom NPM även fått en

25 Sveriges regioner och kommuner. Mål och resultatstyrning. Sveriges regioner och kommuner. 2021.

https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/stodforattstyraochleda/attstyraforresultat/malochresultatstyrning.397.

html (Hämtad 2021-05-25)

26 Statskontoret. Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Stockholm: Statskontoret, 2006. https://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2006/200603.pdf (Hämtad 2021-05-20) s.79

27 Christensen, Tom, Organisationsteori för offentlig sektor, 1. uppl., Liber, Malmö, 2005. s.115

28SOU 2007:75. Styrutredningen. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. s.56

29 ibid. s.58

30 ibid.s.58

31Sveriges regioner och kommuner. Mål och resultat att utveckla mål och resultatstyrning. Sveriges regioner och kommuner. 2014 https://webbutik.skr.se/bilder/artiklar/pdf/978-91-7585-116-7.pdf (Hämtad 2021-05-18) s.7

32 Christensen, Tom, Organisationsteori för offentlig sektor, 1. uppl., Liber, Malmö, 2005.s.103

(8)

8

central plats i de offentliga målen vad gäller såväl beslutseffektivitet, teknisk effektivitet som kostnadseffektivitet och bättre resursutnyttjande.³³

Utfallsbaserad styrning utgår ifrån att man i en verksamhet pekar ut en riktning och definierar vad som skall uppnås genom en målsättning. Men ett mål säger relativt lite om hur man går till väga för att det skall uppnås och av detta skäl finns det, i det allra flesta fall, ett behov av att definiera resultatindikatorer. Resultatindikatorer är den övergripande målsättningen som brutits ned i verkställande delar. Delarna bör vara utformade på ett sätt som gör det

meningsfullt att försöka följa upp de i efterhand, vilket i många fall innebär att indikatorerna blir kvantitativa.^.34 Att resultatet går att formulera kvantitativt innebär dock inte att det uteslutande gör det, faktum är att det är vanligt att det formuleras som till exempel en

förekomst av prestationer. Resultat i det avseendet blir då utfallet av en föregående process.³⁵ Men resultaten i en utfallsbaserad styrning kan också sägas handla om i vilken grad uppsatta mål realiserats.³⁶

För att de uppsatta målen skall ha en styrande effekt måste de således vara mätbara och grundas på sakliga fakta.³⁷ Och resultatindikatorerna som skall kopplas till målen bör vara stabila, induktiva och kunna följas över tid.³⁸

Målen skall med andra ord utgå ifrån såväl definierade behov som vilka resultat som skall uppnås. Uppföljning av målen ses som ett sätt att förvärva kunskap om kvaliteten i

verksamheten samt som ett sätt att få kännedom om när utvecklingen inte går i tilltänkt riktning.³⁹ Resultat är i sin tur graden av måluppfyllelse och den viktigaste komponenten i utfallsbaserad styrning tillämpad på offentlig sektor.⁴⁰

Utfallsbaserad styrning har fokus på vad styrningen skall leda till; i meningen resultatet utav prestationer eller samhälleliga effekter. Genom att mäta och följa upp på basis av de

indikatorer som valts ut, skapas en intern press på att göra specifika saker och fokus riktas mot det som preciserats vara nödvändigt för att uppnå målet. En vanlig konsekvens utav det är att fokus riktas på vad som presterats och inte på hur saker och ting genomförts.⁴¹ Att ha fokus på att styra efter produktivitet har kommit att jämställas med mål och resultat inom den offentliga sektorn.⁴²

Utfallsbaserad styrning har många informationskällor som till exempel myndigheternas

årsredovisningar, löpande återrapportering av särskilda regeringsuppdrag och utvärderingar av myndigheternas resultat. Utfallsbaserad styrning och den finansiella styrningen av de

offentliga verksamheterna influerar varandra och måste samspela, eftersom verksamhet inte kan bestämmas i ett sammanhang och resursfördelning i ett annat. Något som kräver att det

35 ibid.s.135

36 ibid.s.144

37 Sveriges regioner och kommuner. Mål och resultat att utveckla mål och resultatstyrning. Sveriges regioner och kommuner. 2014 https://webbutik.skr.se/bilder/artiklar/pdf/978-91-7585-116-7.pdf (Hämtad 2021-05-18). s.8

38 Ibid s.9

39 Sveriges regioner och kommuner. Mål och resultatstyrning. Sveriges regioner och kommuner. 2021.

https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/stodforattstyraochleda/attstyraforresultat/malochresultatstyrning.397.

40 ibid

42 ibid.s.129

(9)

9

finns en tydlighet både i mål och i finansiella restriktioner samt att de olika informationskällorna som fungerar som beslutsunderlag, är av god kvalitet.⁴³

Uppföljning är ofta en förutsättning för tillit, men om den inte är väl utformad riskerar uppföljningen i stället att försämra tilliten.⁴⁴ Kritiker till utfallsbaserad styrning framhåller ofta att en effekt av den ökade kontrollen och utvärderingen är ett system där just tillit till professionernas förmåga saknas⁴⁵ för att människorna i verksamheterna reducerats till siffror.⁴⁶

2.2 Tillitsbaserad styrning

Det finns många sätt att definiera tillit som är ett komplext och subjektivt begrepp. Någon gemensamt accepterad vetenskaplig definition av begreppet verkar inte finnas.

Precis som det finns många tolkningar av begreppet tillit finns det flertalet tolkningar av tillitsbaserad styrning. Louise Bringselius var forskningsledare vid Tillitsdelegationen mellan 2017 och 2019 och mycket av den tidigare forskningen inom tillitsbaserad styrning som här refereras till utgår ifrån hennes forskning.

Bringselius hänvisar i rapporten ”Tillitsbaserad styrning och ledning Ett ramverk”⁴⁷ till ett citat av Schoorman, Mayer och Davis⁴⁸ som fritt översatt definierar tillit som en villighet att vara sårbar inför någon annan baserat på förväntningen att denne skall utföra en betydelsefull åtgärd, oavsett förmågan att övervaka eller kontrollera den andra parten. Bringselius skriver i en annan rapport med titeln ”Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspektiv” att tillit i tillitsbaserad styrning inte syftar på blind tillit. Och återkopplar till citatet av Schoorman, Mayer och David med att tillägga att tilliten kommer med ett antal premisser, där den part som tilliten riktas till behöver göra vissa insatser för att göra sig tillitsvärdig. Bringselius menar att man på så vis kan tala om tillit under ansvar och att tilliten därför går hand i hand med kontroll och ansvarsutkrävande.⁴⁹

Tillitsbaserad styrning kan förklaras som ett samspel mellan kultur, styrning och organisation, något beskrivs som de tre hörnstenarna i styrmodellen.⁵⁰ I Tillitsdelegationens

huvudbetänkande utvecklar de sin definition av begreppet, som förutom tillit som värdering

43 Statskontoret. Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Stockholm: Statskontoret, 2006. https://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2006/200603.pdf (Hämtad 2021-05-20) s.80

44SOU 2019:43. Tillitsdelegationen. Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten.

s.42

46 ibid.s.223

47 Bringselius, Louise. Tillitsbaserad styrning och ledning Ett ramverk. Lund: Finansdepartementet, 2017.

https://portal.research.lu.se/portal/files/35941881/Rapport_Tillitsdelegationen_2017_2_upplaga_2.pdf (Hämtad 2021-05-20)

48 Mayer, Davis & Schoorman. An integrative model of organizational trust. Academy of Management Review 1995, Vol. 20. No. 3, 709-734.

http://makinggood.ac.nz/media/1270/mayeretal_1995_organizationaltrust.pdf (Hämtad 2021-05-25) s.712

49 Bringselius, Louise. Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspektiv. Lund: Finansdepartementet, 2019.

https://portal.research.lu.se/portal/files/70498269/2019_TD_rapport_06_Bringselius_kultur_och_v_rdegrund_re v_final.pdf s.8)

https://portal.research.lu.se/portal/files/35941881/Rapport_Tillitsdelegationen_2017_2_upplaga_2.pdf (Hämtad 2021-05-20) s.9

(10)

10

för ledare och medarbetare även innehåller en serie organisatoriska kvalitetsmått.⁵¹ Tillitsbaserad styrning definieras i Tillitsdelegationens huvudbetänkande som:

”styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och medborgarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa att medarbetaren kan, vill och vågar hjälpa medborgaren.”⁵²

Definitionen understryker hur tillit inte enbart är en fråga om mjuka värden, utan lika mycket en fråga hur man styr och organiserar verksamheten.⁵³

Uppföljningen inom tillitsbaserad styrning skall ske i nära dialog med verksamheten och vara delvis kvalitativ, med fokus på främjande där det främsta medlet för att nå verksamhetens mål skall vara kollegialt lärande och ömsesidig adaptation.⁵⁴

Tillit innebär alltså inte att man skall sluta kontrollera, men det skall se mer selektivt och kvalitativt utifrån dialog med den kontrollerade.⁵⁵

I både huvudbetänkandet och den åtföljande forskningsantologin presenterade

Tillitsdelegationen sju principer som karakteriserar deras definition av tillitsbaserad styrning.

En åttonde princip lades senare till genom Tillitsdelegationens betänkande kring statligt tillitsbaserat ledarskap.⁵⁶

Nedan presenteras en sammanfattning utav Tillitsdelegationens åtta styrprinciper för tillitsbaserad styrning som redogörs för i deras huvud⁵⁷- och delbetänkande⁵⁸ samt forskningsantologi⁵⁹.

• 1. Tillit

Principen syftar till att man skall sträva efter att lita på dem man samarbetar med och ha positiva förväntningar. Om nya relationer inleds med tillit ökar sannolikhet för bra prestationer. Tillitsdelegationen beskriver också att deras syn på tillit innebär att verksamheterna behöver bli värderingsbaserade istället för baserade på reglering och mätning, där grunden för tillit är vad de kallar för ”den professionella etiken” och

”ämbetsmannaetiken”.

• 2. Medborgarfokus

Ett fokus på medborgarnas upplevelse och kunskap möjliggör för verksamheterna att se till att hjälp och stöd adapteras till den enskilda medborgarens specifika behov och gör varje enskild medborgare till medskapare av insatserna. Det bidrar både till att

51SOU 2018:47. Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn.

52 SOU 2018:47. Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. s.131

53 Sveriges regioner och kommuner. Tillitsbaserad styrning. Sveriges regioner och kommuner. 2021.

https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/stodforattstyraochleda/attstyraforresultat/tillitsbaseradstyrning.46668.

54 SOU 2018:47. Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. s.210ff

55 Sveriges regioner och kommuner. Tillitsbaserad styrning. Sveriges regioner och kommuner. 2021.

https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/stodforattstyraochleda/attstyraforresultat/tillitsbaseradstyrning.46668.

56SOU 2019:43. Tillitsdelegationen. Med tillit följer bättre resultat - tillitsbaserad styrning och ledning i staten.

s.190

57 SOU 2018:47. Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn.

58 SOU 2019:43. Tillitsdelegationen. Med tillit följer bättre resultat - tillitsbaserad styrning och ledning i staten.

s.190

59 SOU 2018:38. Styra och leda med tillit

(11)

11

onödiga byråkratiska rutiner undviks och till en känsla av meningsfullhet för medarbetaren.

• 3. Helhetssyn

Principen är en uppmaning till alla i styrkedjan att gemensamt och aktivt ta ansvar för helheten och samverka över professions- och organisationsgränserna.

Tillitsdelegationen menar att fokus för styrningen, på alla nivåer, bör utgå ifrån och samordnas kring verksamhetens mål med syftet att samarbeta och enas om hur man når dit, utifrån princip 2 om medborgarens behov.

• 4. Handlingsutrymme

Handlingsutrymmet är starkt kopplat till tilliten och en minskad detaljstyrning, menar Tillitsdelegationen, ger utrymme för både ämbetsmannaetiken och den professionella etiken samt organisationens egen värdegrund att vara vägledande i det operativa arbetet. För att uppnå medbestämmande bör beslut som rör kärnverksamheten fattas på en nivå så nära kärnverksamheten som möjligt, eller föregås av en dialog med

kärnverksamhetens medarbetare.

• 5. Stöd

Principen innebär att det bör utvecklas kvalificerade stödprocesser till

kärnverksamheten- verksamhetsnära, serviceinriktade, professionella, administrativa och psykosociala stödprocesser. Enligt Tillitsdelegationen finns det tydliga

indikationer på att administrationen ökar och mycket utav administrationen kan ses som slöseri då den dokumentation som upprättas inte används. Ändamålsenlig

administration är dock enligt Tillitsdelegationen viktig för utvärdering och utveckling av verksamheten.

• 6. Kunskap

Kunskapsutveckling, ständigt lärande och arbete grundad på beprövad erfarenhet och vetenskap skall premieras. Tillitsdelegationen menar att kompetens och kunskap är grundläggande för att medarbetarna skall förtjäna tillit vilket bygger på ett eget ansvar för sitt lärande av den enskilda medarbetaren men delegationen beskriver också hur arbetsgivare måste skapa organisatoriska förutsättningar för lärande och

kompetensutveckling.

• 7. Öppenhet

Ett öppet klimat där information delas, oliktänkande är uppskattat och kritik respekteras är eftersträvansvärt. Att medarbetare kan slå larm om missförhållanden och problem i verksamheten och att en öppenhet kring att tycka annorlunda än chefer och kollegor lägger en grund för en psykologisk trygghet som är viktig för tilliten.

• 8. Långsiktighet

Kortsiktiga lösningar kan hantera akuta problem men riskerar att få motsatt effekt på sikt. Tillitsbaserad styrning skall vara långsiktig och hållbar istället för att motiveras av kortsiktiga ekonomiska mål.

(12)

12

3. Metod

3.1 Fallstudie av Inspektionen för vård och omsorg

Undersökningen i studien har utförts i form av en fallstudie⁶⁰ där Inspektionen för vård och omsorg studerats. Inspektionen för vård och omsorg är en statlig myndighet som startades 2013 och som sorterar under socialdepartementet. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ansvarar för tillsyn över hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvårdspersonal, socialtjänst och verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Myndigheten ansvarar också för viss tillståndsprövning.

I juni 2016 tillsatte regeringen Tillitsdelegationen⁶¹. Tillitsdelegationen var aktiv mellan 2016–2020 och hade som uppgift att sprida kunskap om hur statliga myndigheter kan utveckla en mer tillitsbaserad styrning i sina egna verksamheter. Uppdraget var initialt nästan enbart inriktat på kommuner och regioner, men i december 2017 kom nya direktiv ifrån regeringen om att även börja arbeta med statliga myndigheter.⁶² I enlighet med regeringens uppdrag, följde delegationen fem myndigheter och gav stöd till att arbeta mer tillitsbaserat och en utav de fem myndigheterna var Inspektionen för vård och omsorg. Att studera övergången till tillitsbaserad styrning inom myndigheter är därför högst applicerbart på Inspektionen för vård och omsorg eftersom det finns bas för att övergången påbörjats.

3.2 Val av material

Syftet med studien är att undersöka om det finns en förändring över tid i myndigheternas styrning. Givet det läge vi befinner oss i med pandemin 2021 kändes det uteslutet att ta tid ifrån personal inom hälso- och sjukvården och därför togs ett beslut om att inte genomföra några intervjuer. Att studera styrningen genom dokument kräver en analys av dokument som faktiskt kan återspegla styrningens effekter.

Riksdagen och regeringen beslutar på en övergripande nivå vilka uppgifter myndigheterna skall genomföra, framför allt genom lagstiftning, myndighetens instruktion och

regleringsbrev. Verksamhetsplaneringen är ett instrument för att under ett givet år styra och följa upp verksamheten. Verksamhetsplanen ska tydliggöra riktning från de uppdrag

myndigheten fått från regeringen, via de mål och aktiviteter de själva planerar, till de resultat som uppnås. En verksamhetsplan är därmed ett, av potentiellt flera, bra verktyg att studera när man letar efter ett innehåll i texten som ligger dolt under ytan.⁶³

Materialet har samlats in genom att en förfrågan skickats per mail till Inspektionen för vård och omsorg som översänt verksamhetsplanerna.

3.3 Metod och analys

En kvalitativ textanalys innebär att undersöka den mening eller meningsskapande process som förekommer i en text. Mening uttrycks genom talat eller skrivet språk som lämnar spår i form

konsten att studera samhälle, individ och marknad, Femte upplagan, Wolters Kluwer, Stockholm, 2017.s.109

61 Kommittédirektiv. Dir.2016:51. Tillit i styrningen.

62 Kommittédirektiv 2017:119. Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen (Fi 2016:03)

konsten att studera samhälle, individ och marknad, Femte upplagan, Wolters Kluwer, Stockholm, 2017.s.211

(13)

13

av text och bild vilket gör den möjlig att undersöka med hjälp av en kvalitativt inriktad textanalys.⁶⁴

Kvalitativ textanalys undersöker vanligtvis inte huruvida meningen och idéerna är sanna och beskriver verkligheten på ett korrekt sätt, istället undersöks idéer och mening som är

intressanta i sig. Till exempel vilken sorts idéer som är rådande i en viss kontext och på vilket sätt de förändrats över tid⁶⁵ vilket överensstämmer med den här studiens frågeställningar.

En kvalitativ textanalys gör skillnad på manifesta och latenta budskap där en allmän riktlinje för att skilja de åt är att manifesta budskap kan förstås relativt omedelbart medan latenta budskap handlar om sådant som finns under ytan och kräver analytiska verktyg för att tolkas.⁶⁶ Vilket lämpar sig bra för den här studien då det är just det latenta budskapet som eftersöks.

Liksom med all forskning började den här studien med ett övergripande forskningsproblem som sen utvecklades till ett antal forskningsfrågor formulerat till materialet. I denna studie gick analysen praktiskt till så att verksamhetsplanerna lästes upprepade gånger i sin helhet.⁶⁷ Sedan påbörjades analysarbetet när verksamhetsplanerna lästes både i sin helhet och som fragment med syfte att det manifesta och latenta budskapet skulle bli tydligare.⁶⁸ Tolkningen av budskapen gjordes så generöst som möjligt.⁶⁹ För att lyfta fram att de tolkningar som gjorts är begrundade har referat, citat och argumenterande slutsatser används i analysen.⁷⁰

konsten att studera samhälle, individ och marknad, Femte upplagan, Wolters Kluwer, Stockholm, 2017. s.211

65 ibid.s.212

66 ibid.s.227

67 ibid.s.229

68 ibid.s.229

69 ibid.s.228

70 ibid.s.232

(14)

14

4. Analys och Resultat

I den här studien har verksamhetsplaner ifrån Inspektionen för vård och omsorg ifrån åren 2016–2020 analyserats. Vid bearbetning av materialet undersöktes hur mål, visioner och resultat formulerades. Vid noggrann och upprepad läsning av materialet utifrån de teoretiska utgångspunkter som presenterats har resonemang ämnade att besvara studiens frågeställningar utvecklats. Anledningen till att studien tar vid 2016 är eftersom det var då Tillitsdelegationen tillsattes. Det hade givetvis gått att försvara en studie som gick längre tillbaka i tiden än så, men den här studiens ramar är inte så stora och därför valdes 2016 som en passande

utgångspunkt.

4.1 Analys

För att studera om det finns en förändring över tid i myndigheternas styrning har

verksamhetsplanerna analyserats utifrån de teoretiska utgångspunkter som redogjorts för i teoriavsnittet med de kännetecken för utfallsbaserad och tillitsbaserad styrning som beskrivits där. Nedan kommer analysen presentera de upptäckter som gjorts i varje verksamhetsplan, i kronologisk ordning, inklusive kopplingar i förhållande till styrmodellerna.

4.1.1 Verksamhetsplaner 4.1.1.1 Verksamhetsplan 2016

I Generaldirektörens förord är det stort fokus på effektivitet, produktivitet och kostnadsmedvetenhet vilket kan tolkas vara i linje med en utfallsbaserad styrning.⁷¹ Även de myndighetsövergripande målen upplevs motsvara vad som är förväntat i en

myndighet som tillämpar en utfallsbaserad styrning. Målen är främst kvantitativt formulerade, till exempel att ärendebalanser skall vara lägre vid årets slut än årets början och att nationella inspektioner skall vara fler jämfört med året innan. Några mål med mer kvalitativa, eller visionära⁷², egenskaper finns dock också, som ökat förtroende för myndigheten. De

kvalitativa målen har dock kvantitativa resultatindikatorer⁷³ och en tydlig plan för fortlöpande uppföljning.⁷⁴

Samma tolkning gäller för hur de uppsatta målen skall mätas och följas upp, vilket presenteras i ett eget avsnitt med fokus på resultat och utfall. Det beskrivs också hur analyser av utfallet skall göras i såväl verksamhetsperspektiv som ekonomiskt perspektiv.⁷⁵

Kvalitetsuppföljningsmodellen beskrivs som ”ett viktigt instrument för att effektivisera och utveckla myndighetens verksamhet.” Men det lyfts också fram att ett syfte med

ärendegenomgången i team (som en del av kvalitetsuppföljningsmodellen) är att utbyta

74 Sveriges regioner och kommuner. Mål och resultat att utveckla mål och resultatstyrning. Sveriges regioner och kommuner. 2014 https://webbutik.skr.se/bilder/artiklar/pdf/978-91-7585-116-7.pdf (Hämtad 2021-05-18).s.7

75 Statskontoret. Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Stockholm: Statskontoret, 2006. https://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2006/200603.pdf (Hämtad 2021-05-20). s.80

(15)

15

kompetens handläggare emellan vilket ligger mer i linje med den tillitsbaserade styrningens fokus på kollegialt lärande.⁷⁶

Visionen ”IVO 2020” presenteras och även om man där skriver att områden kommer prioriteras utifrån hur stor påverkan en effektivisering har på IVO:s samlade kostnader ger den övergripande bilden utav visionen ett intryck av att tillitsbaserad styrning finns i

medvetandet hos ledningen. Ett utav fokusområdena för ”IVO 2020” är organisationskultur, ledar- och medarbetarskap vars uppgift är att:

”skapa förutsättningar för att utveckla IVO till en modern myndighet med nya arbetssätt och metoder. Plattformen för detta är att skapa en öppen kultur, och ett flexibelt förhållningssätt hos såväl ledare som

medarbetare.”⁷⁷

En formulering som för tankarna till Tillitsdelegationens tre hörnstenar⁷⁸ och definitionen av tillitsbaserad styrning.⁷⁹

4.1.1.2 Verksamhetsplan 2017

I Generaldirektörens förord 2017 nämns ett fortsatt arbete med att utveckla och effektivisera verksamheten och hålla ärendebalanserna nere. 2016 presenterades IVO:s

myndighetsövergripande mål i förordet, 2017 har målen tagits bort ifrån förordet och man pratar nu istället om strategiska mål, varav många ligger inom ramen för ”IVO 2020” vilket tyder på ett mer långsiktigt fokus.

Organisationskulturen, ledarskapet och medarbetarskapet som kan hävdas vara

sammankopplat med tillitsbaserad styrning lyfts även detta år, liksom behovet av att vara nyfikna på och lära sig av varandra.⁸⁰

Ett nytt avsnitt med fokus på visionen och verksamhetsidén har tillkommit och de strategiska målen presenteras, liksom en utveckling av ”IVO 2020” som nu benämns som ett program istället för en vision. Två effektmål för ”IVO 2020” framförs:

”1. År 2020 ska andelen externa intressenter som anser att IVO bedriver en lärande tillsyn som bidrar till verksamhetsutveckling vara minst 90 procent.

2. År 2020 ska vi ha ökat resurserna som vi kan använda för en effektiv riskbaserad egeninitierad tillsyn med nästan 200 procent (det vill säga knappt 70 miljoner kronor) jämfört med 2015. Dessa medel ska vi ha frigjort för sådan tillsyn genom att vi ökat produktiviteten med 30 procent i övriga kärnprocesser.”⁸¹

76 SOU 2018:47. Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn s.210ff

77 Bilaga 1

https://portal.research.lu.se/portal/files/35941881/Rapport_Tillitsdelegationen_2017_2_upplaga_2.pdf (Hämtad 2021-05-20).s.9

79 SOU 2018:47. Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. s.131

81 Bilaga 2

(16)

16

Båda effektmålen har en kvantitativa resultatindikatorer⁸² och effektmål nummer 2 syftar till att, även om det är i ett andra led, öka produktiviteten.⁸³ Vilket kan tolkas som en lutning åt utfallsbaserad styrning.

I avsnittet beskrivs också hur det för att programmet skall lyckas ta sig till önskat läge är avgörande att involvera de som berörs så att alla förstår vikten av att genomföra

förändringen⁸⁴, något som kan hävdas vara sammankopplat med hur tillitsbaserad styrning anser att främsta medlet för att nå mål är genom ömsesidig adaptation.⁸⁵

2017 års mål och prioriteringar presenteras efter teman; tjänster, processer, information och organisationskultur och medarbetarskap.

Inom tjänster är målet precis som 2016 förtroendet för IVO. Dock har en förändring i formulering skett. En precisering av målet. 2016 löd målet: ”Förtroendet för IVO ska öka inom samtliga grupper av externa intressenter.” medan det 2017 är lyder: ”Förtroendet för IVO ska öka inom samtliga grupper av undersökta externa intressenter.”⁸⁶

En annan intressant iakttagelse angående förtroendemålet är att det 2016 hade en kvantitativ resultatindikator i form utav att värdet skulle vara högre än vid senaste mätningen, en indikator som är borttagen 2017.

Dessutom har syftet med målet omformulerats och utvidgats. Fler intressenter inkluderas nu i syftesbeskrivningen som pekar på att ju högre förtroende intressenterna har för IVO desto större är möjligheten att den kunskap som förmedlas blir implementerad. Och ett helt nytt stycke har lagts till som förklarar att allt arbete på IVO rymmer en möjlighet att bygga förtroende och därtill presenteras tre underordnade mål.

Uppföljningsplanen för förtroendemålet har också utvidgats och blivit mer detaljerat, där det 2016 fanns en mätning för uppföljning finns 2017 fyra.

I utvecklingen av IVO:s förtroendemål kan en motsättning mellan utfallsbaserad och

tillitsbaserad styrning argumenteras existera eftersom den kvantitativa resultatindikatorn tagits bort och betoningen på vikten av förtroende ökat samtidigt som fokus på utfall också ökat liksom detaljeringen av resultatmätningarna.

Avsnittet om organisationskultur och medarbetarskap presenterar hur myndigheten under föregående år (2016) bedrivit flera projekt kring framtagandet av ”IVO-skolan” och utvecklingen av kompetensprofiler. Vad ”IVO-skolan” innebär preciseras inte, däremot att myndigheten under 2017 skall fortsätta arbetet genom att bland annat ta fram en lärplattform, arbeta med att implementera nya introduktionsprogram och kompetensprofiler. De

prioriteringarna skulle kunna kopplas till Tillitsdelegationens sjätte princip om ”Kunskap”⁸⁷ och tolkas som att myndigheten rör sig i den riktningen.

Uppföljningsavsnittet är 2017 helt fokuserat på den kvalitetsuppföljningsmodell som

presenterades 2016 och har nu en illustrerande figur över hur modellen ser ut. Uppföljningen för de kvantitativa målen, ekonomiska prognoser och myndighetsgemensamma målen har fått ett eget avsnitt som är placerat efter budgetgenomgången men är mer abstrakt i sin

83 ibid.s.38

86 Bilaga 2

87 SOU 2018:47. Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn.

(17)

17

beskrivning jämfört med 2016. Det skulle kunna tolkas som en motvillighet att diskutera resultat- och utfallsmätningar.

I Generaldirektörens förord 2018 presenteras hur ett av målen för året är att verksamheten skall bedrivas med ett patient- och brukarperspektiv och hur det är en förutsättning för att IVO skall nå sin vision och göra nytta för dem myndigheten finns till för att det perspektivet

genomsyrar verksamheten. Målet att bedriva verksamheten med ett patient- och

brukarperspektiv kan kopplas till tillitsbaserad styrnings andra princip om ”Medborgarfokus”

som syftar till att anpassa verksamhetens tjänster och service till den enskildes behov.⁸⁸ I syftesbeskrivningen av målet redogörs för att regeringen aviserat en ändring av IVO:s instruktion för att förtydliga vikten av patient- och brukarperspektivet i verksamheten. Det framgår också att det är ett myndighetsgemensamt arbete. Något som kan tolkas som en indikation på att regeringen börjat kommunicera ut övergången till tillitsbaserad styrning.

Ett annat mål som presenteras 2018 är effektiv handläggning för lex Maria och lex Sarah.

2016 och 2017 har målen varit inriktat på ärendebalanser. Med fokus på handläggningstider preciseras även nya tydliga, mätbara mål i form av till exempel ”genomsnittlig

handläggningstid för lex Maria ska maximalt vara tre månader”.⁸⁹ En utveckling som är notabel då den går mer mot utfallsbaserad styrning med fokus på kvantitativa resultat som kan följas över tid.⁹⁰

Avsnittet om organisationskultur och medarbetarskap återkommer även 2018 men berättar nu om en kulturplan som innefattar två förbättringsområden, varav det ena är: ”Yrkesrollen”.⁹¹ Det står att arbetet med yrkesrollen sker med hög grad av delaktighet och det går att resonera kring en koppling till Tillitsdelegationens definition av tillitsbaserad styrning som skall

”…säkerställa att medarbetaren kan, vill och vågar hjälpa medborgaren.”⁹² 4.1.1.4 Verksamhetsplan 2019

I Generaldirektörens förord 2019 noteras tidigt en omformulering gällande patient- och brukarperspektivet. 2018 skulle verksamheten bedrivas med ett patient- och brukarperspektiv medan verksamheten 2019 skall bedrivas ur ett patient- och brukarperspektiv. En formulering som kan tolkas vara ytterligare närmare tillitsbaserad styrnings andra princip om

medborgarfokus.⁹³

Generaldirektören avslutar sitt förord med:

”Genom samarbete mellan våra avdelningar där vi generöst delar med oss av våra erfarenheter, kunskap och kompetens har jag stor tilltro till vad vi kommer att åstadkomma under året.”

88 SOU 2018:47. Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn

89 Bilaga 3

90 Sveriges regioner och kommuner. Mål och resultat att utveckla mål och resultatstyrning. Sveriges regioner och kommuner. 2014 https://webbutik.skr.se/bilder/artiklar/pdf/978-91-7585-116-7.pdf (Hämtad 2021-05-18). s.9

91 Bilaga 3

92 SOU 2018:47. Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektor. s.131

93 SOU 2018:47 Tillitsdelegationen. Med tillit växer handlingsutrymmet - tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn.

(18)

18

Att samarbeta mellan avdelningar och generöst dela med sig av erfarenheter, kunskap och kompetens kan anknytas till tillitsbaserad styrnings tredje och sjunde principer om

”helhetssyn” och ”öppenhet”. Principerna talar om att ta samverka över professions- och organisationsgränserna och att sträva efter ett öppet klimat där information delas och

oliktänkande är uppskattat. Även den sjätte principen om ”kunskap” skulle kunna inkluderas då det går att tolka Generaldirektörens citat som att kunskapsutveckling och ständigt lärande premieras.⁹⁴

I 2019 års mål och prioriteringar beskrivs verksamhetens mål att bedrivas ur ett patient- och brukarperspektiv närmare och tre prioriteringar i det arbetet presenteras varav en är att

involvera patienter och brukar i myndighetens arbete med att identifiera risker. Det skall göras både på nationell och regional nivå såväl i större projekt som i enskilda tillsynsärenden. En prioritering som kan hävdas ytterligare befästa kopplingen till den tillitsbaserade styrningen och dess medborgarfokus som ämnar göra varje enskild medborgare till medskapare av insatserna.⁹⁵

De andra två målen som presenteras 2019 är: ”Vårt arbete bedrivs effektivt och våra processer är transparenta, värdeskapande och i möjligaste mån digitaliserande” och ”Vår information används för riskanalys, lärande och utveckling av både tillsyn och tillståndsprövning samt vård och omsorg”. Det är inga mätbara mål, inga kvantitativa indikatorer finns och någon uppföljning av utfall eller måluppfyllelse presenteras inte. Istället presenteras prioriteringar ämnade att beskriva hur vägen fram till målet kommer att se ut.

I målet att arbetet skall bedrivas effektivt med transparenta, värdeskapande och i möjligaste mån digitaliserade processer är en utav prioriteringarna att: ”respektive processägare tar fram myndighetsgemensamma mål för handläggningstider för varje process…”.

Det går att koppla till tillitsbaserad styrnings fjärde princip om handlingsutrymme där man menar på att beslut som rör kärnverksamheten bör fattas på en nivå så nära kärnverksamheten som möjligt⁹⁶, det finns dock en antydan till att de mätbara målen med kvantitativa

resultatindikatorer⁹⁷ består.

I verksamhetsplanen 2020 är Generaldirektörens förord utbytt mot en ”Inledning” där det framkommer en bild utav att synen på verksamhetsplanen, och styrningen, har reformerats.

Verksamhetsplanen skall spegla vart myndigheten befinner sig i sitt pågående strategiarbete och inte beskriva hela den omfattande verksamheten. Verksamhetsplanen skall nu vara ett levande dokument som uppdateras allt eftersom myndigheten kommer fram till vad mer som behöver göras för att agera i linje med den strategiska inriktningen. Verksamhetsplanen 2020 markerar således att myndigheten nu tar ett steg ifrån en plan som gäller för ett kalenderår till en plan som gäller tills vidare.

I inledningen beskrivs också att myndigheten konstaterat att de vill prioritera uppföljning och lärande i större utsträckning genom att lägga mindre tid på omfattande planerings- och

(19)

19

dokumentationsarbete. Något som kan argumenteras för är helt i linje med tillitsbaserad styrnings femte princip om ”Stöd” och i enlighet med den kritik som riktats emot utfallsbaserad styrning.

Det beskrivs hur myndigheten genom uppföljningsdialoger i de olika delarna av organisationen skall skapa förutsättningar för kollegialt lärande, vilket kan tolkas vara sammankopplat med tillitsbaserad styrning som menar att uppföljning skall ske i nära dialog med verksamheten och hur det främsta medlet för att nå verksamhetens mål skall vara just kollegialt lärande.⁹⁸

Den strategiska inriktning presenteras och vidare de aktuella prioriteringar som är viktiga för att kunna agera strategiskt. Prioriteringarna är en helt ny sorts mål jämfört med tidigare, till exempel ”Fortsätt med personalmöten” och ”Kompetensförstärkning inom agila arbetssätt”.⁹⁹ Även aktuella prioriteringar på myndighetsnivå, som inte kopplar direkt till strategiarbetet presenteras och samma mönster visar sig. Här finns nu alltså en total avsaknad utav mätbara mål.

Även uppföljningsplanen är inriktad på de strategiska områdena och varje enhet och

avdelning ”äger själva formerna för uppföljning” som fokuserar på lärdomar.¹⁰⁰ Vägledande frågor för upplägg av uppföljningarna är enligt verksamhetsplanen till exempel: ”Vad gick bra?” och ”Vad kunde vi gjort bättre?”. Man får skilja på vad Inspektionen för vård och omsorg här menar med uppföljning, som beskrivs handla mer om att vinna lärdomar kring hur man når ökat genomslag och arbetar mer tillsammans kontra vad utfallsbaserad styrning menar med uppföljning i form av att mäta resultat och måluppfyllelse.

Verksamhetsplanen för 2020 är endast tio sidor. Vilket kan jämföras med verksamhetsplanen för 2016 och 2018 som var på 21 respektive 17 sidor.

5. Diskussion och slutsatser

Utifrån materialet i den här studien och den tolkning som gjorts utifrån de teoretiska utgångspunkterna som presenterats kan en tydlig övergång till tillitsbaserad styrning påstås vara synlig.

Även om det redan i verksamhetsplanen från 2016 finns indikationer på tillitsbaserad styrning blir verksamhetsplanerna stegvis år för år ytterligare influerade av tillitsbaserad styrning i formuleringar och prioriteringar som går att koppla till Tillitsdelegationens åtta principer;

tillit, medborgarfokus, helhetssyn, handlingsutrymme, stöd, kunskap, öppenhet, långsiktighet.

Någon generell slutsats kan dock inte dras eftersom materialet är förhållandevis litet.

Hur spänningen mellan utfallsbaserad och tillitsbaserad styrning gestaltar sig är en frågeställning som bara delvis kan besvaras i den här studien. Förvisso kunde vissa motsättningar identifieras men för att grundligt analysera och kunna besvara den frågeställningen borde materialet troligtvis varit större.

Om den förändring över tid som kunde observeras i verksamhetsplanerna hade kunnat ställas emot en förändring eller icke-förändring över tid i till exempel årsredovisningarna för samma period så hade sannolikt den eventuella spänningens gestaltning blivit tydligare.

99 Bilaga 5

100 Bilaga 5

(20)

20

Den undersökningen hade varit intressant att göra och hade kunnat kompletteras med intervjuer av anställda på Inspektionen för vård och omsorg för att få in deras upplevda perspektiv av hur spänningen gestaltar sig.

(21)

21

Referenser

Andersson, Simon & Öström, Christian. Tillit, styrning och service En kvalitativ studie av Skatteverkets implementering av tillitsbaserad styrning. Luleå tekniska universitet.

http://ltu.diva-portal.org/smash/get/diva2:1322551/FULLTEXT01.pdf (Hämtad 2021-05-21) Bringselius, Louise. Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspektiv. Lund:

Finansdepartementet, 2019.

https://portal.research.lu.se/portal/files/70498269/2019_TD_rapport_06_Bringselius_kultur_o ch_v_rdegrund_rev_final.pdf (Hämtad 2021-05-20)

Bringselius, Louise. Tillitsbaserad styrning och ledning Ett ramverk. Lund:

Finansdepartementet, 2017.

https://portal.research.lu.se/portal/files/35941881/Rapport_Tillitsdelegationen_2017_2_uppla ga_2.pdf (Hämtad 2021-05-20)

Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik, Towns, Ann E. & Wängnerud, Lena, Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad, Femte upplagan, Wolters Kluwer, Stockholm, 2017

Forsgren, Greta. Implementering - nyckeln till tillitsreformen? En studie om implementeringen av tillitsreformen i Uppsala kommun. Uppsala universitet. https://www.diva-

Karlsson, Tom S., New Public Management: ett nyliberalt 90-talsfenomen?, Upplaga 1, Studentlitteratur, Lund, 2017

Kommittédirektiv 2017:119. Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen (Fi 2016:03) Kommittédirektiv. Dir.2016:51. Tillit i styrningen.

Löfven, Stefan. Välfärdens yrken måste få sin frihet och status åter. Dagens Nyheter.2013-11- 15. https://www.dn.se/debatt/valfardens-yrken-maste-fa-sin-frihet-och-status-ater/ (Hämtad 2021-05-18)

Mayer, Davis & Schoorman. An integrative model of organizational trust. Academy of Management Review

1995, Vol. 20. No. 3, 709-734.

http://makinggood.ac.nz/media/1270/mayeretal_1995_organizationaltrust.pdf (Hämtad 2021- 05-25)

Nationalencyklopedin. Decemberöverenskommelsen.

https://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/l%C3%A5ng/december%C3%B6verenskommel sen (Hämtad 2021-05-17)

Niemann, Cajsa. Tillitsbaserad styrning i statsförvaltningen kan Regeringskansliet visa vägen?. Huddinge: Förvaltningsakademin, Södertörns högskola och Statskontoret. 2017.

https://www.diva-portal.org/smash/get/diva2:1075986/FULLTEXT01.pdf (Hämtad 2021-05- 21)

(22)

22

Nordqvist, Freja. Den kommunala styrkedjan utifrån ett tillitsperspektiv Förväntningar på tillitsbaserad styrning. Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.

https://gupea.ub.gu.se/bitstream/2077/60459/1/gupea_2077_60459_1.pdf (Hämtad 2021-05- 22)

Norén Bretzer, Ylva, Sveriges politiska system, Tredje upplagan, Studentlitteratur, Lund, 2017 SOU 2018:38. Tillitsdelegationen. Styra och leda med tillit

SOU 2007:75. Styrutredningen. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning.

SOU 2019:43. Tillitsdelegationen. Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten

Statskontoret. Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Stockholm:

Statskontoret, 2006. https://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2006/200603.pdf (Hämtad 2021-05-20)

Sundström, Göran. Strategisk styrning bortom NPM. Statsvetenskaplig tidskrift. Vol 118 Nr 1 (2016). https://journals.lub.lu.se/st/article/view/15959/14451 (Hämtad 2021-05-20)

Sveriges regioner och kommuner. Mål och resultatstyrning. Sveriges regioner och kommuner.

2021.

https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/stodforattstyraochleda/attstyraforresultat/malochre sultatstyrning.397.html (Hämtad 2021-05-25)

Sveriges regioner och kommuner. Mål och resultat att utveckla mål och resultatstyrning.

Sveriges regioner och kommuner. 2014 https://webbutik.skr.se/bilder/artiklar/pdf/978-91- 7585-116-7.pdf (Hämtad 2021-05-18)

Sveriges socialdemokratiska arbetareparti (SAP). Ett bättre Sverige för alla. Valmanifest 2014. Stockholm: Socialdemokraterna, 2014.

https://www.socialdemokraterna.se/download/18.12ce554f16be946d04640800/156888161366 6/valmanifest-2014.pdf (Hämtad 2021-05-18)

Younis-Khalid, Khaldoun. Tillitsbaserad styrning av vård och omsorg - ur mellancheferna och medarbetarnas perspektiv. Uppsala universitet. https://www.diva-

Zaremba, Maciej, Lind, Magnus, Ahlbäck Öberg, Shirin & Widmalm, Sten, Patientens pris:

ett reportage om den svenska sjukvården och marknaden, Weyler, Stockholm, 2013.