VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM Mål nr 4462-10 Mark- och miljödomstolen 2012-01-12
Växjö
KLAGANDE
Helsingborgs stad Miljönämnden 251 89 Helsingborg MOTPART
RGS90 Rönnarp AB Stålverksgatan 14 417 07 Göteborg
Ombud: Advokat [ombud 1] och Jur.kand. [ombud 2]
Mannheimer Swartling Advokatbyrå Box 2235
403 14 Göteborg [L.M.] och [Å.M., adress]
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsens i Skåne län beslut den 30 november 2010 i ärende nr 505-18871, 24718-09, se bilaga 1 SAKEN
Villkor för verksamhet med avfallshantering på fastigheten Rönnarp 2:21 i Helsingborgs kommun
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen avskriver målet i den del det avser RGS90 Rönnarp AB:s överklagande.
[L.M:s] och [Å.M:s] yrkande om syn avslås.
Mark- och miljödomstolen avslår Miljönämndens överklagande.
BAKGRUND
RGS90 Rönnarp AB (tidigare GDL Rönnarp AB), nedan bolaget, har till Miljönämnden i Helsingborg, nedan miljönämnden, lämnat in en anmälan om att få bedriva miljöfarlig verksamhet, inriktad på avfallshantering, på fastigheten Rönnarp 2:21 i Helsingborgs kommun. Miljönämnden beslutade den 26 februari 2009 att förelägga bolaget att vidta vissa försiktighetsmått. [L.M.] och [Å.M.], i egenskap av närboende, och bolaget överklagade
miljönämndens beslut. Länsstyrelsen ändrade miljönämndens beslut till viss del avseende utformningen av försiktighetsmåtten.
Miljönämnden har nu överklagat länsstyrelsens beslut. Även bolaget har överklagat länsstyrelsens beslut men senare återkallat sitt överklagande.
YRKANDEN M.M.
Miljönämnden har överklagat punkten 1 i länsstyrelsens beslut och yrkat att punkten får följade lydelse.
Massor klassade som farligt avfall i enlighet med avfallsförordningen (2001:1063) får inte tas emot eller hanteras på anläggningen. Massor med ett föroreningsinnehåll som överskrider nivån för mindre känslig markanvändning (MKM) enligt Naturvårdsverkets generella riktvärden för förorenad mark får inte hanteras på anläggningen utan medgivande från miljönämnden i varje enskilt fall.
Bolaget har, så som det får förstås, bestritt ändring av länsstyrelsens beslut.
[L.M.] och [Å.M.] har yttrat sig och, så som det får förstås, yrkat att Mark- och miljödomstolen ska hålla syn på den i målet aktuella platsen.
Miljönämnden har till stöd för sitt yrkande anfört i huvudsak följande. Länsstyrelsens beslut innebär att förorenade massor mellan nivåerna för mindre känslig markanvändning (MKM) och farligt avfall (FA) får hanteras på fastigheten utan ytterligare restriktioner än de som följer av övriga föreläggandepunkter.
Avledningen av förorenat lak- och dagvatten kommer då att ske från täta ytor via oljeavskiljare,
sedimentationsdamm samt en mindre utjämningskasun. Från kasunen går vattnet vidare i dike, både öppet och kulverterat, till Råån. Miljönämnden anser att bolagets anläggning inte har de reningssystem för förorenat dag- och lakvatten som krävs för hantering av alla de slag av massor som omfattas av anmälan. Till exempel saknas ett utjämningsmagasin innan sedimentationsdammen som kan skapa ett jämnare flöde och på så vis
säkerställa dammens renande funktion. Det bör också uppmärksammas att lösligheten i vattnet för föroreningar varierar. För vissa ämnen är sannolikt reningseffekten i oljavskiljare och damm mycket begränsad. Det finns därför en risk för att Råån i en förlängning kan komma att belastas med förorenade utsläpp från anläggningen.
Råån utgör bl.a. riksintresse för naturvården och hyser en intressant fauna. Det finns dock av allt att döma massor som trots att de överskrider nivåerna för MKM kan hanteras på ett säkert sätt vid anläggningen. Det kan t.ex. handla om massor med en låg lakbarhet av föroreningar. Olika utökade skyddsåtgärder som t.ex.
övertäckning kan möjliggöra ett mottagande av massor med ett högre föroreningsinnehåll. Vilka åtgärder som är möjliga att vidta och om önskade effekter kan uppnås med dessa måste dock avgöras från fall till fall.
Resultaten av de undersökningar som måste göras av massorna blir avgörande för bedömningen om de kan tas in till anläggningen eller ej.
Länsstyrelsen menar att Naturvårdsverkets riktvärden för förorenad mark, som miljönämnden utgått ifrån, inte är tillämpliga i ärendet. Vad avser nivån för mindre känslig markanvändning är miljönämnden av den
uppfattningen att gränsen ofta används av verksamheter inom avfallsbranschen för att klassificera och bedöma massor inför varje hantering. Riktvärdena tillämpas med andra ord inte enbart i efterbehandlingssammanhang.
Begreppet är väl inarbetat och används också för att "styra" massor som t.ex. avses att användas i
anläggningssyften. MKM-nivåer borde enligt nämndens mening därför också kunna användas för att reglera vad som får tas in på en avfallsanläggning.
Länsstyrelsen menar att befarade lukt- och damningsproblem inte har med föroreningshalterna att göra.
Miljönämnden delar inte länsstyrelsens uppfattning. Miljönämnden menar att beroende på förorening och övriga omständigheter kan halten ha stor betydelse för luktavgången. För t.ex. aromatiska kolväten (C8-C10) ligger MKM-nivån på 50 mg/kgTS jämfört med 1000 mg/kgTS som utgör gräns för farligt avfall (enligt Avfall Sveriges Rapport 2007:01). Halten skiljer sig således upp mot 20 gånger varför risken för lukt rimligen borde vara betydligt större vid så pass höga värden. Vidare bör damning vara än mer problematiskt om det är ett påtagligt förorenat material som ger upphov till störningen. Närheten till bostäder som bara är ca 50 meter bör också uppmärksammas särskilt i detta avseende.
Bolaget har åtagit sig skyddsåtgärder och begränsningar vad gäller hantering av förorenade massor.
Begränsningarna innebär bl.a. att klororganiska ämnen inte kommer att hanteras i halter över MKM. Vidare har bolaget tagit fram haltbegränsningar för fyra särskilt utvalda ämnen. Dessa åtaganden återspeglas inte i det beslut länsstyrelsen har fattat i ärendet. Att bolagets egna förslag på skydd och begränsningar av vad som får tas emot vid anläggningen inte uppmärksammats är mycket olyckligt.
Miljönämnden anser att dess yrkande innebär en nödvändig granskning av de massor som avses tas in till anläggningen. Detta medför i sin tur att krav på utökade skyddsåtgärder kan ställas i de fall det är motiverat eller att massor som är direkt olämpliga på anläggningen kan stoppas.
Miljönämnden har hänvisat till bilaga Råån och miljön.
RGS90 Rönnarp AB har anfört i huvudsak följande. Bolaget ska i den aktuella verksamheten ta hand om och förädla avfall såsom betong, tegel, asfalt och vissa sten- och jordfraktioner på sådant sätt att mängden förorenat material minskas eller att materialet kan säljas som ballast eller som ersättning för annat material.
Farligt avfall kommer inte som utgångspunkt att tas in på anläggningen och inte heller att uppkomma i verksamheten.
Såsom anförts av bolaget i tidigare skriftväxling kommer bolaget att vidta ett flertal försiktighetsmått och skyddsåtgärder för att säkerställa att det till följd av verksamheten inte uppkommer risk för människors hälsa eller miljön. De åtgärder som bolaget avser att vidta kan huvudsakligen sammanfattas enligt följande.
Bolaget kommer att hantera och/eller mellanlagra massor med högre halter än generella riktvärden för känslig markanvändning (KM) på tätgjord yta (asfalt eller motsvarande).
Lakningsbenägna jordar och jordar som misstänks vara lakningsbenägna kommer att täckas. Lakvatten och dagvatten från ytor där massor förorenade med halter över KM förekommer kommer att, via oljeavskiljning, ledas till dammen. I dammen uppnås sedimentation av partiklar, vilket minskar andelen metaller och vissa andra ämnen i vattnet. Så kallad tjärasfalt kommer att lagras på hårdgjord yta, t.ex. asfalt. Lakvatten från dessa massor avleds till sedimentationsdammen via oljeavskiljare.
Krossad asfalt kommer att förvaras täckt. Området kommer att vara inhägnat.
Bevuxna vallar kommer att anläggas som en bulleravskärmande åtgärd, vilket även kommer att minska eventuell damning. Eventuell damning kan även förebyggas genom vattenbegjutning, sopning eller annan lämplig metod.
Miljönämnden anser att bolagets anläggning inte har de reningssystem för förorenat dag- och lakvatten som krävs för hantering av alla de slag av massor som omfattas av anmälan. Mot bakgrund härav samt de frågor som uppkommit under förevarande process har bolaget anmodat Johan Alm, ÅF-Infrastructure AB, att yttra sig
över bolagets föreslagna skyddsåtgärder samt över överklagandet. Johan Alm har lämnat ett utlåtande som åberopas i sin helhet.
Johan Alm redogör i utlåtandet för några av de skyddsåtgärder som bolaget kommer att företa i sin verksamhet och för det av bolaget föreslagna reningssystemet. Av utlåtandet framgår att de skyddsåtgärder som bolaget har åtagit sig att vidta är rimliga och tillräckliga för massor upp till gränsen för farligt avfall, utan att
verksamheten medför risk för människors hälsa eller miljön. Vad gäller lukt framgår att halt och luktavgång kan ha ett samband, men att detta samband dock inte uppfattas linjärt. Av utlåtandet framgår vidare att
problematiken med lukt sannolikt är begränsad i förevarande fall. Om det trots allt skulle uppstå problem med lukt kan detta enkelt åtgärdas genom övertäckning med ett tunt lager ren jord alternativt med konstmaterial.
Bolagets erfarenhet av andra liknande egna verksamheter är att lukt inte är ett problem.
Miljönämnden är av uppfattningen att generella riktvärden för mindre känslig markanvändning ofta används av verksamheter inom avfallsbranschen för att klassificera och bedöma massor inför vidare hantering samt att riktvärdena används för att styra massor som t.ex. avses att användas i anläggningssyften. Som framgår av utlåtandet är detta en metodik som bör undvikas.
Av Naturvårdverkets rapport 5977 '"Riskbedömning av förorenade områden. En vägledning till från förenklad till fördjupad riskbedömning' framgår att Naturvårdsverket, utifrån Naturvårdsverkets utgångspunkter för
efterbehandling, har tagit fram generella riktvärden för förorenad mark. De generella riktvärdena anger föroreningshalter i marken under vilka risken för negativa effekter på människor, miljö eller naturresurser normalt är acceptabel i efterbehandlingssammanhang. Vid användning av de generella riktvärdena för förorenad mark är det viktigt att komma ihåg bl.a. följande.
- Riktvärden är rekommendationer och ett av flera verktyg i riskbedömningen av förorenade områden. De är inte juridiskt bindande.
- Riktvärdena är beräknade för att kunna gälla nationellt och för ett stort antal situationer.
- Riktvärdena har inte tagits fram i syfte att användas som kriterier för återanvändning av avfall.
- Riktvärdena är inte direkt användbara för andra typer av förorenade medier, såsom exempelvis sediment och byggnadsmaterial.
Av utlåtandet framgår även att de generella riktvärdena för förorenad mark är till för att bedöma miljö- och hälsorisker vid förorenade markområden samt att Naturvårdsverket inte har avsett att riktvärdena ska tillämpas på det sätt som miljönämnden önskar. Riktvärdena beräknas utifrån en konceptuell modell som inte gäller för jordhögar på mark. Exempelvis är det inte relevant att ta hänsyn till
markekosystemets funktion i en jordhög. Tillvägagångssättet för att beräkna riktvärden är därför inte tillämpligt för verksamheter för mellanlagring och behandling av förorenad jord. Om lagring av massor sker på hårdgjord yta förhindras vidare spridning av förorening till grund- och ytvatten. Modellen kommer därför felaktigt att ge för höga värden och varken modellen eller dess riktvärden bör därför användas för att bestämma tillåtna halter i mellanlagrade eller behandlade massor.
Det bör även noteras att länsstyrelsen anför i sitt beslut att Naturvårdsverkets riktvärden för förorenad mark inte kan tillämpas i förevarande mål. Riktvärdena har enligt länsstyrelsen ett helt annat syfte än att reglera halter av föroreningsinnehåll vid sådan anläggning som nu är fallet och det är inte rimligt att göra en sådan begränsning.
Naturvårdsverkets riktvärden för mindre känslig markanvändning har ett helt annat syfte än att fungera som haltbegränsningar vid en mottagningsanläggning i återvinningsverksamhet.
- Utformning av miljönämndens föreslagna villkor
Miljönämnden föreslagna villkor innebär att hantering av massor med föroreningsinnehåll som överskrider riktvärdena för MKM endast skulle få ske efter medgivande från miljönämnden i varje enskilt fall. Det är inte möjligt att vid varje förfrågan från bolagets kunder om huruvida bolaget haft möjlighet att ta emot massor med en föroreningshalt som överskrider nivån för mindre känslig markanvändning, kontakta och erhålla beslut från miljönämnden. Varje sådant beslut kommer sannolikt att ta mycket lång tid. Så långa ställtider kommer med största sannolikhet inte att accepteras av bolagets kunder varför det av miljönämnden föreslagna villkoret allvarligt skulle påverka bolagets möjligheter att bedriva sin verksamhet.
Det ligger i bolagets intresse att provtagning av massorna sker innan dessa transporteras till bolagets anläggning. Enligt länsstyrelsens beslut får bolaget inte ta emot massor klassade som farligt avfall på anläggningen. För att överhuvudtaget kunna ta beslut om huruvida massorna kan/får omhändertas måste bolaget således känna till vad massorna består av och vilka föroreningar de innehåller. Besked om massorna kan tas emot måste lämnas till kunderna så fort resultatet av ovan nämnda bedömning står klar. Att avvakta miljönämndens handläggning och godkännande riskerar att under de premisserna att ta för lång tid.
I utlåtandet ifrågasätts lämpligheten i en sådan lösning med hänsyn till att miljönämnden inte har beskrivit hur beslutsprocessen ska gå till och vilka beslutskriterier som ska användas. Det finns en uppenbar risk att
miljönämnden avser grunda sina bedömningar på subjektiva bedömningar snarare än vetenskapliga. I syfte att undvika sådana "fall-till-fall"-lösningar som miljönämnden föreslår bör villkor avseende verksamhetens drift ske i beslut och baseras på generella kriterier. På så vis kan även onödigt dubbelarbete, och den onödiga
överkontroll som miljönämndens förslag riskerar att leda till undvikas, eftersom både bolaget och miljönämnden då inte behöver göra en bedömning av massornas föroreningshalt.
Även lämpligheten i att miljönämnden, genom föreslagen hantering, får en styrande roll i bolagets löpande affärsmässiga verksamhet kan ifrågasättas. Det bör framhållas att det torde vara ytterst ovanligt att en kommunal nämnd har ett sådant inflytande i ett bolag.
Miljönämnden har i genmäle anfört i huvudsak följande. Vad avser förorenade massor krävs vissa
undersökningar som t.ex. ingående föroreningshalter, lakbarhet och avgång av luktande ämnen för att bolaget ska kunna ta ställning till hur massorna ska hanteras och vart de ska forslas. Vilka undersökningar som fordras i det enskilda fallet kan dock variera beroende på hanteringssätt. Dessa analyser tar självfallet en viss tid i anspråk men är nödvändiga för att massorna ska kunna hanteras på ett säkert sätt både ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt. En ordning där förorenade massor transporteras in till Rönnarp innan alla relevanta undersökningar och bedömningar är klara kan miljönämnden inte acceptera. En sådant förhållningssätt kan innebära att luktolägenheter för närboende eller skador i miljön uppkommer på grund av ren okunskap om massornas egenskaper. Det finns därmed en uppenbar risk för att relevanta skyddsåtgärder inte vidtas eller utförs alltför sent. En situation som också kan uppkomma är att massor som överhuvudtaget inte borde tas in på anläggningen trots allt lämnas där, eftersom en fullständig bedömning av materialet inte har gjorts.
Miljönämnden kan inte se att handläggningen av förorenade massor behöver ta så mycket tid i anspråk att bolagets verksamhet försvåras. Dock förutsätter en snabb handläggning att bolaget lämnar relevanta uppgifter angående massorna, hanteringssätt och förslag till skyddsåtgärder.
För tillfället utreder bolaget höga arsenikhalter (220 ug/l respektive 110 ug/l) som uppmätts i den damm som avvattnar verksamhetsområdet och som via åkerdräneringen står i förbindelse med Råån. Orsaken till de höga värdena är ännu okänd. Miljönämnden menar att liknande situationer lättare kan undvikas i framtiden, om ett
formellt krav på redovisning föreligger för massor som har ett högre föroreningsinnehåll innan de tas in på anläggningen. Det bör även bli betydligt lättare att härleda ursprunget till en konstaterad förorening med nämndens förslag.
Miljönämnden har, så som det får förstås, åberopat ett vitesföreläggande mot bolaget samt en inspektionsrapport med fotodokumentation från avfallsanläggningen. Miljönämnden anför att det av
handlingarna framgår att det finns starka skäl bakom det krav vad gäller förorenade massor som nämnden riktat mot bolaget. Bolaget har haft möjlighet att i enlighet med de villkor som fastställts av länsstyrelsen och som vunnit laga kraft, etablera en miljömässigt godtagbar avfallshantering på fastigheten. Bolaget har emellertid inte efterlevt länsstyrelsens beslut.
Bolaget har i yttrande över av miljönämnden åberopat vitesföreläggande anfört i huvudsak följande. Bolaget instämmer i de brister som miljönämnden noterade vid den inspektion som nämnden gjort. Bolaget instämmer i att åtgärder i Rönnarp tagit för lång tid. Bolaget har upprättat en handlingsplan innebärande att åtgärderna ska vara vidtagna senast den 31 juli 2011. Miljönämndens vitesföreläggande har överklagats då det är olämpligt och oproportionerligt. Den omständigheten att bolaget inte har efterföljt föreskrivna försiktighetsmått på vissa punkter är dock inte relevant i förevarande mål. De brister som noterades vid inspektionen avser inte bolagets undersökning av de massor som transporteras in till anläggningen. Det är även
irrelevant för bedömningen i målet att det konstaterats höga arsenikhalter i ytvatten vid anläggningen. De förhöjda arsenikhalterna har noterats vid tidpunkt då massor med föroreningshalter överstigande MKM inte tillåtits förvaras eller hanteras på den aktuella fastigheten. De förhöjda halterna har således ingen anknytning till bolagets hantering eller förvaring av massor överstigande MKM.
[L.M.] och [Å.M.] har yttrat sig och anfört i huvudsak följande. De kan inte acceptera att inte ordentligt utredda massor tas in på området, detta eftersom området är mycket känsligt för föroreningar. De boende har inget annat alternativ till vatten än det grundvatten som finns i deras brunnar. Inom området finns öppet grundvatten som troligen leder vidare till det vatten som de boende sedan brukar i sina brunnar. Bolagets verksamhet ligger högt i landskapet. Redan idag har arsenik uppmätts och mer föroreningar kan inte accepteras. De har också märkt lukt från området vid enstaka tillfällen. De som boende kräver att endast dokumenterade och rena massor tas in inom bolagets område för behandling. Det är allvarligt att bolaget anser att det tar för lång tid att göra en riktig kontroll. De kräver att det som bestäms är klart definierat så att det inte kan bli en gråzon.
Enligt av bolaget åberopad rapport så ska det "sannolikt inte strömma i riktning mot Möllerstedts fastighet". Av Golder Associates figur 1 ligger en stor del av grund- och ytvatten mot deras fastighet. En annan sak är att verksamheten och upplag finns till stor del utanför inringat område och är därmed inte utrett. Grundvatten bör inte kunna rinna uppåt i landskapet. Bolagets anläggning ligger högt placerad i landskapet, högre än deras fastighet. De tycker att domstolen borde göra en inspektion på plats innan målet avgörs.
Bolaget har efter [L.M:s] och [Å.M:s] framförda oro för påverkan på grundvattnet, yttrat sig och anfört i huvudsak följande. Bolaget vidtar ett flertal försiktighetsmått och skyddsåtgärder för att säkerställa att det inte uppkommer risk för människors hälsa eller miljön. Av Johan Alms utlåtande framgår att dessa åtgärder är tillräckliga även för massor upp till farligt avfall. Vidare är den grundvattenbildning som härrör från det område där
verksamheten bedrivs mycket liten eller obefintlig. Anledningen härtill är att området avvattnas (vid behov via oljeavskiljare) till en inom området belägen damm. När vattnet når dammen uppnås sedimentation av partiklar, vilket minskar andelen metaller och vissa andra ämnen i vattnet. Dammen avvattnas sedermera till Råån via ett delvis kulverterat dike. Dammen har gjorts helt tät genom att botten försetts med ett lager packad lera. Detta hindrar grundvattenbildning från dammen. Vad gäller övrigt grundvatten i närområdet kan konstateras att strömningsriktningen för grundvattnet är riktad mot den vattentäkt som återfinns i anslutning till verksamheten,
vilket framgår av en hydrogeologisk rapport daterad 23 juli 2010. Att strömningsriktningen främst är riktad mot täkten innebär att grundvattnet i närområdet kring verksamheten sannolikt inte strömmar i riktning mot
Möllerstedts fastighet och brunn.
DOMSKÄL
Målet har den 2 maj 2011 överlämnats till mark- och miljödomstolen när miljödomstolens verksamhet har upphört.
Mark- och miljödomstolen finner att den utredning som finns i målet är tillräcklig varför [L.M:s] och [Å.M:s]
yrkande om syn avslås.
Mark- och miljödomstolen delar länsstyrelsens uppfattning att de försiktighetsmått i form av villkor för verksamheten som föreskrivits är tillräckliga för att förhindra påverkan såväl på yt- och grundvattnet som för närboende. Vad miljönämnden anfört föranleder inte domstolen att göra någon annan bedömning. Det bör vidare poängteras att det av miljönämnden föreskrivna allmänna villkoret innebär att bolaget är bundet av de åtaganden om försiktighetsåtgärder som gjorts i ärendet även om det inte föreskrivits som särskilt villkor. Det gäller t.ex. bolagets åtaganden om högsta halter för när massor kan hanteras beträffande arsenik, kadmium och PAH M respektive K samt åtgärder för att förhindra luktolägenheter för omgivningen.
Av utredningen i målet framgår att grundvatten från verksamheten sannolikt inte strömmar mot Möllerstedts fastighet.
Mark- och miljödomstolen finner därför att miljönämndens överklagande ska avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV427) Överklagande senast den 2 februari 2012.
Bengt JohanssonMagnus Björkhem
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Bengt Johansson, ordförande, och tekniska rådet Magnus Björkhem. Målet har handlagts av [beredningsjuristen].
- - -
LÄNSSTYRELSEN BESLUT 505-18871, 24718-09 I SKÅNE LÄN 2010-11-30
Vår referens
Förvaltningsavdelningen [L.M.] och [Å.M., adress]
Rättsenheten
RGS90 Rönnarp AB c/o RGS 90 Sverige AB Stålverksgatan 14 417 07 GÖTEBORG
Överklagande av Miljönämndens beslut - Länsstyrelsens beslut
1. Länsstyrelsen ändrar det överklagade beslutet i den del det avser punkten 3 till följande lydelse: Massor klassade som farligt avfall i enlighet med avfallsförordningen (2001:1063) får inte tas emot eller hanteras på anläggningen.
2. Länsstyrelsen ändrar det överklagade beslutet i den del det avser punkten 4 till följande lydelse: Krossning, flisning, harpning samt sortering i sorteringsverkfår endast ske öster om Y1321710 enligt RT90. Ett särskilt permanent bullerskydd skall uppföras vid det område där dessa verksamheter bedrivs. Utrustning för sanering skall hållas tillgänglig inom området.
3. Länsstyrelsen avslår överklagandet från RGS90 Rönnarp AB i den del det avser villkorspunkten 5 och.15.
4. Länsstyrelsen upphäver sitt delbeslut den 7 maj 2009 att punkten 16 i det överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla och ändrar punkten 16 endast på så sätt att skyddsåtgärder vad avser punkterna 2, 5, 7 och 15 skall ha vidtagits senast 3 månader efter delfående av länsstyrelsens beslut.
5. I övrigt kvarstår miljönämndens beslut.
- Redogörelse för ärendet
GDL Rönnarp AB, numera namnändrat till RGS90 Rönnarp AB (bolaget), har till miljönämnden i Helsingborg lämnat in en anmälan enligt miljöbalkens bestämmelser om att få bedriva miljöfarlig verksamhet på fastigheten Rönnarp 2:21. Verksamheten är inriktad mot avfallshantering med följande beteckningar enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd:
39.90 Lagring av mer än 5 000 ton bränsleflis per kalenderår
90.40 Mellanlagring av annat avfall än farligt avfall till en mängd av maximalt 10 000 ton vid varje enskilt tillfälle.
90.80 Sortering av annat avfall än farligt avfall till en mängd av maximalt 10 000 ton per kalenderår.
90.110 Återvinning av annat avfall än farligt avfall genom mekanisk bearbetning till en mängd av maximalt 10 000 ton per kalenderår som inte är för byggnads- eller anläggningsändamål.
90.170 Biologisk behandling av annat avfall än farligt avfall till en mängd av maximalt 500 ton per kalenderår.
Miljönämnden beslutade den 26 februari 2009 att förelägga bolaget att vidta försiktighetsmått på sätt som framgår av bilaga nr 1.
[L.M.] och [Å.M.] har överklagat beslutet och anfört följande. De anser inte att man skall tillåta bullrande och dammande verksamhet inom området, flisning och krossning, och inte heller att man skall tillåta att orenat vatten från verksamheten går ut i en befintlig damm.
Bolaget har överklagat beslutet. Efter skriftväxling där bolaget har meddelat att vissa yrkanden dragits tillbaka samt då bolaget och nämnden enats om en ny formulering av punkten 4 kvarstår bolagets yrkanden att punkten 5 upphör att gälla samt att punkterna 3,15 och 16 omformuleras enligt nedan.
3. Massor klassade som farligt avfall får inte hanteras på anläggningen.
15. Lagring av bränsleflis skall ske på ett avstånd om minst 100 meter från närmaste bostadshus (fasad).
16. Skyddsåtgärder vad avser punkten 7 skall ha vidtagits senast 3 månader efter att länsstyrelsens beslut i frågan vinner laga kraft.
Bolaget har anfört bl.a. följande.
Punkten 3.
Nämnden motiverar sitt beslut att inte tillåta hantering av massor med halter överstigande Naturvårdsverkets riktlinjer för MKM med att skyddsåtgärder i samband med hantering av dessa inte redovisats. "Massor" är ett otydligt begrepp. Det framgår inte om begreppet omfattar jord, asfalt eller olika inerta material. Beslutet är också otydligt när det gäller ämnen som inte finns med bland Naturvårdsverkets riktvärden för MKM. Bolaget finner det mycket märkligt att nämnden inte, såsom är brukligt, begär in kompletteringar rörande skyddsåtgärder istället för att sätta haltbegränsningar. Av beslutet framgår inte varför just MKM valts som nivå. Då
Naturvårdsverkets riktvärden har ett helt annat syfte än att fungera som haltbegränsningar vid en
mottagningsanläggning finns inte heller generella förklaringar för frågan. Rörande bristande information om skyddsåtgärder vill bolaget framföra följande. Bolaget har för avsikt att hantera jordmassor och därmed jämförligt material med föroreningshalt som överstiger MKM, samt massor innehållande föroreningar som inte omfattas av dessa riktvärden men med motsvarande risk, på tät yta mot aktuella föroreningar. Med "och därmed jämförligt material" menas massor som har liknande tekniska och miljömässiga egenskaper, exempelvis spårballast. Täckning kommer att ske av lakningsbenägna jordar somt av jordar som misstänks vara lakningsbenägna. Eventuellt dagvatten från upplag med denna typ av jordar kommer i de fall massorna är förorenade av ämnen som kan fångas upp av oljeavskiljare ledas via en sådan samt dammen som är centralt belägen på området. Vatten med sitt ursprung i jordar som inte är förorenade med ämnen som kan fångas upp av en oljeavskiljare kan komma att ledas direkt till dammen. Poängen med dammen är att uppnå sedimentation av partiklar. Detta ger också en betydande effekt på innehållet av metaller och många andra ämnen i vattnet då dessa i stor utsträckning binder till partiklar. Dessa försiktighetsmått har i ett flertal fall godtagits av
miljödomstolen för förorenade massor klassade som farligt avfall, varför det rimligtvis torde vara av tillräcklig omfattning för massor klassade som icke farligt avfall. Det har framkommit att hänsyn tagits till Boverkets allmänna råd 95:5, Bättre plats för arbete. I aktuell rapport är dock skyddsavståndet mellan närmaste boende och "Behandling av farligt avfall" satt till 200 meter, varför en begränsning av föroreningshalter till MKM knappast kan vara motiverat med utgångspunkt i aktuell rapport. Sammantaget finner bolaget att kommunens beslut i denna del saknar grund genom ovanstående beskrivning av skyddsåtgärder.
Bolaget finner inte heller några hinder mot att hantera "massor" ej klassade som farligt avfall med ovanstående skyddsåtgärder.
Punkten 5.
Definitionen "förorenade massor" är otydlig. Vid diskussion med tjänsteman har framkommit att det skall tolkas som massor med föroreningshalter understigande Naturvårdsverkets riktvärden för känslig markanvändning.
Punkten innebär fortfarande viss otydlighet när det gäller alla ämnen som inte omfattas av Naturvårdsverkets generella riktvärden. Kommunen motiverar sitt beslut att kräva lagring på ogenomsläpplig yta för massor med föroreningshalter överstigande KM med att mark och grundvatten skall skyddas. Varför kommunen satt KM och inte MKM motiveras inte och det framstår som ytterst märkligt. Det torde inte finnas några anledningar att föreskriva KM som gränsvärde för villkorad lagring. Då bolaget åtar sig särskild hantering av jordmassor och jämförligt material med föroreningshalter överstigande MKM, kommer inte sådana massor att hanteras direkt på mark. Kommunens motivering till att asfaltsmassor och krossad asfalt skall lagras på tät yta med avledning till oljeavskiljare är skydd för mark och grundvatten. Bolagets bedömning är att asfalt inte innehåller persistenta, lakningsbenägna ämnen i en sådan omfattning att lagring på tät yta krävs. Att leda vattnet via oljeavskiljare bedöms också ge en mycket marginell effekt på föroreningar undantaget olja. Bolaget anser att den infiltration
som erhålls vid lagring på icke tät yta snarare är positiv då effekten på flöde genom oljeavskiljare och damm orsakat av omfattande nederbörd minskar något.
Punkten 15.
Bolaget har inget att erinra mot avståndet 100 meter till närmaste bostäder. Någon motivering till att lagring av bränsleflis skall ske på yta som är ogenomsläpplig för lakvatten och med avrinning till befintlig damm finns inte i nämndens beslut. De ämnen som kan laka ut från trä utgör normalt främst risk vid höga halter i ytvatten, exempelvis om stora mängder trä lagras i anslutning till en mindre bäck eller sjö. Ämnena är biologiskt
nedbrytbara. Lagring av trä på en något genomsläpplig yta torde vara väl så bra ur miljösynpunkt, då en del av föroreningarna kan infiltrera och sedan brytas ned i ytliga jordlager istället för att nå ytvattenrecipient som är fallet med täta ytor. Belastningen på dammen minskar också med ej täta ytor, vilket är positivt ur miljösynpunkt.
Punkten 16.
Då bolaget bestrider punkterna 5 och 15 bestrids därmed också tidsramarna för dess införande. Punkten 2 beror utöver kommunens beslut också av länsstyrelsens agerande (diskussioner har bland annat förts om formen på vallarna) i ett efterbehandlingsärende för takten, varför bolaget önskar invänta beslut i denna fråga innan vallar konstrueras.
Miljönämnden har yttrat sig i ärendet och anfört följande.
Punkten 3.
Begränsningen till MKM grundar sig på följande platsgivna förutsättningar:
1) Närheten till boende - avståndet mellan verksamhetsgräns och närmaste bostäder är ca 50 meter. Hantering av massor med ett föroreningsinnehåll upptill gränsen för farligt avfall medför ofta en betydande risk för direkta störningar för närboende. Beroende på föroreningsgrad och ingående ämnen kan problem med lukt uppstå från anläggningen. Hanteringen kan också ge upphov till besvärande damning. Omfattningen av störningarna samt den oro som dessa medför kan öka med stigande föroreningshalter i ett material.
2) Grundvatten/ytvatten - enligt Naturvårdsverkets beskrivning av MKM ger nivån ett skydd för grundvatten på ett avstånd av ca 200 meter samt skydd för ytvatten. I närområdet finns ett antal enskilda vattentäkter samt en för trakten större ytvattenförekomst i det bergbrott som ligger i nära anslutning till verksamheten. Rening med hjälp av oljeavskiljare och damm för sedimentation bedöms vara tillräckligt med avseende på "MKM-massor".
Enligt bolagets anmälan kommer vatten från området att ledas till den centralt belägna dammen för
sedimentation och fastläggning av föroreningar. Överskottsvatten från dammen anges i anmälan överledas till ytvattnet i bergbrottet öster om anläggningen.
Miljönämnden bedömer inte att befintlig reningsanläggning (damm för sedimentation) kompletterat med en oljeavskiljare som tillräckligt. För hantering av lakvatten från massor med en större föroreningspotential enligt bolagets anspråk krävs det enligt miljönämndens uppfattning ett mer omfattande system för rening. Som exempel kan nämnas behovet av ett utjämningsmagasin som kan reglera flödet in till dammen för att uppnå bra förhållanden för sedimentation. Det är dock så att riskerna med förorenade massor kan variera påtagligt t.ex.
beroende på dess inneboende egenskaper. Detta innebär att vissa massor som överskrider MKM kan vara möjliga att hantera utan att någon påtaglig risk uppstår. För att kunna göra denna bedömning måste
miljönämnden i varje enskilt fall ha tillgång till relevanta undersökningsdata för de aktuella massorna. Det kan röra sig om innehåll av föroreningar, lakbarhet, lukt etc. Miljönämnden föreslår att beslutspunkt 3 ges följande lydelse: Massor med ett föroreningsinnehåll som överskrider nivån för mindre känslig markanvändning får inte hanteras på anläggningen utan medgivande från miljönämnden i varje enskilt fall.
Punkten 5.
Miljönämnden har bedömt att massor med en föroreningsgrad som överstiger KM utgör "förorenade massor"
vilket också framgår av beslutet under rubriken "bedömning." För en anläggning som regelbundet, och under överskådlig tid kommer att ta emot förorenade massor kan kravet på förvaring på täta ytor inte anses vara oskäligt.
Punkten 15.
Nämndens syfte med skyddsåtgärder vid lagring är att skydda grundvattnet mot föroreningar, bl. a. fenoler.
Ämnet kan brytas ner i marken men förorening av grundvattnet bedöms också kunna ske beroende på t.ex.
markens beskaffenhet, närhet till grundvattnet och utlakade halter och mängder. Eftersom inte enbart obehandlat virke avses att hanteras på anläggningen, kan det finnas risk för spridning av även andra föroreningar från upplaget. Den uppenbara fördelen att låta lakvatten via en tät yta ledas till
sedimentationsdammen är att vattenkvaliteten då kan kontrolleras.
Punkten 16.
Bolaget bedriver idag verksamhet inom området varför miljönämnden inte kan acceptera att åtgärd enligt punkten 2 skjuts på framtiden.
De försiktighetsmått som miljönämnden har fattat beslut om bedöms vara tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt förebygga risken för störningar gentemot närboende.
Bolaget har yttrat sig över vad miljönämnden anfört i sitt yttrande och anfört följande.
Punkten 3
Som skydd för grundvatten är bolaget berett att åta sig att hantera massor över naturvårdsverkets riktvärden för känslig markanvändning (KM) på asfalterad eller motsvarande yta med avrinning till sedimenteringsdamm och oljeavskiljare. Rening med damm samt oljeavskiljare, även för vatten från ytor med hantering av massor klassade som farligt avfall* är att betrakta som ett vedertaget försiktighetsmått i branschen, och därmed också en rimligt avvägd metod i förhållande till kostnad/nytta. Damm samt oljeavskiljare har godkänts för behandling av dagvatten uppkommet från ytor där massor klassade som farligt avfall hanteras vid koncernens samtliga anläggningar i Sverige. Bolaget kan åta sig att inte hantera sådana massor med föroreningar som upptas i, och med föroreningshalter överstigande, Naturvårdsverkets generella riktvärden för mindre känslig markanvändning (publicerade 2008-10-24) undantaget Sb, Ba, Pb, Cd, Co, Cu, Cr (dock ej Cr VI), Mb, Mo, Ni, V, Zn, PAH L, alifatiska kolväten samt aromatiska kolväten. As kommer inte att hanteras vid halter överstigande 350 mg/kg, Cd kommer inte hanteras vid halter överstigande 260 mg/kg, PAH M kommer inte hanteras vid halter
överstigande 290 mg/kg och PAH H kommer inte hanteras vid halter överstigande 29 mg/kg. Baserat på aktuella exponeringsvägar samt bolagets åtagande ovan yrkar bolaget på att punkten 3 utgår.
Punkten 5.
För den typ av material bolaget i och med senare åtaganden vill hantera på ej täta ytor ("ej förorenade massor"/massor med föroreningshalter under KM) har täta ytor således inte heller tidigare krävts. I Varia 521 skriver SGI följande: Vid mellanlagring, speciellt i nära anslutning till sprickigt berg eller grov jord med nära anslutning till grundvatten, bör placering av materialet på ett tätt underlag med möjligheter till
lakvattenuppsamling beaktas. Alternativt bör materialet under sådana förutsättningar täckas, t ex med
presenning, tak eller tätskikt, för att avsevärt reducera lakvattenmängd. Bolaget kan åta sig att hantera tjärasfalt (definierat som asfalt innehållande halter av PAH 16 överstigande 70 mg/kg) på tät, hårdgjord yta, såsom asfaltsyta eller motsvarande med avrinning till sedimenteringsdamm och oljeavskiljare. Bolaget kan också åta sig att lagra krossad asfalt, oavsett PAH-halt, täckt.
Punkten 15
Bolaget vidhåller att det är orimligt att hantera allt trä på täta ytor med omhändertagande av lakvattnet. Utöver den tveksamma miljönyttan med åtgärden är det också förenat med omfattande kostnader. Bolaget anser inte miljönyttan med åtgärden motiverar kostnaden. Bolaget ser inte heller att det föreligger någon branschstandard att hantera denna typ av material på täta ytor utan anser det snarare vara normalt att enbart hantera materialet på hårdgjorda ytor. Bolaget kan för kontroll och uppföljning åta sig att installera grundvattenrör i direkt
anslutning till upplaget med trä. På så vis kan dels uppföljning ske och dels kan ytterligare försiktighetsmått vidtas om förhöjda halter av exempelvis fenoler förekommer i grundvattnet.
Punkten 16.
Innan bolaget investerar i nya åtgärder behöver bolaget känna till det slutliga utfallet av nämndens föreläggande.
Bolaget har vidare yttrat sig över [L.M:s] och [Å.M:s] överklagande och anfört följande. Krav på hantering av utgående vatten har uppfyllts i miljönämndens beslut. Boverket m.fl. har inga krav på 500 meters
skyddsavstånd för aktuell verksamhet. Däremot finns generella vägledningar för fysisk planering som anger riktvärden om exempelvis ca 500 meter till deponier och förbränningsanläggningar och ca 200 meter till behandlingsanläggningar för farligt avfall. Med de försiktighetsmått bolaget åtagit sig anser bolaget att det ej föreligger hinder för aktuell verksamhet.
- Skäl för beslut
I 2 kap 3 § miljöbalken föreskrivs att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Av 2 kap 7 § miljöbalken framgår att kraven på hänsyn enligt 2-5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Trots första stycket ska de krav ställas som behövs för att följa en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1.
I 26 kap 9 § miljöbalken föreskrivs att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.
Länsstyrelsen gör följande bedömning.
Beträffande försiktighetsmått i enlighet med punkten 3 anser länsstyrelsen att Naturvårdsverkets riktvärden för förorenad mark inte är tillämpliga i sammanhanget. Dessa riktvärden har ett helt annat syfte än att reglera halter av föroreningsinnehåll vid sådan anläggning som nu är fallet och det är inte rimligt att göra en sådan
begränsning. Länsstyrelsen instämmer därför i bolagets bedömning att miljönämnden i stället för att ha satt en begränsning vid att massor med ett föroreningsinnehåll som överskrider nivån för mindre känslig
markanvändning inte får hanteras borde ha efterfrågat förslag på andra skyddsåtgärder för det fall man på grund av risk för olägenheter för närboende och risk för påverkan på grund- och ytvatten ville reglera
verksamheten. Beträffande befarade lukt- och damningsproblem anser länsstyrelsen att förekomsten av detta inte har med föroreningshalten i avfallet att göra. Länsstyrelsen anser vidare, att de försiktighetsmått bolaget i övrigt ålagts att vidta genom det överklagade beslutet får anses tillräckliga för att förhindra påverkan på yt- och grundvatten så länge inte massor klassade som farligt avfall i enlighet med avfallsförordningen (2001:1063) tas emot eller hanteras på anläggningen. Beslutet skall därför avseende punkten 3 ändras till följande lydelse:
Massor klassade som farligt avfall i enlighet med avfallsförordningen (2001:1063) får inte tas emot eller hanteras på anläggningen.
Beträffande punkten 4 anser länsstyrelsen att den lydelse miljönämnden i skriftväxling föreslagit och bolaget har förklarat sig godta är rimlig varför punkten 4 ändras i enlighet med den föreslagna lydelsen.
Beträffande såväl punkten 5 som punkten 15 anser länsstyrelsen, vid en avvägning mellan miljönyttan och kostnaderna för åtgärderna, att dessa försiktighetsmått inte kan anses oskäliga. Bolagets överklagande skall därför avslås i dessa delar.
Beträffande punkten 16 har inte framkommit något som medför grund att häva beslutet i denna del. I denna bedömning har särskilt beaktats att det ärende angående efterbehandling av takt som handlagts av
länsstyrelsen (diarienummer 551-30113-08) och vars utgång bolaget velat avvakta nu är avslutat. Länsstyrelsen upphäver sitt delbeslut den 7 maj 2009 och ändrar det överklagade beslutet i den del det avser punkten 16 endast på så sätt att skyddsåtgärder vad avser punkterna 2, 5, 7 och 15 skall ha vidtagits senast 3 månader efter delfåendet av länsstyrelsens beslut.
Beträffande [L.M:s] och [Å.M:s] överklagande gör länsstyrelsen följande bedömning. Av handlingarna i ärendet får anses framgå att verksamheten inte kommer att innebära buller som innebär en olägenhet för människors hälsa. Länsstyrelsen anser inte att det framkommit något som medför grund för att verksamheten bör förbjudas.
Länsstyrelsen bedömer att de försiktighetsmått bolaget åtagits att vidta är tillräckliga för att förebygga risk för störningar gentemot närboende.
I den slutliga handläggningen av ärendet har deltagit Anna Westberg, beslutande, Rättsenheten, Lena Blomqvist, Miljöskyddsenheten Samhälle samt Lilian Thurfjell, Miljöskyddsenheten Industri.
Detta beslut kan överklagas till miljödomstolen, se nedan.
Anna Westberg
