- SAMMANSTÄLLNING OCH JÄMFÖRANDE ANALYS AV GENOMFÖRDA ENKÄTER TILL LÄNSSTYRELSER OCH KOMMUNER, 2013

(1)

1 (52)

S w e c o

Östra Vittusgatan 34 SE-371 33 Karlskrona, Sverige Telefon +46 (0)455 310380 www.sweco.se

S w e c o A r c h i t e c t s A B Org.nr 556173-0606 Styrelsens säte: Stockhol m

H e l e n a H o l m Planarkitekt FPR/MSA Karlskrona

Telefon direkt +46 (0)455 310397 Mobil +46 (0)72 2063813 helena.hol m@sweco.se

RAPPORT

BOVERKET

Utvärdering och analys av de nya strandskyddsreglerna

- SAMMANSTÄLLNING OCH JÄMFÖRANDE ANALYS AV GENOMFÖRDA ENKÄTER TILL LÄNSSTYRELSER OCH KOMMUNER, 2013

Uppdragsnummer 3831701000

KARLSKRONA 2013-05-17 Sweco Architects AB Helena Holm

Ingvar Svensson Yvonne Seger

(2)

2 (52)

RAPPORT

1 Bakgrund 3

1.1 Syftet med denna utredning 3

1.2 Metod och läsanvisning 4

2 Fakta om strandskydd och LIS 6

2.1 Strandskyddsregler 6

3 Sammanställning och analys av enkät till kommunerna 9

3.1 Om enkäten 9

3.2 Kommunens hantering av dispensansökningar 10

3.3 Kommunernas erfarenheter kring förändringarna i lagstiftningen från 2009/2010 15

3.4 Utpekande av områden för LIS i översiktsplaneringen 18

3.5 Upphävande av strandskydd i detaljplan 23

3.6 Kommunernas övriga synpunkter 27

4 Analys av enkät till länsstyrelserna 30

4.1 Om enkäten 30

4.2 Länsstyrelsens syn på kommunernas arbete med LIS 30

4.3 Upphävande av strandskydd i detaljplan 36

4.4 Länsstyrelsernas övriga synpunkter 40

5 Jämförande analys mellan de olika enkäterna 43

5.1 Slutsatser 43

Bilaga 1 – Länsstyrelsernas synpunkter från fråga C17 48

(3)

3 (52)

RAPPORT

KARLSKRONA 2013-05-17

UTVÄRDERING OCH ANAL YS AV DE NYA STRANDS KYDDSREGLERNA

1 BAKGRUND

Naturvårdsverket och Boverket har fått i uppdrag av regeringen att gemensamt göra en utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av strandskyddsreglerna som trädde i kraft 2009 och 2010, samt vid behov föreslå ändringar.

Ändringarna av strandskyddsreglerna syftade bland annat till att främja utvecklingen i landsbygdsområden med god tillgång till stränder. Detta ska ske genom att inom i över- siktsplaner utpekade områden tillåta vissa lättnader i strandskyddet. Vidare att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet samt att effektivisera prövningen genom en samordning av miljöbalken och plan- och bygglagen. (prop 2008/09:119 s.33- 35).

Regeringsuppdragets innehåll:

 Identifiera och klargöra eventuella oklarheter i och tolkningsproblem med reglerna, en analys av tillämpning och utfall av reglerna samt vid behov föreslå ändringar.

 Analysera tillämpningen och utfall av reglerna om landsbygdsutveckling i strand- nära lägen.

 Redovisningen ska även omfatta en redogörelse för de beslut om att i detaljplan upphäva eller ge dispens från strandskyddet.

 Analys av de nya strandskyddsreglernas konsekvenser för glesbygders tillväxt- och utvecklingsmöjligheter i storstadsnära lägen. Inrymma en beskrivning av konflikter mellan tillämpningen av de nya strandskyddsreglerna och kommunernas bostadsbyggnadsbehov, privata fastighetsägares intressen respektive näringsidkares behov av anläggningar i anslutning till strandområden.

1.1 Syftet med denna utredning

Som ett led i arbetet med att svara på regeringsuppdraget har Boverket utformat ett konsultuppdrag för att sammanställa och analysera delar av två genomförda enkätstudier.

Uppdraget är indelat i tre deluppdrag:

1. Sammanställning och analys av enkät till kommunerna 2. Analys av enkät till länsstyrelserna

3. Jämförande analys mellan de olika enkäterna

Syftet med denna utredning är att på ett lättöverskådligt sätt sammanfatta resultatet från de inkomna svaren från respektive enkätunderläkning. Vidare syftar den till att få en uppfattning om hur kommunerna respektive länsstyrelserna arbetar med

strandskyddsfrågor samt genomföra en jämförande analys för att slutligen dra ett antal slutsatser.

Sweco ansvarar för rapportens innehåll.

(4)

4 (52)

RAPPORT

1.2 Metod och läsanvisning

I kapitel 2 redogörs kortfattat fakta om strandskydd, förändringarna i lagstiftningen och om begreppet landsbygdutveckling i strandnära läge (LIS).

I kapitel 3-5 redovisas resultatet av denna utredning. Redovisningen följer den upp- delning i deluppdrag som angivits för uppdraget; deluppdrag 1 redovisas i kapitel 3, deluppdrag 2 i kapitel 4 och den jämförande analysen, deluppdrag 3, redovisas i kapitel 5.

Utredningen har utgått från resultatet från de två genomförda enkätstudierna med svar från samtliga länsstyrelser samt från ett urval av kommunerna. Enkäterna beskrivs kortfattat i inledningen av respektive kapitel där de ingår. Där beskrivs även hur urvalet gått till (gäller kommundelen) samt svarsfrekvensen.

Eftersom uppdraget omfattar två olika typer av enkäter så skiljer sig frågorna åt varför en direkt jämförelse inte kunnat göras. Det faktum att de som svarat besitter olika kompetens och erfarenhet samt att svarstiden för kommunerna varit relativt begränsad kan också påverka resultatet. Generellt sett är vissa frågeställningar dock relativt lika i de båda enkäterna och av de svar som inkommit har jämförande analyser också kunnat genomföras, vilket beskrivs i slutsatserna i kapitel 5.

För att kunna göra en bra jämförande analys har upplägget av kapitel 3 och 4 gjorts lika och delats upp i olika avsnitt innehållande frågor som hanterar samma område.

Kapitel 3 hanterar kommunernas svar och delas upp i fem avsnitt enligt följande:

1. Kommunens hantering av dispensansökningar

2. Kommunernas erfarenheter kring förändringarna i lagstiftningen från 2009/2010 3. Utpekande av LIS i översiktsplaneringen

4. Upphävande av strandskydd i detaljplan 5. Kommunernas övriga synpunkter

Kapitel 4 hanterar länsstyrelsernas svar och delas upp i motsvarande tre avsnitt enligt följande:

1. Om kommunernas arbete med LIS 2. Upphävande av strandskydd i detaljplan 3. Länsstyrelsernas övriga synpunkter

(Bland de frågor som ingått i enkäten till länsstyrelsen och som vårt uppdrag omfattar finns endast frågor kring LIS och upphävande av strandskydd i detaljplan varför en jämförande analys beträffande hantering av strandskyddsdispenser inte kunnat föras.) För varje avsnitt redogörs först för vilka frågor från enkäten som ingår. Därefter görs en sammanfattning av svaren sett ur ett helhetsperspektiv och med de eventuella

skillnaderna över landet som kan vara relevanta att lyfta. Där frågorna fört med sig

(5)

5 (52)

RAPPORT

många synpunkter sammanfattas dessa i de fall flera svarande tycker lika. Enstaka kommentarer redovisas i även under rubrikerna ”Kommentarer i urval”.

De avsnitten som redovisar de övriga synpunkter som de svarande givit sammanfattas sist i varje kapitel. Vissa av de synpunkterna har delvis även vävts in i slutsatserna till de första avsnitten i de fall det varit relevant.

I det sista kapitlet görs en jämförande analys av resultaten från de båda enkäterna.

De analyser och slutsatser som gjorts utgår från uppgifter i enkäterna. Dessa uppgifter är inte kontrollerade, varför slutsatserna i första hand visar tendenser över hur man hanterar strandskyddsfrågor.

Om någon slutsats grundas på rapportförfattarnas egna erfarenheter eller uppfattningar anges det tydligt i förekommande fall.

(6)

6 (52)

RAPPORT

2 FAKTA OM STRANDSKYDD OCH LIS

Strandskyddet ska långsiktigt trygga att medborgarna har tillgång till strandområden genom allemansrätten. Dessutom ska strandskyddet bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet. Strandområden ger goda möjligheter till rekreation och friluftsliv och detta, i kombination med den öppna landskapsbilden och natur- och kulturmiljön, bidrar till strändernas starka attraktion. Strandskyddet är ett generellt skydd och gäller på ett likartat sätt i hela landet. Bestämmelserna gäller oavsett om området är tät- eller glesbebyggt, om det finns gott om sjöar och vattendrag eller inte och oavsett vilka naturtyper eller arter som finns i området. Naturen behöver inte vara extra skyddsvärd för att bestämmelserna ska gälla.

Strandskyddet omfattar normalt land- och vattenområdet 100 meter på båda sidor om strandlinjen. Länsstyrelsen kan under vissa förutsättningar utvidga eller upphäva strandskyddet. En utvidgning kan göras upp till 300 meter om det behövs för att tillgodose strandskyddets syften.

2.1 Strandskyddsregler

För att få bygga, gräva, anlägga eller på annat sätt påverka strandskyddsområdet krävs dispens, det vill säga ett undantag från reglerna i strandskyddsbestämmelserna. För att få dispens från strandskyddet krävs ett särskilt skäl enligt lagen, och att syftet med strandskyddet inte påverkas negativt. Ansökan om dispens krävs exempelvis för att bygga en brygga eller ett förråd. När det gäller om- och tillbyggnader krävs dispens i de fall där ombyggnaden påverkar hemfridszonen. Hemfridszonen är det område kring till exempel ett hus där allemansrätten inte gäller. Där har ägaren en privat zon. Gränsen för hem- fridszon varierar dock från fall till fall och är bland annat beroende av terrängen och graden av insyn.

2.1.1 Nya regler

I miljöbalken gäller nya regler från den 1 juli 2009 som avser dispenser och upphävanden av strandskydd. Från och med 1 februari 2010 får de nya bestämmelserna om det sär- skilda skälet landsbygdsutveckling (7 kap. 18 d § miljöbalken) vid strandskyddsdispenser och upphävande av strandskydd tillämpas. Regeringens mål med lagändringen är:

 att uppnå en mer enhetlig rättstillämpning över landet och begränsa bebyggelsen inom högexploaterade områden.

 att främja utvecklingen i landsbygdsområden med god tillgång till stränder genom att inom utpekade områden tillåta vissa lättnader i strandskyddet (LIS).

 att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet.

 att effektivisera prövningen genom en samordning av miljöbalken och plan- och bygglagen. (prop 2008/09:119 s.33-35).

(7)

7 (52)

RAPPORT

De viktigaste förändringarna med den nya lagstiftningen kan sammanfattas enligt följande:

 Fortsatt generellt strandskydd i hela landet.

 Specificering av särskilda skäl i MB 7:18 c (se rubrik 3.1.2 nedan)

 Kommunen får upphäva strandskydd i DP och ge dispens.

 Kommunen ska ange områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen i ÖP där lättnad i dispenser kan ske (se rubrik 3.1.3 nedan).

 Länsstyrelsen ska bevaka strandskyddsintresset vid kommunal planläggning.

 Länsstyrelsen ska överpröva kommunala beslut om upphävande och dispenser 2.1.2 Särskilda skäl för dispens – miljöbalken 18c §

Följande särskilda skäl kan åberopas vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet:

1. Området har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syfte

2. Området är genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering väl avskilt från området närmast strandlinjen

3. Området behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området

4. Området behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området

5. Området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området

6. Området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse.

För att dispens ska kunna beviljas får inte heller allmänhetens tillgång till strandområden försämras eller åtgärden väsentligt förändra livsvillkoren för djur- och växtlivet.

2.1.3 Landsbygdsutveckling i strandnära läge, LIS

Den nya strandskyddslagstiftningen möjliggör för kommunerna att peka ut lämpliga områden där en byggnad eller anläggning kan bidra till landsbygdens utveckling, så kallade LIS-områden. Dessa områden ska pekas ut i en översiktsplan eller som ett tematiskt tillägg till en översiktsplan.

Inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära läge kan ytterligare ett särskilt skäl för att pröva en strandskyddsdispens vara att en byggnad, verksamhet, anläggning eller

(8)

8 (52)

RAPPORT

åtgärd bidrar till utveckling av landsbygden. Ny bebyggelse bör uppföras i närheten av befintlig bebyggelse.

I strandskyddsvägledningen och i förarbetet till lagstiftningen anges följande faktorer som anses främja landsbygdsutveckling i ekonomiskt hänseende:

En åtgärd som:

 Bidrar till långsiktiga positiva sysselsättningseffekter.

 Bidrar till att upprätthålla serviceunderlaget på landsbygden.

 Bidrar till att upprätthålla ett ekonomiskt och personellt underlag för olika former av kommersiell och offentlig service.

Det kan handla om mindre anläggningar för turism eller näringsverksamhet, till exempel affärer, servicefunktioner, campingstugor, kanotuthyrning eller café. Det kan även handla om ideell verksamhet med betydelse för det lokala föreningslivet, till exempel lokaler för sim- eller kanotklubb eller scoutverksamhet.

Den slutliga prövningen av lämpligheten av ett strandskyddsupphävande/dispens sker alltid genom en särskild ansökan i ett senare skede, där LIS-områden utpekade i översiktsplanen kommer att vara ett av flera särskilda skäl som kan åberopas. I den slutliga prövningen ska det kunna visas att strandskyddets syften tillgodoses långsiktigt och att det sökta området är lämpligt.

(9)

9 (52)

RAPPORT

3 SAMMANSTÄLLNING OCH ANALYS AV ENKÄT TILL KOMMUNERNA

3.1 Om enkäten

Som ett led i regeringsuppdraget har Boverket och Naturvårdsverket skickat ut en enkät till 117 kommuner, bestående av totalt 38 frågor om kommunernas arbete med

strandskyddsfrågor. Av frågorna fokuserar 23 stycken på hur kommunerna arbetar med att upphäva strandskyddet genom detaljplan och dispensbeslut, konsekvenser av den nya lagstiftningen samt kommunernas arbete med LIS. Dessa frågor ligger till grund för analysen i detta uppdrag. Övriga frågor handlar om hur kommunerna bedriver tillsyn, informerar sina kommuninvånare om strandskyddsfrågor samt deras förutsättningar internt och externt med att arbeta med strandskyddsfrågor. Dessa, och även de som hanterar dispensgivning och lagstiftningen, har analyserats internt på Naturvårdsverket.

Vissa av enkätfrågorna är formulerade så att kommunerna kunnat svara genom fasta svarsalternativ. Till några av dessa har det dessutom varit möjligt att komplettera med kommentarer. En del frågor har endast varit möjliga att besvara i form av fritextsvar.

3.1.1 Urval

Urvalet av kommuner har gjorts av Boverket och Naturvårdverket innan enkäten skickades ut och utgår från landsdelarna (Norrland, Svealand, Götaland) där Gävleborg hänförts till Norrland men inte Dalarna. Vidare har tagits hänsyn till om kommunen är kust- eller inlandskommun eller ligger intill någon stor sjö – Vänern, Vättern, Siljan, Storsjön, Hjalmaren eller Mälaren. När det gäller kommuntypen är klassificeringen hierarkisk i den meningen att om kommunen har kuststräcka räknas den som

kustkommun, har den angränsning till någon av sjöarna men ej kust kategoriseras den som större sjö-kommun. Har den ingetdera klassificeras den som inlandskommun.

Urvalet är gjort så att 40% av antalet kommuner i varje landsdel plockats ut. Inom varje landsdel har proportionellt valts ut kommuntyp efter kust/sjö/inlands-indelningen. Inom dessa förutsättningar har slumpen avgjort. I förväg bestämdes att om någon av de tre storstadskommunerna inte kom med i urvalet skulle den eller de läggas till. Malmö lades på detta sätt till och antalet kommuner som valdes ut blev totalt 117stycken.

När det gäller befolkningsutveckling jämfördes åren 2000 och 2012 med varandra. Om invånarantalet var högre år 2012 gavs benämningen Positiv befolkningsutveckling medan motsatt förhållande benämns Negativ befolkningsutveckling.

3.1.2 Svarsfrekvens

Sammanlagt 90 kommuner av de utvalda 117 stycken har svarat på enkäten. För de frågorna som ingår i denna rapport varierar svarsfrekvensen mellan knappt 40 till 90 svar per fråga. Antal svarande för respektive fråga anges i samband med redovisning av frågorna för varje avsnitt. Eftersom flera av frågorna hanterar den nya lagstiftningen i samband med utpekade LIS-områden och det fortfarande är många kommuner som inte

(10)

10 (52)

RAPPORT

pekat ut LIS-områden i sina översiktsplaner påverkar detta naturligtvis svaren, både antal svar och innehållet i dem.

De personer som svarat på frågorna är stadsarkitekter, plan- och bygglovschefer, miljö- chefer, miljöinspektörer, planhandläggare, bygglovshandläggare, bygglovsingenjörer, kommunekolog/biolog mm. Oftast har en person svarat på alla frågorna men i några fall har flera personer med olika kompetenser hjälpts åt.

Svaren har hanterats dels som helhet, dels som jämförelser mellan olika bakgrunds- variabler som beskrivs under punkten 3.1.1 ovan - geografiska skillnader, typ av vatten/kust, invånarantal samt befolkningsutveckling.

Slutsatserna grundas enbart på uppgifter i enkäten och dessa uppgifter är inte

kontrollerade. Detta, i kombination med att inte landets samtliga kommuner svarat utan bara ett urval, innebär att slutsatserna visar en sannolik bild över läget. Svaren är dock oftast så entydiga att uppdragets syfte, att få en uppfattning om hur kommunerna arbetar med strandskyddsfrågor, anses väl uppfyllt.

3.2 Kommunens hantering av dispensansökningar

I denna del redovisas översiktligt resultatet från frågorna 2-8 (antal svarande för respektive fråga i förhållande till totalt antal inkomna svar anges inom parantes):

2. Avstyr kommunen dispensansökningar redan innan en formell ansökan lämnats in? (90/90)

3. Vilka är de vanligaste skälen till att förfrågningar avstyrs? (65/90)

4. Är de särskilda skälen i 7 kap. 18c§ lätta att tillämpa vid dispensgivning? (90/90) 5. I hur stor andel av alla inkomna dispensansökningar avslår kommunen? (87/90) 6. Vilka är de vanligaste skälen till att kommunen avslår en dispensansökan?

(74/90)

7. I hur stor andel av ärendena överklagar den sökande kommunens avslag (år 2012)? (84/90)

8. Hur lång handläggningstid har länsstyrelsen vid överprövning av en kommunal strandskyddsdispens? (79/90)

Det är relativt vanligt att kommunerna avstyr en dispensansökning redan innan en formell ansökan lämnats in

Om kommunen får in en förfrågan om dispens från strandskydd redan innan en formell ansökan lämnas in sker oftast en tidig dialog med den eventuella sökande redan i detta skede, vilket de flesta kommuner upplever positivt. Kommunen får då möjlighet att informera om vad som gäller enligt lagstiftningen och även diskutera de lokala

förutsättningarna i förhållande till de särskilda skälen som krävs för dispens. Om det tidigt

(11)

11 (52)

RAPPORT

står klart att den sökande inte kan räkna med någon dispens brukar många avstå från att söka.

Drygt hälften av de svarande kommunerna anger att de sällan eller aldrig avstyr ansökningar innan en ansökan lämnats in. Det är dock en relativt stor andel, ca 40 %, som ofta gör det. Den absolut vanligast orsaken till att kommunerna avstyr förfrågningar är att det inte finns några särskilda skäl att hänvisa till.

Svaren är relativt lika oberoende av var i landet kommunen ligger. Det är något mindre vanligt i kommuner med positiv befolkningsutveckling att man avstyr ansökan redan innan en formell ansökan.

Få inkomna dispensansökningar avslås av kommunen

I de allra flesta kommuner avslås relativt få ansökningar när de väl inkommit till kommunen. Detta grundas på erfarenheter från året 2012 då mindre än en fjärdedel av de inkomna dispensansökningarna avslogs, totalt sett över landet. Endast två kommuner avslog mer än hälften av de inkomna ansökningarna. Vid en jämförelse mellan kommunerna kan man notera att kustkommuner verkar vara minst benägna att avslå ansökningar.

Av fritextsvaren framgår det att om en dispensansökan avslås beror det i de allra flesta fall på att det inte finns några särskilda skäl att hänvisa till. Någon svarar att de inte har några avslag eftersom sökande ändrar eller drar tillbaka sin ansökan innan frågan landar i beslut, vilket stämmer med svaren angående huruvida ansökningar avstyrs i ett tidigt skede.

Aldrig 9 10%

Sällan 42 47%

Ofta 34 38%

Alltid 1 1%

Vet ej 4 4%

Totalt 90

Figur 1

Svarsfördelning fråga 2 (tv) - Avstyr kommunen dispensansökningar redan innan en formell ansökan lämnats in?

Svarsfördelning fråga 5 (th) - I hur stor andel av alla inkomna dispensansökningar avslår kommunen? (2012) Alla

0-25% 81 93%

26-50% 4 5%

51-75% 1 1%

76-100% 1 1%

Totalt 87

(12)

12 (52)

RAPPORT

De särskilda skälen i 7 kap. 18c§ är relativt lätta att tillämpa vid dispensgivning för byggnader

Totalt sett anser 68 % av de svarande att det är lätt att tillämpa de särskilda skälen när det gäller byggnader. För andra åtgärder än byggnader, t.ex. bryggor och båthus är det svårt dels att avgöra om dispens krävs, dels att hitta särskilda skäl. Dessa åtgärder är också de vanligast förekommande. Denna uppfattning är relativt lika för samtliga svarande kommuner.

Av kommentarerna till frågan framkommer att en del anser att skälen är relativt svåra att tillämpa men att handledningen ger bra hjälp vid tolkning i varje enskilt fall.

Det framkommer även att uppfattningen skiljer sig åt beroende av vilket skäl det handlar om. Av kommentarerna kan man utläsa att följande särskilda skäl bedöms svårast att förhålla sig till:

Särskilt skäl nr 1 - Området har redan tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften

Här upplever många kommuner svårigheter att avgöra vad som är ianspråktagen mark, särskilt om tomtgränsen i terrängen är otydlig t ex på klipphällar eller annan naturmark eller om det är en äldre stor tomt. Ofta åberopas detta som särskilt skäl trots att privatiseringen genomförts olovligt.

Särskilt skäl nr 2 - Det område som dispensen avser genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen.

Detta skäl upplever många kommuner används slarvigt och utredning kring var de skyddade värdena på platsen är belägna uteblir ofta då man anser att det räcker med en väg, vilken som, för att kunna hänvisa till det särskilda skälet. Många gånger bortses från de värden som ska skyddas, trots att dessa kan vara lika höga på båda sidor om vägen.

Det framgår att detta skäl genom domar blivit mycket svårt att motivera för sökande. Till exempel menar någon att lagen inte är tillräckligt flexibel; man måste kunna se till den aktuella platsen och förutsättningarna där och samtidigt lita på kommunen, med deras lokala kunskap och inte tro att den struntar i strandskyddets syften.

Figur 2

Svarsfördelning fråga 4 - Är de särskilda skälen i 7 kap.

18c§ lätta att tillämpa vid dispensgivning?

Alla

Ja 61 68%

Nej 29 32%

Totalt 90

(13)

13 (52)

RAPPORT

Särskilt skäl nr 5 - Området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området.

Detta skäl upplevs allmänt som otydligt och svårt att bedöma. Någon kommun anger som exempel att man skulle kunna tolka det som att det genom detta skäl skulle vara möjligt att utveckla städer med mer bebyggelse, även om det sker nära vatten. Kommunen menar att det skulle kunna försvaras ur ett hållbarhetsperspektiv och att det är svårt att tillgodose fler människors möjlighet att ta del av stadens närheten och utbud om bebyggelsen sker utanför staden.

Särskilt skäl nr 6 - Området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse.

Även detta är ett skäl som upplevs som otydligt och svårt att förhålla sig till. Graden av tyngd i "ett annat mycket angeläget intresse" kan vara svårt att värdera. Flera kommuner menar att det skulle behövas mer vägledning och rättspraxis samt gärna tydligare

riktlinjer och en utförligare beskrivning av respektive punkt för att underlätta vid prövning.

Någon upplever en viss risk för att detta skäl kan missbrukas.

I något fall påpekar man att svårigheterna i stor utsträckning ligger i tolkningsutrymmet mot Länsstyrelsens prövning samt de domar som avkunnats.

Ovanligt att den sökande överklagar kommunens avslag av en dispensansökan

I de fall kommuner avslår en dispensansökan är det relativt ovanligt att den sökande överklagar kommunens beslut. Fördelningen över var det är vanligt respektive ovanligt med överklagande är i princip lika oberoende av var i landet kommunen ligger. Man kan vid en jämförelse utläsa att det är något fler som överklagar avslag i kommuner med positiv befolkningsutveckling.

Alla

0-25% 64 76%

26-50% 8 10%

51-75% 5 6%

76-100% 7 8%

Totalt 84

Figur 3

Svarsfördelning fråga 7 - I hur stor andel av ärendena överklagar den sökande kommunens avslag?

(14)

14 (52)

RAPPORT

Länsstyrelsen har relativt snabb handläggningstid vid överprövning av kommunal strandskyddsdispens

I de fall länsstyrelsen bestämmer sig för att pröva kommunens beslut om strandskyddsdispens tar handläggningstiden, innan beslut om eventuell upphävning av kommunens beslut, olika lång tid i olika delar av landet. Oftast är denna prövningstid relativt kort och en fjärdedel av kommunerna anger att den normala handläggningstiden för länsstyrelsen vid överprövning av strandskyddsdispenser är mindre än en månad och nästan hälften av kommunerna anger att handläggningstiden som kortast tar mindre än en månad.

Annars varierar handläggningstiden mellan en till sex månader, där det oftast tar ca tre månader. Det är ovanligt att handläggningstiden tar över sex månader och endast i något fall har det tagit upp mot ett år.

Man kan vid en jämförelse se att länsstyrelsens handläggningstid tar längst tid i Svealand och är snabbast i Norrland. Man kan också se att handläggningstiden är snabb i

inlandskommunerna. Störst tendens till riktigt långa handläggningstider i en del fall förekommer i kommuner vid större sjöar.

3.2.1 Slutsatser

I de fall kommunen har en kommunikation med den sökande redan innan en formell ansökan om strandskyddsdispens lämnats in är det relativt vanligt att kommunen avstyr ansökan redan i detta skede. De flesta kommuner ser positivt på en tidig dialog så att information om vad som krävs enligt lagstiftningen och vad som gäller för den specifika platsen kan ges.

Den absolut vanligast orsaken till att förfrågningar, och även formella ansökningar i de fall det förekommer, avstyrs är att det inte finns några särskilda skäl att hänvisa till.

Överlag anser kommunerna att de särskilda skälen är lätta att tillämpa vid dispensgivning med undantag av några skäl som upplevs som komplexa och svårtolkade. Totalt sett anser de flesta att det är lätt att tillämpa de särskilda skälen när det gäller byggnader medan det för andra åtgärder, t.ex. bryggor och båthus, är svårare att bedöma.

Alla

Mindre än 1 månad 18 23%

1-3 månader 27 34%

4-6 månader 20 25%

7-9 månader 7 9%

10-12 månader 4 5%

Mer än 12 månader 3 4%

Totalt 79

Figur 4

Svarsfördelning fråga 7 - Hur lång handläggningstid har länsstyrelsen vid överprövning av en kommunal strandskyddsdispens?

(Svaren avser normalfallet)

(15)

15 (52)

RAPPORT

UTVÄRDERING OCH ANAL YS AV DE NYA STRANDSKYDDSREGLERNA

3.3 Kommunernas erfarenheter kring förändringarna i lagstiftningen från 2009/2010

I denna del redovisas översiktligt resultatet från frågorna 9 och 10 (antal svarande för respektive fråga i förhållande till totalt antal inkomna svar anges inom parantes):

9. I vilken utsträckning har förändringarna i lagstiftningen från 2009/2010 medfört att tillämpningen av strandskyddsreglerna blivit tydligare? (88/90)

10. I vilken utsträckning har förändringarna i lagstiftningen från 2009/2010 gjort det lättare att ta mark i anspråk för bebyggelse och anläggningar i glesbygd respektive tätort? (88/90)

Förändringarna i lagstiftningen kan ha medfört att tillämpningen av strandskyddsreglerna blivit tydligare, förutom vid små vattendrag

Totalt sett upplever nästan hälften av de svarande att förändringarna i lagstiftningen medfört att tillämpningen av strandskyddsreglerna i stor utsträckning blivit tydligare.

Utöver det anser ca 30 % att den i liten utsträckning eller inte alls blivit tydligare. 22 % av kommunerna uppger att de inte vet.

Vi en jämförelse kan man se att uppfattningen är osäker i Götaland och i

inlandskommunerna. Mest positiva är kommunerna i Svealand och i lägen vid kusten och de större sjöarna tycker minst hälften att det i stor utsträckning blivit tydligare. Det är också fler kommuner med positiv befolkningsutveckling som tycker att

strandskyddsreglerna blivit tydligare i och med förändringarna.

Av kommunernas kommentarer framgår det också att många anser att det är enklare och tydligare vad som ska anses vara särskilda skäl medan andra inte ser så stor skillnad mot tidigare.

Många kommuner upplever att de små vattendragen och tolkningen av lagen runt dessa ställer till mycket bekymmer.

Alla

Inte alls 8 9%

I liten utsträckning 19 22%

I stor utsträckning 41 47%

Helt och hållet 1 1%

Vet ej 19 22%

Totalt 88

Figur 5

Svarsfördelning fråga 9 - I vilken utsträckning har förändringarna i lagstiftningen från 2009/2010 medfört att tillämpningen av strandskyddsreglerna blivit tydligare?

(16)

16 (52)

RAPPORT

De flesta kommunerna framhäver i sina kommentarer att de tycker det är positivt att besluten nu granskas av länsstyrelsen istället för Naturvårdsverket.

Kommentarer i urval

”Länsstyrelsens granskning av kommunernas hantering kvalitetssäkrar dispenserna. När naturvårdsverket hade hand om denna granskning hann man endast med en bråkdel av alla ärenden vilket kunde få till följd att många ärenden slank igenom. Eftersom detta skedde fick ej heller kommunernas tjänstemän/politiker signaler om man hanterade strandskyddet på ett korrekt/inkorrekt sätt. Länsstyrelsens granskning anser vi vara mycket viktig.”

”Kravet att minst ett av de väl preciserade särskilda skälen ska vara uppfyllt har underlättat i bedömningarna.”

”Om man med tydlig menar att tillämpningen inneburit att färre åtgärder tillåtits inom strandskyddat område så stämmer påståendet.”

”Särskilda skälen har blivit tydligare, men inte tillämpningen av lagstiftningen som helhet.

Tillämpningen av strandskyddet i stadsmiljöer är otydligt.”

Svårt för kommunerna att avgöra om förändringarna i lagstiftningen gjort det lättare att ta mark i anspråk

36 % av de svarande kommunerna anser att förändringarna i lagstiftningen inte alls gjort det lättare att ta mark i anspråk för bebyggelse och anläggningar i glesbygd. När det gäller motsvarande uppfattning i tätort är det ännu fler, 48 %, som anger att förändring- arna inte underlättat. Ungefär en fjärdedel uppger att de inte vet, vilket kan tolkas som att de inte upplever någon förbättring eller att de inte hanterat något ärende som går att hänvisa till. Få kommuner anger att de i stor utsträckning upplever det lättare.

Alla

Inte alls 32 36%

Vet ej 24 27%

Totalt 88

Alla

Inte alls 41 48%

Vet ej 19 22%

Totalt 86

Figur 6

Svarsfördelning fråga 10 - I vilken utsträckning har förändringarna i lagstiftningen från 2009/2010 gjort det lättare att ta mark i anspråk för bebyggelse och anläggningar? Diagrammet till vänster visar svaren för glesbygd, diagrammet till höger för tätort.

(17)

17 (52)

RAPPORT

Jämförelsevis kan man se att relativt många i Svealand (jämfört med övriga landet) anser att det blivit lättare att ta mark i anspråk i glesbygden, medan kommunerna i Norrland i större utsträckning tycker att det inte alls gjort det lättare. Kommuner vid större sjöar tycker det blivit lättare att ta mark i anspråk i såväl glesbygd som tätort, jämfört med kustkommuner och inlandskommuner. Det är även fler kommuner med positiv befolkningsutveckling som tycker det är lättare att ta mark i anspråk i glesbygden.

Av kommentarerna framkommer att många kommuner såg förändring först efter att man tagit fram LIS-plan. I en kommun anser man att lagen blivit stramare, speciellt om LIS- plan saknas.

”För utbyggnad av tätort kan skäl 5 tillämpas. Detta kan möjligen ha gjort det lättare att bebygga tätorterna men vad vi minns så fanns detta med tätortsutveckling med de gamla allmänna råden så i praktiken är det nog ingen större skillnad. Det är dock tydligare när det särskilda skälet är angivet i lagstiftningen.”

”Att LIS införts gör det lättare, åtminstone på pappret. Många kommuner har ännu inte pekat ut några sådana områden i sina översiktsplaner ännu varför det ännu så länge inte blivit lättare praktiken.”

”LIS är oerhört svårt att tillämpa i utflyttningsbygd! Vi skulle kunna erbjuda en fantastisk boendemiljö, men det är otroligt svårt att peka ut områden geografiskt på karta. … Vill kunna ha möjlighet att enbart ange kriterier för LIS (inte enbart under en kortare övergångsperiod i avsaknad på utpekande i ÖP).”

”Möjligheten att få bebygga en sk lucktomt har försvunnit, nu måste kommunen planera in LIS-områden för att personer ska för möjlighet att bygga nytt. Planering av LIS-områden är en ganska lång och komplicerad process som inte har gjort det lättare.”

”Ändringarna från 2009/2010 har inneburit att det blivit svårare. Det gäller både i tätort och på landsbygd eftersom LIS har omgärdats av så många restriktioner att det inte kan tillämpas där initiativen dyker upp. En grundläggande faktor för byggnadsföretag på landsbygd är att de förutsättningar som gör att det är ekonomiskt realiserbart är helt oberoende av de faktorer som samhället ska ta hänsyn till i sin planering. Det innebär att samhället kommer att peka ut lämpliga platser för LIS- lokalisering som aldrig har förutsättningar att bebyggas.”

”Svårt att bygga ut enstaka bostadshus i glesbygd, eftersom det förutsätts i propositionen att det på sikt ska kunna skapas samlad bebyggelse för att detta ska kunna göras. Svårt för kommunerna att förutsäga i ÖP var landsbygdsutveckling kan komma att ske.”

3.3.1 Slutsatser

Uppfattningen i kommunerna verkar överlag vara att det är positivt att kommunens hantering av strandskyddsfrågor granskas av länsstyrelsen istället för Naturvårdsverket.

(18)

18 (52)

RAPPORT

Det är svårt för kommunerna att avgöra om förändringarna i lagstiftningen har medfört att tillämpningen av strandskyddsreglerna blivit tydligare. Det råder generellt en stor

osäkerhet, vilket kan förklaras i att reglerna är så pass nya och att få ärenden hanterats efter att lagändringen trädde i kraft.

De flesta kommuner upplever inte att förändringarna i lagstiftningen gjort det lättare att ta mark i anspråk.

3.4 Utpekande av områden för LIS i översiktsplaneringen

11. Har eller håller kommunen på att ta fram en översiktsplan som behandlar LIS (fördjupning, tillägg, eller en kommunomfattande översiktsplan)? (88/90) 12. Om arbetet är avslutat, vilket år antogs planen? (29/90)

13. Har kommunen fått vägledning av länsstyrelsen för att peka ut områden för LIS?

(50/90)

14. Har länsstyrelsen haft invändningar mot utpekade områden för LIS i översiktsplanen? (42/90)

15. Ange vilka invändningar länsstyrelsen haft. (20/90)

16. Vad har fungerat bra i arbetet med att ta fram områden för LIS? (42/90) 17. Vilka svårigheter har kommunen stött på i arbetet med att ta fram områden för

LIS? (40/90)

18. Vilka planeringsunderlag (inventeringar, förstudier, analyser m m) har kommunen använt i arbetet med att peka ut områden för LIS? (40/90)

19. I vilken utsträckning upplever kommunen att LIS har främjat landsbygdsutvecklingen i kommunen? (48/90)

Påtagligt få kommuner har en antagen översiktsplan som behandlar LIS

62 % av de svarande kommunerna har eller håller på att ta fram en översiktsplan (fördjupning, tillägg, eller en kommunomfattande översiktsplan) som behandlar LIS. Det är dock endast ett tjugotal kommuner som anger att de har en antagen översiktsplan som behandlar LIS. Flest planer antogs år 2011 (9st). Både året innan och efter var det bara hälften så många men 2013 verkar antalet antagna planer öka och många kommuner anger att arbete pågår med planen.

(19)

19 (52)

RAPPORT

Vid en jämförelse kan man se att det är vanligare i Norrland än i Svealand och Götaland att man tar fram LIS-planer. Man kan också se att det är relativt vanligt i inlands-

kommunerna och i kommuner med negativ befolkningsutveckling.

Positivt med vägledning och riktlinjer från länsstyrelsen i ett tidigt skede av processen

Av de kommuner som har eller håller på att ta fram en översiktsplan som behandlar LIS anser 62 % att de fått vägledning av länsstyrelsen för att peka ut områden för LIS medan 38 % menar att de inte fått det.

När man jämför svaren framkommer det att det är många kommuner i Norrland och längs kusten som upplever att de fått bra vägledning.

I kommentarerna till frågan anger en del att de haft en bra dialog med länsstyrelsen under processen, framför allt i ett tidigt skede av processen.

Någon anser att länsstyrelsen ställer för höga krav på utredningsarbete och detaljerad redovisning av varje LIS-område när det gäller de konkreta förslagen.

Det framkommer också från kommunernas kommentarer att i de fall som länsstyrelsen har tagit fram riktlinjer upplever kommunerna detta som bra hjälp och stöd.

Några kommuner upplever att de haft dålig kontakt med länsstyrelsen och anser bland annat att länsstyrelsen lätt byter åsikt och att de inte vågar vägleda kommunerna. Någon kommun har föreslagit LIS-områden i samråd med länsstyrelsen där länsstyrelsen sedan haft invändningar mot förslaget.

Alla

Ja 55 62%

Nej 33 38%

Totalt 88

Figur 7

Svarsfördelning fråga 11 - Har eller håller kommunen på att ta fram en översiktsplan som behandlar LIS (fördjupning, tillägg, eller en kommunomfattande översiktsplan)?

Alla

Ja 31 62%

Nej 19 38%

Totalt 50

Figur 8

Svarsfördelning fråga 13 - Har kommunen fått vägledning av länsstyrelsen för att peka ut områden för LIS?

(20)

20 (52)

RAPPORT

Länsstyrelsernas invändningar mot utpekade områden för LIS i översiktsplanen berör oftast storlek, antal och motiv för utpekandet

Endast ett fyrtiotal kommuner svarade på frågan om länsstyrelsen haft invändningar mot utpekade områden för LIS i översiktsplanen. Hälften av dessa anger att länsstyrelsen har haft invändningar. Man kan vid en jämförelse utläsa att det är vanligast med invändningar i Svealand och Götaland, i övrigt är resultatet lika för hela landet.

Bland svaren på fritextfrågan Ange vilka invändningar länsstyrelsen haft? framkommer det att en återkommande invändning som flera kommuner fått är att de utpekade

områdena har varit för stora eller för många och att motiveringen till varför de pekats ut är bristfällig.

Ofta påpekar länsstyrelsen även att kommunen inte har tillräckligt underlagsmaterial. I de fall kommunerna själva angett att de haft ett bra underlagsmaterial upplever de även att detta varit något som påverkar arbetet positivt. Flera länsstyrelser ställer höga krav på MKB och naturbedömning och anser att hänsyn till höga naturvärden och riksintressen inte har gjorts i tillräcklig stor utsträckning.

Flera kommuner anger att de fått synpunkter på att de angivit för svaga motiveringar till hur utveckling inom LIS-områden bidrar till landsbygdsutveckling.

I något fall har länsstyrelsen påpekat att området inte var förenligt med 7 kap 18 e § första stycket MB eftersom kommun inte tillräckligt visat att de utpekade områdena i eller i närheten av tätorten endast har en liten betydelse för strandskyddets syften.

Arbetet med att ta fram områden för LIS engagerar allmänheten och skapar en positiv ömsesidig dialog

Många kommuner upplever att de haft en positiv dialog med allmänheten, och i några fall även med omkringliggande kommuner. Att peka ut områden för landsbygdsutveckling skapar intresse i bygden och många kommuner framhäver i sina kommentarer goda erfarenheter från bra samrådsmöten/öppet hus m.m.

Något som flera kommuner också tycker har fungerat bra i arbetet med att ta fram områden för LIS är ett bra internt samarbete, och i vissa fall även ett bra samarbete med länsstyrelsen. Internt på kommunerna har frågan ofta varit prioriterad och tid och resurser avsatts till arbetet. Berörda politiker har ofta varit mycket intresserade.

Någon kommun beskriver att man ser LIS som ett instrument för att förstärka befintliga strukturer i glesbygden och tycker det är positivt med öppna kriterier för vad som kan vara utveckling i landsbygd.

(21)

21 (52)

RAPPORT

Svårigheter att beskriva vad LIS är och hur utpekade områden för LIS faktiskt kan påverka landsbygdsutvecklingen

På frågan om vilka svårigheter kommunen stött på i arbetet med att ta fram områden för LIS svarar många kommuner att det är svårt att avgränsa områden samt att bestämma antal och storlek på dem, särskilt för små vattendrag. Avgränsningen upplevs som ett problem dels eftersom det ofta finns flera intressen som ska vägas mot varandra, dels eftersom många viljor ska samordnas i den relativt långa översiktsplaneprocessen.

Många anser att det är svårt att förklara för allmänheten vad LIS är och hur utpekande av områden för LIS faktiskt påverkar landsbygdsutvecklingen.

”Svagt intresse hos markägare. Omfattande process för att få områden utpekade.”

”Många motstående intressen som väger tungt och gör det svårt att finna lösningar för utvecklingen på landsbygden. Exempelvis MKN, klimatanpassningar m.m.”

”Man skulle vilja ha mer tid för att inventera områden för LIS. En del lokala politiker eller byalag lobbar hårt för att det ska bli LIS-områden i SINA delar av kommunen.”

”Naturvärdesbedömningen, strandskyddets långsiktiga syfte.”

”I glesbygd är ett hus utveckling. Svårt att tillgodose med kravet om flera hus eller i närheten av befintlig bebyggelse.”

”Kommunen och länsstyrelsen har emellanåt haft olika uppfattning om bedömningar i LIS/strandskyddsfrågan samt vilka krav på detaljeringsgrad och krav på utredningar som krävs i översiktsplaneringen.”

”Det finns motstånd från olika aktörer att öppna för de lättnader i strandskyddet som LIS medger. Vissa markägare missnöjda med att kommunen i sin samlade bedömning inte vill peka ut just deras mark som LIS-områden.”

”Gränsdragningarna, många skyddade områden svårt urskilja vad som gäller.”

”Riksintressen släcker ut LIS.”

”Inom glesbygden är det omöjligt att förutse framtida utvecklingsprojekt. Här krävs det flexibilitet för att kunna ta tillvara framtida landsbygdsutvecklingsidéer. Planläggning av LIS-områden riskerar begränsningar för bra projekt som hamnar utanför LIS-områden.”

”Översvämningsproblem”.

Varierande planeringsunderlag i arbetet med att peka ut områden för LIS

På frågan om vilka planeringsunderlag (inventeringar, förstudier, analyser m m) kommunen använt i arbetet med att peka ut områden för LIS redovisar nästan samtliga

(22)

22 (52)

RAPPORT

berörda kommuner (de som arbetar eller har arbetat med LIS-planer) ett stort antal underlag. Man kan av svaren utläsa många likheter men också en del olikheter i vilket material kommunerna valt att använda.

Vanligt underlagsmaterial som nämns är bland annat länsstyrelsens digitala utrednings- material, kommunala och regionala planeringsunderlag (DP, ÖP, RUP, RUM etc), underlag från skogsvårdsstyrelsen, glesbygdsverket m.fl., VISS, befolkningsstudier samt befintliga inventeringar.

Utöver ovan nämnda material lyfts även för projektet specifika platsinventeringar, erfarenheter från tidigare strandskyddsärenden, lokalkännedom samt olika former av medborgardialog fram som värdefullt planeringsunderlag.

Det är för tidigt att avgöra om LIS har främjat landsbygds- utvecklingen i kommunerna

Mer än hälften av de kommuner som pekat ut LIS-områden anser att LIS inte alls eller i liten utsträckning har främjat landsbygdsutvecklingen. Ytterligare nästan hälften svarar att de inte vet. I två kommuner upplever man att LIS har främjat landsbygdsutvecklingen men det framkommer inte av kommentarerna på vilket sätt.

Många kommuner påpekar i kommentarerna till sina svar att det är för tidigt att avgöra om LIS har främjat landsbygdsutvecklingen eftersom man hittills inte hunnit utnyttja

möjligheten.

Resultatet är relativt oberoende av var i landet kommunen ligger. Vi en jämförelse kan man utläsa att norrlandskommuner och inlandskommuner är något mer tveksamma till om LIS påverkat landskapsutvecklingen positivt.

”Endast i form av enstaka fritidshus, främst de som redan bor i kommunen.”

”Vi tror att LIS kommer främja landsbygdsutvecklingen.”

Inte alls 13 27%

Vet ej 21 44%

Totalt 48

Figur 8

Svarsfördelning fråga 19 - I vilken utsträckning upplever kommunen att LIS har främjat landsbygdsutvecklingen i kommunen?

(23)

23 (52)

RAPPORT

”LIS-kravet att ett bostadshus ska uppföras i anslutning till ett befintligt bostadhus måste tas bort. Åtminstone så måste det kunna bli större avstånd än de i prop nämnda 200 m.”

”Hittills har vi bara haft ett ärende och det överprövades eftersom det tänkta bostadshuset bedömdes ligga för långt från närmaste bostadshus, vilket var knappt 100 meter (i inre delarna av Smålands glesbygd!). För övrigt är reglerna svåra att utnyttja trots att vi enligt länsstyrelsen pekat ut alldeles för många områden (73 st sjöar i hela sin omfattning, där tanken är att pröva lämpligheten i detalj för varje enskilt ärende).”

3.4.1 Slutsatser

Det är påtagligt få kommuner som har en antagen översiktsplan som behandlar LIS.

Någon tydlig anledning till varför vissa kommuner valt att inte ta fram en plan som behandlar LIS framkommer inte direkt av svaren. Dock har det gått så pass kort tid sedan möjligheten kom i och med de nya reglerna och då översiktsplaneprocessen är en relativt långsam process med många inblandade kan detta ha medfört att arbetet dröjt.

Det är även för tidigt för kommunerna att avgöra om LIS har främjat landsbygdsutvecklingen. Den stora osäkerhetsfaktorn beror med all säkerhet på att möjligheten att peka ut områden för LIS är så pass ny.

De kommuner som jobbat med att ta fram LIS-planer upplever ofta att det är svårt att beskriva vad LIS är. De upplever också en svårighet att avgränsa områden och avgöra hur många områden som är lämpligt att peka ut. I de fall länsstyrelsen varit delaktig i arbetet upplever kommunerna det som positivt.

I de flesta fall framför länsstyrelsen synpunkter mot de områden som kommunen pekat ut främst under samrådet, därefter är det inte så vanligt att de haft fler invändningar.

Flera kommuner efterfrågar riktlinjer från länsstyrelsen eller mer generellt – till exempel om lämpligt underlagsmaterial, metoder etc.

De kommuner som arbetat med att ta fram LIS-planer upplever att arbetet engagerar allmänheten och skapar en positiv dialog. Eftersom ämnet berör så många medför det att personer med lokalkännedom och kunskap om hur områden nyttjas samt intressenter inom turism och friluftsliv m.m. blir synnerligen viktiga parter i processen.

3.5 Upphävande av strandskydd i detaljplan

20. Är de särskilda skälen i 7 kap. 18c § miljöbalken lätta att tillämpa vid upphävande av strandskydd i detaljplan? (77/90)

21. Har kommunen en nära dialog med länsstyrelsen när strandskyddet ska upphävas i en detaljplan? (80/90)

(24)

24 (52)

RAPPORT

22. Hur lång handläggningstid har länsstyrelsen för att meddela sitt beslut när de bestämt sig för att överpröva en detaljplan där strandskyddet upphävts av kommunen? (41/90)

De särskilda skälen i 7 kap. 18c§ är oftast lätta att tillämpa vid upphävande av strandskydd i detaljplan

Totalt sett anger 65% (50 st) av de svarande kommunerna att de särskilda skälen är lätta att tillämpa vid upphävande av strandskydd i detaljplan.

I Götaland och framförallt i kustkommunerna är denna siffra högre. I övrigt förekommer inga nämnvärda skillnader i landet.

Bland frågekommentarerna framkommer det att skälen i stort upplevs som lätta att tillämpa vid upphävande i detaljplan men liksom när det gäller dispensbeslut upplever kommunerna att vissa av de särskilda skälen är svårare; här återkommer skäl nummer 5 och 6. Dessa anses som diffusa och tydligare rådgivning från länsstyrelsen om hur skälen ska tillämpas efterfrågas.

Frågan lyfts även här, liksom vid dispensbeslut, att det inte endast är de områden som ger byggrätt i en detaljplan som behöver upphävt strandskydd utan även vägområden och naturområden eftersom man ofta vill kunna anlägga gångvägar, gräva ner ledningar m.m. inom sådana.

”Lagstiftningen är tydlig. Ett problem är dock att det finns en allmän uppfattning om att med detaljplan så upphäver man strandskydd, dvs. tidigare har detaljplanen i sig fungerat som en egen upphävandegrund.”

”Att strandskyddet återinträder vid ändring av detaljplaner har ställt till problem (t.ex. hur säkerställa fripassage?) och gjort det svårare för ny bebyggelse, trots att särskilda skäl uppfylls.”

”Punkten 5 vill kommunen använda eftersom det ofta anses vara attraktivt att bo nära vatten. En utflyttningskommun behöver få tillgång till detta. Länsstyrelsen gör en annan bedömning och anser inte att det är ett giltigt skäl.”

Alla

Ja 50 65%

Nej 27 35%

Totalt 77

Figur 9

Svarsfördelning fråga 20 - Är de särskilda skälen i 7 kap. 18c § miljöbalken lätta att tillämpa vid upphävande av strandskydd i detaljplan?

(25)

25 (52)

RAPPORT

”När en ny detaljplan ersätter en befintlig detaljplan med upphävt strandskydd så åter- införs strandskyddet och det tidigare upphävandet av strandskydd är inte självklart att det finns dispensskäl för i dag.”

”Dåligt motiverade och förklarade. Gamla detaljplaner, dvs. storstäders gamla planer går att använda, inte bara att de är ianspråktagna (industrier, hamnar mm), utan där finns även en ekonomisk möjlighet att genomföra nybyggnation. Strandskydd används fel- aktigt att få till en sanering av gammal industrimark. Små kommuner har ofta annan mark men hänvisas till saneringsmark som ofta är för dyrt att ta i anspråk och ligger på fel ställen.”

Kommunerna har en nära dialog med länsstyrelsen när strandskyddet ska upphävas i en detaljplan

På frågan om kommunen har en nära dialog med länsstyrelsen när strandskyddet ska upphävas i en detaljplan svarar över 70 % av kommunerna att de alltid eller ofta har det.

Knappt en femtedel anger att de inte vet, vilket troligen beror på att de inte haft något sådant ärende än.

Av kommentarerna framkommer att dialog med länsstyrelsen framförallt sker under samrådsskedet. Några kommuner har haft ytterligare diskussioner med länsstyrelsen i ett tidigt skede, vilket upplevs som positivt särskilt om det gäller mer komplexa ärenden.

Många påpekar att frågan är svår att förstå och besvara eftersom man i och med planarbetet alltid har dialog med länsstyrelsen. Skulle länsstyrelsen under processen signalera att detaljplaneförslaget inte fungerar ur strandskyddssynpunkt brukar detta ändrats, vilket medför att länsstyrelsen mycket sällan överprövar.

”Detaljplaner upprättas med ett syfte. Om dispensskäl finns, enligt lag, upphäver kommunen strandskyddet. Kommunens viljeinriktning och utveckling nyttjas genom plan- monopolet.”

Aldrig 0 0%

Sällan 8 10%

Ofta 26 32%

Alltid 33 41%

Vet ej 13 16%

Totalt 80

Figur 10

Svarsfördelning fråga 21 - Har kommunen en nära dialog med länsstyrelsen när

strandskyddet ska upphävas i en detaljplan?

(26)

26 (52)

RAPPORT

”Plan- och byggenheten har träffar med länsstyrelsen fyra gånger per år, då kommande detaljplaner diskuteras och länsstyrelsen kommer med synpunkter i ett tidigt skede.”

”Diskussionerna har inte berört själva skälen för upphävdet, de fick vi utreda själva, utan formalian runt har tagit mest tid. Länsstyrelsen ville inte upphäva i särskilt beslut utan in med det i planen - så kan de ha synpunkter där - gärna i det sena utställnings-

/granskningsskedet. Man borde se över länsstyrelsens arbetsordning och lägga mer dialog under samrådet och inte som nu utställnings/granskningsskedet.”

Länsstyrelsen har relativt snabb handläggningstid vid överprövning av detaljplaner där strandskyddet upphävts av kommunen

I de fall länsstyrelsen bestämmer sig för att överpröva en detaljplan där strandskyddet upphävts av kommunen tar det olika lång tid innan länsstyrelsen meddelar sitt beslut. En femtedel av kommunerna anger att den normala handläggningstiden för länsstyrelsen för dessa ärenden är mindre än en månad och nästan hälften bedömer motsvarande tid till 1-3 månader. Det är ovanligt att handläggningstiden tar över sex månader. Som längst har handläggningstiden endast i något fall tagit upp mot ett år.

Länsstyrelsens handläggningstid är jämförelsevis något snabbare i Norrland än i Svealand och Götaland. Man kan också se att händläggningstiden för kommuner vid större sjöar ofta är snabb (inga ärenden mindre än en månad) medan kustkommunerna har flest ärenden med lång handläggningstid.

3.5.1 Slutsatser

Av enkätsvaren kan man utläsa att skälen i stort upplevs som lätta att tillämpa vid upphävande i detaljplan men liksom när det gäller dispensbeslut upplever kommunerna att vissa av de särskilda skälen mer diffusa och tydligare rådgivning från länsstyrelsen om hur skälen ska tillämpas efterfrågas.

Kommunerna har ofta en nära dialog med länsstyrelsen när strandskyddet ska upphävas i en detaljplan. Dialog med länsstyrelsen sker framförallt under samrådsskedet, liksom i

Figur 11

Svarsfördelning fråga 22 - Hur lång handläggningstid har länsstyrelsen för att meddela sitt beslut när de bestämt sig för att överpröva en detaljplan där strandskyddet upphävts av kommunen?

(Svaren avser normalfallet) Alla

Mindre än 1 månad 8 20%

1-3 månader 18 44%

4-6 månader 12 29%

7-9 månader 3 7%

10-12 månader 0 0%

Mer än 12 månader 0 0%

Totalt 41

(27)

27 (52)

RAPPORT

övriga planärenden och de flesta kommuner upplever inte att dialogen skiljer sig från normalfallet bara för att strandskyddet upphävs. Några kommuner anger dock att de har ytterligare diskussioner med länsstyrelsen i ett tidigt skede, vilket upplevs som positivt, särskilt om det gäller mer komplexa ärenden.

I de fall länsstyrelsen bestämmer sig för att överpröva en detaljplan där strandskyddet upphävts av kommunen tar det oftast ganska kort tid innan länsstyrelsen meddelar sitt beslut. Svaren avseende handläggningstid är något missvisande eftersom endast ett fåtal ärenden (upphävanden i detaljplan) har behandlats. Dessutom har endast ca 40

kommuner svarat på frågan. Om man jämför med kommunernas svar om länsstyrelsens handläggningstid när det gäller överprövning av dispensansökningar, där dubbelt så många kommuner svarat, är svaren relativt lika. Detta skulle kunna innebära att den positiva trenden med korta handläggningstider håller i sig även när det gäller upphävande av strandskydd i detaljplan.

3.6 Kommunernas övriga synpunkter

I denna del redovisas översiktligt resultatet från fråga 23 (antal svarande i förhållande till totalt antal inkomna svar anges inom parantes):

23. Är det något viktigt som kommunen vill tillägga, något som glömts eller känns viktigt att vi får ta del av? (46/90)

Knappt 50 kommuner svarade på frågan och nedan sammanfattas de synpunkter som var återkommande och vissa kommentarer redovisas i sin helhet under Kommentarer i urval.

Behov av samordning och tydlighet

Av svaren kan man utläsa ett stort behov av samordning och tydlighet. Man efterfrågar i många fall mer handledning och tydligare riktlinjer som ger samma möjligheter i hela landet eller åtminstone inom den egna regionen. Samtidigt vill kommunerna få ett större ansvar och möjligheter till egna avvägningar efter en tydlig lagstiftning. En flexibilitet efterfrågas och att man från högre instans ser till kommunens kunskap och kompetens utan att ifrågasätta den. Någon kommun uttrycker det som att strandskyddszonen borde vara mer som en "gummisnodd", d.v.s. att det på en del platser kan vara lite mindre zon och i andra fall längre eller till och med utökat. Kommunen borde tilldömas möjligheten att avgöra detta och att lagstiftningen förändras till viss del för att möta upp mot det.

För att öka kunskapen hos kommunerna skulle det enligt en annan kommun vara positivt om Naturvårdsverket eller länsstyrelsen regelbundet skickade ut information om det senaste inom strandskyddsområdet - exempelvis viktiga domar i strandskyddsärenden.

(28)

28 (52)

RAPPORT

Tillsynsproblematiken – vad händer efter dispens?

En fråga som återkommer i flera kommentarer är problematiken om vad som gäller inom strandskyddet efter att man fått dispens. Man efterfrågar klara enkla besked som även är enkla för kommunerna att ha tillsyn över. Det upplevs som relativt svårt att finansera en aktiv tillsyn för strandskyddsfrågor. Den stora risken i den nya tillämpningen ligger, enligt en kommun, i att kommunerna sällan har resurser att bedriva tillsyn. Någon kommun påpekar att när kommunen fick ta över ansvaret för tillsynen från länsstyrelsen avsattes inga extra resurser från centralt håll, vilket bland annat resulterat i att tillsynen bedrivs på en relativt låg nivå mot vad det egentligen borde vara.

Hur ska strandskyddet längs små vattendrag hanteras?

En fråga som också medför många synpunkter och kommentarer är hur strandskyddet längs små vattendrag ska hanteras. Det efterfrågas tydliga riktlinjer för hur små vattendrag och mindre tjärnar/sjöar ska behandlas. Strandskydd vid vattendrag där vattendraget är redovisat som linje på kartan behöver, enligt flera kommentarer, inte vara 100 meter då det ofta på marken är ett grävt dike eller dylikt. Här anser någon kommun att man behöver se över lagstiftningen och göra det möjligt att tolka strandskyddet till ett kortare avstånd eller inget alls. Särskilt i fjällen upplevs detta som ett problem där det är mycket oklart om vatten, typ bäckar, ska klassas som vattendrag. I de flesta fall anses 100 m för långt strandskydd för bäckar.

Svårt att tillämpa LIS i glesbygd

Skillnaderna mellan glesbygd och tätort medför också en del kommentarer. LIS-

bestämmelserna upplevs emellanåt som alltför krångliga för att de ska ge någon effekt.

Flera kommuner anser att avståndskravet till närliggande bostäder borde tas bort eller vara längre - det är skillnad på 200 m i tätort och 200 m på landsbygd. Gles bebyggelse minskar möjligheten för nylokalisering med LIS-områden.

Parallell prövning kan medföra problem

Två kommuner har även lyft problematiken med att vid dispenser som även omfattar vattenverksamhet blir det en parallell prövning hos både länsstyrelsen och kommunen, vilket kan vara problematiskt.

En kommun upplever problem att man väljer att placera strandskyddet på byggnämnd då alla andra miljöbalksärenden placeras på miljönämnd. Anledningen är troligen för att man vill samordna med byggloven men oftare än strandskydd och bygglov har man till

exempel enskilda avlopp. Hade det argumentet varit riktigt borde man även sett till att enskilda avlopp hanterades på byggnämnd men det gör man inte.

(29)

29 (52)

RAPPORT

”Samordning bör ske mellan andra miljöbalksfrågor - ex så att lst ELLER kommunen handlägger vattenverksamhet som berörs av strandskydd! "Min" kommun har önskat att Lst skulle ta båda delarna, men fått nej till svar (resursslöseri och bökigt för sökande).”

”Definition av strandlinje saknas i lagtexten. Många gånger är det svårt att avgöra om det är land eller vatten.”

”Lagen kan tolkas på ett sätt som omöjliggör angelägen förändring/utveckling av befintlig tätortsbebyggelse vilket skapar osäkerhet i planeringen.”

”För vattenanknutna anläggningar, så som bryggor, skulle det förenkla om länsstyrelsen även tog dispensprövningen. På så sätt undviks dubbelprövning samtidigt som de ofta har en högre kompetens inom det området.”

”Enligt 7 kap 15 § är det bara förbjudet med åtgärder om det väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Om bestämmelserna ses över borde åtgärder även omfatta påverkan på allmänheten - har det en avhållande/hindrande effekt?”

”Syften med strandskyddet måste förtydligas och anpassas till rådande förhållanden. I glesbefolkade inlandskommuner och byar är situationen en helt annan än vid mera tätbefolkade kustområden.”

”Hur strandskyddet längs små vattendrag/diken ska hanteras bör förtydligas då det orsakar mycket handläggningsarbete”.