EXAMENSARBETE
De svenska fridlysningsreglerna
Har reglernas räckvidd förändrats på grund utav EG-rätten?
Carina Berggren
Filosofie magisterexamen Rättsvetenskap
Luleå tekniska universitet
Rättsvetenskapliga programmet D-nivå Luleå Tekniska Universitet
Carina Berggren 800417-8508
Vetenskaplig handledare; Prof. Gabriel Michanek
De svenska fridlysningsreglerna
Har reglernas räckvidd förändrats
på grund utav EG-rätten?
Sammanfattning
Regler om fridlysning av djur- och växtarter har sedan länge funnits i svensk lagstiftning och de flesta människor i Sverige har redan som små hört talas om att vissa djur och växter är fridlysta. Om en djurart är fridlyst är det bl.a. förbjudet att avsiktligt döda djuret, förstöra deras viloplatser och ta bort deras bon. Vilka slags åtgärder som kan hindras med stöd i fridlysningsreglerna är inte helt klart eftersom det är möjligt att reglernas räckvidd har förändrats på grund utav EG-rätten. Uppsatsen syfte är att utreda de svenska fridlysningsreglernas räckvidd, särskilt i belysning av fågeldirektivets och habitatdirektivets regler. Syftet har jag uppnått genom att arbeta med relevant lagtext och dess förarbeten, litteratur och EG-domstolens avgöranden. Jag har funnit att de svenska fridlysningsreglernas räckvidd traditionellt har varit begränsad och fortfarande är det, men jag också kommit till slutsatsen att de svenska reglerna bör omtolkas på grund utav fågeldirektivets och habitatdirektivet regler. Omtolkningen kommer att stärka skyddet för fridlysta djur- och växtarter och även för deras livsmiljöer.
Abstract
Rules about legal protection of species of animal and plants have been a part of the Swedish legislation for a long time. When an animal species is protected it is among other things prohibited to deliberately kill the animal, destroy its resting place and to take away their nests. However it is not completely clear what kind of activities that are prohibited. Traditionally, the Swedish species protection applied only to activities related to recreation and similar private behaviour. The question is if EC law, more precisely the wild birds and habitat directives, has widened the range to include also commercial activities, such as forestry. The purpose of this essay is to, particularly in the light of the the wild birds directive and the habitats directive, investigate the application of the Swedish rules for protection of species. I have examined the relevant legal texts, preparatory works, litterature and decisions of the EC-court. I have found that the Swedish rules should be reinterpreted to comply with the EC rules on species protection. The reinterpration will strengthen the protection of species as well as of their habitat as also commercial activities should be subject to the prohibition.
Innehållsförteckning
1 INLEDNING ... 6 1.1 SYFTE ... 6 1.2 AVGRÄNSNINGAR ... 6 1.3 METOD ... 7 1.4DEFINITIONER ... 72 SÄRSKILDA BESTÄMMELSER TILL SKYDD FÖR DJUR- OCH VÄXTARTER .. 8
2.1FRIDLYSNING ENLIGT MILJÖBALKEN ... 8
2.2FREDNING ENLIGT JAKT- OCH FISKELAGSTIFTNINGEN ... 9
2.3FÖRHÅLLANDET MELLAN FRIDLYSNING OCH FREDNING ... 9
2.4DJUR- OCH VÄXTSKYDDSOMRÅDE ... 10
3 SKADLIGA ÅTGÄRDER SOM OMFATTAS AV FRIDLYSNINGSFÖRBUDEN ... 11
3.1ÅTGÄRDER MOT FRIDLYSTA VÄXT- OCH DJURARTER ... 11
3.1.1 Förbud mot åtgärder enligt artskyddsförordningen ... 12
3.1.2 Markens ändamålsenliga nyttjande & pågående markanvändning ... 13
3.1.3 Täkter; en åtgärd i naturen med särskilda krav ... 15
3.2EG-RÄTTENS MOTSVARANDE KRAV ... 16
3.2.1 Vad omfattas av direktivens förbud? ... 18
3.3FÖRBUD MOT ÅTGÄRDER INOM DJUR- OCH VÄXTSKYDDSOMRÅDE ... 20
3.3.1 Pågående markanvändning ... 22
3.3.2 Sammanslagning & utvidgning av djur- och växtskyddsområde ... 22
3.3.3 Avslutande del ... 23
4 STRAFF ... 24
4.1 Artskyddsbrott ... 24
4.2 Områdesskyddsbrott ... 25
5 NÄRMARE OM FÅGEL- & HABITATDIREKTIVETS SKYDDSKRAV ... 26
5.1FÅGELDIREKTIVET ... 26
5.1.1 Särskilda skyddsområden ... 27
5.1.2 Sammanfattning ... 28
5.2HABITATDIREKTIVET... 28
5.2.1 Artikel 6 i relation till artikel 12 ... 29
6 SLUTSATSER ... 30
6.1SKADLIGA ÅTGÄRDER ... 30
6.1.1 Avgörandet mot Västtyskland ... 32
6.2YTTERLIGARE OM EG-RÄTTENS PÅVERKAN & LIVSMILJÖSKYDDET ... 33
7 AVSLUTANDE DISKUSSION ... 35
1 Inledning
De flesta människor i Sverige är troligtvis bekanta med begreppet fridlysning. Att djur och växter är fridlysta är något som de flesta får höra talas redan som små. Fridlysningsreglerna har funnits länge i svensk lagstiftningen och inte ändrats särskilt mycket under årens lopp, men medlemskapet i EU har medfört vissa direkta ändringar i lydelsen av lagtext och förordningar, men frågan är vad det egentligen innebär. Sverige har genomgående framfört att svensk lagstiftning uppfyller EG-rättens olika miljörättsliga bestämmelser fastän det inte alltid framgår av lagtexten. Vilken räckvidd fridlysningsbestämmelserna har är inte heller solklart, vilka slags åtgärder kan egentligen hindras med stöd i bestämmelserna. Kanske är fridlysningsreglernas förbud begränsade till att endast inskränka allemansrätten eller kanske kan de även hindra annan markanvändning, såsom jord- och skogsbruk, vägbyggen och andra exploateringar. Inte heller är det helt klart om det bara är artindividen och dess ägg och bon som skyddas utan även dess livsmiljö. Exempelvis så finns i USA regler om att en art som klassificerats som utrotningshotad eller hotas så inträder omedelbart ett skydd för arten ”critical habit” och mot alla slags skadliga åtgärder. Denna uppsats har som mål att bringa klarhet i de svenska fridlysningsbestämmelserna och deras koppling till motsvarande bestämmelser i EG-rätten, kan inträdet i EU ha medfört att våra svenska fridlysningsregler ska tolkas i ett annat ljus.
1.1 Syfte
Syftet med denna uppsats är att utreda de svenska fridlysningsreglernas räckvidd, särskilt i belysning av Fågeldirektivets och Habitatdirektivets regler. För att strukturera upp mitt syfte har jag använt mig av följande frågeställningar:
- Vilka skadliga åtgärder omfattas av de svenska fridlysningsreglerna? - Vad gällde enligt Naturvårdslagen vad avser fridlysning av arter?
- Har det skett några förändringar av fridlysningsreglerna till följd utav EU-medlemskapet?
- Vilka åtgärder kan förbjudas i ett djur- och växtskyddsområde?
1.2 Avgränsningar
Jag har i uppsatsen valt att inte närmare behandla den fredning som gäller vilda däggdjur och fåglar enligt jaktlagstiftningen, detta berörs bara kort i uppsatsen, detta eftersom uppsatsen inte i första hand är inriktad på skyddet mot jakt. Jag har inte heller behandlat den stora flora av avgöranden från EG-domstolen som berör medlemsstaternas misslyckanden med att skydda vissa fågelarter mot jakt. Med anledning av att uppsatsen är inriktad på fridlysning som artskydd och inte handel, som även det är en form av artskydd, redogör jag inte de regler som gäller för handel med arter. Vad gäller min redogörelse för fridlysningsreglerna bakåt i tiden har jag valt att endast studera vad som gällde enligt Naturvårdslagen och inte Naturskyddslagen som gällde före den, orsaken till detta är att naturvårdslagens regler om
artskydd motsvarade naturskyddslagens regler. Mina val av avgränsningar har också gjorts av utrymmesskäl, uppsatsen har som mål att inte bli alltför lång och faktaspäckad.
1.3 Metod
När arbetet med denna uppsats tog sin början studerade jag först relevant lagtext, jag kunde på så sätt finna fridlysningsreglernas lydelse. Jag har vidare arbetat med förarbeten till gällande bestämmelser som förde mig till att undersöka den tidigare gällande naturvårdslagen, eftersom många av bestämmelserna härrör därifrån. Den litteratur jag studerat handlar främst om lagkommentarer men även läroböcker såsom Den svenska miljörätten av Michanek och Zetterberg. När det gäller EG-rätten har jag noga läst fågeldirektivets regler samt habitatdirektivets bestämmelser. Jag har genom att läsa litteratur som behandlar EG- miljörätten fått upplysningar om intressanta rättsfall av relevans för uppsatsen. Genom hela uppsatsen har jag försökt att klargöra vad som är gällande rätt avseende de svenska fridlysningsreglerna och sedan kombinerat detta med ett EG-rättsligt perspektiv.
1.4 Definitioner
I uppsatsen behandlas Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Detta direktiv kallas i uppsatsen både för ”livsmiljödirektivet” och ”habitatdirektivet”, i båda fallen är det dock direktiv 92/43/EEG som avses.
2 Särskilda bestämmelser till skydd för djur- och växtarter
Följande kapitel kommer kortfattat att redogöra för fridlysningsbestämmelserna enligt miljöbalken, fredning enligt jakt- och fiskelagstiftningen samt för reglerna om djur- och växtskyddsområde. Kapitlet kan ses som en sorts introduktion till resterande kapitel av uppsatsen, ett sätt att underlätta för läsaren att följa med i den fördjupning av bestämmelserna som uppsatsen bygger på. Jag har även valt att tidigt redogöra för den fredning av djur som gäller enligt jakt- och fiskelagstiftningen och därmed försöka klargöra relationen mellan fredning och fridlysning.
2.1 Fridlysning enligt miljöbalken
I 8 kap. miljöbalken återfinns särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter m.a.o. det som allmänt kallas för fridlysningsbestämmelserna. Genom 8 kap. miljöbalken ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigande att meddela föreskrifter om förbud mot att döda, skada, fånga eller störa vilt levande djur. Förbud kan också meddelas mot att ta bort eller skada sådana djurs ägg, rom eller bon och förbud får meddelas mot att skada eller förstöra vilt levande djurs fortplantingsområden och viloplatser. Dessa föreskrifter kan meddelas om risk finns för att en djurart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs för att Sverige skall uppfylla sina internationella åtaganden om att beredda skydd för en vilt levande djurart. När åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske gäller dock särskilda bestämmelser vad avser att döda eller fånga vilt levande djur av viss art.1
Miljöbalkens artskyddskapitel ger som nämnts också möjligheter till att skydda växter. Bestämmelsen om växtskydd liknar i mångt och mycket den om skydd för djurarter, även här är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som får meddela föreskrifter om förbud mot vissa åtgärder. Förbud får meddelas ifall det finns risk för att en vilt levande växtart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs för att Sverige ska uppfylla sina internationella åtaganden. Vad gäller växtarter kan föreskrifterna innefatta förbud mot att ta bort, skada eller ta frö eller andra delar från växterna.2
8 kap. miljöbalken innehåller således inte några materiella skyddsbestämmelser utan endast bemyndiganderegler, men med stöd utav dessa har regeringen utfärdat en artskyddsförordning (1998:179) som innehåller detaljerade regler om artskyddet och om andra myndigheters möjligheter att fridlysa djur och växter.3 I artskyddsförordningen anges de djur- och växtarter som regeringen har fridlyst. Vad gäller andra arter än dessa stadgas att Naturvårdsverket får fridlysa djur- och växtarter när fridlysningen avses att gälla i hela landet och att när fridlysningen avses att gälla endast i ett län eller del av länet är länsstyrelsen bemyndigad att göra detta.4 Vilka arter som Naturvårdsverket nationellt har fridlyst återfinns i verkets föreskrifter om artskydd.5 Innan miljöbalken trädde ikraft återfanns särskilda bestämmelser 1 8 kap. 1 § miljöbalken 2 8 kap. 2 § miljöbalken 3 SOU 2004:37, s 189 4 1 d § artskyddsförordningen 5 NFS 1999:12
till skydd för växt- och djurarter i den nu upphävda naturvårdslagen (1964:822). Enligt naturvårdslagen var det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde som bemyndigades till att fridlysa djur och växter och skillnaden mot idag var att det endast var statens Naturvårdsverk och länsstyrelsen som fridlyste växter och djur, verket för hela landet och länsstyrelsen för länet eller del av länet.6
2.2 Fredning enligt jakt- och fiskelagstiftningen
Vad gäller artskydd måste även jaktlagen (1987:259) och fiskelagen (1993:787) beröras, eftersom 8 kap. 1 § miljöbalken stadgar att särskilda bestämmelser gäller när åtgärder är att hänföra till jakt eller fiske. Jaktlagen är tillämplig på alla vilda däggdjur och fåglar och har som utgångspunkt att detta vilt är fredat7 från jakt, fredningen gäller även för viltets ägg och bon. Vilda däggdjur och fåglar får dock jagas enligt undantag som följer av jaktlagen, jaktförordningen (1987:905) och olika föreskrifter.8 Fiskelagstiftningen har en annan utgångspunkt än jaktlagstiftningen vad gäller fredning av arter. Huvudregeln i fiskelagstiftningen är att fiske efter alla arter av fiskar, vattenlevande blötdjur och kräftdjur är tillåtet, men detta kan regleras genom föreskrifter om förbud eller begränsningar mot att fiska efter vissa arter.9 Det finns en koppling till artskyddsförordningen genom att fiskar, vattenlevande kräft- och blötdjur som markerats med N i den förordningen inte får fiskas. I övrigt är det Fiskeriverket och länsstyrelserna som är bemyndigade till att meddela föreskrifter som förbjuder eller begränsar fisket.10
2.3 Förhållandet mellan fridlysning och fredning
Miljöbalkens fridlysningsbestämmelser och jakt- och fiskelagstiftningens fredning av arter kompletterar varandra på två sätt. Fridlysning enligt miljöbalken omfattar andra arter än vilda däggdjur, fåglar, fiskar, vattenlevande blöt- och kräftdjur – följaktligen andra arter än de som omfattas av jakt- respektive fiskelagstiftningen, exempelvis kan olika arter av kräldjur som inte omfattas av fiskelagstiftningen fridlysas med stöd utav bestämmelser i 8 kap. miljöbalken. Olika arter av groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur samt deras ägg och rom kan också fridlysas. Fridlysningsbestämmelserna i miljöbalken har även en indirekt betydelse för de arter som faktiskt är föremål för jakt- och fiskelagstiftningen eftersom dessa lagar endast är tillämpliga på åtgärder som kan hänföras till jakt eller fiske och sålunda inte andra slags åtgärder. Miljöbalkens fridlysning får här betydelse eftersom skyddet för fridlysta arter även inbegriper andra slags åtgärder än de som är direkt relaterade till jakt eller fiske.11 Detta kan tydliggöras genom att studera artskyddsförordningens bestämmelser om fridlysning. I art-skyddsförordningen anges bl.a. att det är förbjudet att avsiktligt fånga, döda eller störa vissa djurarter som anges i bilagan till förordningen, men att detta inte gäller jakt efter fåglar och däggdjur eftersom det regleras genom bestämmelser med liknande innebörd i jaktlagen.12
6 Se om det sagda 14 § 1 st. naturvårdsförordningen (1976:484) 7 Författarens kursivering
8
2 och 3 §§ Jaktlagen
9 Michanek, Zetterberg, s. 462 f, samt 4 och 19 §§ Fiskelagen
10 2 kap. 5 och 7 §§ Förordning om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (1994:1716) 11
Michanek, Zetterberg, s. 223 f
2.4 Djur- och växtskyddsområde
Regeln om djur- och växtskyddsområde finns inte i miljöbalkens artskyddskapitel utan i balkens kapitel om skydd av områden. Inrättandet av djur- och växtskyddsområden står dock i direkt relation till fridlysning och fredning av arter. Innan miljöbalkens ikraftträdande var bestämmelsen om detta områdesskydd en del utav naturvårdslagens 14 § om fridlysning av djur och växter, närmare bestämt 14 § 3 st. naturvårdslagen.
”Om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ eller förbud och begränsningar enligt jakt-
och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst område får länsstyrelsen eller kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området.”13 Inrättande av djur- och växtskyddsområden fungerar som komplement till fridlysningen av djur- och växtarter. Områdesskyddet används ofta för att skydda fågellivet och benämns i sådana fall som fågelskyddsområde.14 För att skydda fågellivet kan landstigningsförbud utfärdas på öar i skärgården där sällsynta fåglar häckar.15
13 7 kap. 12 § miljöbalken 14
Prop. 1997/98:45 Del I, s.309
3 Skadliga åtgärder som omfattas av fridlysningsförbuden
Vilka slags skadliga åtgärder som omfattas av de generella förbud som kan meddelas enligt miljöbalkens fridlysningsregler är huvudinnehållet i detta kapitel. Kapitlet syftar i vart fall till att lägga fram underlag för vidare diskussion om vilken räckvidd fridlysningen har. Jag kommer i kapitlet att koppla samman svenska bestämmelser med liknande EG-rättsliga bestämmelser och jag vidgar även redogörelsen lite utanför själva fridlysningsreglerna, nämligen vilka åtgärder som kan omfattas av reglerna för djur- och växtskyddsområde, samt det speciella ”tillåtlighetskrav” som gäller för beviljande av täkttillstånd. För att skapa en bättre bild utav bestämmelserna om skydd för djur- och växtarter innehåller kapitlet en hel del fakta om fridlysningsreglerna innan miljöbalkens ikraftträdande.
För att tydliggöra varför det är intressant att analysera vilka åtgärder som träffas av de generella fridlysningsförbuden vill jag visa på två exempel som Michanek och Zetterberg har illustrerat i sin lärobok i miljörätt. Exemplen är med avsikt något tillspetsade.
Samtliga orkidéer är fridlysta i Sverige och får inte plockas av någon, men vad gäller om ett bestånd av orkidéer som växer i ett skogslandskap förstörs av en skogsmaskin i samband med skötseln av skogen? Det direkta syftet är ju inte att skada orkidéerna utan att sköta skogen.
Havsörnar och deras bon är fridlysta enligt såväl artskyddsförordningen som fredade enligt jaktlagen. Vad gäller om en skogsbrukare avverkar en stor hög, gammal tall som har ett havsörnsbo i toppen med ungar i och skogsbrukaren dessutom ser två örnar som oroligt och skrikande kretsar över boet?16
Dessa två exempel leder till frågan om åtgärderna som företas ingår i fridlysningsförbudens omfattning eller inte. Troligtvis strider dessa åtgärder mot miljöbalkens allmänna hänsynsregler eller föreskrifter om naturvårdshänsyn som är utfärdade enligt Skogsvårdslagen (1979:429), men de reglerna är inte direkt straffsanktionerade vilket fridlysningsreglerna är.17
3.1 Åtgärder mot fridlysta växt- och djurarter
Förbud mot att ta bort eller skada växtarter som riskerar att försvinna eller utsättas för plundring kunde innan miljöbalkens ikraftträdande meddelas i enlighet med 14 § 1 st. naturvårdslagen.18 Vissa ändringar av bestämmelsen har gjorts genom åren men i stort motsvarar miljöbalkens regel det som gällde enligt naturvårdslagen.19 Föreskrifter till skydd för växtarter kan innefatta förbud mot att ta bort, skada eller ta frö eller andra delar från den fridlysta växten. I miljöbalkspropositionen anges att det bl.a. är blomplockning, brytande av kvistar och borttagande av hela plantor som avses med begreppen ta bort, skada eller ta delar av växterna. Det tilläggs även att besprutning av växtexemplar kan förbjudas med stöd av
16 Michanek, Zetterberg, s. 225 17 A a s. 225
18
Se 14 § 1 st. naturvårdslagen
paragrafen.20 Att det är just blomplockning och liknande som kan hindras genom fridlysningsförbuden anges även i äldre förarbeten samt lagkommentarer till naturvårdslagen.21 Mer detaljerade regler anges i artskyddsförordningen som utgår från artikel 13 i rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (s.k. habitatdirektivet).
Fridlysningen av djurarter enligt miljöbalken innebär förbud mot att ”döda, skada, fånga eller störa vilt levande djur eller att ta bort eller skada sådana djurs ägg, rom eller bon eller att skada eller förstöra sådana djurs fortplantningsområden och viloplatser”.22
Regeln är inarbetad efter mönster i 14 b § naturvårdslagen.23 Särskilda krav som har sitt ursprung i artikel 12 habitatdirektivet återfinns i artskyddsförordningen.
3.1.1 Förbud mot åtgärder enligt artskyddsförordningen
Artskyddsförordningen innehåller som ovan nämnts särskilda krav som mer detaljerat anger vilka förbud som gäller mot fridlysta djur- och växtarter. Dessa krav härrör från EG:s habitatdirektiv och ytterligare om dessa direktiv redogörs nedan under kapitel 3.2.
Under rubriken ”Fridlysning” i artskyddsförordningen anges de krav som gäller för vissa djur- och växtarter. När det gäller vilda fåglar samt ifråga om de vilt levande djurarter som markerats med N eller n i bilagan till förordningen så ”är det förbjudet att
1. avsiktligt fånga eller döda djur
2. avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
3. avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
4. skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser.”24
Dessa förbud gäller alla levnadsstadier hos djuren, men förbuden gäller inte när det handlar om jakt efter fåglar och däggdjur och inte heller fiske, detta regleras i jakt- och fiskelagstiftningen.25 Vad gäller markeringen N eller n i bilagan så avses med N arter som kräver noggrant skydd enligt habitatdirektivet och arten finns därmed upptagen i bilaga 4 till direktivet. Med n avses arter som kräver noggrant skydd enligt en nationell svensk bedömning eller arter som till följd av ett internationellt åtagande kräver noggrant skydd. Dessa arter är inte upptagna i bilaga 4 till habitatdirektivet.26
20 Prop. 1997/98:45, del 2, s. 104
21 Se om det sagda i exempelvis Prop. 1964:148, s. 50 f, Jonzon, Delin, 1969, s. 64 22 8 kap. 1 § miljöbalken 23 Prop. 1997/98:45, del 1, s. 310 24 1 a § 1 st. artskyddsförordningen 25 1 a § 2 och 3 st. artskyddsförordningen 26 Bilaga, artskyddsförordningen
I artskyddsförordningen stadgas även att för de växtarter som markerats med N i bilagan är det inte tillåtet att
”avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra växter i deras naturliga utbredningsområde i naturen, förbudet gäller alla stadier i växternas biologiska cykel.”27
Dessa förbud gäller således för växtarter som även skyddas i habitatdirektivet, de finns uppräknade i bilaga 4 till direktivet.
Undantag från förbuden regleras också i artskyddsförordningen som även de härstammar från direktiven. Under naturvårdslagens tid och även framtill ändringarna i miljöbalken och artskyddsförordningen 2001 (efter kritik av kommissionen), fanns inte någon liknande uppräkning av när undantag från förbuden fick medges. I kommentarer till naturvårdslagen anges att det förekommit att regeringen i enskilt fall gett dispens från rådande förbud.28 Idag finns dock angivet när undantag från förbuden kan medges, det stadgas i artskyddsförordningen att det är Naturvårdsverket som får föreskriva om undantag från förbuden i 1 a- 1c §§. Undantag får föreskrivas endast om det inte finns någon annan lämplig lösning och förutsatt att undantaget inte försvårar upprätthållande av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde, men dessutom måste undantaget behövas bl.a.
1. ”för att skydda vilda djur eller växter eller bevara livsmiljöer för sådana djur eller växter,
2. för att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten eller annan egendom,
3. av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller av andra tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse, …”29
Undantagen härrör från artikel 16 i habitatdirektivet, en skillnad är dock att artskyddsförordningens punkt 3 inte anger hela den motsvarande punkten i habitatdirektivet. I habitatdirektivet anges att i begreppet ”allt överskuggande allmänintresse” inbegrips orsaker av social eller ekonomiskt karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.30
3.1.2 Markens ändamålsenliga nyttjande & pågående markanvändning
När naturvårdslagen trädde i kraft fanns det framtill 1974-års ändringar en bestämmelse i 14 § som tydligt visade att förbuden mot att ta bort eller skada vissa växter och förbuden mot att döda, skada eller fånga djur hade sina begränsningar. Det stadgades att förbud enligt 14 § naturvårdslagen inte fick utgöra hinder mot skogsavverkning eller i övrigt mot marks ändamålsenliga nyttjande.31 Även om fridlysningsförbuden i princip gällde mot markinnehavaren skulle de inte få medföra att markägaren eller brukaren hindrades att använda egendomen på ett ekonomiskt ändamålsenligt sätt, orsaken till det var att förbud enligt 14 § naturvårdslagen inte medförde rätt till gottgörelse för intrång i äganderätten.32
27 1 c § artskyddsförordningen 28
Jonzon, m.fl., 1988, s. 97
29 1 f § artskyddsförordningen
30 Rådets direktiv 92/43/EEG, artikel 16 p. 1 c 31
14 § 3 st. naturvårdslagen, den ursprungliga lydelsen av 3 st. innan 1974-års lagändringar.
Fridlysningsförbuden kunde således inte hindra markägaren från att avverka skog, utföra hyggesbränning, att bespruta sin mark, uppodling m.m., markägaren kunde heller inte hindras från att exploatera sin mark för exempelvis bebyggelse.33 Som ovan påpekats togs bestämmelsen i 14 § 3 st. naturvårdslagen bort genom 1974-års ändringar. I specialmotiveringen till lagändringarna angavs dock att slopandet av tredje stycket inte skulle komma att få någon nämnvärd praktiskt betydelse. I motiveringen fastslogs också att inga förbud som kunde meddelas enligt 14 § borde få medföra att pågående markanvändning avsevärt försvårades.34 14 § naturvårdslagen stadgade inte någon rätt till ersättning för markägaren och därmed kunde ett förbud med stöd i 14 § inte medföra att pågående markanvändning avsevärt försvårades.35 Miljöbalkens regler om fridlysning av djur- och växtarter medger inte heller någon ersättningsrätt, detta följer av att 8 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken inte finns med i miljöbalkens ersättningsbestämmelser. 31 kap. 4 § miljöbalken anger när fastighetsägaren har rätt till ersättning p.g.a. att vissa föreskrifter, förelägganden och förbud medför att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av fastighet avsevärt försvåras. Fridlysningsförbuden finns inte med i uppräkningen över vilka förbud som är ersättningsberättigande.36
I den till naturvårdslagen tillhörande naturvårdsförordningen (1976:484) stadgades att förbud som meddelats med stöd av 14 § naturvårdslagen inte fick utgöra hinder mot att marken nyttjades på ändamålsenligt sätt om det inte37 föreskrivits vid själva meddelandet av förbudet. Vidare föreskrevs att om förbud kunde medföra sådant hinder skulle markägaren och innehavare av särskild rätt till marken kunna framställa erinran mot åtgärden.38 I vissa fall kunde förbuden sålunda medföra ekonomisk skada för markägaren, såsom ett förbud mot besprutning av en viss växtart, men förbuden fick aldrig gå så långt att pågående markanvändning avsevärt försvårades.39 Innan 1974-års ändringar kunde förbud enligt 14 § aldrig hindra marks ändamålsenliga nyttjande, men efter 1974 fick således detta ske, dock endast undantagsvis.40
Idag återfinns regeln om hinder mot markens ändamålsenliga nyttjande i artskyddsförordningen som är regeringens svar på det bemyndigande man erhållit genom 8 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken. I artskyddsförordningen anges att de fridlysningsförbud som meddelats av Naturvårdsverket eller av länsstyrelsen (i enlighet med 1 d i förordningen) endast får hindra markens ändamålsenliga nyttjande om det föreskrivs när förbudet meddelas. Bestämmelsen åsyftar följaktligen de djur- och växtarter som är fridlysta av Naturvårdsverket eller av länsstyrelsen och inte de fridlysta arter som finns uppräknade i bilagan till regeringens artskyddsförordning. Om ett förbud mot att exempelvis skada en viss växtart medför hinder mot marks ändamålsenliga nyttjande skall 24 och 27 §§ i förordningen om områdesskydd tillämpas (1998:1252).41 Bestämmelserna i denna förordning stadgar bl.a. att innan beslut fattas skall markägare och innehavare av särskild rätt till marken föreläggas att inom viss tid yttra sig över förslaget.42
33
Jonzon, Delin, 1969, s. 66
34 Prop. 1974:166, s. 118
35 Se om det sagda Jonzon, m.fl., 1976, s. 86 f, och Jonzon, m.fl., 1988, s. 96 f 36 Se även om det sagda i Michanek, Zetterberg, s. 227
37 Författarens kursivering 38
14 § 2 st. naturvårdsförordningen
39 Se om det sagda exempelvis Jonzon, m.fl., 1988, s. 96 f 40 Michanek, not 217
41
1 d och e §§ artskyddsförordningen
I miljöbalkskommitténs delbetänkande angående miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler behandlas kort fridlysningsreglernas innebörd, detta i samband med förslagen om nya straffbestämmelser. I betänkandet anges att fridlysning i regel inte innebär att arten är skyddad mot pågående markanvändning i form av exempelvis jord- eller skogsbruk, eller mot övergödning och andra föroreningseffekter. Ifall det finns en risk för att den fridlysta artens livsmiljö försvinner eller förändras p.g.a. av sådan markanvändning så kan samråd, om hänsyn till arterna, företas mellan markägaren och tillsynsmyndigheten.43 Miljöbalken innehåller en generell samrådspliktsregel som även den har sitt ursprung i naturvårdslagens tidigare regler. Samrådsplikten gäller för verksamheter och åtgärder som inte omfattas av anmälnings- eller tillståndsplikt, under förutsättningen att åtgärden eller verksamheten kan komma att västentligt ändra naturmiljön.44 I princip inkluderar samrådsplikten en anmälningsplikt eftersom den som avser att utöva verksamheten eller vidta åtgärden ska göra en anmälan för samråd hos den för verksamheten eller åtgärden aktuella tillsynsmyndigheten. Det rör sig om en s.k. självprövning, det är utövaren som måste bedöma huruvida den tänkta verksamheten eller åtgärden är så omfattande att han måste göra en anmälan, således är det upp till utövaren att ta ställning till om hans verksamhet eller åtgärd kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.45
3.1.3 Täkter; en åtgärd i naturen med särskilda krav
Prövningen av täkter är lite speciell i förhållande till andra miljöfarliga verksamheter eftersom bestämmelserna innehåller ett särskilt villkor med avseende på djur- och växtarter. Täkter tillhörde, innan lagändringar trädde ikraft 2005, 12 kap. miljöbalken. Idag återfinns bestämmelserna om täkter i 9 kap. miljöbalken tillsammans med miljöfarliga verksamheter. I motiven anges att det främst är för att lösa processuella problem som täkter bör prövas enligt samma bestämmelser som andra miljöfarliga verksamheter, men gemensamma regler ska även bidra till samordningsvinter och ökad enhetlighet i regelsystemet.46
När tillstånd till täkt prövas ska det företas en behovsavvägning mellan behovet av det material som kan utvinnas och de skador som täkten kan befaras orsaka på djur- och växtlivet samt miljön i övrigt. Vidare stadgas att en täkt som kan befaras försämra livsbetingelserna för någon hotad, sällsynt eller i övrigt hänsynskrävande djur- eller växtart, inte får ges tillstånd.47 Behovsavvägningen har sin bakgrund i att vissa täktmaterial utgör en ytterst begränsad resurs, exempelvis naturgrus, och därmed är det behövligt med en avvägning om täkten fyller ett behov som överväger nackdelarna som den medför för miljön. Prövningen för att utreda behovet av materialet kan ses som ett instrument för resursplanering.48 Regeln om att tillstånd till täkt inte får lämnas om täkten kan befaras försämra livsbetingelserna för någon hotad eller sällsynt art var en ny bestämmelse som infördes i och med miljöbalken i syfte att ge större tyngd åt intresset att bevara den biologiska mångfalden. Denna regel är utformad som ett ovillkorligt förbud, m.a.o. ett slags stoppregel. Det pågår dock utredningar ifall denna stoppregel ska vara kvar, bl.a. anger miljöbalkskommittén i sitt delbetänkande (till lagändringarna) att regeln borde utgå och att det istället införs en avvägningsregel49 rörande
biologisk mångfald i 2 kap. miljöbalken, som därmed görs allmänt tillämplig på hela balkens 43 SOU 2004:37, s. 192 f 44 12 kap. 6 § miljöbalken 45 Westerlund, 1999, s. 126 46 Prop. 2004/05:129, s. 75 47 9 kap. 6 a § miljöbalken 48 Prop. 2004/05:129, s. 76 49 Författarens kursivering
område. En stoppregel av det här slaget kan nämligen få ett alltför stort genomslag i vissa situationer, exempelvis nämns att Länsstyrelsen i Gotlands län klagat över att denna regel innebär att inget nytt eller utvidgat täkttillstånd torde kunna lämnas för kalkbrytning, detta eftersom inventeringar i länet visat att det förekommer hotade, sällsynta eller hänsynskrävande arter i anslutning till bl.a. nuvarande täktområden. Enligt kommittén vore det därför bättre med en avvägningsregel i 2 kap. miljöbalken, även en sådan bestämmelse bör kunna ge tillräckligt med utrymme för att begränsa skadeverkningarna av täkter.50
Kommittén anger vidare att enligt 1 kap. 1 § miljöbalken ska balkens bestämmelser tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras, men däremot nämns inget om skyddet av den biologiska mångfalden i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap miljöbalken. Vid en studie av motiven till balken finner man dock att regeringen menar att i 2 kap. 2 § miljöbalken (skydda människors hälsa och miljön) ingår bl.a. skydd mot utarmning av den biologiska mångfalden. De allmänna hänsynsreglerna är m.a.o. avsedda att även omfatta bevarandet av den biologiska mångfalden. Kommittén ifrågasätter dock om hänsynen till naturvårdsintresset verkligen har fått en tillräckligt stark ställning i de centrala kravreglerna i balken. Naturvårdslagen hade ett grundläggande naturvårdsperspektiv som utgångspunkt, men detta kan inte sägas vara särskilt framträdande i miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Genom att införa en bestämmelse om biologisk mångfald i 2 kap. miljöbalken skulle naturvårdshänsynen förstärkas, det verkar överhuvudtaget väldigt märkligt att det finns en särskild hänsynsregel enbart för täkter, gruvor, vattenverksamheter och infrastrukturprojekt är verksamheter som också kan ha stor påverkan på den biologiska mångfalden. En regel om biologisk mångfald i de allmänna hänsynsreglerna skulle också skapa en ändamålsenlig koppling till skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken och stoppreglerna i 2 kap. 9-10 §§ miljöbalken. Det fullständiga förslaget vill kommittén dock återkomma till i sitt nästa betänkande.51
Förslaget om en ny hänsynsregel i 2 kap. miljöbalken behandlades också i propositionen till 2005-års lagändringar i bl.a. reglerna för täkter, men regeringen påpekade att det precis som kommittén sagt bör behandlas särskilt i senare betänkande. Vidare anser regeringen att en sådan ändring inte är avgörande för en effektivare prövning av täkter, som är anledningen till att bestämmelserna flyttas över till 9 kap. Någon ändring i sak behöver därför inte ske i nuläget och den speciella stoppregeln för täkter flyttas därför också till 9 kap. miljöbalken.52 Som redovisats ovan finns den särskilda stoppregeln kvar när det gäller täkter, om något kommer att ändras återstår att se.53
3.2 EG-rättens motsvarande krav
Tidigare i kapitlet har det visats att vissa särskilda krav i artskyddsförordningen härrör från EG:s habitatdirektiv, men även direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar (s.k. fågeldirektivet) är relevant i sammanhanget.
Uppräknandet av vad som är förbjudet att göra med de fridlysta växtarterna i artskyddsförordningen är delvis ordagrant överfört från artikel 13 habitatdirektivet som stadgar att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett strikt skyddssystem för växtarter som förtecknats i bilaga 4 b, som medför förbud mot att avsiktligt
50 SOU 2003:124, s. 210 f 51 A bet s. 209-211 52
Prop. 2004/05: 129, s. 77
plocka, samla in o.s.v.54 När det gäller de särskilda krav för fridlysta fåglar och vilt levande djurarter som anges i artskyddsförordningen är detta nästan ordagrant överfört från förbuden i artikel 12 i habitatdirektivet som anger att medlemsstaterna ska införa ett strikt skyddssystem för de djurarter som förtecknas i bilaga 4 a till direktivet, ”med förbud mot
a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs, b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-,
övervintrings- och flyttningsperioder,
c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.”55
Notera att punkten d) ”att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser” och punkten b) ”att avsiktligt störa…” inte fanns med i miljöbalken och artskyddsförordningen förrän efter 2001. Bakgrunden var att kommissionen kritiserat Sverige för att inte fullt ut ha genomfört vissa delar av fågel- och habitatdirektivet, bl.a. ansåg kommissionen att Sverige inte på ett tillräckligt tydligt sätt genomfört artikel 12 och 16 (undantag från förbud) i habitatdirektivet samt de liknande bestämmelserna i fågeldirektivets artiklar 5 och 9. Lagändringar genomfördes för att 8 kap. 1 § miljöbalken även skulle innehålla bemyndigande att meddela föreskrifter om förbud att störa vilt levande djur och förbud om att förstöra sådana djur fortplantningsområden och viloplatser, de två förbuden fanns inte med i paragrafens lydelse innan år 2001.56 Även bestämmelserna om fridlysningsförbud i artskyddsförordningen utökades med förbuden för att bättre uppfylla direktiven.57
Fågeldirektivet från 1979 är fortfarande aktuellt om än tanken är att habitatdirektivet när det är fullt ut genomfört ska ersätta fågeldirektivet.58 I fågeldirektivet finns en bestämmelse om att medlemsstaterna ska införa ett generellt system för fridlysning av fågelarter, den bestämmelsen och artikel 12 i habitatdirektivet är likartade.59 Inom det generella skyddssystemet ska särskilt följande förbjudas
”a) Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används. b) Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon. c) Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.
d) Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv. e) Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.”60
54Se om det sagda 1 c § artskyddsförordningen samt Rådets direktiv 92/43/EEG art. 13 p. 1 och p. 1a 55 Rådets direktiv 92/43/EEG art. 12 p. 1 a – 1 d
56
Prop. 2000/01:111, s. 59 f
57 Se om det sagda 1 a p. 2 och 4 artskyddsförordningen 58 Mahmoudi, s. 233
59
Michanek, Zetterberg, s. 225 f
3.2.1 Vad omfattas av direktivens förbud?
Förbuden enligt artiklarna 12 och 13 i habitatdirektivet och enligt artikel 5 i fågeldirektivet förefaller främst syfta till att hindra åtgärder som direkt riktas mot artindividerna, precis som fallet synes vara med de svenska fridlysningsbestämmelserna. Även de svenska reglerna verkar främst ta sikte på åtgärder som direkt riktas mot artindividerna samt deras ägg, bon m.m. i samband med exempelvis friluftsliv.61
Av intresse i det här sammanhanget är ett avgörande från EG-domstolen 1987.62 Fallet rörde en viss regel i den västtyska naturskyddslagen och dess överensstämmelse med artikel 5 i fågeldirektivet. De förbud som uppställs i artikel 5 fågeldirektivet hade Västtyskland infört i 22 § (2) i den nationella naturskyddslagen, exempelvis förbud mot att avsiktligt63 skada, störa fåglar och deras bon. Västtyskland hade även i 22 § (3) infört ett generellt undantag från dessa förbud. Genom den bestämmelsen undantogs åtgärder som utfördes vid ”normal användning av mark inom jordbruk, skogsbruk eller fiske”.64
Enligt artikel 9 fågeldirektivet får medlemsstater om det inte finns någon annan lämplig lösning göra undantag från bestämmelserna i bl.a. artikel 5, men förutom kriteriet om ”ingen annan lämplig lösning” måste undantagen baseras på någon/några av de skäl som anges i artikel 9, exempelvis hänsyn till människors hälsa och säkerhet och för att förhindra allvarliga skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten. Kommissionen anmärkte att den västtyska lagstiftningen inte innehöll någon hänvisning till de kriterier som enligt fågeldirektivet måste vara uppfyllda för att undantag från förbuden ska medges. Den västtyska regeringen invände mot kommissionens kritik genom att hävda att 22 § (3) inte utgör ett undantag från de förbud som anges i 22 § (2). Västtyskland menade att undantagen i 22 § (3) endast kunde användas när det inte rörde sig om någon avsiktlig åtgärd och de åtgärder som anges i 22 § (3), såsom åtgärder inom normal markanvändning, aldrig kan betraktas som avsiktliga överträdelser av fågelskyddsreglerna. Den västtyska regeringen hävdade att åtgärder som utförs med avsikt att döda och fånga fåglar eller förstöra deras bon faller utanför begreppet i 22 § (3) ”normal användning av marken som ett led i jordbruket, skogsbruket eller fisket”, eftersom avsiktligt dödande av fåglar är inte en del utav normala åtgärder inom de areella näringarna.65
EG-domstolen behandlade först frågan om 22 § (3) i den västtyska naturskyddslagen utgör ett undantag från förbuden som anges i 22 § (2) m.a.o. måste domstolen klargöra om den omstridda paragrafen omfattar avsiktliga åsidosättanden av fågelskyddet. Domstolen konstaterande att 22 § (3) hänvisar till andra stycket i samma paragraf som i sin tur anger de förbud som gäller enligt artikel 5 fågeldirektivet. Eftersom dessa förbud gäller avsiktliga åtgärder måste även undantagen i 22 § (3) omfatta avsiktliga åtgärder. Domstolen konstaterade även att det aktuella västtyska lagrummet inte definierade de ingrepp i miljön som var tillåtna utifrån subjektiva kriterier (omständigheter i det enskilda fallet66) och därmed preciserades inte heller bestämmelsens räckvidd/omfattning. Istället medgav den västtyska lagen ett generellt undantag från bestämmelsen om fågelskydd så länge som åtgärderna var en
61 Michanek, Zetterberg, s. 225 f 62
Mål 412/85, tysk och dansk översättning samt delvis engelsk översättning
63 Författarens kursivering 64 Mål 412/85 p. 6 och 8 65
Mål 412/85 p.11
del utav ”normal användning av mark inom jordbruk, skogsbruk eller fiske”.67
22 § (3) hänvisade således till åtgärder inom normal markanvändning, men innehöll dock inte någon exakt angivelse beträffande i vilken omfattning som ingrepp i miljön var tillåtna. EG-domstolen ansåg därmed att det inte fanns något juridiskt samband mellan kriteriet ”normal användning av mark inom jordbruk, skogsbruk eller fiske” och begreppet om en oaktsam åsidosättelse av fågelskyddsreglerna. Vidare fastslog domstolen att eftersom den tyska lagen inte definierade begreppet ”normal användning” så kunde inte avsiktliga68
ingrepp i fågellivet antas falla utanför räckvidden av 22 § (3), så länge ingreppen var nödvändiga som ett led i normal markanvändning, 22 § (3) omfattade således avsiktliga ingrepp i fågellivet. Med anledning av detta kunde domstolen inte hålla med Västtyskland i deras argument om att en normal användning av marken, begreppsmässigt, kunde likställas med oaktsamma överträdelser av fågelskyddsreglerna.69
Efter det att domstolen konstaterat att 22 § (3) utgör undantag från förbuden i artikel 5 fågeldirektivet, måste det utredas huruvida 22 § (3) uppfyller kriterierna i fågeldirektivets artikel 9. För att det aktuella lagrummet skulle vara i enlighet med EG-rätten måste det uppfylla kraven i fågeldirektivet. Domstolen fastställde i denna fråga att undantagen i den västtyska naturskyddslagen inte uppfyllde de krav som anges i artikel 9, eftersom de verksamheter (jord- och skogsbruk samt fiske) som återges i 22 § (3) inte faller in under någon av de anledningar/skäl som räknas upp i artikel 9. Medlemsstater måste begränsa sina undantag till de fall när det inte finns någon annan lämplig lösning och undantaget måste vara baserat på minst en utav de anledningar/skäl som räknas upp i fågeldirektivets artikel 9. Syftet med denna regel är att se till så att undantag från fågelskyddet endast tillåts när det är absolut nödvändigt samt att göra det möjligt för kommissionen att övervaka de undantag som medlemsstater gör. Undantagen i 22 § (3) i den västtyska naturskyddslagen grundades således inte på artikel 9 i fågeldirektivet. Med anledning utav det ovan nämnda fann domstolen att Västtyskland inte fullföljt sina skyligheter enligt EEG-fördraget och fälldes därför av domstolen.70 Avgörandet torde även kunna bli tillämpligt på liknande bestämmelser i habitatdirektivet.71
Det västtyska fallet klarlägger en del utav problematiken med de areella näringarnas hot mot skyddet av fåglar och det ger även visst stöd för att förbudens räckvidd (omfattning) ska tolkas mer extensivt än vad som verkar framgå av själva lydelsen. Däremot behandlar domstolen inte direkt den viktiga frågan om vad som egentligen avses med begreppet ”avsiktligt”, så som det återges i förbuden (avsiktligt störa fåglar m.m.). Det är möjligt att domstolen anser att det räcker med att den som företar åtgärden är medveten om att den kan skada arter, dess bon m.m. En sådan tolkning gör att domstolens avgörande verkar logiskt. Av intresse i det här sammanhanget är också det faktum att 1 a § 4 punkten i artskyddsförordningen, liksom motsvarande bestämmelse i habitatdirektivets artikel 12, stadgar att det är förbjudet ”att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser” utan att ordet ”avsiktligt” finns med. När det gäller övriga förbud står termen ”avsiktligt” framför det som är förbjudet, exempelvis avsiktligt fånga eller döda djur. Det är således möjligt att sådana biotoper (exempelvis en viloplats) åtnjuter ett mer vidgat skydd.72
67 Mål 412/85 p. 12-14 68
Jfr den engelska översättningen som använder begreppet ”unintentional damage”.
69 Mål 412/85 p. 15 och 16 70 Mål 412/85 p. 16- 20 71
Westerlund, 1994, s. 522
3.3 Förbud mot åtgärder inom djur- och växtskyddsområde
Ovan i kapitlet har fridlysningsreglerna behandlats men reglerna om områdesskydd är också relevanta i sammanhanget, oftast är det i praktiken någon form av områdesskydd som används för att effektivt skydda arters livsmiljöer, exempelvis naturreservat. Jag ska dock endast behandla djur- och växtskyddsområde eftersom detta områdesskydd är direkt kopplat till fridlysning enligt miljöbalken och fredning enligt jaktlagen. Med anledning av möjligheten att inrätta djur- och växtskyddsområde är ett komplement till fridlysningsförbuden anser jag det vara intressant med en utredning om vilka åtgärder som kan förbjudas inom ett sådant område samt vad som gällde under naturvårdslagens tid.
Paragrafen om djur- och växtskyddsområde i miljöbalken motsvarar 14 b § i den genom miljöbalken upphävda naturvårdslagen (innan 1994 var det 14 § 3 st naturvårdslagen), endast vissa redaktionella ändringar har skett.73 Bestämmelsen ger möjlighet för länsstyrelsen eller kommunen att meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt, fiske och rätten att uppehålla sig inom området. När det gäller möjligheten att inskränka jakt- och fiskerätten kan detta, med stöd i bestämmelsen, göras utöver vad som är möjligt enligt jakt- och fiskelagstiftningen. Genom att bestämmelsen även omfattar allmänheten och inte bara markägare eller innehavare av särskild rätt, kan den leda till inskränkningar i allemansrätten samt rätten till fritt fiske.74
När naturvårdslagen trädde i kraft 1965 fanns det inte någon bestämmelse om den här typen av områdesskydd direkt i lagtexten utan en liknande bestämmelse återfanns i en kungörelse om lokala bestämmelser till skydd för djurlivet.75 I kungörelsen stadgades att ifall det behövdes särskilt skydd för djurlivet inom ett visst område och detta inte kunde tillgodoses enbart genom fridlysning enligt jaktstadgan och enligt naturvårdslagen, så kunde länsstyrelsen meddela förbud mot att
1. färdas eller uppehålla sig inom området, 2. landa med båt eller annan farkost,
3. jaga eller medföra jaktredskap eller hund, 4. bortföra eller skada ägg, rom eller bo,
5. ofreda djur genom fotografering eller liknande åtgärd.76
De förbud som länsstyrelsen kunde meddela kunde dock endast i vissa fall riktas mot markinnehavaren och hans folk. Förbud om att färdas eller uppehålla sig inom området och förbud mot att landa med båt eller annan farkost (punkt 1 och 2) kunde inte riktas mot markinnehavaren utan endast till allmänheten. Länsstyrelsen kunde också medge undantag från förbuden i särskilda fall.Om någon uppsåtligen eller av oaktsamhet bröt mot de förbud som meddelats av länsstyrelsen så kunde denne dömas till böter.77
73
Prop. 1997/98:45, del 2, s. 719
74 Bengtsson, m.fl., kap. 7:35.
75 Kungörelsen den 26 mars 1965 om lokala bestämmelser till skydd för djurlivet 76
Jonzon, Delin, 1969, s 64 f
1974 genomfördes ändringar i naturvårdslagen och bl.a. infördes ett nytt stycke i 14 § som stadgade följande;
”Behövs utöver fridlysning enligt jaktlagstiftningen särskilt skydd för djurlivet inom visst
område, äger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter som inskränka rätten till jakt eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området.”78
I specialmotiveringen till 1974-års lagändringar angavs att anledningen till att det nya tredje stycket infördes var att nya krav angående bemyndigande tillkommit i regeringsformen. Vidare anges i motiveringen att det nya tredje stycket motsvarade det som tidigare gällde i den ovan nämnda kungörelsen och att föreskrifterna följaktligen kunde avse förbud mot att exempelvis färdas inom området, jaga m.m. Precis som innan lagändringen kunde inte förbud mot att landa med båt eller annan farkost eller förbud mot att färdas eller uppehålla sig inom visst området riktas mot markinnehavaren och hans folk. Vad gäller den nya bestämmelsens tillämplighet angavs i motiven att i vissa fall kunde exempelvis förbud mot jakt medföra hinder mot markens ändamålsenliga nyttjande, men detta borde dock inte begränsa tillämpligheten av bestämmelsen. Som nämnts ovan i uppsatsen79 fanns det innan 1974- års ändringar ett stycke i 14 § naturvårdslagen som stadgade att förbud enligt paragrafen inte fick utgöra hinder mot skogsavverkning eller mot markens i övrigt ändamålsenliga nyttjande, stycket togs bort genom ändringarna i naturvårdslagen men detta skulle inte leda till någon nämnvärd praktisk betydelse. Vidare konstaterades att visserligen kunde ett jaktförbud komma att medföra hinder mot marks ändamålsenliga nyttjande men föreskrifterna borde inte få medföra att pågående markanvändning avsevärt försvårades.80 När bestämmelsen om djur- och växtskyddsområde infördes i 14 § naturvårdslagen blev också straffreglerna i lagen tillämpliga eftersom det där stadgas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av bl.a. 14 § döms till böter eller fängelse i högst sex månader.81
De närmare preciseringarna om vilka förbud som länsstyrelsen kunde meddela fördes in i naturvårdsförordningen när den tillkom 1976. Förbuden var desamma som tidigare, exempelvis förbud mot att färdas eller uppehålla sig inom det skyddade området, emellertid stadgades att de förbud som tidigare inte kunde riktas mot markinnehavare och hans folk nu kunde göra det. Bestämmelsen i naturvårdsförordningen angav att om inte annat föreskrivits gäller inte förbud mot att färdas eller uppehålla sig inom området eller förbud mot att landa med båt eller annan farkost. Med andra ord fanns utrymme för att i beslut särskilt föreskriva om att ett förbud mot att vistas inom visst område också omfattade markinnehavaren och inte endast allmänheten.82 Det framgår av bestämmelsen att det var djurlivet som kunde ges ett särskilt skydd, någon möjlighet att på samma sätt skydda växtlivet, exempelvis genom förbud att beträda området av botaniskt intresse, var inte möjligt.83 Efter lagändringar i början på 90-talet infördes dock möjligheten att meddela föreskrifter om tillträdesförbud till områden som innehåller en växtart som behöver särskilt skydd. Samtidigt blev det möjligt att meddela föreskrifter som inskränker rätten till fiske. Flera remissinstanser var kritiska till förslaget och bl.a. Lantbrukarnas riksförbund och Skogsägarnas riksförbund avstyrkte förslaget om att 78 14 § 3-e st. naturvårdslagen 79 Se ovan kap. 3.1.3 80 Prop. 1974:166 s 117 f 81 37 § 1 st. 1 p. naturvårdslagen 82
Jfr 15 § naturvårdsförordningen och Jonzon, m.fl., 1988, s. 97 f
markägarens rätt att uppehålla sig inom ett område skulle kunna begränsas av det där finns fridlysta växtarter.84
3.3.1 Pågående markanvändning
Beslut som rör förbud som utfärdats med stöd av 7 kap. 12 § miljöbalken om djur- och växtskyddsområde finns inte med i den uppräkning som återfinns i miljöbalkens ersättningsregler.85 Eftersom någon rätt till ersättning inte föreligger bör det sannolikt tolkas som att beslut om djur- och växtskyddsområde inte får innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom det berörda området. Bestämmelsen om djur- och växtskyddsområde torde knappast kunna användas ifall myndigheten vill inskränka exempelvis jakthavarens rätt till att jaga en art som tidigare dominerat jakten på området86 I propositionen till 1974 års ändringar av naturvårdslagen påpekades att ett jaktförbud som utfärdats med stöd av bestämmelsen om djur- och växtskyddsområde kunde medföra hinder mot markens ändamålsenliga nyttjande i vissa fall, men den omständigheten borde inte begränsa bestämmelsens tillämplighet. Det framhölls även att föreskrifter som kunde meddelas enligt 14 § naturvårdslagen inte borde få medföra att pågående markanvändning avsevärt försvårades.87
3.3.2 Sammanslagning & utvidgning av djur- och växtskyddsområde
I motiven till miljöbalken diskuteras angående de många olika områdesskydden och ifall något av dem borde upphävas eller inlemmas i varandra. Även djur- och växtskyddsområde behandlas i denna diskussion och det framkommer att det bland remissinstanserna finns en relativt tydlig inställning till det områdesskyddet, de anser att det bör finnas kvar. Det framhävs av Naturvårdsverket att djur- och växtskyddsområde bör finnas kvar som självständig skyddsform eftersom det är mer lätthanterligt än naturreservat. En anledning till att detta områdesskydd är mer lätthanterligt än andra har enligt verket att göra med att syftet är mer begränsat i tid och rum. Flera länsstyrelser, kommuner m.fl. anger också att syftet med sådana områden (ex. fågelskyddsområde) är väl känt bland allmänheten och att en ändring skulle orsaka mer än skada än nytta.88 Vidare i motiven konstaterar regeringen att även miljöbalken bör innehålla en bestämmelse om djur- och växtskyddsområden som en självständig skyddsform och att denna ska grundas på 14 b § naturvårdslagen. Regeln om djur- och växtskyddsområde anges vara en del i genomförandet av Natura 2000 nätverket, överlag är en utav avsikterna med samtliga regler i 7 kap. miljöbalken att de ska kunna användas för att genomföra kraven i fågeldirektivet (79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/EEG).89
I samband med att regeringen konstaterat att det bör finnas en paragraf om djur- och växtskyddsområde i miljöbalken diskuteras också ifall paragrafen bör utvidgas med bestämmelser som riktar sig mot den livsmiljö (habitat) som behöver skyddas till förmån för en viss djur- eller växtart, bestämmelsen skulle fungera som komplement till reglerna om biotopskyddsområden. Naturvårdsverket förespråkar en sådan reglering och betonar att det med sådana bestämmelser skulle vara den skyddsvärda arten som styrde utformningen av
84 Prop. 1990/91:90, s. 395 f 85
Se 31 kap. 4 § MB samt Bengtsson, m.fl., kap. 7:36
86 Bengtsson, Bjällås, m.fl., kap. 7:36 87 Prop. 1974:166 s 118
88
Prop. 1997/98:45, , s 309 f Del I
områdesskyddet. Förslaget avstyrks dock i propositionen av regeringen som anser att om ett längre gående skydd för djur- och växtlivet fordras, än vad regeln om djur- och växtskyddsområde kan ge, så är det andra och mer ingripande skyddsformer som måste väljas, exempelvis naturreservat. Genom andra områdesskydd såsom naturreservat kommer samtliga intressen fram och kan vägas mot varandra. Regeringen påpekar att ifall bestämmelser som ger skydd för arters livsmiljöer skulle föras in i paragrafen om djur- och växtskyddsområde skulle bestämmelserna endast kunna avse relativt enkla former av skydd, eftersom föreskrifter som skulle utfärdas med stöd av paragrafen inte skulle få innebära att pågående markanvändning avsevärt försvårades. Med anledning av detta anser regeringen att det är tveksamt om det finns något praktiskt värde av en sådan skyddsform.90
3.3.3 Avslutande del
Som avslutning vill jag visa på vad Naturvårdsverket skriver om denna form av områdesskydd i sin handbok angående Natura 2000, det får fungera som en sammanfattning. Naturvårdsverket anger att djur- och växtskyddsområden endast kan reglera jakt och fiske samt rätten att uppehålla sig inom området för allmänheten eller markägaren. Det som är särskilt viktigt att notera är att denna form av områdesskydd/bevarandeåtgärd inte säkerställer att artens habitat (livsmiljö) bevaras. Vidare anger naturvårdsverket att djur- och växtskyddsområden ändå kan vara en lämplig skyddsform med avseende på Natura 2000-nätverket eftersom det kan finnas Natura 2000-områden där hotbilden främst utgörs av störning och/eller jakt och fiske, i sådana fall finns sålunda inte någon hotbild mot arternas habitat och därmed är det tillräckligt att det upprättas ett djur- eller växtskyddsområde.91
90
Prop. 1997/98:45, s. 719 f Del 2
4 Straff
Brott mot fridlysningsbestämmelserna är direkt straffsanktionerade, det är även brott mot föreskrifter som meddelats för ett djur- eller växtskyddsområde. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter om förbud som meddelats till skydd för djur- och växtarter enligt fridlysningsreglerna i 8 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken, ska dömas till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller för den som bryter mot förbud som meddelats enligt 7 kap. 12 § miljöbalken (djur- och växtskyddsområde).92 Innan miljöbalkens tillkomst fanns straffbestämmelser kopplade till fridlysning, då genom 37 § naturvårdslagen. Det förhållandet att fridlysningsreglerna är direkt straffsanktionerade är naturligtvis viktigt för att stärka miljörätten i sig, men det är även av betydelse i förhållande till andra regler som på ett eller annat sätt skyddar djur- och växtarter.93
Av intresse när det gäller straffregler är en SOU om miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler som lämnades 2004. Översynen som genomförts av miljöbalkskommittén syftar till att göra miljöbalkens sanktionssystem tydligt och väl avgränsat, bl.a. ges förslag på nya bestämmelser för artskydds- och områdesskyddsbrott.94
4.1 Artskyddsbrott
Miljöbalkskommittén anser i sitt betänkande att den undanskymda plats som straffbestämmelserna om artskydd har i 29 kap. miljöbalken inte återspeglar allvaret i och den vikt som bör tillskrivas frågor om skydd för djur- och växtarter, därför borde straffreglerna om artskydd lyftas fram och samlas i en mer central bestämmelse i miljöbalkens straffkapitel.95 Förslaget är att de artskyddsrelaterade straffbestämmelserna samlas i en ny bestämmelse med brottsrubriceringen artskyddsbrott. Kommitténs förslag på ny paragraf i 29 kap. miljöbalken följer nedan.
”…2 b §
Den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. dödar, skadar, fångar eller stör djur, tar bort eller skadar ägg, rom eller bo, skadar eller förstör djurs fortplantningsområde eller viloplats i strid med föreskrifter om förbud meddelade av regeringen med stöd av 8 kap. 1 §,
2. tar bort, skadar eller tar frö eller annan del av växt i strid med föreskrifter om förbud meddelade av regeringen med stöd av 8 kap. 2 §,…”96
I betänkandet föreslår miljöbalkskommittén också att en skärpt straffskala för grova artskyddsbrott bör införas. Enligt nuvarande reglering kan inte ett artskyddsbrott utgöra skäl för någon skärpt straffskala, detta oavsett vilka djur eller växter som drabbas, i vilken omfattning brottet skett eller hur stor skada som skapats i övrigt. Kommittén jämför den nuvarande regleringen med straffbestämmelsen i 44 § jaktlagen som stadgar att ett jaktbrott
92 29 kap. 8 § p. 9 och 4 93
Se ovan kap. 3
94 Proposition är att vänta men i regeringens dokument om kommande propositioner och skrivelser under
perioden 2005-09-13 till 2006-01-19, så finns inte någon uppräknad som kan hänföras till SOU 2004:37
95
SOU 2004:37 s.192
bedöms som grovt brott ifall det avsett ett hotat, sällsynt eller annars särkilt skyddsvärt vilt. Grovt jaktbrott medför skärpt straffskala och gärningsmannen kan dömas till minst sex månaders fängelse och högst fyra års fängelse. För att betona artskyddsbrottslighets höga straffvärde bör en skärpt straffskala avseende grova fall införas i miljöbalken. En sådan bestämmelse skulle också ge domstolarna nödvändigt handlingsutrymme när allvarliga fall av artskyddsbrott ska prövas. Den skärpta straffskalan bör, precis som grova brott enligt jaktlagen, omfatta lägst sex månaders fängelse och högst fyra års fängelse. Vid bedömning om ett visst artskyddsbrott är att anse som grovt bör särskild vikt läggas vid om brottet avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art.97
4.2 Områdesskyddsbrott
När det gäller överträdelser av föreskrifter som meddelats med stöd av 7 kap. miljöbalken, exempelvis djur- och växtskyddsområde, föreslår miljöbalkskommittén att en ny straffbestämmelse införs i 29 kap. miljöbalken med rubriceringen områdesskyddsbrott. Förslaget på ny bestämmelse i 29 kap. 2 a § miljöbalken lyder:
”Den som med uppsåt eller av oaktsamhet olovligen uppehåller sig i nationalpark,
naturreservat, kulturreservat, djur- och växtskyddsområde eller vattenskyddsområde, eller orsakar skada eller annan olägenhet eller risk för skada i sådant område och som därigenom även bryter mot föreskrifter eller beslut i ett enskilt fall som meddelats med stöd av 7 kap., döms för områdesskyddsbrott till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma skall gälla den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förbud att vidta åtgärd utan tillstånd meddelat genom interimistiskt beslut enligt 7 kap. 24 §.”98
Uttrycket ”olovligen uppehåller sig” som används i paragrafen avser överträdelser av bestämmelser om tillträdesförbud för skyddade områden, exempelvis förbud mot tillträde av ett område medan en hotad fågelart häckar där. För den här typen av brott finns det ingen anledning att dessutom lägga till ”orsakar skada eller annan olägenhet eller risk för skada”, eftersom det typiskt sett i dessa fall ”automatiskt” föreligger skada eller olägenhet. Faktum är att ofta kan enstaka besök på exempelvis en häckningsplats för fåglar helt spoliera en häckning.99 97 SOU 2004:37, s. 200 98 A bet s. 29 99 A bet s. 375
