1
HUR BÖR
KOLDIOXIDLÄCKAGE FÖREBYGGAS I EU ETS?
Författad av Micaela Danielsson Samhällskunskap 3
Självständigt arbete 15hp, VT 2020
Samhällsvetenskapliga institutionen
2
Abstract
How should Carbon leakage be prevented in the EU ETS?
Carbon leakage occurs when globally exposed industries face increased costs, for instance due to stricter climatic policies, while other industries on the global market are not. Although the intention of stricter climate requirements is good, they risk having the opposite effect, as emissions are moved from one country to another. Since the consequences of emissions are the same regardless of where they are caused, the total amount of emissions will remain unchanged, or increase due to transportation or less ambitious climate policies in the new country.
In the European Union Emission Trading System (EU ETS), carbon leakage is a present issue, thus there are methods to identify and compensate industries at risk. The main approach of compensation has been to allocate allowances for free. However, the first two trading periods have resulted in a large surplus of allowances, which have caused low prices on carbon emissions. Since the system is now becoming more ambitious, an accurate analysis on carbon leakage is essential.
Therefore, the aim of this study is to analyze in what ways these methods can be improved to enable the system to become more ambitious, without risking leakage. The result shows that the procedures used are not specific enough. Numerous reports and studies presented in my study, show that some industries are over compensated, whereas others are under
compensated. Today, carbon intensity is one of the main measurements used to identify industries at risk. However, the EU must pay closer attention to the industries that have invested in renewable energy sources (as a result of the EU ETS incentive structure) and consequently have significantly lower carbon dioxide content in their emissions. These industries are also at risk of leakage due to increased total expense.
In conclusion, this study shows that the methods used to identify industries at risk can be improved to prevent leakage. When altering them, not only will the analysis be more accurate, but it will also render a more precise allocation of allowances for free for those at true risk.
Keywords: Carbon leakage, Emission trading, EU ETS, External effects, Border carbon adjustment
Nyckelord: Koldioxidläckage, Utsläppshandel, EU ETS, Externa effekter, Klimattull
3
Innehåll
Abstract
1.0 Inledning ... 1
1.1 Syfte och frågeställning ... 1
1.2 Avgränsningar ... 2
1.3 Metod ... 2
1.4 Ekonomisk teori ... 3
1.4.1 Neoklassisk teori ... 4
1.5 Tidigare forskning och problemområde ... 7
2.0 Vad är koldioxidläckage?... 8
3.0 Hur fungerar EU ETS? ... 9
3.1 Skapandet av EU ETS och första fasen ... 10
3.2 Fas II 2008–2012 ... 12
2.5 Fas III 2012–2020 och kommande justeringar ... 13
2.5.1 Marknadsstablisatorn ... 15
Figur 4 – Illustration av framtida trender ... 16
3.3 Har systemet lyckats minska utsläppen? ... 17
4.0 Att identifiera koldioxidläckage ... 18
4.1 Hur stöttar man sektorer i riskzon? ... 20
4.2 Gratis utsläppsrätter ... 20
4.3 Miljöpolitik utanför EU ETS ... 21
4.4 Parisavtalet ... 22
4.5 Kompensera fullt ut ... 24
5.0 Förslag på nya åtgärder... 25
5.1 Klimattull ... 26
6.0 Analys ... 28
7.0 Resultat ... 31
8.0 Referenser ... 33
Figurer
Figur 1 – Pris på utsläppsrätter ... 13Figur 2 – Gratis utsläppsrätter och faktiska utsläpp ... 14
Figur 3 – Verifierade utsläpp och gratis utsläppsrätter, 2018 ... 15
4
Figur 4 – Illustration av framtida trender ... 16
Figur 5 - Historiska utsläpp i EU ETS ... 17
Figur 6 - Total utsläppsminskning av koldioxidekvivalenter inom industrisektorn ... 18
Figur 7 - Förväntad global uppvärmning år 2100 baserat på dagens åtaganden och policys ... 23
1
1.0 Inledning
De globala klimatförändringarna har under de senaste årtiondena blivit allt mer märkbara världen över, och för att klara av klimatkrisen måste hela världen samarbeta för att drastiskt minska våra utsläpp. Men det har visat sig vara svårt att enas om mål och metoder länderna emellan.
En av de regioner som kommit längst i samarbete i klimatpolitiken är den Europeiska
unionen (EU). 2005 införds European Union Emission Trading System (EU ETS) för handel med utsläppsrätter, vilket kommit att bli det mest centrala verktyget för att minska
koldioxidutsläppen i regionen. (Nordiska rådet, 2019, pp. 59-60) Systemet kan spåras tillbaka till Kyotoprotokollet, den internationella överenskommelsen som undertecknades i slutet av 1997 i Kyoto i Japan. Avtalet som trädde i kraft 2005, hade som mål att de årliga globala utsläppen av växthusgaser skulle minska med minst 5,2 procent under perioden 2008–2012, jämfört med 1990. (Globalis, 2015)
Det var främst rika industriländer som förpliktigade sig att reducera sina utsläpp. Exempelvis deltog Kina och Indien, men de var inte själva tvungna att ta på sig utsläppsmål. På grund av detta drog sig senare USA ur. Därmed var det främst Europa som skrev under på bindande utsläppsmål, vilket kan anses ha lagt den politiska grunden till dagens EU ETS. (Seth, 2019) EU ETS har dock fått kritik för kraftiga överskott på utsläppsrätter vilket resulterat i låga marknadspriser på koldioxid, och håller nu på att stramas upp. Problemet med en offensivare klimatpolitik är att vi riskerar att outsourca utsläppen. Det innebär att produktionen för varor förflyttas utomlands där klimatkraven är mindre ambitiösa. Detta fenomen kallas
koldioxidläckage, där ett land minskar sina utsläpp, medan ett annat lands ökar.
Varutransporter och faktumet att dessa industriländer använder kol i större utsträckning, gör att klimateffekten blir oförändrad, om inte försämrad. Frågan om koldioxidläckage är avgörande i utformandet av klimatpolitiken, och i denna studie kommer jag kritiskt granska EU ETS verktyg och metoder för att förebygga detta. (World Bank Group, 2015, pp. 14-16)
1.1 Syfte och frågeställning
Till följd av hård kritik gällande den generösa utdelningen av utsläppsrätter, vilket resulterat i
mycket låga marknadspriser på koldioxid, håller nu systemet på att stramas upp. Höjda
2
klimatambitioner innebär samtidigt en ökad risk för koldioxidläckage. Det övergripande syftet med denna studie är följaktligen att granska EU ETS metoder för att identifiera och förebygga läckage. För full förståelse och möjlighet att granska systemet behövs en
helhetsbild. Därmed kommer studien undersöka utformningsprocessen och systemets centrala funktioner och förändring över tid.
Mina frågeställningar är:
1) Hur fungerar EU ETS och hur har det förändrats över tid?
2) Vilka metoder används för att identifiera och förebygga läckage i EU ETS? Hur kan dessa förbättras?
3) Hur kan systemet stramas upp utan att riskera koldioxidläckage?
1.2 Avgränsningar
EU:s system för utsläppshandel är mycket omfattande. För att begränsa studien har jag valt att fokusera på problemet med koldioxidläckage och vad som görs i förebyggande syfte.
Även om flertalet växthusgaser ingår i EU ETS, kommer jag bara fokusera på koldioxid.
Fokus ligger på de centrala verktygen; mängden utsläppsrätter, andelen som delas ut gratis kontra via auktion, och hur bedömningen för koldioxidläckage sker. Dessa faktorer anses vara de mest avgörande medlen för att förebygga läckage. Studien tar avstamp från tidigt 2000-tal då utformningsprocessen påbörjades.
1.3 Metod
En kvalitativ metod är lämplig för att på djupet förstå karaktären av ett specifikt fenomen.
Eftersom denna studie undersöker policy och regelverk som berör koldioxidläckage i EU ETS, blir den kvalitativa metoden lämplig. För att kunna analysera de centrala verktygen har jag använt mig av litteraturstudier. Mer specifikt innebär det ett systematiskt sökande efter data baserat på empiriska studier, kritisk granskning av dessa, och sammanställning av aktuell forskning inom det valda problemområdet. Syftet är att kunna belysa ämnet ur nya vinklar och dra nya slutsatser. Koldioxidläckage är ett komplext fenomen, men med hjälp
litteraturstudier har jag fått en helhetsbild av diskussionen kring läckage inom EU ETS. Efter
3
en tids fokus på helheten, har jag kunnat bli mer specifik och detaljerad i min granskning.
(Bryman, 2018, pp. 459-460)
Till min hjälp har jag använt Umeå universitetsbiblioteks sökmotor för att finna relevanta vetenskapliga artiklar och rapporter. För att avgränsa litteratursökningen användes
inklusionskriterier, det vill säga kriterier för sökträffarna. Dessa bestod av publiceringsdatum med start 2005, eftersom EU ETS implementerades detta år. Ytterligare kriterier var att forskningen behandlade EU ETS och att rapporterna var vetenskapliga studier. Genom att markera ”peer-reviewed” kunde jag garantera att träffarna var vetenskapliga. Jag fick upp ett mycket stort antal träffar vid mina första sökningar, men efter att ha funnit ett par relevanta källor blev sökandet mer lätthanterligt. Ibland hade författarna refererat till tidigare
forskningsstudier, vilka jag sökte upp. Dessa visade sig vara användbara och underlättade mitt sökande efter relevant data.
Vid tillfällen då jag använt mig av nyhetsartiklar från Dagens Nyheter och SVT har jag följt källkritiska checklistor för att garantera källans reliabilitet, och för att kunna ifrågasätta författarens syfte med texten. I övriga källor har jag dessutom gjort en bakgrundssökning om vilka forskarna är, och vilken institution de representerar. Jag har även jämfört uppgifter från flera olika källor för att verifiera fakta. (Bryman, 2018, pp. 656-659)
En av studiens främsta nyckelkällor är Carbon leakage in the Nordic countries What are the risks and how to design effective preventive policies? Denna studie publicerades av Nordiska rådet, och är skriven av Helge Sigurd Næss-Schmidt, Martin Bo Westh Hansen, Sixten Rygner Holm och Bjarke Modvig Lumby (2019) Forskarna diskuterar risken för
koldioxidläckage i Norden, men i ett kontext av EU ETS. Därmed uppfyller rapporten mina inklusionskriterier. (Nordiska rådet, 2019)
1.4 Ekonomisk teori
I grunden är neoklassisk ekonomisk teorin den ekonomiska doktrin som efterträdde de klassiska ekonomernas analys, däribland Thomas Malthus, Adam Smith, David Riccardo, Karl Marx, John Stuart Mill m.fl. Gemensamt hos dessa är att de alla var skeptiska till att ständig tillväxt var möjlig på lång sikt, förutom möjligen Smith. Den klassiska skolan
analyserar samhället utifrån en makroekonomisk vinkel och gör ett försök i att besvara frågor
4
om vad som driver ekonomisk tillväxt, hur fattigdom förklaras, och på vilket sätt den
internationella handeln bidrar till länders välstånd. (Kragh, 2012, pp. 123-124)
Flera klassiska ekonomer uttryckte oro för att profitkvoten skulle avta och ge upphov till stagnation. I Smiths scenario skulle konkurrensen om arbetskraft driva upp lönerna och orsaka fallande profiter hos företagen. Malthus såg risker med befolkningstillväxten, vilken skulle orsaka exploatering av bördig jord, stigande matpriser och fattigdom. Ricardo förutsåg hur en stigande jordränta skulle äta upp profiternas och lönernas andel av det totala
produktionsvärdet. (Kragh, 2012, pp. 123-124)
Även Mill accepterade grunderna i sina föregångares teorier, men kom dock att bli mer specifik i sin teori om fallande profitkvoter. Han menade att de goda möjligheterna till att investera och få en god avkastning skulle ta slut. Till slut skulle endast de lågavkastande investeringsmöjligheterna återstå, vilket skulle resultera i att den generella profitkvoten rör sig mot en mycket låg jämvikt. Risken menade Mill, var att incitamenten att spara för att senare kunna investera, skulle bli så låga att investeringarna uteblev och att ekonomin stagnerar. (Kragh, 2012, pp. 123-124)
Sammanfattningsvis var de klassiska ekonomer skeptiska till långvarig tillväxt. Dock kunde de inte förutse framtida effektivitetshöjande innovationer som möjliggjorde exponentiell tillväxt, som kom att synas under industrialiseringen i Europa. Därmed kom den klassiska skolan att ifrågasättas under 1800-talets senare hälft. (Kragh, 2012, pp. 123-124)
1.4.1 Neoklassisk teori
Industrialiseringen i Europa gav upphov till en tid av stark ekonomisk tillväxt, och i
kombination med politiska reformer hade den allmänna levnadsstandarden höjts avsevärt. De klassiska teorierna visade sig vara bristfälliga i denna nya kontext, och den framväxande neoklassiska skolbildningen kom istället att få bredare omfattning av ekonomiska frågor.
Lionel Robbins (1898–1984) menade att ”Ekonomi är vetenskapen som studerar mänskligt beteende som ett förhållande mellan mål och knappa medel som har alternativa
användningsområden.” Därmed fastslog han att samhället präglas av knapphet på resurser
och tid, att dessa har alternativa användningsområden, samt att mänskligt beteende således
innefattar ständiga val. Fokus har i enighet med detta skiftat från att tidigare ha studerat
samhällsklasser, till att studera individens beteende. (Kragh, 2012, p. 137)
5
Ett viktigt genomslag för hur vi idag studerar ekonomi, är Alfred Marshalls (1842–1924) partiella jämviktsanalys. Den har gjort det möjligt att studera specifika delar av ekonomin, exempelvis vilka effekter en tull ger. Med avstamp i teorin om den avtagande marginalnyttan och individens efterfrågakurva, kunde Marshall genom sina matematiska färdigheter
aggregera en efterfrågakurva för marknaden som helhet. Med samma metod genererade han en utbudskurva för företagen. Dessutom kunde han härleda en generell lag om att efterfrågan ökar med ett lägre pris. Marshalls partiella jämviktsanalys som behandlar två variabler, har senare utvecklats av Léon Walras till en generell jämviktsanalys, där flera variabler kan ingå.
(Kragh, 2012, pp. 148-149)
Med dessa teorier präglas den neoklassiska skolan av fokus på individen och marknadens flertalet aktörer. I den perfekta marknadsekonomin - som bland annat präglas av fullständig konkurrens, många köpare och säljare av jämförbara produkter, och låga
transaktionskostnader - löser marknaden fördelningen av resurser. Här förutsätts att individer och företag maximerar nyttan av de nedlagda resurserna, för att uppnå högsta möjliga välfärd och vinst. På så sätt kommer marknaden sträva mot jämviktstillstånd som uppnås när utbudet möter efterfrågan. Det kan förekomma tillfälliga avvikelser då dessa parametrar inte matchar, men över en tidsperiod kommer individers rationella agerande på marknaden jämna ut dessa skillnader, och marknaden återgår till jämvikt. (Brännlund & Kriström, 2012, pp. 15, 46) Problemet är att marknaden enligt de neoklassiska antagandena visat sig vara ineffektiv på grund av de negativa externa effekter som uppstår vid utnyttjande av naturresurser. Den engelske ekonomen Arthur Cecil Pigou undersökte en befintlig studie utförd i 1920-talets England då många städer var luftförorenade till följd av kolförbränning. Studien undersökte arbetarfamiljers kostnad för att tvätta kläder i Manchester, en kraftigt förorenad stad, jämfört med Harrogate, en relativt ren stad. Resultatet visade att kostnaden var avsevärt högre i Manchester. Dessa kostnader belastade familjerna, inte dem som orsakade utsläppen. Dessa externa effekter kan appliceras på många fenomen, exempelvis där förorenat vatten från en fabrik släpps ut i havet, och därmed påverkar fiskeindustrin negativt. Till följd av dåliga fångster tvingas nu båtarna åka längre vilket medförde ökade utgifter. När det inte kostar något för företagen att utnyttja miljöresurserna, och de inte behöver kompensera de drabbade uppstår enligt neoklassisk teori ett marknadsmisslyckande. (Brännlund & Kriström, 2012, p.
19)
6
Dessa externa effekter är problematiska och beror på att naturresurserna inte har någon
specifik ägare. De tydligaste exemplen på ”varor utan ägare”, eller allmänningar som de kallas, är världshaven och atmosfären. Utan en definierad ägare till varorna, kommer alla vilja använda dem. Problemet är att ingen vill ta enskilt ansvar för att garantera att
hållbarheten och kvalitén försäkras. Det har att göra med att den som förbättrar varan inte får ersättning för motsvarande förbättringsvärde. Lika så behöver inte den som försämrar varan, betala priset för detta. Detta förklarar många av de tillfällen naturresurser överutnyttjats eller förstörts. (Naturvårdsverket, 2019)
Under 1970-talet blev det påtagligt att människans levnadssätt påverkade ekosystemen negativt, och att förbränning av fossila energikällor var orsaken till den globala
uppvärmningen. Nu började nya systemkritiska ideologier formas som förespråkade en grönare livsstil. Denna nya gröna ideologi har idag många förgreningar, men budskapet är klart. Vi måste förändra vår livsstil så att den blir i samspel med vårt ekosystem. (Heywood, 2017, pp. 244-246)
Med tiden har det också utvecklats nya miljöekonomiska teorier, däribland ekologism.
Utifrån detta synsätt skall vi bedriva miljöpolitik utifrån hur mycket naturen tål. Enligt Parisavtalet bör vi hålla oss under 1,5 graders global uppvärmning. Efter denna
belastningsgräns kan naturen skadas allvarligt och oåterkalleligt. Problemet är att det är mycket kostsamt för BNP att rena alla utsläpp. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv får miljöregleringar inte ”kosta mer än de smakar”, vilket innebär att vinsterna i form av exempelvis ren luft måste jämföras med kostnaderna för miljöpolitiken för företag och hushåll. Men denna typ av beräkning är mycket svår att göra, om inte omöjlig. Kan man verkligen mäta värdet av stigande havsnivåer, extrema väderförhållanden, och ett kollapsande ekosystem i monetära termer? Kostnaden för detta är mer än bara pengar. (Brännlund &
Kriström, 2012, pp. 69-70)
Miljö och ekonomi anses ofta vara i konflikt i beslut, men egentligen är dessa beroende av
varandra. Vår ekonomi bygger på våra naturresurser, och miljöns tillstånd är beroende av hur
den ekonomiska utvecklingen ter sig. Därmed måste beslut fattas utifrån målet om en hållbar
utveckling. Kompensation för utsläpp som påverkar våra allmänningar är ännu inte en norm i
vår ekonomi. Det kan förklaras med det så kallade Coase-teoremet. I frånvaro av äganderätt
är det inte möjligt att förhandla mellan förorenaren och den utsatta för att kunna sätta ett
marknadspris på föroreningen. Utifrån detta är det legitimt att staten går in och påverkar
7
resursfördelningen. Detta kan göras genom begränsningar och förbud, eller genom diverse styrmedel som gör att konsumenter och producenter förändrar sitt beteende. (Brännlund &
Kriström, 2012, pp. 56-59)
1.5 Tidigare forskning och problemområde
Många studier har gjorts på koldioxidläckage inom EU ETS (European Union Emission Trade System). Resultaten varierar beroende på vilken metod som använts och vilka antaganden som gjorts. Flertalet forskare finner emellertid svaga historiska bevis för att läckage ägt rum sedan 2005. Branger m.fl. (2013) undersökte de energiintensiva och konkurrensutsatta cement- och stålindustrierna i sin studie Carbon leakage and
competitiveness of cement and steel industries under the EU ETS. Deras hypotes var att ett högre koldioxidpris skulle leda till ökad nettoimport, tillika koldioxidläckage. Studien
utfördes med hjälp av data från fas 1 och 2 (2005–2012). Resultatet visade att ingen väsentlig förändring skett i nettoimporten och att läckage därmed inte ägt rum. Branger poängterar faktumet att dessa industrier blivit kompenserade genom generösa mängder gratis
utsläppsrätter, vilket i teorin eliminerar risken för koldioxidläckage. (Branger, et al., 2013) Brangers resultat stämmer överens med studien Why does emissions trading under the EU Emissions Trading System (ETS) not affect firms’ competitiveness? av Eugénie Joltreaua och Katrin Sommerfeldb (2019). Dessa forskare visar att det knappt funnits någon negativ inverkan på bolags konkurrenskraft under de två första faserna 2005–2012. De menar att företagen har kunnat förskjuta höjda kostnader till konsumenterna i vissa sektorer. Att
förskjuta kostnader, samtidigt som gratis utsläppsrätter mottagits, har istället resulterat i stora vinster hos företagen utan att produktionen påverkats. Dessutom visade det sig att
energikostnaden utgör en liten andel i företagens budgetar, och att de därmed inte är påverkas avsevärt av höjda energikostnader. Det i sig gör risken för läckage låg. (Joltreau &
Sommerfeld, 2019)
Det finns emellertid flertalet studier som indikerar att koldioxidläckage har skett, och att höjda kostnader genom EU ETS kan få långsiktigt allvarliga konsekvenser för företag.
Victoria Alexeeva-Talebis har i sin studie Cost pass-through in strategic oligopoly: Sectorial evidence for the EU ETS (2010) analyserat tyska bolags möjlighet att förskjuta höjda
kostnader till andra i varukedjan. Studien visade att bolagen hade svårt att höja priserna
proportionellt med de ökade utgifterna, och istället absorberar kostnaden. Framtida
8
prishöjningar på koldioxid kommer leda till avsevärt lägre vinstmarginal bland bolag.
Beräkningar visar att endast 6 av de 12 studerade branscherna, klarar av att föra vidare 40–70 procent av de höjda kostnaderna. Tillverkare av papper och kartong, grundläggande
oorganiska kemikalier, gödselmedel, parfymer och toalettpreparat kunde i analysen knappt föra vidare några kostnaderna, i längden endast 0–15 procent. Alexeeva-Talebis betonar därför att ytterligare kostnader genom EU ETS kommer påverka företags vinstmarginal på lång sikt, och därmed ge upphov till koldioxidläckage. (Alexeeva-Talebis, 2010)
Även forskning av Verde m.fl. (2016) pekar på symptom för potentiellt koldioxidläckage.
Verdes forskning identifierar och analyserar ”entries and exits” av installationer i den industriella sektorn i EU ETS mellan 2005–2013. Resultatet visade avsevärt fler
avinstallationer än nyinstallationer i regionen, vilket tyder på industrierna avvecklar. (Verde, et al., 2016)
Att resultaten är så pass olika gör det viktigt att ta det säkra före det osäkra i bedömningen om koldioxidläckage. Samtidigt måste EU ETS ha effekt. Det har gjorts flertalet studier på systemets effektivitet och hur koldioxidläckage bedöms tidigare. Denna studie är kanske inte banbrytande inom forskning om läckage, men är ett sätt att belysa konflikten mellan miljö och ekonomi och vad för konsekvenser som följer av olika val.
Nedan introduceras koldioxidläckage som fenomen, följt av en redogörelse för EU ETS från utformningsprocessen till idag. Detta skall bidra till läsarens fulla förståelse för
problematiken kring koldioxidläckage och vilka verktyg som finns för att arbeta i
förebyggande syfte. Slutligen presenteras förslag kring förbättringsmöjligheter för systemet följt av en diskussion kring de utmaningar vi står inför idag.
2.0 Vad är koldioxidläckage?
Den mest kostnadseffektiva metoden för att minska utsläppen är genom en gemensam
koldioxidskatt. På så sätt kan utsläpparna själva bestämma hur de vill förhålla sig till de nya
kostnaderna. En skatt är dessutom relativt enkel att kontrollera efterlevnad på, eftersom
konceptet är väletablerat och infrastrukturen finns nära till hands. Därtill genererar den en
inkomst till statskassan. Viktigt att poängtera är att en koldioxidskatt endast är effektiv om
alla utsläppare betalar samma pris. Problemet här är svårigheterna att komma överens länder
emellan för att etablera en sådan skatt. Till följd av den globala värld vi lever i, skulle
9
införandet av en regional koldioxidskatt bara riskera att förflytta utsläppen till andra länder.
Detta fenomen har skett i takt med en ökad industrialisering och har fått termen koldioxidläckage. (Nordiska rådet, 2019, p. 57)
Mer specifikt kan koldioxidläckage uppstå när globalt konkurrensutsatta industrier möter höjda kostnader, exempelvis till följd av skärpa klimatkrav, medan andra industrier på den globala marknaden inte utsätts för samma krav. De ökande utgifterna kan besvaras på olika sätt. Investeringsläckage innebär att de höjda kostnaderna resulterar i uteblivna investeringar för underhåll, eller i syfte att expandera verksamheten. På längre sikt uppstår ineffektivitet och försämrad konkurrenskraft vilket tvingar fram avveckling. Nu kan andra globala och eventuellt mindre klimatanpassade företag övertar de lediga marknadsandelarna, varpå klimateffekten försämras. Ett annat alternativ är att företagen aktivt minskar sin produktion, eller flyttar verksamheten till länder med mindre ambitiösa klimatmål där kostnaderna kan undvikas. De skärpa klimatkraven riskerar därmed att få omvänd effekt, då utsläppen mer eller mindre flyttats från ett land till ett annat. Eftersom konsekvenserna av utsläpp är samma oberoende varifrån de orsakas, kommer den totala utsläppsmängden vara oförändrad, eller öka. Det beror på mindre ambitiösa klimatkrav i det nya värdlandet och eventuellt ökade transporter. (World Bank Group, 2015, pp. 14-16)
Att reglera koldioxidutsläpp är en komplex fråga. Oavsett vilken metod som används kommer produktionskostnaderna antagligen öka för de verksamheter som släpper ut koldioxid. Detta i sin tur ökar risken för koldioxidläckage. I EU används handel med utsläppsrätter för att minska utsläppen, där industrier i riskzon kompenseras utifrån läckageaspekten. Även om mycket forskning tyder på att det inte skett något avsevärt koldioxidläckage inom EU ETS kan fenomenet och risken inte ignoreras. (Nordiska rådet, 2019, p. 17)
EU ETS har emellertid mött mycket kritik genom åren. Eftersom denna studie fokuserar på hur systemet kan förbättras och effektiviseras utan att risken för koldioxidläckage ökar, krävs en redogörelse för hur systemet fungerar. Nedan följer en redogörelse för hur systemet förhandlades fram över tid och dess centrala funktioner.
3.0 Hur fungerar EU ETS?
EU:s system för handel med utsläppsrätter är unionens viktigaste verktyg för att minska
utsläppen och uppnå kortsiktiga, liksom långsiktiga klimatmål. Det är världens första och
10
hittills största ”cap-and-trade” system för växthusgaser. Utifrån ett beräknat utsläppstak fördelas utsläppsrätter (motsvarande 1 ton koldioxidekvivalenter) till deltagarna i systemet, delvis gratis – delvis genom auktion. Vilken nivå detta tak hamnar på bestämmer hur miljöeffektivt systemet kommer vara. (Vlachou, 2014, p. 129)
Dessa utsläppsrätter kan sparas över en handelsperiod, eller säljas vidare till andra deltagare.
Enligt teorin för en effektiv miljöpolitik är det i allmänhet inte effektivt att varje sektor i samhället bidrar lika mycket till utsläppsreduktionerna, utan insatser bör göras där det är mest kostnadseffektivt. Möjligheten att handla med utsläppsrätter skapar incitament för företag som lätt kan dra ner sina utsläppsnivåer, eftersom de kan sälja vidare sina rättigheter till företag som behöver släppa ut mer. Därigenom blir systemet kostnadseffektivt vilket påverkar ekonomi och sysselsättning i minsta möjliga mån. (Naturvårdsverket, 2019)
Dessutom finns möjlighet att tillgodoräkna utsläppsminskningar genom projekt i utlandet där effektiviteten för insatsen är högre än att göra samma investering i sin egen verksamhet. Ett utsläppstak i kombination med en prissättning på koldioxid ämnar skapa incitament för företag att investera i miljövänligare teknik som minskar de totala utsläppen. (Vlachou, 2014, p. 129)
3.1 Skapandet av EU ETS och första fasen
I utformningsprocessen bjöds representanter från diverse företag och affärsföreningar samt miljö-, arbets- och konsumentorganisationer in till diskussion. Syftet var få en insikt i hur de förhöll sig i frågor om bland annat fördelning av utsläppsrätter och de nationella
regeringarnas roll i systemet. Det slutliga direktivet för EU ETS kom att bygga på dessa förhandlingar och kom främst att vara influerat av företag, nationella regeringar, EU kommissionen, EU parlamentet, och till en mindre del av icke-statliga organisationer däribland miljöorganisationer. (Vlachou, 2014, p. 138)
Markussen och Svendsen (2005) har undersökt hur utformningsprocessen och det slutliga direktivet påverkats av lobbying. De fokuserar främst på den industriella sektorn eftersom icke-statliga organisationer, däribland miljöorganisationer, tenderar att ha en svagare
inverkan på politiken här. Det beror på företagens möjlighet att framföra sina åsikter genom
internationella industriorganisationer så som handelskammaren, varpå de lyckades få ökat
11
gehör. Dessutom utgör de en stor del av näringslivet och kan därför verka genom nationella regeringar. (Markussen & Svendsen, 2005)
De stora utsläpparna inom industrisektorn prioriterade flexibilitet och kostnadseffektivitet.
Generellt förespråkade de frivilligt deltagande i den första handelsperioden, att alla växthusgaser inkluderades, och att så många sektorer som möjligt skulle omfattas av EU ETS. På så sätt kunde de garanteras en hög grad av flexibilitet, vilket i sig talar för en relativt låg efterlevnadskostnad. Flera stora utsläppare ville undvika samordnade regler på EU nivå som reglerade mängden utsläppsrätter för företag och sektorer. Därför lobbade de för
nationell bedömning, vilken i praktiken är lättare att påverka i deras intresse. Utöver det ville alla stora utsläppare se gratis utsläppsrätter och motsatte sig starkt fördelning genom auktion.
(Vlachou, 2014, pp. 138-139)
Trots att EU parlamentet ställde sig bakom en fördelning av utsläppsrätter på EU-nivå, kom det slutliga direktivet att bli nationell bedömning. Nationell bedömning var ett sätt att
kompromissa med oppositionen bestående av mindre utvecklade länder i EU. Till sitt försvar hade de problematiserat de historiska utsläppen från de mer avancerade industriella länderna i Europa. Dessutom menade man att länder har olika ekonomisk förutsättning, och att nationell bedömning skulle kunna ta hänsyn till detta. (Vlachou, 2014, pp. 138-139)
Fördelningen kom att baseras på verksamheters initiala utsläpp, enligt metoden
”grandfathering”. Metoden är enkel i ett nytt system och anses relativt rättvis bland förorenarna. Problemet är att företag med omoderna produktionsmetoder som har stort miljöavtryck, på ett sätt gynnas på bekostnad av miljövänligare verksamheter som redan moderniserats. I praktiken innebär det att företag som gjort lite för att minska sitt
miljöavtryck tilldelas utsläppsrätter som de kan sälja. (Brännlund & Kriström, 2012, p. 229) När EU ETS trädde i kraft den första januari 2005 omfattades omkring 45 procent av alla utsläpp i systemet. I denna fas täcktes koldioxidutsläpp för anläggningar inom kraft- och värmeproduktion och i energikrävande industrisektorer som järn, stål, cement och
oljeraffinering etc. Straffet som påfördes för företagen för bristande efterlevnad var 40 euro per ton koldioxid. (Vlachou, 2014, p. 129)
Den första fasen var avsedd att testa systemet. Vidare påbörjades uppbyggande av
infrastruktur för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp, och data samlandes till
kommande handelsperioder. Till följd av nationell bedömning, metoden ”grandfathering”,
och påtryckningar från företag med stora utsläpp, var det inte överraskande att man var
12
generös i sin bedömning och fördelning av utsläppsrätter. Detta kom att generera ett stort överskott och sjunkande priser på utsläppsrätter. (Vlachou, 2014, pp. 129-130)
3.2 Fas II 2008–2012
Den andra fasen löpte mellan 2008 och 2012 och innehöll ett par förändringar. Som konsekvens av de stora överskotten från den första perioden, minskades nu den totala mängden utsläppsrätter och andelen av dem som auktionerades ökade till omkring 10 procent. De konkurrensutsatta industrierna fick emellertid omkring 90 procent av sina utsläppsrätter gratis. (Vlachou, 2014, p. 129)
De nya direktiven tillät EU:s medlemsstater att uppfylla sina åtaganden under
Kyotoprotokollet. Nu blev det möjligt för verksamhetsutövare i systemet att till viss del använda internationella reduktionsenheter. Mer specifikt kunde en del av ens utsläpp betalas genom investeringar i klimatprojekt i utlandet. Detta är enligt teorin ett kostnadseffektivt sätt att sänka sina utsläpp och över 1,4 miljarder ton koldioxid kom att tillgodoräknas under handelsperioden. (Vlachou, 2014, pp. 129,130,134)
Trots att antalet utsläppsrätter minskat till denna handelsperiod, kom överskottet fortsätta vara stort. Den huvudsakliga anledningen var finanskrisen i Europa, men även denna gång hade en mycket generös utdelning av utsläppsrätter skett. I september 2008 började företag sälja ut sitt överskott på utsläppsrätter. De såg sin chans att göra vinster trots den ekonomiska krisen, och det stora utbudet i kombination med låg efterfrågan, resulterade i låga
marknadspriser. Incitamenten för investeringar i klimatsmarta lösningar försvann, och klimatprojekt utomlands minskade i antal. (Vlachou, 2014, pp. 134-135)
I november 2012 lade kommissionen fram ett förslag om att skjuta upp auktionen med 900 miljoner utsläppsrätter till slutet av fas 3, kallad ”backloading” av den planerade utdelningen.
Efter att först ha avvisats av EU-parlamentet, reviderades och antogs förslaget av parlamentet i december 2013. Eftersom denna åtgärd endast kom att ändra tidpunkten för auktioneringen, och inte det totala antalet utsläppsrätter i fas 3, var detta endast en nödlösning med kortsiktig effekt. (Europeiska Kommissionen, 2015, p. 6)
Så småningom återhämtades ekonomin, men det skulle dröja fram till 2018 innan priserna
nådde högre nivåer. I figur 1 nedan illustreras bland annat hur priset på utsläppsrätter varierat
13
över tid. Dock menar forskare att det fortfarande är för lågt för att skapa incitament för
kapitalintensiva miljötekniska investeringar. (SVT, 2019)
Figur 1 – Pris på utsläppsrätter
Källa: Figuren är hämtad från Eionet Report - ETC/CME 3/2019 (december 2019) (Hämtad: 2020-05-14) Not. Priset på utsläppsrätter (röd linje) varierat starkt över tid. Samtidigt har det funnits ett överskott på utsläppsrätter (blå stapel) jämfört med vad marknaden efterfrågat (grå stapel). Detta har genererat ett kumulativt överskott på utsläppsrätter (gul markering), vilket är en bidragande faktor till det låga priset på utsläppsrätter. Vi ser dock att priset stiger under 2017/2018 bland annat till följd av minskade mängder utsläppsrätter under åren dessförinnan och en återhämtning i ekonomin sedan finanskrisen.
2.5 Fas III 2012–2020 och kommande justeringar
Systemet hade mottagit hård kritik under de två första handelsperioderna, och kom därför att reviderades ytterligare inför den tredje fasen. Systemet hade tappat i trovärdighet efter de mycket låga marknadspriserna och kritiker motsatte sig mängden gratis utsläppsrätter som delats ut. För övrigt hade den förväntade rörelsen mot fler investeringar i hållbara
produktionssätt inte skett. (Vlachou, 2014, p. 142)
14
En av åtgärderna i denna fas var en marknadsstabilitetsreserv som infördes den första januari 2019. Den gjorde det möjligt att tillfälligt plocka bort 24 procent av utsläppsrätterna från marknaden. Om utsläppsrätterna blir liggande till följd av fortsatt stort utbud, kommer de till slut att annulleras och försvinner då permanent. Det innebär att EU ETS nu har ett verktyg för att avlägsna utsläppsrätter utan att motsvarande utsläpp sker. (European Commission, 2019) Vidare kom metoden ”grandfathering” att i allt större utsträckning bytas ut mot auktionering i början av den tredje handelsperioden. Resterande delades ut gratis till energitunga industrier som riskerade koldioxidläckage. Statistik för antalet gratis utsläppsrätter illustreras i figur 2 nedan, och i figur 3 ser vi vilka sektorer som fått dem. (Naturvårdsverket, 2019)
Figur 2 – Gratis utsläppsrätter och faktiska utsläpp
Källa: Diagrammet är hämtat från EU Emission Trading System (EU ETS) data viewer. (2020-05-14) Not. Antalet utsläppsrätter som delas ut gratis sjunker över tid (röd stapel). Detta jämförs med det totala antalet verifierade utsläppen (orange stapel) mellan 2005 och 2018. (EU , 2020)
15
Figur 3 – Verifierade utsläpp och gratis utsläppsrätter, 2018
Källa: Eionet Report - ETC/CME 3/2019 December 2019 (2020-05-14) OK
Not. I figur 3.0 ovan illustreras hur de gratis utsläppsrätterna 2018 fördelades, men mest intressant är
”Carbon leakage sectors” (blå markering) och ”Electricity and heat” (orange markering). Övriga delar kan ignoreras. Jämför vi de blå markeringarna, dvs. sektorer som är utsatta för läckage, ser vi att andelen gratis utsläppsrätter inte täcker deras utsläppsbehov och att de därför blir underkompenserade ur ett läckageperspektiv.”Electricity and heat” (orange markering) avser de kraftverk som finns med på listan som beskriver utsatthet för läckage. Här täcker andelen gratis utsläppsrätter inte heller utsläppsbehovet och glappet är mycket stort, varför de också blir underkompenserade ur ett läckageperspektiv.
2.5.1 Marknadsstablisatorn
Vidare åtgärder är att gradvis minska antalet utsläppsrätter i omlopp. Från 2021 ska antalet
utsläppsrätter årligen minska med 2,2 procent, jämfört med dagens 1,74 procent per år. Figur
4 nedan visar hur utsläppsrätterna ska balanseras med hjälp av marknadsstabilisatorn, i
kombination med att färre nya utsläppsrätter introduceras. (Naturvårdsverket, 2019)
16
Figur 4 – Illustration av framtida trender
Källa: Figuren är hämtad från European Environment Agency, under webbsidan ”The EU Emission Trading System in 2019: trends and projections” (European Environment Agency, 2019)
Not. TNAC definierar den totala mängden utsläppsrätter i omlopp.
Effekten av MSR (Marknadsstabilitets reserven) syns i den mörkgröna markeringen. De orangea sträcken benämnda som ”MSR intake/outflow threshold” beskriver hur efterfrågan på utsläppsrätter måste te sig för att fler utsläppsrätter ska in/ur MSR.
Enligt EU-kommissionen uppgick det totala antalet utsläppsrätter i omlopp till 1,65 miljarder under 2018. Detta syns i den ljusgröna fältet namngett TNAC i figuren ovan. Definitionen för hur mycket utsläppsrätter som är i omlopp (TNAC) är definitionen:
TNAC = Utbud – (Efterfrågan + Utsläppsrätter i Marknadsstabilisatorn)
Vi ser att taket satts högre än vad de faktiska utsläppen varit. I samband med att
marknadsstabilisatorn introducerades den första januari 2019, har EU-kommissionen beslutat
att knappt 400 miljoner utsläppsrätter ska förvaras här mellan 1a september 2019 och 31a
17
augusti 2020. Med dessa åtgärder ska marknaden balanseras och se till att priset på
utsläppsrätter behålls stabilt. (European Environment Agency, 2019)
3.3 Har systemet lyckats minska utsläppen?
Vi är inne på år 2020. EU:s mål från 2008 har varit att minska utsläppen med 20 procent jämfört med 1990 nivåer. Vidare mål har varit att öka andelen förnyelsebar energi till 20 procent, samt att öka energieffektiviteten med 20 procent. Genom EU ETS uppnåddes dessa mål redan 2018 då en total minskning på 23 procent åstadkommits, det vill säga 3
procentenheter över det satta målet. I figur 5 nedan ser vi utvecklingen. Dock har de sektorer som är energiintensiva inte lyckats minska sina utsläpp i samma utsträckning, vilket visas i figur 6 nedan. (The European Council, 2020)
Figur 5 - Historiska utsläpp i EU ETS
Källa: Diagrammet är hämtat från EU Emission Trading System (EU ETS) data viewer. (EU , 2020) Not. De orangea staplarna visar den totala minskningen av utsläpp av koldioxidekvivalenter i EU ETS över tid. De blå markeringarna representerar mängden utsläpp som samtida befintliga rättigheter skulle tillåta.
18
Figur 6 - Total utsläppsminskning av koldioxidekvivalenter inom industrisektorn
Källa: Diagrammet är hämtat från EU Emission Trading System (EU ETS) data viewer. (EU , 2020) Not. Ovan visas den totala utsläppsminskningen av koldioxidekvivalenter för industrisektorn i EU ETS över tid.
Även om målen för 2020 uppfyllts är det problematiskt att industrierna inte hängt med i utvecklingen ur ett långsiktigt perspektiv. Nästkommande mål är att minska utsläppen med minst 40 procent till 2030 (jämfört med 1990 nivåer). Genom de reformer som görs i EU ETS nu, ämnar man uppfylla målet. Dock kräver det att även industrisektorerna minskar sina utsläpp. Eftersom EU ETS kommer vara det huvudsakliga instrumentet är det viktigt att reformer genomförs. I december 2019 godkände EU-ledare att EU vara klimatneutralt 2050.
Polen kunde inte godkänna vid tillfället men detta skall diskuteras igen i juni 2020. (The European Council, 2020)
4.0 Att identifiera koldioxidläckage
Det står klart att systemet håller på att stramas upp. Hårdare miljökrav kräver en noggrann analys för läckage, men att forskningen i ämnet genererat olika resultat försvårar
vägledningen för hur hårt klimatpolitiken skall föras. De skilda resultaten kan förklaras med
att främst två skilda modeller använts. (World Bank Group, 2015, p. 2)
19
Den ena modellen är en empirisk analys eller ex post-modellen som fokuserar på
förändringar utifrån historisk data. Generellt sätt finner denna modell få bevis för
koldioxidläckage inom EU ETS. Flertalet studier som gjorts på andra lokala klimatpolitiska åtgärder och som utgått från denna modell, visar liknande resultat. Ända sedan 1970-talet har man varit rädd för ett ”pollution heavens” för diverse utsläpp utomlands, men detta har ännu inte skett på en definitiv nivå. (World Bank Group, 2015, p. 2)
Det har visat sig att miljöregleringarna har föranlett nya innovationer och produktionshöjande åtgärder. Företag konkurrerar på fler plan än kostnadsaspekten, exempelvis kvalitét och effektivitet. Genom att höja effektiviteten för hur väl insatsvarorna bearbetas till färdiga högkvalitativa produkter med högre värde, har företag kunnat kompensera för delar av de höja miljöpolitiska kostnaderna. Kostnadsaspekten är givetvis viktig, men är främst i fokus i sektorer för homogena produkter och råvaror. Även om dessa sektorer finns i EU ETS, är tjänstesektorn och marknaden för avancerade varor mycket stor här. (World Bank Group, 2015, p. 2)
Det är svårt att avgöra vad som är de bakomliggande orsakerna till det läckage som skett i Europa hittills. Å ena sidan pekar argument på att risken för läckage kan vara så låg att den inte är ett hinder för miljöpolitiken, likt ovan stycke. Å andra sidan kan det förklaras av de tekniska svårigheterna med att identifiera effekter under en relativt kort tidsperiod. Dessutom har EU fört klimatpolitik som förebygger läckage från dag ett, i kombination med mycket låga priserna på utsläppsrätter. (World Bank Group, 2015, p. 2)
Den andra metoden är en teoretisk ansats, en partiell eller en allmän jämviktsmodell. Här ligger fokus på att bedöma hur företag påverkas av nya regelverk och policys genom att jämföra olika scenarion med olika variabler. Att bedöma risken för koldioxidläckage är extremt svårt, i synnerhet då varje branschmarknad är unik. Det är av vikt att kunna förutse vilka nya kostnader industrierna ställs inför och vad det innebär för konkurrenskraften.
Vidare bör man i en fullständig analys undersöka vilka möjligheter industrierna har att bryta sin varukedja för att flytta sin produktion. Resultaten från denna modell indikerar att läckage inom flertalet branscher och att vi inte kan försumma fenomenet. (World Bank Group, 2015, p. 3)
Båda metoderna har för- och nackdelar, och bör helst användas i kombination. Eftersom den
första ex post-modellen fokuserar på helheten med en blandning av sektorer som är olika
utsatta, förutser den generellt ett läckage på 5–15 procent. Jämviktsmodellen tenderar att
20
fokusera på enskilda sektorer som förväntas vara särskilt utsatta för koldioxidläckage, vilket resulterar i en högre siffra. (World Bank Group, 2015, p. 3)
I EU ETS ligger denna forskning till grund för att avgöra vilka sektorer som är utsatta. Initialt sker en kvantitativ bedömning utifrån koldioxid- och handelsintensitet, vilket resulterar i en första lista. I ett andra stadie kan fler industrier ansöka om en ny bedömning, en runda som är mer komplex och som saknar transparens. I den nuvarande lisan för den rådande
handelsperioden, kom en sådan andra runda att leda till att 97 procent av de industriella utsläppen i EU anses vara utsatta för koldioxidläckage. (Nordiska rådet, 2019, p. 19)
4.1 Hur stöttar man sektorer i riskzon?
När man har lyckats identifiera vilka industrier som är i riskgrupp, återstår frågan hur de ska kompenseras. Flertalet verktyg har övervägts under utformningsprocessen, vilka kan delas upp i integrerade- och externa åtgärder. Integrerade åtgärder är fastslaget som en del av systemet, exempelvis gratis utsläppsrätter till de i riskzon. Externa åtgärder är mer ett kompletterande verktyg och kan exempelvis vara stödbidrag till företag, eller öronmärkta summor för miljövänliga investeringar hos företag. De integrerade åtgärderna är i många fall bättre eftersom de innebär en större säkerhet och stabilitet för deltagarna i systemet. Att ha tydliga kompensationsåtgärder lagförda belyser problemet med läckage, garanterar
efterlevnad, och säkerställer att det får politiskt stöd. (World Bank Group, 2015, pp. 37-38)
4.2 Gratis utsläppsrätter
Det viktigaste verktyget för att kompensera verksamheter i riskzon är genom att
tillhandahålla gratis utsläppsrätter. När företagen skonas från denna utgift, utsätts de inte för sämre konkurrensvillkor, vilket i sig minskar risken för läckage. När vi tittar på gratis utsläppsrätter är det fördelaktigt att granska om antalet som erhålls är kopplat till företagets faktiska utsläpp. Det finns olika sätt att fördela dessa utsläppsrätter antingen utifrån en deltagares verkliga utsläpp, eller utifrån en fördefinierad utsläppsintensitet. I EU ETS används den senare metoden där fördelningen är proportionell till sektorsövergripande riktmärken och företagsspecifika historiska aktivitetsnivåer. (World Bank Group, 2015, pp.
38-39)
21
Problemet är att verksamheter som har en högre utsläppsintensitet än referenspunkten, då blir underkompenserade, liksom bolag med en lägre blir överkompenserade. Det har alltså inte gjorts någon skillnad på företag i högre riskzon för läckage, och de i lägre. Det innebär att de gratis utsläppsrätterna som erhållits av enskilda företag inte är kopplade till de verkliga utsläppen. Detta problem uppmärksammades av kommissionen 2015, men ingen politisk vilja fanns att rätta till detta vid tillfället. Önskvärt vore här att göra en distinktion mellan de olika zonerna vid fördelningen av de gratis utsläppsrätterna. (Nordiska rådet, 2019, pp. 62-63) Därtill bör man granska om antalet gratis utsläppsrätter som mottagits av ett företag förändras i samband med att utfallet från företaget varierar. Även om nya utsläppsrätter delas ut årligen, sker endast justeringar för förändringar i denna riktlinje endast mellan handelsperioderna. Det innebär att företag inte blir kompenserade om de ökar sin produktion, alternativt blir
överkompenserade i tider av lägre produktion. (World Bank Group, 2015, p. 38)
4.3 Miljöpolitik utanför EU ETS
Koldioxidläckage beror på att det relativa kolpriset hemma, är högre jämfört med utomlands.
Eftersom utländska konkurrenter är utspridda i många länder, är det bara det lägsta priset som är intressant att jämföra med. Om alla länder utom ett skulle höja priset på koldioxid, är risken för koldioxidläckage fortfarande närvarande på grund av det enskilda landet. Om kostnaden för företagen stiger på hemmaplan på grund av höjda miljökrav, ökar även risken för koldioxidläckage. På så sätt måste även kompensationen öka. Detta belyser hur komplext miljöpolitik är, och vikten av att tillsammans agera gällande koldioxidpriser. (Nordiska rådet, 2019, p. 57)
Över 40 länder har idag någon sorts pris på koldioxid, vissa har implementerat direkta skatter, andra har ”cap-and-trade” system. Kanada har ett av de mest ambitiösa koldioxidprogrammet i världen. En nationell skatt på olja, kol och gas med start på 15 dollar per ton koldioxid.
Denna förväntas höjas till 38 dollar per ton vid 2022. Det mesta av pengarna kommer tillbaka till invånarna på skatteåterbäringen eftersom invånarna kommer utsättas för en förhöjd
energikostnad. Verksamheter som är utsatta för internationell konkurrens och därmed riskerar
läckage, ingår i ett separat program. I detta program måste de orenaste företagen antingen
köpa krediter som tilldelats de renaste företagen, eller betala skatt för sina överflödiga
utsläpp. (Plumer & Popovich, 2019)
22
Men i de största ekonomierna så som Kina och USA har ännu ingen nationell skatt införts. I USA har klimatpolitiken varit lamslagen på grund av kongressens oförmåga att komma överens i frågan. Därmed har de största ansträngningarna gjorts på delstatsnivå, vilket gett upphov till lokala prissättningar bland annat i Kalifornien och i nordöstra USA. De har dock endast bidragit till en svag minskning av utsläppen. (Plumer & Popovich, 2019)
Sedan 2011 har Kina experimenterat med ett ”cap-and-trade” system i flertalet pilotstäder, så som Shanghai och Shenzhen. Detta system förväntas expandera, men flertalet nyckeldetaljer har ännu inte klargjorts, däribland hur högt utsläppstaket skall sättas. Även om flera länder är på god väg i sin klimatpolitik, är majoriteten av prissättningarna inte är tillräckligt höga för att kunna eliminera risken för koldioxidläckage från EU ETS. (Plumer & Popovich, 2019)
4.4 Parisavtalet
Kollektivt handlande är nyckeln till att minska risken för koldioxidläckage. Det viktigaste steget i rätt riktning är att lyfta fram Parisavtalet från 2015. Detta avtal är en
överenskommelse mellan 194 parter, och beskriver hur den globala medeltemperaturen måste hållas under 2 grader mätt från förindustriella nivåer. Vidare måste fortsatt ansträngning ske för att begränsa temperaturökningen till 1,5 grader. För att uppnå detta mål har alla
deltagande länder fastställt nationella mål för minskning av växthusgasutsläpp, eller så kallad nationellt bestämda bidrag (NDC – nationally dertermined contributions). (UNCC, 2020) Tanken var att dessa mål även skulle ligga till grund för Parisavtalets sjätte artikel, som var ett försök till ett internationellt integrerat verktyg i arbetet mot minskade utsläpp. Mer
specifikt skulle länder med låga utsläpp och som lever upp till sina mål, ha möjlighet att sälja sina oanvända utsläppsmängder till andra länder som inte når sina. Därmed får de som inte gör tillräckliga ansträngningar för klimatet också betala. I synnerhet skulle artikel 6 också kunna skapa en politisk grund för ett system för handel med utsläpp, vilket kan vara vägen till ett globalt pris på koldioxid. (ICC, 2019)
Om alla länder arbetar mot gemensamt etablerade klimatmål, kommer enskilda länder inte
utsättas för missgynnande förhållanden gällande konkurrenskraft. Det minskar risken för
läckage. (UNCC, 2020) Även om Parisavtalet är ett gemensamt steg framåt, har länder inte
nödvändigtvis rört sig lika långt. Vidare är det svårt att jämföra de nationellt bestämda
bidragen eftersom målen är definierade på olika sätt, men enligt en studie från universitetet i
23
Harvard har EU har tagit det längsta steget. Närmare bestämt är EU:s nationellt bestämda bidrag dubbelt så ambitiösa som USA:s, och varken Kinas eller Rysslands nationellt bestämda bidrag uppgår till några kostnader alls i form av BNP. Detta är mycket
problematiskt. För att tillsammans eliminera risken för läckage, måste priset på koldioxid och kraven på industrierna vara samma i alla länder. Om EU ensamt rör sig för långt visar
analyser att läckage för energiintensiva industrier kan bli upp mot 70 procent i framtiden.
Mer specifikt innebär det att för varje 100 ton minskning som sker inom EU ETS, kommer 70 ton släppas ut någon annan stans. (Nordiska rådet, 2019, pp. 59-60)
Även om Parisavtalet skulle uppfyllas är det inte tillräckligt starkt för att reducera
koldioxidsläpp som gör att vi håller oss inom 2-graders målet. Tanken var att länder gradvis skulle skärpa sina åtaganden, men detta har ännu inte skett. Forskare menar att vi egentligen behöver en 70 procentig minskning till 2050 för att hålla oss under 2 grader vid 2100. Med dagens löften i Parisavtalet kan vi möjligen hålla oss runt 2,8 grader till 2100. Det kvarstår emellertid att se huruvida länder lever upp till sina åtaganden och implementerar nödvändiga åtgärder. (Bjerström, 2018)
Figur 7 - Förväntad global uppvärmning år 2100 baserat på dagens åtaganden och policys
Källa: Figuren är hämtad från Climate action tracker (December 2019) (Climate Action Tracker, 2019) Not. Figuren visar den förväntade globala uppvärmningen 2100 baserat på dagens åtagande och policys.
Vi ser att dagens politik så som parisavtalet kommer föra oss till 2,5–2,8 grader (ljusblå markering). Trots att målet är att hålla oss under2 grader, är åtgärderna alltså för svaga för dess målsättning.
24
4.5 Kompensera fullt ut
En del av den kritik som riktats mot EU ETS är de stora överskotten av utsläppsrätter och mängden som delas ut gratis. Att 97 procent av EU:s industriella utsläpp ingår på listan över utsatta industrier som får gratis utsläppsrätter, kan möjligen stärka denna kritik. Den naturliga kritiken har därmed varit att begränsa mängden gratis utsläppsrätter. Enligt Næss-Schmidt m.fl. (2019) som på uppdrag av Nordiska rådet gjort en studie på koldioxidläckage för de nordiska länderna, är detta en olämplig åtgärd. De menar att det är viktigt att skilja mellan ett generellt överskott av utsläppsrätter, och huruvida utsläppsrätter delas ut gratis som
kompensation, eller genom auktion. För att råda bot på de låga priserna bör istället den totala mängden utsläppsrätter minska. Dock måste de industrier som faktiskt är utsatta fortsatt bli kompenserade genom gratis utsläppsrätter. (Nordiska rådet, 2019, p. 58)
Att dela ut utsläppsrätter gratis kan tyckas motsägelsefullt, men trots att företagen inte betalar något, skapas incitament att släppa ut mindre. Eftersom utsläppsrätter kan säljas på
marknaden finns det möjlighet att göra vinster om de egna koldioxidutsläppen minskar. Det gör att företag själva kan välja hur de vill göra, utan att konkurrenskraften direkt påverkas.
(Vlachou, 2014, p. 129) Däremot menar Næss-Schmidt m.fl. (2019) att systemet för kompensation har brister. Industrier får inte full kompensation, eftersom andelar av utsläppsrätterna inte är gratis. Denna andel kommer dessutom sjunka över tid. 2013 fick tillverkningsindustrin 80 procent av rättigheterna gratis, men denna andel sjunker till 30 procent 2020. Resten tilldelas genom auktion. Här menar forskarna att det teoretiskt inte finns några argument som talar för att industrier i högriskzon inte ska få full kompensation för höjda utsläppskostnader. Om en industri faktiskt är i riskzon kommer en för låg
kompensation inte vara tillräckligt för att hindra läckage. Att andelen gratis utsläppsrätter minskar över tid, i kombination med förväntat stigande utsläppspriser, bådar för läckage.
Istället bör man utgå från hur konkurrenter i andra länder påverkas av sin miljöpolitik och andra stigande kostnader. (Nordiska rådet, 2019, p. 62)
Slutligen betonar forskarna att den politiska processen för utvecklingen av EU ETS måste bli mer sammanfogad med diskussionen kring läckage. Idag sker ofta dessa i olika tid och rum.
För att få industrier att acceptera och stödja nya krav måste helhetsförslag för kompensation
och läckageåtgärder presenteras. (Nordiska rådet, 2019, pp. 65-66)
25
5.0 Förslag på nya åtgärder
Som fastslaget i tidigare stycke måste den totala mängden utsläppsrätter minska, samtidigt som industrier i riskzon fortsättningsvis får full kompensation genom gratis utsläppsrätter.
Den nuvarande metoden för att bestämma vilka industrier som befinner sig här har emellertid brister. Idag används koldioxidintensitet för fossila bränslen som mätenhet, vilket främst är problematiskt för industrier som använder mycket biomassa i sin produktion, exempelvis de nordiska länderna. Eftersom priset på olika energikällor tenderar att följa snarlika kurvor, innebär en prisökning på fossila bränslen högst troligen också att priset på biomassa stiger.
Följaktligen kan de industrier som helt förlitar sig på biomassa, och som därmed har ett kolinnehåll på noll, fortfarande vara utsatt för läckage. (Nordiska rådet, 2019, p. 14) Eftersom EU ETS syftar driva utvecklingen mot en mer fossilfri energianvändning, är det också viktigt att ta hänsyn till dessa verksamheter i läckageberäkningen. Även om
koldioxidintensiteten i industrin är låg, kan stora teknikinvesteringar och ökad efterfrågan på fossilfria energikällor resultera i stora utgifter för företag. Metoden kan förbättras genom att analysera de totala kostnaderna som följer EU ETS, däribland kapitalkostnader, energipriser och inköp av utsläppsrätter. Därtill bör varje enskild bransch bedömas utifrån dess globala konkurrenter och deras kostnader. (Nordiska rådet, 2019, p. 66)
Även Martin m.fl. finner att systemet för riskbedömning av utsatta industrier kan förbättras. I rapporten On the empirical content of carbon leakage criteria in the EU Emission Trading Scheme kommer Martin m.fl. (2014) fram till att energiintensitet är ett bra mått när det kommer till riskbedömning för koldioxidläckage, medan handelsintensitet inte är det. De menar att handelsintensitet som mått orsakar en för generös utdelning av gratis utsläppsrätter, trots att industrin inte riskerar läckage. De betonar att handel med omvärlden i sig, inte ökar risken för koldioxidläckage. (Martin, et al., 2014, p. 85)
Forskarna har utifrån sin studie identifierat förbättringsmöjligheter för riskbedömningen.
Först och främst skall endast handelsintensitet övervägas om sektorn också är
koldioxidintensiv. För det andra visade studien att risken för läckage ökar om ens
handelspartners är baserade i mindre utvecklade länder så som Kina och Indien. Det kan
förklaras med att dessa länder har ett slappare miljöpolitiskt regelverk och konkurrerar med
europeiska producenter. Att handla med dessa länder gör europeiska företag mer utsatta för
läckage eftersom de kan bli utkonkurrerade till följd av ökade kostnader från EU ETS, vilket
26
kan resultera i att delar av produktionen flyttas dit. Idag sker inte analysen för
handelsintensitet utifrån typ av land, något som bör göras. Genom dessa förbättringar kan en större andel utsläppsrätter auktioneras, utan att signifikant öka risken för koldioxidläckage.
(Martin, et al., 2014, p. 85)
5.1 Klimattull
Ett sätt att minska risken för läckage är genom att införa en klimattull vid gränsen för EU ETS. Det skulle innebära att inhemska industrier kompenseras för de ökade kostnaderna som de utsätts för i EU ETS när de exporterar. Vidare måste utländska företag betala en klimattull när deras produkter importeras. På så sätt kan konkurrenskraften för företag inom EU ETS bibehållas trots ökade klimatkrav. Förslaget om en sådan tull presenterades 2019 av EU- kommissionens tillträdande ordförande, Ursula von der Leyen. Även om idén inte är ny har den aldrig införts av något land. (World Bank Group, 2015, p. 55) Däremot visar bland annat en metaregressionsanalys av Branger & Quirion (2014) att en klimattull visar hög effektivitet i att minska risken för läckage. (Branger & Quirion, 2014)
Det finns en rad positiva effekter av en klimattull, exempelvis skulle importerade varor som inte annars utsätts för miljöskatter komma att omfattas. Därmed höjs priset på
utsläppskrävande varor, vilket skapar incitament för minskad utsläppsintensitet. De företag som har en grönare produktion kommer gynnas genom lägre skatter, och därmed få
konkurrensfördelar gentemot den med smutsig produktion. Dessutom kommer de företag som inom EU ETS som säljer på den inhemska marknaden nu möta både inhemska och utländska incitament för att minska sin utsläppsintensitet. (World Bank Group, 2015, p. 55)
En av de stora stötestenarna är hur koldioxidinnehållet för en vara skall beräknas och
prissättas. Här måste de faktiska kostnaderna som företag utsätts för i EU ETS inkluderas. En fråga är om varor ska beskattas utifrån ursprung (anläggning eller land) eller på en allmän produktnivå. Att prissätta utifrån ursprung kan bli mer precist och rättvist eftersom olika länder har olika produktionsmedel. Däremot kan det skapa incitament för verksamheter att blanda sin produktion mellan destinationer, i syfte att minimera gränsavgiften. Det kan komplicera uträkningarna ytterligare och leda till ökade varutransporter. Vidare kan det uppfattas som diskriminerande att peka ut länder och därmed generera politiskt motstånd.
(World Bank Group, 2015, p. 55)
27
Att istället mäta på en allmän produktnivå kanske inte är lika precist, men de diskriminerarar åtminstone inte producenterna. Däremot erkänner metoden substituerbarheten för ekvivalenta produkter på den globala marknaden. I verkligheten är det inte så enkelt, eftersom det skiljer mycket på produktionsmetoderna trots att varorna är snarlika. I praktiken skulle det försvåra för de länder som vill upprätthålla starka miljöpolicys. Å andra sidan visar erfarenheter av skatter för ozonnedbrytande ämnen, att skatt på produktnivå är genomförbart. (World Bank Group, 2015, p. 55)
Ett annat sätt att gå tillväga är att införa en standardtull på importvaror från länder utan koldioxidskatt. Denna tull skulle inte göra någon skillnad på varornas koldioxidrelaterade innehåll och undviker således en del av de administrativa komplikationerna. Istället blir syftet snarare att eliminera konkurrensförvrängningar mellan de med och utan ett pris på koldioxid, samt främja länders intresse att införa inhemsk kolprissättning. (World Bank Group, 2015, p.
55)
Förslaget om en klimattull möter emellertid en del utmaningar enligt
Världshandelsorganisationens regelverk. Det finns dock möjlighet till undantag där principen om frihandel får underlåtas om syftet är att skydda hälsa och liv, eller för att bevara ändliga naturresurser. För att få godkännande måste förslaget utformas omsorgsfullt där priserna matchar de faktiska kostnaderna EU ETS verksamheter ställs inför. Om inte, kommer misstankar uppstå om dold protektionism. (Seth, 2019)
De juridiska utmaningarna må vara svåra, men de politiska utmaningarna kan vara minst lika utmanande. Problemet är att dessa system ofta möter stora politiska påtryckningar från handelspartners, och kan innebära hot om hämndåtgärder. Påverkade handelsmönster inger osäkerhet och risker som många länder drar sig för. Ett förslag har varit att de potentiella utmaningarna kan mötas om en klimattull införs i ett antal sektorer med relativt homogena produkter i ett första stadie, exempelvis cement. Om detta förslag lyckas implementeras kan det uppmuntra fler länder till att inrätta inhemska system likt EU ETS. Ett system för
kolprissättning i kombination med en egen klimattull genererar inkomster till statskassan. Om kraven utomlands höjs kommer risken för läckage att minska. (World Bank Group, 2015, p.
54)
28
