”Ny styrmodell litar på dig!”
En studie i hur en kommun översätter och anpassar nya
reformidéer.
“New management model trusts you!”
A study of how a municipality translates and adapts new
reform ideas.
Yvonne Glowig
Katharina Halldin
Ledarskap och offentlig organisation.
Fakulteten Kultur och samhälle, institutionen Urbana studier. Magisternivå
15 högskolepoäng Vårtermin/2020/maj 28 Handledare: Mats Fred
Sammanfattning
Den offentliga sektorn har under lång tid varit föremål för granskning och forskning, olika reformidéer har avlöst varandra gällande hur den offentliga förvaltningen på bästa vis ska styras. Gemensamt för alla reformidéer är att de alla har svar på föregående reformidéers brister eller svagheter. Syftet med denna uppsats var att undersöka hur en kommun tar sig an reformidéer och hur den har översatt och anpassat reformidéer till sina lokala förutsättningar. Studien har särskilt tittat på hur Halmstads kommun har tolkat och översatt det senaste styrningsidealet och reformidén, tillitsbaserad styrning och ledning. Fokus har varit att titta på hur kommunen beskriver sin nya styrmodell i olika interna dokument. För att kunna göra detta valdes en kvalitativ dokumentstudie; närmare bestämt en kvalitativ innehållsanalys med induktiv ansats. Dokumentstudien gjordes på Halmstad kommuns nya styrmodell, som beslutades november 2019. Studien visar att styrmodellen har spår av Public Administration, New Public Management, New Public Governance och Post-NPM. Kommunen har inspirerats av den nya reformidén och därmed också av tillit som fenomen, men har därutöver även behållit gamla reformidéer och dess styrprinciper. Kommunen visar även en ambition att fördjupa den horisontella samverkan genom begreppet tillit. Vidare visar denna studie att kommunen har gjort en egen översättning och tolkning av begreppet tillit som är anpassad till kommunens kontext och dess styrmodell; ledningsbegreppet saknas i styrmodellen. Övergripande bidrar studien till en nyanserad bild av tillitsbegreppet, och därmed kan studien också bidra till ett kritiskt förhållningssätt för kommuner som befinner sig i ett förändringsarbete. Studien skapar också ett bidrag till samhällsdebatten och forskarvärlden genom en fördjupad analys av bakomliggande krafter och uppkomsten av nya reformvågor inom den offentliga sektorn.
Nyckelord: tillit, styrning, ledning, tillitsbaserad styrning och ledning, kommuner, offentlig sektor
Abstract
The public sector has, for a long time, been a subject of review and research. Different public management reform ideas have replaced each other according to how the public administration can best be managed. A commonality between reform ideas is that they all have answers for previous reform ideas' deficiencies and weaknesses. The purpose of this study was to examine how municipalities take on different reform ideas, and how they have translated and adapted these reform ideas for their local requirements. The study has, in particular, investigated how Halmstad Municipality has interpreted and translated the latest governing ideal and the reform idea trust-based management and leadership. The focus has been to look at how the municipality describes its new governing model in various internal documents. To accomplish this, a qualitative document study was chosen; more specifically, a qualitative content analysis with an inductive approach. The document study was conducted on Halmstad Municipality's new governing model, which was passed in November of 2019. The study shows that the governing model has aspects of Public Administration, New Public Management, New Public Governance, and Post NPM. The municipality has picked up new reform ideas, and thereby also trust as a phenomenon, but has additionally kept old reform ideas and their principles of management. The municipality also shows ambition to deepen horizontal cooperation through the principle of trust. Furthermore, this study shows that the municipality has made its own translation and interpretation of the concept of trust, which is adapted to the municipality's context and its model of management. Leadership is missing in this model of management. As a whole, the study contributes to a nuanced picture of the concept of trust and can thereby also contribute to a critical approach that exists when working towards change. The study also contributes to a debate in society and academia regarding deeper analysis of underlying forces and the appearance of new waves of reform in public management.
Keywords: Trust, Management, Leadership, Trust-based management and leadership, Municipalities, Public sector
Innehåll
1. En våg sveper in… ... 6
1.1. Nya tider? ... 6
1.1.2. Vad är problemet? ... 8
2. Det teoretiska huset ... 10
2.1. De akademiska glasögonen ... 10
2.2. Uppsatsens analysmodell ... 12
2.3. Styrning ... 13
2.4. Ledning och ledarskap ... 18
2.5. Tillit ... 21
2.6. Sammanfattningsvis ... 24
3. Hur undersökningen av Halmstads nya styrmodell har
gått till ... 26
3.1. Val av metod ... 26
3.2. Inhämtning av data ... 26
3.3. Urval ... 27
3.4. Dokumentens trovärdighet och äkthet ... 28
3.5. Dokumentanalys – kvalitativ innehållsanalys med induktiv ansats ... 29
3.6. Hantering och bearbetning av data ... 30
3.7. Etiska förhållningssätt och överväganden ... 30
4. Ny styrmodell litar på dig! ... 32
4.1. Argumentationen för en ny styrmodell ... 32
4.2. Struktur för analys av de fyra styrprinciperna ... 33
4.3. Styrprincip Helhet ... 34
4.4. Styrprincip Närhet ... 36
4.5. Styrprincip Tillit ... 38
4.5.1 Individnivå ... 39
4.5.2 Organisationsnivå ... 40
4.5.3 Horisontell och tillitbaserat ... 41
4.6. Styrprincip Systematik ... 43
4.7. Reflektioner ... 45
4.8. Sammanfattande analys ... 45
5. Vem har nytta av detta? ... 47
5.1. För den som vill ha en nyanserad bild av tillitsbegreppet ... 47
5.2. För den moderna kommunen ... 48
5.3. För forskningsfältet och samhällsdebatten ... 49
5.4. För framtidens forskning ... 51
6. Referenslista ... 52
7. Bilagor ... 58
7.3. Dokument i original ... 67
7.3.1. Meddelande på intranät till alla medarbetare ... 67
7.3.2. Informationssidor på kommunens intranät, faktagranskat januari 2020 ... 68
7.3.3. Information till bolags- och förvaltningschefer ... 78
7.3.4. Presentation styrmodell 12 slides ... 80
1. En våg sveper in…
”Ny styrmodell litar på dig!” är rubriken för ett meddelande som publiceras i januari 2020 på Halmstads kommuns intranät till alla anställda. Halmstads kommun1 har fått en ny styrmodell
och i meddelandet beskrivs kortfattat att detaljstyrning ska bort och att styrningen numera ska bygga på begreppen helhet, närhet, tillit och systematik.
1.1. Nya tider?
När nuvarande stadsminister Stefan Löfven publicerade en debattartikel som reaktion på Zarembas (2013) artikelserie ”Vad var det som dödade herr B?”, poängterade han behovet av en ny styrningsform inom offentliga organisationer. Den nya styrningen skulle innebära mindre detaljstyrning och återgång till tillit för professionens yrkeskunskaper. Den senaste tiden har tillit2 blivit ett fenomen som fått stor uppmärksamhet när styrning och ledning av den offentliga
sektorn diskuteras. Norén Bretzer och Holmgren (2018) menar att tillit som begrepp har blivit ett ledord i den svenska offentliga debatten och att begreppet används lika ofta som ordet förtroende. Att prata om tillit och att prata om att styra med tillit anses vara oerhört modernt. Halmstad verkar ligga i tiden med sin nya styrmodell, som bygger på bland annat tillit. Kanske befinner sig den offentliga sektorn mitt i en ”tillitsvåg”. Liknelsen med att reformidéer sköljer likt en våg över ett befintligt system kommer från Pollitt och Bouckaert (2017). Beskrivningen kan användas för att förtydliga hur den ena reformens problematik ska lösas med en ny reformvåg som har inspirerats av nya idéer. Varje gång en ny våg sveper in över det offentliga landskapet har den med sig nya idéer som blandas med befintliga. När vågen drar sig tillbaka finns både nya och gamla idéer kvar. Nya idéer ersätts inte renodlat, utan gamla idéer finns kvar mer eller mindre avmattade, och påverkar den nya idén (ibid.). Under de senaste tre decennierna har svenska offentliga verksamheter organiserats och styrts mer och mer efter företagsinspirerade och företagsliknande idéer så som mål- och resultatstyrning, kallat New Public Management (Bengtsson, 2012; Røvik, 2008). New Public Management (NPM) fick sitt genomslag när Christopher Hood (1991) identifierade fyra behov av förändringar för den offentliga sektorn: minska den offentliga sektorns omfattning, privatisering av offentliga verksamheter, automatisering av informationsteknologi inom offentlig verksamhet och att närma sig den internationella marknaden genom samverkan. Därmed skulle den offentliga
1 Halmstad använder Halmstads kommun som fast benämning för kommunen.
sektorn styras bättre och effektivare än det hade gjorts tidigare med Public Administration (ibid.). Public administration (PA) växte fram i en tid då den offentliga förvaltningens uppdrag främst bestod av att implementera och genomföra lagstiftning inom den offentliga verksamheten (Lapsley, 2016). Förvaltningen var strikt vertikalt styrd med en tydlig hierarki inspirerad av en militär bakgrund. Medborgarna ansågs vara passiva mottagare av en tjänst som beslutats på politisk nivå (ibid.). Max Weber myntade begreppet byråkrati eller snarare byråkratisering, som en modern organisationsform där tjänstemän ansågs vara högt specialiserade och levererade tjänster åt passiva medborgare (Forssell & Ivarsson Westerberg, 2014; Lapsley, 2016; Gregory, 2007). NPM, som skulle ersätta PA har inte kunnat tillfredsställa kraven på bättre effektivitet och minskad byråkrati, utan effekten blev snarare den motsatta (Rhodes, 1996; Power, 1997). Behovet av samverkan för att lösa komplexa samhällsfrågor och andra faktorer så som globalisering, europeisering och ökad delegering till regioner och kommuner, har genererat nya idéer om styrning, så kallad New Public Governance (Hedlund & Montin, 2009). Osborn (2006) konstaterade att varken PA eller NPM kunde hantera den offentliga förvaltningens komplexitet, vilket ledde till nya förändringsbehov och nya styrformer. Den nya styrformen New Public Governance (NPG) är inte särskilt ny för Sverige, då tradition av samverkan mellan stat och samhälle inte är något nytt (Pierre, 2009). Post-NPM, som NPG är en del av, bidrar inte till ett nytt sätt att styra offentlig förvaltning, utan bidrar snarare med argument för samverkan och nätverkande, argument för en förflyttning från produktion och tjänster till ständiga förbättringar och en ökad betoning på samhällsnytta (Funck & Karlsson, 2018). Krav på tillit snarare än kontroll och betoning på nätverkande istället för ledning växte sig allt starkare genom NPG (Osborne, 2006). NPG innebar också ett sätt att göra samhällsmedborgaren delaktig i lösningen kring samhällsfrågorna (Powers, 1997; Osborn 2006). Efter tre stora vågor av reformidéer kan det konstateras att de gamla weberska idéerna om byråkratisering lever kvar, sida vid sida med nya idéer om styrning och organisering av välfärdssektorn (Pollitt & Bouckaert, 2017). Frågan är vad som kommer vara nytt nu när reformvågen om tillitsbaserad styrning och ledning samlar kraft för att skölja över den offentliga sektorn. Tillitsdelegationen fick 2016 uppdraget av regeringen Löfven att skapa, förnya och vidareutveckla de senaste decenniernas decentralisering av förvaltningsstyrningen som hade ett för stort fokus på mål- och resultatstyrning samt uppföljning (Dir. 2016:51). Tillitsdelegationens arbete har mynnat ut i flera rapporter, ramverk, antologier och utredningar där det beskrivs hur en tillitsbaserad styrning och ledning ska förbättra förvaltningarnas arbete och därmed möta medborgarnas behov bättre. I SOU 2018:47 fogas begreppen tillit samman med begreppen styrning och ledning; tillitsbaserad styrning och ledning ska vara en
ledningsfilosofi med innefattande vägledande principer för den offentliga sektorn. Nyhlén och Sundström argumenterar i sitt yttrande om SOU 2018:47 och SOU 2018:48 för att tillitsreformen själv stannar kvar i de ”gamla” styrningsidéerna med fokus på ”tillitsbaserad mål- och resultatstyrning” (s. 2). Vad är då egentligen nytt och vad är rester av gamla reformer? Fokus på vertikal styrning under PA har fått sällskap av företagsinspirerad ledning under NPM, som nu har utökats med ordet tillit, i alla fall i Sverige. Gemensamt för de olika nya trenderna är att de alla har olika ansatser för hur offentlig förvaltning bör styras och organiseras och att de profilerar sig som ett alternativ till NPM. Tillitsreformen vill också vara ett alternativ till NPM, men ryms likväl under paradigmet NPM, menar Nyhlén och Sundström (2018). Om så är fallet, är det intressant att titta närmare på hur kommuner själva bygger nya styrmodeller inspirerade av omvärlden och nya reformidéer där de använder sig av nya fenomen så som tillit.
1.1.2. Vad är problemet?
Kommuner befinner sig inte i ett socialt vakuum utan påverkas (som beskrivits ovan) av de idéer som finns i omvärlden. Czarniawska (2015) talar om ett idéresande; idéer som färdas runt från en plats till en annan. En del idéer blir moderna, är på mode och kan så småningom institutionaliseras, medan en del idéer faller i glömska. När idéer kommer till ett nytt ställe måste de kontextualiseras utifrån den nya platsen, och därmed är idén inte längre densamma (ibid.). För att nya idéer ska kunna omsättas till praktisk handling behöver de också översättas; de behöver skapas på nytt (Czarniawska & Joerges, 1996). Reformidéer är också idéer som behöver översättas för att passa in. De kommer uppifrån och översätts och kontextualiseras efter lokala förutsättningar, normer och rutiner (Hall, 2012). Översättningen kan enligt Hall (2012) leda till att reformer urvattnas och återspeglas enbart genom språkbruket, men översättningen kan också göra att de berikas och utvecklas, menar Czarniawska (2015). Därför är det intressant att titta på hur kommuner själva tar emot nya reformidéer såsom tillitsbaserad styrning och ledning och hur de översätter den. Halmstads kommunfullmäktige beslutade så sent som i november 2019 om en ny styrmodell för kommunen. Beslutsunderlaget grundades på ett omfattande arbete som hade pågått i cirka två år. I kontakt med kvalitetschefen från Halmstads kommun bekräftades det att kommunen har ett pågående implementeringsarbete med en ny styrmodell som utgår bland annat från tillitsbegreppet. För att få svar på hur en kommun anpassar och översätter nya styrningsideal till sin nivå har olika typer av dokument studerats. Dessa har upprättats av Halmstads kommunledningsförvaltningen under 2020 och finns tillgängliga på kommunens intranät. Dokumenten består av en digital presentation med
tillhörande talmanus, informationsbrev till förvaltnings- och bolagschefer, diverse interna informationssidor och ett meddelande på kommunens intranät.
Syftet med uppsatsen är således att undersöka hur en kommun, närmare bestämt Halmstads kommun, tar sig an nya reformidéer, närmare bestämt hur den översätter och anpassar idéerna om nya styrningsideal till sina lokala förutsättningar.
Frågeställningar som ska hjälpa att uppnå syfte är därmed:
Vad säger Halmstads kommuns texter om varför en ny styrmodell införs och hur har kommunen tolkat och översatt det senaste styrningsidealet och reformidén tillitsbaserad styrning och ledning; alltså vad säger dokumenten om styrning, ledning och tillit?
Vilka andra reformidéer om styrning och ledning av den offentliga sektorn kan synas i dokumenten; alltså vilka idéer samexisterar i den nya modellen?
2. Det teoretiska huset
Reformidéer som PA, NPM och NPG har i olika grad påverkat hur hela den offentliga sektorns styrning och ledning bör bedrivas. PA med fokus på administration och vertikal styrning, NPM med företagsinspirerade idéer om vertikal styrning, ledning och effektivisering och NPG med idéer om nätverksprocesser och horisontell styrning och ledning är olika perspektiv för styrningen av den offentliga sektorn. Som tidigare redogjorts för, kan reformidéerna delvis och i olika omfattning finnas sida vid sida och därmed samexistera. När Halmstads kommun beslutar om en ny styrmodell faller det sig naturligt att undersöka hur styrning och ledning samt tillit används som begrepp, samt hur Halmstads kommun hanterar och definierar begreppen i sina underlag. Därför använder denna studie begreppen styrning och ledning som teoretiska begrepp. Vidare har Halmstad tagit fasta på begreppet tillit och använder det i sin nya styrmodell samt i sin interna kommunikation. Även därför tas tillit med som teoretiskt begrepp, men också med anledning av dess aktuella ställning i samband med diverse SOU och forskningsantologier. Detta innebär att tillit är både ett empiriskt fenomen som studeras men också ett teoretiskt perspektiv som bygger på hur begreppet används av Halmstads kommun.
2.1. De akademiska glasögonen
Uppsatsen tar sin utgångspunkt i socialkonstruktivism, som argumenterar att samhället är en social konstruktion; människan producerar verkligheten och därmed sig själv. Roller och identiteter skapas genom människas internalisering av dessa, och representerar den sociala ordningen (Berger & Luckmann, 1966; 1979). Som Berger och Luckmann (1979) säger: ”Samhället är en mänsklig produkt. Samhället är en objektiv verklighet. Människan är en social produkt.” (s.78). Kommuner är organisationer och därmed också sociala konstruktioner som både producerar och reproducerar verkligheten som finns inom organisationen (Røvik, 2008). Halmstads kommun befinner sig i en social kontext med många andra aktörer. Kommuner är således inte organisationer lösryckta från omvärlden som enbart kan agera som redskap eller instrument för att uppnå mål, utan de är också arenor där mening kan tolkas och utvecklas (ibid.). Detta innebär att kommuner tar emot idéer som finns i dess omvärld samt påverkas av omvärldens idéer. Då organisationer påverkas av och anpassas till sin institutionella omgivning, blir organisationer likformade: isomorfa till sin omgivning. Därmed påverkar de också andra organisationer i sin omgivning, något DiMaggio och Powell (1983) har undersökt närmare. Författarna menar att organisationer liknar varandra mer och mer. De införlivar samma
om att idéer färdas runt, att de färdas över världen där vissa stannar och blir institutioner medan andra inte gör det. Hon menar att idéresande förutsätter att en idé har materialiserats och har blivit till ett objekt. Detta kan vara en text, en modell eller något som finns i en hjärna, och för att kunna göra det måste den kunna tas ur sitt ursprungliga sammanhang (ibid.). När idén kommer till ett nytt sammanhang måste den kontextualiseras utifrån den nya platsen och därmed är idén inte längre detsamma (ibid.). Idéen i sig sprids inte av sig själv, utan det måste finnas ett intresse för idén, och ett intresse för att översätta en idé för att göra den brukbar. Imiterar flera aktörer samma idé, blir den modern. Att vissa idéer blir mer moderna än andra kan bland annat förklaras med ursprungskällan, menar Czarniawska (2015). Kommer idén från en källa som uppfattas som bättre, imiteras den lättare. Det kan också förklaras med att idén i sig passar bättre in i det lokala sammanhanget eller att idén är just bättre (ibid.). Halmstads kommuns nya styrmodell antas vara en samling av reformidéer från olika tider där kommunen har tagit med den senaste idéen om tillit som verkar vara på mode. Med hjälp av dokument i form av en digital presentation med tillhörande talmanus, informationsbrev till förvaltnings- och bolagschefer, diverse interna informationssidor och meddelanden från kommunens intranät ska Halmstads kommuns nya styrmodell undersökas. Vilka reformidéer om styrning och ledning av den offentliga sektorn kan synas i dokumenten; alltså vilka idéer samexisterar i den nya modellen? Vidare är det av intresse att se hur kommunen definierar och använder de olika begreppen; det vill säga hur begreppen om styrning, ledning och tillit har översatts och anpassats till Halmstads nya styrmodell. Begreppet om översättning är en benämning som ursprungligen kommer från den franska sociologen Bruna Latour och kan användas för att beskriva alla slags organisationsförändringar (Riestola, 2013). Det handlar om att idéer eller koncept genomgår en förändring under sin resa från en institutionell kontext till en annan. De översätts och transformera, vilket kan förändra deras innehåll, även om namnet kan förbli detsamma (ibid.). Översättning betyder i det sammanhanget inte enbart att översätta utan det betyder i vidare bemärkelse en förskjutning, drift och skapande (Czarniawska & Joerges, 1996). Den nyinstitutionella teorin om förändring har som utgångspunkt att reformidéer kommer uppifrån och att de sedan översätts och kontextualiseras, vilket kan leda till att reformerna urvattnas och återspeglas enbart genom språkbruket (Hall, 2012). Idéerna kan dock också berikas och utvecklas av översättningen (Czarniawska (2015).
2.2. Uppsatsens analysmodell
Syftet med uppsatsen är att undersöka hur en kommun tar sig an nya reformidéer och hur den översätter och anpassar idéerna om nya styrningsideal till sina lokala förutsättningar. Närmare ska detta göras med hjälp av dokument. Dokumenten ska ge svar på varför en ny styrmodell har införts och hur Halmstads kommuns har tolkat och översatt det senaste styrningsidealet och reformidén tillitsbaserad styrning och ledning. Alltså vad säger dokumenten om styrning, ledning och tillit? Vidare ska undersökas vilka andra reformidéer om styrning och ledning av offentlig sektor kan synas i dokumenten; alltså vilka idéer som samexisterar i den nya modellen. Analysen har utgått från Halmstads modell, som bygger på fyra begrepp som kallas för principer av kommunen. Dessa är helhet, närhet, tillit och systematik, och kommer ge struktur för analysen (se tabell 1). Utöver det är det av betydelse att titta på argumentationen från kommunens sida för varför en ny modell ska införas för att kunna ge viktig information om de idéer den nya modellen bygger på, samt bidra till en förståelse av eventuella översättningar som görs av tidigare reformidéer.
Vad säger dokumenten om styrning, ledning och tillit?
Vilka likheter med koppling till styrningsteorier, ledarskapsteorier och tillitsteorier finns? Vilka reformidéer påminner de idéerna om? Argumentation för ny styrmodell Helhet Närhet Tillit Systematik Tabell 1: Analysmodell
Analysen kommer således att gå igenom dessa områden som kopplas till teorierna om styrning, ledning och tillit.
2.3. Styrning
Styrning handlar om beslutsfattande och genomförande av beslut; vissa medarbetare, chefer, har fått i uppdrag att styra och att fatta beslut, medan de andra i organisationen, de som inte är chefer, förväntas låta sig styras (Brunsson & Holmblad Brunsson, 2014). Uppdragen kan komma från regeringen, kommunala politiker eller från andra inom organisationen som befinner sig på en högre hierarkisk nivå (ibid.). Behov av styrning förklaras oftast med två anledningar: det behövs samordning för de underordnades arbete för att göra det effektivt, och att styrningen ska återspegla de högre nivåernas, uppdragsgivarnas, önskemål (ibid.). Beteendestyrning kan utövas med hjälp av regler, lagar, rutiner och övervakning (Svenningsson & Alvesson, 2010). Resultatstyrning har fokus på budget, mål och output/outcomes, och normstyrning vill styra med hjälp av idéer, värderingar och normer (ibid.). I praktiken använder sig organisationer av olika kombinationer av de tre styrningsmodellerna (ibid.). Inom förvaltningspolitiken utövar politikerna styrningen med hjälp av lagar och förordningar, så kallad regelstyrning (Bengtsson, 2012). Beroende på hur lagar är utformade, måste förvaltningarna omsätta besluten mer detaljerat (detaljstyrning) eller friare. Det sistnämnda kan göras genom ramlagar som anger målet med lagen, där förvaltningarna genom ram- eller målstyrning själva kan bestämma hur lagen ska implementeras (ibid.). Mål- och resultatstyrning är en kombination av att styra genom mål, men också genom systematisk återkoppling om resultatet (ibid.). Styrning kan också ske med hjälp av resurstilldelning och anslag, vilket innebär en ekonomistyrning (ibid.). Styrning utgår från någon som har en högre position och är förknippad med chefens styrinstrument (Brunsson & Holmblad Brunsson, 2014). Kommundirektören, förvaltnings- och kommunala bolagschefer, eller andra enhetschefer inom den offentliga sektorn använder sig därmed också av styrinstrument; styrinstrument som handlar om att bestämma över de underordnade, att få inhämta information om utfört arbete och att utöva sanktioner i form av belöningar eller straff (ibid.). Ouchi (1979) presenterade att offentlig organisation kunde delas in i hård (exempelvis lokalvård, parkskötsel) och mjuk verksamhet (exempelvis skola, vård och omsorg). Den mjuka verksamheten jämfördes med verksamheter som inte hade en tydlig koppling mellan insatta åtgärder (input) och resultat (outcomes). Ouchi (1979) belyste även att det i dessa mjuka verksamheter fanns en osäkerhet om hur verksamheten bäst ska styras, eftersom den mjuka verksamheten skiljer sig från den hårda verksamheten i komplexitet. Hall och Löfgren (2006) konstaterar att det inom forskning om offentlig förvaltning oftast talas om organisering som styrmetod. Stora förhoppningar ställs på organisationens förändringsmöjlighet genom styrning. Omorganisering eller ombildande av
organisationer har länge varit i ropet som lösningen på organisationens styrproblem. Vidare definierar Hall och Löfgren styrning som beslutsfattarnas vilja och ambition att förändra verksamheter inom den offentliga sektorn. Att styra genom organisering har blivit allt vanligare och har blivit ett av många andra klassiska styrmedel så som ekonomi, regelverk, anslag med mera. Sundström och Pierre (2009) konstaterar att svenska politiker i allt högre grad styr genom mål och utvärderingar. Hall och Löfgren (2006) varnar dock för att människor inom den offentliga förvaltningen kan uppleva sig styrda av icke synliga processer som ingen vet härkomsten av. Dessa icke synliga processer kan vara av högst avsevärd betydelse, till och med tvingande. Viktigt att nämna och knyta an till i samband med detta är den pågående forskningsdebatten som förs gällande NPM och dess detaljstyrning. I samband med denna forskardebatt belyser Gregory (2007) att styrningen inom den offentliga förvaltningen åter börjar närma sig en hierarkisk styrning med tendenser från den weberska byråkratin. Osborne (2006) påtalar behovet av en ny horisontell styrning i form av New Public Governance3 genom
sitt resonemang kring förvaltningens behov av att bantas ner och effektiviseras. Svårigheten, menar Osborne (2006), är inte att skapa nya styrningsprinciper utan snarare att inte fastna i gamla. Stoker (2006) stödjer Osbornes resonemang när han belyser nätverksstyrning och ledarskap. Nätverksstyrning definieras som interpersonella och interorganisatoriska processer som kompletterar och ibland ersätter auktoriteter. Stoker belyser en allt starkare önskan av horisontell styrning baserad på tilltro till professionen, i kontrast till den rådande politiska vertikala detaljstyrning som existerat inom offentlig förvaltning. Vidare framhäver Stoker (2006) trots detta betydelsen av ett tydligt ramverk. Han belyser även den allt mer komplexa styrningen och dess konsekvenser för ledarskapet inom offentlig verksamhet. Sundström (2016) belyser ett decennium senare liknande behov av förändring, och då utifrån den rådande debatten kring NPM-baserad styrning inom offentlig verksamhet. Sundström anser att debatten om offentlig styrning enbart målar upp två sätt att styra offentlig verksamhet: genom mål och resultatstyrning (Management by results) eller genom regeringens framhävande av en ny styrmodell som ger professionen ökad status och självständighet. Det vill säga antingen strikt vertikal styrning genom detaljstyrning med styr- och kontrollsystem, eller strikt horisontell styrning som styrs genom att överordnade lämnar professionen ensam och litar på ett professionellt agerande. Sundström (2016) utvidgar sitt resonemang genom att införa en ny dimension i debatten. Genom stöd av forskning inom metastyrning och empiriska exempel från offentlig organisation belyser han ytterligare en dimension av styrning: begreppet
nätverksstyrning. Detta för att visa på en möjlig väg som både innefattar kontroll och styrstrategier men också tillit till professionen, vilket kommer belysas ytterligare under avsnittet tillitsbaserad styrning.
Vertikal styrning kan enligt Kohlbacher (2010) ses som en top-down-styrning, där chefen fattar beslut för verksamheten och tar ansvar för övergripande mål eller budget. Vertikal styrning innehåller aspekter av ekonomistyrning och kontrollsystem (Malmi & Brown, 2008; Merchant & Van der Stede, 2012). Det är en traditionell styrning med uppsatta mål och mätning av de uppsatta målen som inkluderar kulturell styrning och administrativ styrning, men också styrning genom planeringsprocesser (ibid.). Sammantaget innebär vertikal styrning de processer som ledningen tillhandahåller för att styra sin personal mot uppsatta mål och resultat (ibid.). Axelsson och Bihari Axelsson (2007) talar om samverkansprocesser i samband med vertikal styrning, samt definierar detta som vertikal integrering. Det vill säga hierarkisk samordning som kan innefatta exempelvis koordinering av resurser, styrning och ledning. Organisationer som är mycket lika varandra styrs enligt Axelsson och Bihari Axelsson bäst genom vertikal integrering. Horisontell styrning är däremot en styrmetod som utgår från ett koncentrerat perspektiv för att utveckla en processformad verksamhet. Horisontell styrning, samverkan och nätverksstyrning är nära förknippade med varandra och utvecklas utifrån gemensamma mål, samråd, kompromisser och ömsesidig förståelse (Osborne, 2006; Axelsson & Bihari Axelssons, 2007; Berlin et al., 2018). Den baserar sitt styrande utifrån relationer och processer, samt innefattar kontinuerliga förbättringar och ett teambaserat arbetssätt. Ansvarsfördelning inom horisontell styrning sker utifrån processerna och fokuserar på ett värdeskapande arbetssätt, men kan uppfattas som svårare att följa upp (Chenhall, 2008). Vidare poängterar Axelsson och Bihari Axelsson (2007) att verksamheternas olika organisation i form av struktur, kultur, beteende, profession och så vidare påverkar vilken typ av styrning som genererar bäst resultat. Organisationer med många olikheter styrs bäst genom horisontell styrning/integrering (ibid.).
Berlin et al. (2016) belyser vikten av formell styrning där ledningen styr via formella styrmedel så som budget, mått och uppföljning. Malmi och Brown (2008) menar att skillnaden mellan formell styrning som ett styrsystem och som ett informationssystem är när mänskliga beteenden påverkas av uppsatta mål, vilket innebär att ansvaret kan fördelas inom en organisation. Vidare konstaterar Berlin et al. (2016) att offentlig förvaltning har en tydlig intern styrpraktik som kännetecknas av formella regler så som lagar, förordningar och interna regler, vilka förstärker
den vertikala styrningen inom verksamheten. Formell kunskap och hög grad av formalism är ytterligare faktorer som bidrar till regelstyrningen inom den offentliga verksamheten. Adler (2001) belyser vikten av hierarki och auktoritet, det vill säga legitim makt (formell styrning), för att erhålla en effektivitet i rutinmässiga uppgifter som även underlättas genom top-down-riktad kommunikation inom organisationen, men som är mindre effektiv i icke rutinmässiga arbetsuppgifter. Innovationsuppgifter som kräver ny kunskap och nya infallsvinklar gynnas inte av formell styrning. Adler (2001) menar att kreativa samarbeten inte kan befallas genom formell styrning. Detta eftersom den lägre nivån i professionen saknar den kunskap som behövs, samt möjligheten att förmedla information uppåt i verksamheten. Verksamheten kan enligt Adler (2001) därför komplettera sin hierarkiska och auktoritativa styrning med andra syrningsmodeller så som tillit/förtroende för att mildra de negativa effekterna av formell hierarkisk styrning. Informell styrning utövas genom kultur, normer och organisationens värdegrund, menar Berlin et al. (2016), men grunderna för informell styrning kan härledas till Mintzbergs (1980) teori om social styrning som vidareutvecklats av Merchant och Van der Stede (2007) genom en indelning av social styrning i två delar: personalstyrning och kulturell styrning. Merchant och Van der Stede (2007) förklarar personalstyrning förenklat genom personalens egenkontroll (lätt att följa upp och kontrollera), och kulturell styrning förklaras genom inofficiella normer och grupptryck. Malmi och Brown (2008) menar att informell styrning syftar att vägleda medarbetarnas beteende genom att skapa gemensamma traditioner, uppfattningar och värderingar. Berlin et al. (2016) belyser även en företeelse inom offentlig förvaltning som under det senaste decenniet blivit en informell styrmetod och blivit allt mer vedertagen, nämligen den offentliga verksamheten som lärande organisation. Det vill säga att medarbetarna ska bli sina egna chefer. Genom sin kunskap och kompetens inom yrkesområdet ska medarbetaren själv agera utifrån sitt behov av vidareutveckling.
På senare år har tillitsbaserad styrning kommit i ropet genom statens vilja att finna ett alternativt styrsystem för den offentliga förvaltningen genom statliga utredningar. Evetts (2010) belyser att tillitsbaserad styrning uppkommit som ett led för att motverka föregående reformidéers brister, samt för att öka kvalitén inom välfärdstjänsterna. Bringselius, en av forskningsledarna i Tillitsdelegationen, definierar tillitsbaserad styrning enligt följande;
Tillitsbaserad styrning och ledning är styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att
stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa förmåga, integritet och hjälpvillighet.
(Bringselius 2018, s. 7)
I sin definition utökar Bringselius begreppet tillitsbaserad styrning till att även inkludera ledning och kultur. Utöver detta inkluderas även övriga styrprocesser, marknad och hierarki, som väsentliga och som något som ska eftersträvas. Krav på feedback mellan den offentliga verksamheten och riksdag/regering premieras snarare än vertikal detaljstyrning, vilket är av betydande vikt för tillitsbaserad styrning. Bringselius (2018) belyser att de tidigare traditionella styrprocesserna för prestation, marknad och hierarki, behöver utökas med en tredje styrprocess, nämligen med tillit, vilket hon hämtar från Adlers (2001) resonemang. Rothstein (2014) lyfter riskerna med tillitsbaserad styrning som enligt honom kan generera en social fälla, där effektiva samarbeten blir beroende av den horisontella samverkan genom medarbetare/organisationer som litar på och vill samarbeta med varandra (personberoende horisontell samverkan), men också vertikalt genom medarbetare som litar på ledaren. För att motverka denna problematik krävs enligt Rothstein (2014) handlingsutrymme inom verksamheterna för att medarbetarna själva ska kunna utforma tilliten. Österberg (2018) höjer vidare en varning för en hög autonomi inom tillitsbaserad styrning som kan leda till att gränserna förflyttas och maktmissbruk skapas. Bristen av kontroll gör det också svårt att säkerställa en likvärdig välfärd för medborgarna. I Bringselius (2018) definition för tillitsbaserad styrning poängterar hon därför behovet av balans. Det handlar inte om att sluta mäta och kontrollera, utan snarare att göra det lagom mycket. Tillit konkurrerar inte med mål- och resultatstyrning utan går snarare hand i hand med mål-, resultat- och regelstyrning. Genom en stimulerad horisontell samverkan där ekonomistyrning och kvalitetsstyrning kopplas ihop förbättras samhällsnyttan (ibid.). Genom att arbeta horisontellt kan den offentliga verksamheten påverkas positivt, vilket får effekter i andra verksamheters budget, vilket i sin tur kan stimulera samverkan utifrån verksamhetsövergripande gemensamma mål och resultat (Bringselius, 2017). Kvalitetsstyrning ska i sin tur användas för bedömning av offentlig verksamhet för att följa upp kvalitativa resultat på prestationer, och tillitsbaserad styrning ska skapa en plattform för en mjuk påverkan av verksamheten genom att institutionalisera önskade normer. Den normativa styrningen identifieras som svårast att implementera från ett centralt håll, då den främst skapas genom interaktion mellan formella och informella ledare (Bringselius, 2018).
2.4. Ledning och ledarskap
Det är chefer i en organisation som har uppgiften att styra och det är också de som ytterst fattar beslut (Brunsson & Holmblad Brunsson, 2014). Ledning innefattar således begreppen chefskap och ledarskap och distinktionen mellan chefskap och ledarskap kommer diskuteras längre ner. Uppfattningen är dock att skillnaden (om det antas att den finns) inte är av betydelse för uppsatsen. Kommunens högsta tjänsteman är kommundirektören som leder och styr tillsammans med kommunens förvaltnings- och bolagschefer. Som inledningsvis i förra avsnitt beskrevs, hänger styrning och ledning ihop. Chefer som utövar chefskap och/eller ledarskap är personer som får styra och som får fatta beslut (ibid.). Inom de offentligt styrda organisationerna utövas det offentliga ledarskapet. Riksdagen som är företrädare för folket får inte ägna sig åt förvaltningsuppgifter, utan tjänstemän implementerar och verkställer de politiska beslut som ska nå medborgarna (Bengtsson, 2012). Offentliga förvaltningar ska vara folkstyrda, lagstyrda och efterfrågestyrda. Folkstyrda betyder att den politiska viljan som har röstats fram via demokratiska val, presenteras av förtroendevalda politiker som genom tjänstemän i förvaltningar styr; förvaltningen är politiskt styrbar (ibid.). Förvaltningar måste vara rättssäkra (lagstyrda), det vill säga att de följer lagen oavsett vad politikerna kan tycka i en fråga och förvaltningarna ska även kunna styras via medborgarna och medarbetarna; de ska arbeta effektivt genom efterfrågestyrning (ibid.). Lundquist (2001) har delat in de tre principer i två värden, demokrativärden: politisk demokrati, offentlig etik och rättssäkerhet, och ekonomivärden: funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet. Alla inom den offentliga sektorn, oavsett om de är politiska företrädare eller ämbetsmän och tjänstemän, ska låta sig ledas av dessa värden som utgör den offentliga etos (ibid.). Förvaltningar och myndigheter ska leverera en god service med en hållbar ekonomi; servicen ska vara effektiv och rationell (Bengtsson, 2012). Trender i västvärlden, en anpassning till den tekniska utvecklingen, dels liberala politiska idéer och kritiken mot en för byråkratiserad offentlig sektor har gjort att en förflyttning mot ett mer marknads- och företagsliknande arbetssätt har ägt rum de senaste 30 åren, New Public Management (ibid.). Idériktningen New Public Management (NPM) har gjort att offentliga förvaltningen och därmed också ledarskapet inom dessa har haft den privata sektorn som förebild (Casula Vifell & Ivarsson Westerberg, 2013). Chefer och tjänstemän ska navigera mellan att förhålla sig till de demokratiska värdena och de ekonomiska värdena med betoning på det sistnämnda; offentliga verksamheter anses kunna bli mer effektiva och innovativa samt att de kan utföra mer till lägre kostnad (SOU 2013:40). Offentliga ledare måste å ena sidan agera som företagsledare och sträva efter att uppfylla de ekonomiska målen,
det vill säga utföra mer till mindre pris, och å andra sidan följa lagstiftningen och ge medborgarna den service som medborgarna önskar och behöver (Casula Vifell & Ivarsson Westerberg, 2013). Ett sätt att närma sig begreppet ledarskap är att titta på det ur ett historiskt perspektiv. Svenningsson och Alvesson (2010) ser att forskningen om ledarskap med ledaren i fokus kan delas in i fem stora orienteringar över tid. Orienteringarna flyter delvis samman eftersom det saknas skarpa gränser, vilket kan förklaras genom att vissa förhållanden har betonats mer och andra mindre över tid (ibid.). Även Northouse (2018) ger en översikt över tid, som dock är mer detaljerad, och beskriver åtta orienteringar sedan 1900-talet. Då uppsatsen vill fokusera på hur begreppet huvudsakligen kan förstås idag, låter vi de orienteringarna som ligger längre bak i tiden vara, och fokuserar på förståelsen av begreppet från och med 1990-talet. Enligt Northouse (2018) finns det vissa centrala komponenter som gör det möjligt att ge följande definition: ”Ledarskap är en process där en individ påverkar en grupp av individer för att uppnå ett gemensamt mål.” (s. 5).4 Northouse (2018) menar att dessa fyra komponenter
är centrala: att ledarskap är en process, att ledarskap medför inflytande, att ledarskap existerar i grupper, och att ledarskap innefattar gemensamma mål. Att undersöka processer kopplade till ledarskap har genererat nya sätt att se på ledarskap, snarare än att försöka hitta nya definitioner. Med fokus på processen vill forskaren veta hur ledaren får saker och ting gjorda och hur relationer mellan aktörerna ser ut, samt hur sammanhanget spelar roll (Svenningsson & Alvesson, 2010; Strannegård & Jönsson, 2014). Svenningsson och Alvesson (2010, 2014) anför att tiden efter 1990-talet beskrivs med begreppet postheroism och kan ses som ett paraplybegrepp för de som är kritiska mot det heroiska perspektivet på ledarskap. Hade tidigare ledarskap beskrivits i litteraturen som något heroiskt och storslaget, beskrivs ledarskap nu som något som handlar om triviala uppgifter och anspråkslösa aktiviteter (Jönsson & Strannegård, 2014). Dessa kan i princip utövas av andra i organisationen (Svenningsson & Alvesson, 2010). Postheroism har också inslag av att beskriva vad chefen ska göra för att utveckling ska ske, exempelvis ska chefen vara stödjande och hjälpande i kombination med utförandet av sina alldagliga arbetsuppgifter, och därigenom betyder ledarskapet mycket för medarbetarnas engagemang (ibid.). Ledarskap utövas inte längre tydligt av en individ utan positionerna mellan ledare och medarbetare kan växla (Svenningsson, Alvesson & Kärreman, 2014). Det finns en kollektiv orientering där kunskapen som finns i kollektivet tas till vara (ibid.). Den under 1980-talet påbörjade debatten om distinktionen mellan ledning och ledarskap samt mellan chef och ledare har fortsatt under 1990-talet och pågår än idag (Northouse, 2018, Strannegård & Jönsson,
4 Egen översättning från:” Leadership is a process whereby an individual influences a group of individuals to achieve a common goal.”
2014). Distinktionen blev tydlig genom beskrivningar av ett transaktionellt respektive transformativt ledarskap, där transaktionellt ledarskap anses vara chefskap och transformativt ledarskap är ”riktigt” ledarskap (Sveningsson & Alvesson, 2010). Det transaktionella ledarskapet använder sig av instrumentella verktyg så som lön, anställningstrygghet och arbetsuppgifter, där medarbetaren bidrar med sin arbetskraft. I ett transformativt ledarskap, som går tillbaka till Burns och i sin bok Leadership från 1978 (Bailey & Axelrod, 2001), vill man inte bara att medarbetarna ska utföra sina arbetsuppgifter, utan man vill skapa engagerade och motiverade medarbetare som är delaktiga i utvecklings- och förändringsprocesser. Detta åstadkommer ledaren genom att begeistra, entusiasmera och inspirera sina medarbetare (Sveningsson & Alvesson, 2010). Även andra forskare har fortsatt i den riktningen, som exempelvis Bernhard Brass (2003) som menar att det finns tre faktorer för transformativt ledarskap: ett inspirerande ledarskap genom en ledare som är betrodd och ger medarbetarna meningsfullhet och utmaning genom att uppnå attraktiva mål, att ge en intellektuell stimulans genom att ledaren hjälper sina medarbetare att bli mer innovativa, och slutligen att ledaren är omtänksam samt tar hänsyn till de individuella behoven som individen och enheterna har. Viktigt att fundera över är om distinktionen egentligen behövs. Det finns forskare som menar att ledarskap är en del av det arbetet man utför inom sitt chefskap (Sveningsson & Alvesson, 2010). Andra menar att uppdelningen är meningslös då chefskap och ledarskap utförs integrerat och inte går att särkoppla (Strannegård & Jönsson, 2014). Som Andersson och Tengblad (2014) säger är chefens roll är inte en enmansteater, utan ledarskap är en social process där chefen i vanligt fall har huvudrollen; ledarskap handlar inte om personliga egenskaper.
I ett tillitsbaserat ledarskap som är en del i den senaste reformidén ska alla vara ledare; det talas om medledarskap som ett begrepp för ett delat ledarskap (Bringselius, 2018). Det innebär att medarbetare gemensamt ska ta ansvar för ledning och utveckling av verksamheten, och att chefen ska fokusera på att vara stödjande och coachande för att göra medarbetarna motiverade. Chefen ska också skapa en god arbetsmiljö (ibid.). Inom tillitsbaserat ledarskap görs återigen en distinktion mellan chefskap och ledarskap, där chefen som ensam ledare kopplas till en kontrollkultur vilket leder till passiva medarbetare som följer direktiv och riktlinjer och som ryms under begreppet transaktionellt ledarskap (Sveningsson & Alvesson, 2010). Det som beskrivs med ordet medledarskap påminner om teorier om transformativt ledarskap (Bernhard Brass, 2003), där chefens roll är att motivera, engagera och inspirera medarbetaren till att uppnå mål och till att vara innovativa. Annan forskning om begreppet medledarskap hittar man hos Andersson och Tengblad (2014) som menar att det finns ett beroende mellan den formella
ledaren och dess medarbetare; ledaren är beroende av dem och medarbetarna är beroende av ledaren. Tillsammans är de medproducenter av ledarskap, oavsett om medarbetarna är aktiva eller passiva. De anför vidare i sitt resonemang att medarbetarskap med utgångspunkt i medproduktionen av ledarskap är förhållningssättet som medarbetaren har till sitt arbete och sin organisation (ibid.). Är medarbetarskapet utvecklat, fungerar samarbete mellan chef och medarbetare väl, vilket kallas för medledarskap (ibid.). Medledarskap ses av Andersson och Tengblad (2014) som ideal, där gränserna mellan ledarskap och medarbetarskap upplöses genom en koncentrerad interaktion mellan ledare och medarbetare; medarbetaren är så delaktig i beslutsfattande och utveckling av verksamheten att den är medledare lika mycket som den är medarbetare. Crevani et al. (2013) menar att forskningen på ledarskap ur ett relationellt och processuellt perspektiv, har lett till att ledarskapet kan ses som en gemensam process där aktörerna bidrar med olika grad av medledarskap. Bilden av en heroisk ledare med särskilda egenskaper behöver lämnas, då den inte stämmer överens med verkligheten (ibid.). De är dock tydliga med att inte vilja använda ordet medledarskap då begreppet kan förstärka det befintliga synsättet om ledarskap. Därför anser de (ibid.) att det är viktigare att diskutera ledarskap och att bryta de traditionella idealen om den individuella hjälteledaren; det är ledarskap som chefer använder i sitt chefskap och det är ledarskap som medarbetare använder sitt medarbetarskap (Crevani et al., 2013).
2.5. Tillit
Som inledningsvis har redogjorts för, har tillit som begrepp blivit ett ledord i den svenska offentliga debatten (Norén Bretzer & Holmgren, 2018). Det önskas att medborgarna och medarbetare ska ha tillit till hierarkiernas maktcentra och att de ska ha tillit till varandra i samband med en mer nertonad styrning (ibid.). Tillit är ett komplicerat fenomen (Rousseau et al., 1998) som måste definieras med olika perspektiv och forskningstraditioner för att kunna visa begreppets många aspekter och nivåer. Uppfattningen att tillit är ett socialt och psykologiskt fenomen är de flesta överens om. Kelton et al. (2008) menar att tillit kan konceptualiseras på fyra olika nivåer. Förtroende på en enskild/individuell nivå (”jag litar på”), förtroende på en mellanmänsklig nivå (”jag litar på dig”), förtroende på en relationell nivå (”du och jag litar på varandra”) och slutligen förtroende på en samhällelig nivå (”vi litar på”). Det är att observera att tillit eller förtroende enbart kan utgå från individen; det är individen som känner tillit till en annan, till en organisation, eller till samhället, säger Norén Bretzer och Holmgren (2018). En organisation eller ett samhälle kan inte hysa tillit (ibid.). Man kommer
dock inte ifrån att tillit genast är knutet till beslut, beteende, sociala nätverk, dispositioner och institutioner (Kramer & Tyler, 1996). Då tillit skapas mellan någonting, kan man också titta på mellan vad tilliten skapas eller som Rousseau et al. (1998) skriver, vilken funktion tilliten ska ha. Tilliten i flera nivåer (individ, grupp, företag och institutionell, horisontell och vertikal), tilliten inom och mellan organisationer och tvärvetenskaplig tillit. Tillit kan också beskrivas som orsak till eller resultat av något (ibid.; Norén Bretzer & Holmgren, 2018). Tillit ur ett individuellt perspektiv kan ses som en psykologisk egenskap som bygger på de erfarenheter en individ har byggt upp över tid. Dessa kumulativa erfarenheter bildar en generell bas i förväntan gentemot andra (Rotter, 1971; Mayer, Davis & Schoorman, 1995). Uttryck som ”han eller hon är godtrogen” kan lika mycket kopplas ihop med perspektivet som antagandet att man är en ”sund” individ som har förtroende för andra baserad på ens kumulativa erfarenheter (ibid.). Tillit som begrepp förutsätter en upplevd sårbarhet och ett risktagande beträffande andras motiv eller intentioner (Kramer, 1999). Det handlar om en benägenhet ”att lita på”, en tillitsvärdighet, en pålitlighet som upplevs och inte om tillit per se. Benägenheten att ta en risk påverkar hur en individ kommer att utöka sin tillit eller sitt förtroende i en viss kontext (Mayer, Davis & Schoorman, 1995). Det finns kritik mot att beskriva enskild eller individuell tillit på detta vis, då den förminskar tillit till ett kognitivt innehåll och inte tar hänsyn till den flerdimensionella sociala verkligheten (Lewis & Weigert, 1985). I det mellanmänskliga perspektivet, som också benämns som interpersonal tillit eller förtroende, förklaras tillit som ett band som skapas mellan två specifika aktörer (entiteter), varav en är den som litar och den andra är den som förvaltar tilliten den har fått (Mayer, Schoorman & Davis, 1995; Kelton et al., 2008). Som tidigare sagt måste tilliten utgå från en individ; organisationer eller system kan inte ha tillit (Norén Bretzer & Holmgren, 2018). Tilliten som skapas i processen tar längre tid att bygga upp i jämförelse med raserandet av densamma (Kramer, 1999) och den är bristfällig om den andra aktörens karaktär inte är tillförlitlig, oavsett om det handlar om en person, ett system eller en organisation (Kelton et al., 2008). I ett relationellt perspektiv betraktas tillit inte enbart som något som uppstår mellan en aktör och en annan, utan man betraktar även det som hände med relationen mellan dessa två entiteter (Kelton et al., 2008). Tillit flyter inte bara från den som litar till den som ska förvalta tilliten, utan det behövs interaktion med varandra för att tilliten ska kunna uppstå. På det vis är det relationella perspektivet snävare, då det fokuserar på ett ömsesidig förtroende och avgränsar därmed andra förklaringar (ibid.). Att medvetet fundera över om man litar på någon eller något och att välja att lita på någon eller något är en beskrivning av tillit ur ett rationellt perspektiv (rational choice) (Kramer & Tyler, 1996; Rousseau et al., 1998; Kramer
sina intressen; vad blir bäst för mig och mina intressen och vad ger mig personligen maximalt resultat för minimal insats (ibid.). Att ta beslut att ha tillit till någon eller något, kan likställas med valet av att ta risker (Kramer, 1999). Ett rationellt val förutsätter två centrala element. För det första måste det finnas kunskap som gör att personen kan lita på en annan, för det andra är incitamentet centralt, som gör att den som har fått förtroende förvaltar det eller uppfyller det (Hardin, 1993). Det sociala perspektivet beskriver tillit utifrån våra relationer till varandra (Bill & Larsson, 2014) och hur vi upplever tillit. Att känna tillit kan kopplas till ett sammanhang, till det sociala regelverket som gäller för situationen och till de erfarenheter som gjorts tidigare. Hardin (1993) menar att tillit och förtroende måste till stor del läras in; det går inte att plötsligt lita på en ny person utan att bedöma honom/henne med en viss skepsis först. Det betyder inte att man är skeptisk till den nya personen i sig, utan snarare att man använder sig av generaliseringen av liknande situationer som man har befunnit sig i (ibid.). Har man många positiva erfarenheter av liknande situationer är det högst troligt att man kan ha tillit även i den nya situationen, men om har man många negativa erfarenheter kommer man snarare känna misstro. Tillit är alltså kopplat till positiva erfarenheter och misstro till negativa (ibid.). Norén Bretzer och Holmgren (2018) beskriver det sociala perspektivet med hjälp av vertikala eller horisontella nivåer. De anför att det horisontella förtroendet finns mellan personer som befinner sig på samma nivå, medans det vertikala förtroendet beskriver tillit för hierarkier eller professioner där aktörerna inte är likställda. Det sistnämnda är utgångspunkten i det statsvetenskapliga perspektivet. I detta perspektiv undersöks vilken tillit eller misstro som kan finnas för politiska system, staten eller förvaltningar, och vad det kan ha för konsekvenser (Norén Bretzer & Holmgren, 2018). Inom samhället pågår många interaktioner bland personer som inte känner varandra som dock kräver tillit. Tilliten finns där även utan att kunna ha en interpersonal relation och denna typ av tillit benämns i forskningen som systemförtroende eller socialt kapital (Kelton et al., 2008). Ibland används begreppet vertikalt förtroende för att skilja mellan förtroende för hierarkier och dess professioner, och där det finns en maktrelation mellan dessa och medborgarna (Norén Bretzer & Holmgren, 2018). I motsats kallas förtroende för relationer utan maktfaktor mellan jämbördiga aktörer för horisontellt förtroende. Horisontell tillit benämns också som social tillit (Norén Bretzer & Holmgren, 2018) eller socialt kapital (Kelton et al., 2008). Putnam (1993) hittade ett starkt samband mellan medborgarnas kollektiva handlande (det sociala kapitalet) och fungerande institutioner i olika regioner i Italien. Var samhället präglat av ett stort medborgarengagemang där medborgarna hade horisontell tillit till varandra, fungerande också de institutionella strukturerna bättre. Fanns det dock en tydlig vertikal politisk styrning agerade medborgarnas inte i samarbete, utan mer isolerat. Där fanns
också en kultur av misstro (ibid.). Det finns studier inom samma fält som menar tvärtom, att det är välfärdsstaten som skapar tillit och socialt kapital. Kumlin och Rothstein (2005) argumenterar för att skandinaviska välfärdsstater i många statistiska undersökningar visar att medborgarna både kan ha tillit till staten och samtidigt besitta ett högt socialt kapital. En stark förvaltningsapparat behöver inte per automatik leda till dålig förvaltning, och Skandinavien har överlag den lägsta korruptionen med en stor respekt för rättsstatens grundsatser (ibid.). I motsats till den rationella teorin, där individen väljer att ha tillit utifrån ett egenintresse, har forskning om sociala nätverk och socialt kapital kunnat visa att den generella tilliten är av betydelse för det vertikala förtroende mellan medborgarna och staten, och därmed kvalitén av demokratin (Putnam, 1993; Misztal, 2001; Kumlin & Rothstein, 2005). Tillit kan ses som den faktor som binder samman flernivåsystemet i samhället vertikalt mellan medborgaren till olika nivåer av institutioner, och horisontellt genom social tillit/socialt kapital (Norén Bretzer & Holmgren, 2018). Ardichvili et al. (2003) har studerat tilliten mellan individen och organisationer. Organisationsforskningens perspektiv på tillit visar att man kan skilja mellan en kunskapsbaserad tillit och en institutionellt baserad tillit. Kunskapsbaserad tillit byggs upp under de återkommande interaktionerna som finns mellan den som ska ha tillit och den som ska förvalta tilliten denne får. Tilliten förstärks när aktörerna har lärt känna varandra och vet vad de kan förvänta sig av varandra (ibid., se även om det sociala perspektivet ovan). Inom en organisation är dock tilliten mellan nivåerna av vertikal karaktär och det finns en maktrelation mellan medarbetare och ledningen (Norén Bretzer & Holmgren, 2018). Horisontell tillit finns sinsemellan jämbördiga medarbetare. Institutionellt baserad tillit handlar om att individen i en organisation litar på den som helhet och litar också på kompetensen som finns bland medarbetarna inom organisationen. Denna tillit skapas genom att organisationen är transparent, kan visa att den kan handla tillitsfullt och kommunicerar sina organisatoriska förväntningar och regler (Ardichvili et al., 2003). Vidare måste den också visa att den har tillit till den enskilda medarbetaren (Bill & Larsson, 2014). Detta kan exempelvis göras genom att befogenheter ges till medarbetaren och delegerar beslutanderätt (ibid.).
2.6. Sammanfattningsvis
Styrning, styrmodeller eller styrprinciper är olika benämningar på hur en organisation kan organisera och strukturera sig. Som ovan redogjort finns det olika sätt att styra med olika mål och konsekvenser för medarbete och nivåer i organisationen. Att skilja mellan formell och informell eller mellan vertikal och horisontell styrning är inte entydigt; de kan flyta ihop och
existera sida vid sida. Normstyrning via värderingar och visioner kan ses som informell, men när visionsarbetet är uttalat och följs upp på medarbetarsamtal är styrningen inte längre informell. Att styra med horisontell tillit är inte entydigt heller, är det tilliten som styr eller är det tillit som uppstår genom horisontell styrning? Således blir det viktigt att även i studiens analys ha ett brett perspektiv på styrning. Ledning och ledarskap är också komplexa områden. Två stora distinktioner mellan transformativt och transaktionellt ledarskap har lyfts fram i teoridelen. Även om så redogjorts är indelningen inte att föredra då perspektiven går tillbaka till en tid då ledaren skulle vara av heroisk karaktär. Det finns dock spår i beskrivningar av ledarskap i den senaste reformidén om tillitsbaserad ledning som påminner starkt om dessa teorier. Vidare är begreppet medledarskap i sammanhanget av betydelse, då det utvidgar innebörden av vad en medarbetare ska göra. Tillitsbegreppet, som är både empiri och teori, används för tolkningen av Halmstads kommun nya styrmodell som använder begreppet i sina dokument.
3. Hur undersökningen av Halmstads nya styrmodell har gått
till
Kapitlet behandlar tillvägagångssättet av studiens undersökning. Här anges metodval och hur insamlingen av materialet har gått till. Vidare anges vilket material som har undersökts mer ingående och hur bearbetningen har genomförts. Avslutningsvis beskrivs etiska
förhållningssätt och överväganden.
3.1. Val av metod
Halmstads kommun har nyligen beslutat om en ny styrmodell där tillit nämns som en del i styrningen. Därför blev Halmstads kommuns nya styrmodell underlag för denna studie, då den anses vara inspirerad av det nya styrningsidealet som kommer från Tillitsdelegationen. Eftersom uppsatsens syfte är att undersöka hur Halmstads kommun tar sig an nya reformidéer, hur den översätter och anpassar idéerna om nya styrningsideal till sina lokala förutsättningar, valde vi att titta på dokument genom en kvalitativ metod. Genom en kvalitativ metod skapas en möjlighet för tolkning av Halmstads kommuns nya styrmodell och de bakomliggande reformidéerna. Henricson och Billhult (2017) belyser fördelen med en kvalitativ metod som en plattform för forskaren att kunna vara flexibel, anpassningsbar och öppen i sin undersökning. Kvalitativ forskning innehåller främst tre sätt att hämta data, där en av inhämtningsmetoden är dokumentation (Bryman, 2018), och i denna uppsats har offentliga dokument använts som studieobjekt. Offentliga dokument består av heterogena källor och dessa kan delas in i två kategorier: offentligt tillgängliga (beslut, rapporter, måldokument, pressmeddelande), eller offentliga av mer privat karaktär, producerat inom organisationen (organisationsschema, mejlkorrspondens, mötesprotokoll, utbildningsinsatser) (Bryman, 2018). Uppsatsen tar sin utgångspunkt i båda dessa typer av dokument. Valet av kvalitativ dokumentstudie föreföll även naturligt eftersom dokumenten bedömdes ge en objektiv bild av styrmodellen.
3.2. Inhämtning av data
För att kunna ta del av interna dokument i uppsatsen kontaktades chefen för administration och säkerhet i Halmstads kommun. Kontaktuppgifter finns på kommunens hemsida. I mejlet beskrevs kort bakgrunden till frågan, magisteruppsats i ledarskap och offentlig organisation, för att därefter fråga om tillgång till interna dokument som inte fanns på hemsidan. Mejlet blev vidarebefordrat till ansvarig kvalitetschef på kommunledningsförvaltningen. Några dagar
senare togs kontakt med kvalitetschefen och positiv respons gavs på förfrågan. Tillåtelse att använda de interna dokument gavs, och med tillgång till kommunens intranät kunde de dokumenten som fanns där användas. Utöver det skulle kvalitetschefen också sammanställa fler underlag som inte fanns på intranätet. Materialet innehöll information till förvaltnings- och bolagschefer och framtida implementeringstankar. Kvalitetschefen var under kontakten tydlig med att allt material är offentligt och att Halmstads kommun som aktör fick nämnas i studien.
3.3. Urval
Även om dokumentationen i sig anses vara opartisk måste det tilldelas ett kritiskt förhållningssätt kopplat till urvalet. Bryman (2018) belyser forskarens inverkan och påverkan av urvalets utformning utifrån forskarens förförståelse av ämnet. Billhult (2017) lyfter också problematiken kring bias; det vill säga, studiens påverkan av forskarens åsikter, egenskaper, synsätt, vilka kan påverka urvalet eller tolkningen av underlagen. För att minimera den problematiken i denna studie, har en medveten och omfattande teoribakgrund gjorts. Kategorierna utgår från kärnbegreppen styrning, ledning och tillit. Urvalet av dokumenten skedde i två omgångar. Första urvalet syftade till att skapa en förståelse hur arbetet med styrmodellen har gått till. Detta gjordes med dokument skapade efter januari 2018 med anledning av att arbetet med en ny styrmodell då nämns för första gången i kommunikationen i kommunens interna intranät. Dessa dokument är kommunala policydokument, protokoll från kommunfullmäktige, intern information från kommunens intranät, projektrapport, konsultrapport samt kommunens interna beredningar av underlag för kommunfullmäktige. Andra urvalet syftade till att utgå från den beslutade styrmodellen, närmare bestämt hur kommunen själv berättar om den nya modellen på sina interna kommunikationssidor. Detta för att kunna se hur kommunen har tolkat och översatt det senaste styrningsidealet, för att kunna se vad dokumenten säger om styrning, ledning och tillit samt att kunna se andra reformidéer om styrning och ledning av offentlig sektor. De dokument är informationssidor faktagranskade från och med 31 januari 2020, ett meddelande upprättad 31 januari 2020 riktat till alla, information som upprättades till förvaltnings- och bolagschefer i februari 2020 och en presentation med tillhörande talmanus som används för information och utbildning om Halmstads nya styrmodell. Det andra urvalet genererade uppsatsens empiri till analysavsnittet.
3.4. Dokumentens trovärdighet och äkthet
Fördelen med en dokumentstudie är enligt Bryman (2018) att underlagen i sig inte är skapade utifrån studiens syfte, därmed är de opartiska av sitt slag. Påverkanseffekterna som kan inverka på dokumentens validitet kan på så vis uteslutas. Dokumenten som vi har valt som empiri efter andra urvalet består av offentliga dokument av mer privat karaktär upprättad av Halmstads kommun. I en dokumentstudie behöver den kvalitativa undersökningen bedömas utifrån trovärdighet och äkthet. (Bryman & Bell, 2013). Vi bedömer att de dokument som inhämtats har en hög autenticitet och äkthet då dessa inhämtats direkt genom tillåtelse från kommunens intranät. Däremot är det av stor vikt för dokumentens trovärdighet att ta hänsyn till dess sammanhang. Bryman och Bell (2013) framhäver att dokumenten å ena sidan kan antas säga något om organisationens verklighet och därmed också om organisationens kultur och etik, å andra sidan måste forskaren beakta var och för vem dokumentationen är skapade i organisationen (ibid.). Det sistnämnda kan betraktas som en egen verklighet, där granskningen av dokumenten behöver ske utifrån det sammanhanget dokumentet producerades i och den tänkta läsekretsen. Syfte med dokumenten och hur det hänger ihop med andra dokument (intertextualitet) inom organisationen är av betydelse för trovärdigheten. För att i denna studie kunna förstå de studerade dokumentens ursprung men även förstå organisationen bakom, har tidigare dokument det vill säga det första urvalet, lästs in. Genom första urvalet (se bilagor 7.2.) kunde en sammanfattande historisk tillbakablick av dokumenten hämtade från 2018 och 2019 skapas och därmed uppkomsten av den slutliga styrmodellen sättas i en kontext. Vidare har även ett avsnitt kring kommunens politiska styrning och organisation inkluderats i bilaga (7.1.) för att kunna ta del av dokumentens och styrmodellens politiska agenda eftersom Bryman och Bell (2013) belyser att texter inom en organisation har ett speciellt syfte och inte ska betraktas som en spegel för organisationens verklighet. Uppsatsens underlag består till stor del av dokument upprättade i kommunledningsförvaltningens kvalitetsavdelning som är publicerade på kommunens intranät som är öppet för alla anställda inom kommunen. Det är viktigt att vara medveten om texternas innehåll, syfte och vem som är mottagare för informationen. Därför ska det beaktas att uppsatsens data riktar sig till olika mottagare, några riktas till förvaltnings- och bolagschefer och andra riktar sig till alla medarbetare inom kommunen. Utöver detta menar Bryman och Bell (2013) att forskare har stor nytta av den information som finns i officiella dokument, de kan anses vara autentiska men behöver också betraktas med viss försiktighet angående trovärdigheten, framförallt när det handlar om officiella dokument av privat karaktär. Dessa dokument kan uppfattas som objektiva men kan innehålla spår av politiska attityder och
tankegångar, det vill säga att de tenderar att innehålla dolda ideologiska attityder. Genom att använda sig av tolkningsstrategier/tolkningsanalyser samt belysa dokumenten i sin kontext, kan detta avhjälpas. Halmstads kommuns dokument bör därför även betraktas utifrån sin kontext (bilaga 7.1.).
3.5. Dokumentanalys – kvalitativ innehållsanalys med induktiv ansats
Med en kvalitativ innehållsanalys söker forskaren efter bakomliggande teman i de dokument som analyseras för att därefter försöka förstå sammanhanget. Kvalitativ textanalys arbetar med mindre antal texter som har en tydlig avgränsning, ett specifikt urval (Bryman, 2018; Danielsson, 2017). Sökandet efter underliggande kategorier eller teman och kategorisering såväl som tematisering av olika begrepp kan vara aktuella för att förstå kopplingar mellan olika källor och hur olika författare har förstått valda begrepp (Bryman, 2018). Forskaren kan arbeta med texten för att sätta den i sitt sammanhang, för att försöka förstå vilken kontext som texterna uppkommit i och utgår ifrån (Danielsson, 2017). Generellt kan kvalitativ innehållsanalys ge en högre och djupare förståelse för textens innebörd (ibid.).
I denna uppsats valdes en kvalitativ innehållsanalys med ett induktivt förhållningssätt. Metoden har bedömts vara bäst lämpad med anledning av denna studies syfte, det vill säga att undersöka hur en kommun, närmare bestämt Halmstads kommun, tar sig an nya reformidéer på lokal nivå, och hur den översätter och anpassar idéerna om nya styrningsideal. Det induktiva förhållningssättet har även valts för att skapa en bred tolkningsram för att kunna sammanföra tidigare forskning med Halmstads kommuns förståelse och tolkning av nya reformidéer, för att därefter kunna dra generella slutsatser, vilket stöds av Bryman (2018). För att minska risken av påverkan i analysprocessen har ett omfattande teoretiskt avsnitt med vedertagen forskning sammanställts. Forskning om styrning och ledarskap berikas med forskning om tillit som också blir en empiri för att belysa tillit som fenomen. Den kvalitativa innehållsanalysens svaghet är dess representativitet (Bryman & Bell, 2013), men i sammanhanget bör även syftet med studien tas i beaktning. Då studiens syfte är att undersöka hur en specifik kommun tar sig an nya reformidéer kommer studiens resultat inte vara generellt representativt. Däremot kan det i vissa avseende finnas likheter med andra kommuner och hur de förhåller sig angående nya reformidéer.
