Enhet 11 Stockholm
Dok.Id 402417
Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid
115 76 Stockholm
Tegeluddsvägen 1 08-561 680 00 08-561 680 01 måndag – fredag 09:00-15:00 E-post:
forvaltningsrattenistockholm@dom.se
KLAGANDE
1. Stiftelsen Lundsbergs skola, 874001-9362 Ombud: Advokat AA och jur.kand. BB Advokatfirman Delphi
Box 1432
111 84 Stockholm 2. CC
Ombud: Advokat DD 3. EE
Ombud: FF och GG MOTPART
Skolinspektionen Box 23069
104 35 Stockholm
ÖVERKLAGAT BESLUT
Skolinspektionens beslut 2013-08-28 Dnr 44-2013:4485, bilaga 1
SAKEN
Tillfälligt verksamhetsförbud enligt skollagen ___________________
FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten upphäver Skolinspektionens beslut om tillfälligt verksamhetsförbud.
BAKGRUND OCH YRKANDEN M.M.
Skolinspektionen beslutade den 28 augusti 2013 att förbjuda Stiftelsen Lundsbergs skola (Stiftelsen) att tills vidare bedriva grundskola och gymnasieskola vid Lundsbergs skola i Storfors kommun, se bilaga 1.
Stiftelsen, CC och EE överklagar Skolinspektionens beslut och yrkar att förvaltningsrätten ska upphäva beslutet. Stiftelsen yrkar vidare att muntlig förhandling ska hållas i syfte att utreda bl.a. förhållandena vid skolan i dag och beslutets proportionalitet.
Skolinspektionen bestrider bifall till överklagandet.
Förvaltningsrätten har den 6 september 2013 beslutat att Skolinspektionens beslut inte ska gälla i avvaktan på att förvaltningsrätten meddelar dom eller dessförinnan beslutar annat.
PARTERNAS UTVECKLING AV TALAN
Stiftelsen
Till stöd för sin talan anför Stiftelsen i huvudsak följande.
Skolinspektionens tillsyn
Enligt legalitetsprincipen krävs uttryckligt lagstöd för myndighetsutövning mot enskilda. Skolinspektionens beslut om tillfälligt verksamhetsförbud utgör sådan myndighetsutövning och myndigheten saknar uttryckligt lagstöd för att dess tillsyn skulle omfatta även internatverksamheten vid en riksinternatskola. Utan sådant uttryckligt lagstöd kan Skolinspektionen inte utöva tillsyn över elevhemmen och inte heller lägga händelser vid
elevhemmen till grund för åtgärder mot utbildningsverksamheten. Om det
är osäkert huruvida Skolinspektionen har tillsynsansvar över elevhemmen eller inte måste skollagens bestämmelser om tillsyn tolkas restriktivt.
Tillfälligt verksamhetsförbud
Skolinspektionen konstaterade i sitt uppföljningsbeslut den 5 april 2013 (44-2011:5192) att Stiftelsen har ett tillfredställande system på plats för att kunna hantera anmälningar och signaler om kränkande behandling och för att kunna förebygga och förhindra kränkande behandling vid skola och elevhem. I och med beslutet avslutade Skolinspektionen sitt tillsynsärende.
De händelser som föranlett det tidigare tillsynsärendet saknar relevans för bedömningen av vilka åtgärder som skolan eventuellt bör vidta med anledning av den senaste händelsen. Att Skolinspektionen motiverar sitt beslut utifrån sitt tidigare tillsynsärende och de uppgifter som framkom i samband med detta innebär att Skolinspektionen i praktiken återkallat sitt beslut från den 5 april 2013 och utan förvarning underkänt det arbete som Skolinspektionen för en kort sedan grundade sitt avskrivningsbeslut på.
Trots Stiftelsens och skolans arbete för att motverka kränkande behandling har en incident inträffat. Några andra uppgifter om kränkande behandling har inte framkommit i Skolinspektionens utredning. För att tillfälligt verksamhetsförbud ska kunna komma i fråga måste det finnas en risk för kränkningar av så allvarligt slag och sådan omfattning att de innebär en konkret risk för elevernas hälsa. Den aktuella händelsen är visserligen allvarlig men utgör en enstaka och isolerad händelse och kan inte ensam utgöra skäl för en återkallelse av skolans godkännande. Eleverna som stod bakom händelsen stängdes av och övriga elever informerades om
händelsen. De drabbade eleverna har fått stöd av elevhemsföreståndare, kurator och övrig personal. Skolans personal informerade också de
drabbade elevernas föräldrar och slutligen anmälde Stiftelsen händelsen till Skolinspektionen. Under sådana förhållanden kan det inte sägas föreligga en sådan konkret och allvarlig risk för övriga elevers hälsa eller säkerhet
som motiverar ett tillfälligt verksamhetsförbud. Det är inte heller sannolikt att skolans godkännande att bedriva undervisning kommer att återkallas.
Syftet med Skolinspektionens beslut är att förhindra att elever utsätts för kränkande behandling. Med anledning av den aktuella händelsen har Skolinspektionen förelagt Stiftelsen att senast den 28 november 2013 vidta vissa åtgärder. Dessa åtgärder samt att Stiftelsen på eget initiativ vidtagit omedelbara åtgärder, som att initiera förändringar i Stiftelsens och skolans ledning, är tillräckliga för att säkerställa studiero och en trygg miljö för eleverna. Beslutet om tillfälligt verksamhetsförbud är därför inte nödvändigt för att uppnå det avsedda syftet. Genom beslutet kommer skolans elever att omplaceras och för Stiftelsens arbete med att förebygga kränkande behandling innebär det svårigheter att implementera detta i alla delar, eftersom det kräver delaktighet från skolans elever.
Skolinspektionen ställer i praktiken högre krav på Stiftelsen och skolan än vad som anges i 5 kap. 3 § och 6 kap. 7 och 10 §§ skollagen (2010:800).
Skolinspektionen kräver att Stiftelsen och skolan ska kunna ”garantera”
varje elevs säkerhet och att det i avsaknad av en sådan ”garanti” har varit
”nödvändigt” att besluta om tillfälligt verksamhetsförbud. Stiftelsen och skolan har en absolut nollvision i fråga om kränkande behandling och tillämpar även en nolltolerans om incidenter i detta avseende skulle uppmärksammas. Det finns emellertid ingen skola som hundraprocentigt kan garantera att ingen elev någonsin utsätts för kränkande behandling.
Den 26 augusti 2013 anmälde Stiftelsen incidenten till Skolinspektionen, den 27 augusti genomförde Skolinspektionen ett tillsynsbesök vid skolan och den 28 augusti meddelade Skolinspektionen sitt beslut. Tillsynsbesöket den 27 augusti var mycket översiktligt och helt otillräckligt för att ligga till grund för en så drastisk åtgärd som ett tillfälligt verksamhetsförbud. För att kunna bedöma om det föreligger en allvarlig risk för elevernas hälsa eller
säkerhet i sådan utsträckning att ett tillfälligt verksamhetsförbud ska beslutas måste en grundlig och objektiv undersökning av rådande förhållanden göras. Skolinspektionen har inte i tillräcklig grad utrett ärendet baserat på de förhållanden som råder på skolan i dagsläget utan har i stället låtit gamla uppgifter ligga till grund för beslutet. Skolinspektionen har fortfarande inte redovisat någon utredning eller några bevis till
styrkande av att det vid tidpunkten för stängningsbeslutet fanns en konkret och allvarlig risk för elevernas hälsa eller säkerhet. Genom att inte
genomföra en noggrann utredning om förhållandena och attityderna vid skolan har Skolinspektionen åsidosatt sin utredningsskyldighet.
Vid en proportionalitetsavvägning är det enligt Stiftelsens uppfattning uppenbart att det inte framkommit några risker över huvud taget för eleverna med den fortgående verksamheten som motiverar ett tillfälligt verksamhetsförbud. I den utsträckning åtgärder är påkallade anser Stiftelsen att det meddelade åtgärdsföreläggandet är tillräckligt.
CC
Till stöd för sin talan anför CC i huvudsak följande. De åtgärder som förelagts Stiftelsen har skolan enligt Skolinspektionens beslut den 5 april 2013 redan vidtagit. Skolinspektionens beslut om tillfälligt
verksamhetsförbud är baserat på en enskild händelse och är fattat på fel grunder. Beslutet har inte föranletts av en tillräcklig utredning och inte heller kommunicerats med Stiftelsen. Beslutet är oproportionerligt ingripande i förhållande till det syfte det avser att fylla. Det föreligger ingen akut situation där enskildas säkerhet är i fara. Beslutet bygger på en händelse som inträffat utanför skolverksamheten och utanför skoltid.
Internatet omfattas inte av Skolinspektionens tillsyn. Det är inte en
offentlig omsorg om eleverna och inte en pedagogisk verksamhet. Av vare
sig lag, förordning eller förarbeten framgår det att Skolinspektionen har tillsyn över enskilt boende i samband med elevers gymnasieutbildning.
EE
Till stöd för sin talan anför EE i huvudsak följande. I april 2013 fann Skolinspektionen att Stiftelsen hade lyckats avhjälpa de brister som påtalats. Skolinspektionen avslutade därmed sitt tillsynsärende eftersom det inte fanns grund för fortsatt tillsyn eller någon omedelbar åtgärd. När så beslutet om tillfälligt verksamhetsförbud kom motiverades det bl.a. med historiska händelser, dvs. händelser som inträffat innan Skolinspektionen godkände skolan i april 2013. Även om den senaste händelsen inte på något sätt kan försvaras så kan den inte heller tas till intäkt för att underkänna alla förbättringsarbeten som gjorts. Skolinspektionens myndighetsutövning står inte i proportion till händelsen i augusti 2013.
Skolinspektionen
Till stöd för sin talan anför Skolinspektionen i huvudsak följande.
Skolinspektionens tillsyn
Det råder inte någon oklarhet kring Skolinspektionens tillsyn. Enligt 26 kap. 3 § första stycket 1 skollagen har Skolinspektionen tillsyn över skolväsendet. I skolväsendet ingår bl.a. grundskola och gymnasieskola, dvs. sådan verksamhet som bedrivs av huvudmannen Stiftelsen Lundsbergs skola. Alla huvudmän som bedriver grundskola och gymnasieskola ska följa 6 kap. skollagen som handlar om åtgärder mot kränkande behandling.
Av 6 kap. 10 § första stycket skollagen framgår bl.a. att huvudmannen har ansvar för att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för få kränkningar som sker i samband med verksamheten att upphöra samt förhindra
kränkande behandling i framtiden. Av Skolverkets allmänna råd ”Arbetet
mot diskriminering och kränkande behandling” framgår på samma sätt att om kränkningar äger rum i eller i samband med verksamheten så är huvudmannen skyldig att skyndsamt utreda det inträffade och vidta åtgärder för att få kränkningarna att upphöra. Vad gäller begreppet i samband med framgår att det ska vara ett nära samband med vad som förekommit i verksamheten för att huvudmannen ska ha ansvaret att ingripa mot och förebygga kränkningar.
Internatverksamheten har ett mycket nära samband med och är att betrakta som en del av skolverksamheten. Eleverna bor tillsammans med sina skolkamrater i anslutning till skolan och personalen vid skolan och vid internatet samverkar. Det nära sambandet mellan skola, internat och fritid nämner Stiftelsen Lundsbergs skola som ”Lundsbergs tre hörnstenar”.
Stiftelsens ansvar enligt 6 kap. skollagen gäller således även det som händer i internatverksamheten. Skolinspektionen har tillsyn över att Stiftelsen uppfyller de krav som finns i 6 kap. skollagen. Barn- och elevombudet har i ett beslut den 26 mars 2012 (46-2011:3477) ansett att huvudmannen är ansvarig för kränkningar som inträffar på elevhemmen.
Utöver detta kan konstateras att lagstiftaren behandlar riksinternaten som en enhet. Det görs varken i lagtext eller i förarbeten någon skillnad mellan skolverksamhet och internatverksamhet när det gäller regleringen av riksinternatskolor. Av 29 kap. 15 § skollagen framgår att en huvudman som har godkänts som fristående skola med grundskola och gymnasieskola och som bedriver utbildning vid en internatskola kan få ställning av
riksinternatskola. I förarbetena beträffande denna bestämmelse framförs att en riksinternatskola kommer att utgöra grundskola eller gymnasieskola och att samtliga bestämmelser som omfattar dessa skolformer kommer att gälla även för riksinternatskolorna. Vidare framgår av förarbeten angående
Skolinspektionens tillsyn enligt 26 kap. skollagen att riksinternatskolorna i skollagen utgör utbildning inom skolväsendet.
Tillfälligt verksamhetsförbud
Skolinspektionen har i två tidigare beslut förelagt Stiftelsen att vidta åtgärder för att komma till rätta med samma slags brister i verksamheten som det nu är fråga om. Skolinspektionen avslutade tillsynsärendet den 5 april 2013 med bedömningen att Stiftelsen vidtagit tillräckliga åtgärder för att avhjälpa de brister som Skolinspektionen angett i föreläggandet.
Skolinspektionen betonade i uppföljningsbeslutet att skolan även
fortsättningsvis måste bedriva ett arbete för att förebygga och förhindra att elever utsätts för kränkande behandling. Detta framfördes i beslutet som särskilt angeläget mot bakgrund av den långa tid under vilken informella regelverk, med stark förankring i skolans traditioner, funnits vid skolan.
Resultatet av detta skulle följas upp våren 2014.
I samband med höstterminens start konstaterade Skolinspektionen att mycket allvarliga kränkningar hade inträffat vid Lundsbergs skola. Det handlar om kränkningar av samma slag som Stiftelsen uppgett sig arbeta aktivt med att förebygga och de visar att det system som Skolinspektionen i tidigare beslut redogjort för finns kvar på skolan. Även den av eleverna beskrivna ”leken” i samband med nollning är av sådant slag. Det
förhållandet att det fortfarande kan inträffa så allvarliga kränkningar vid Lundsbergs skola och att det synes råda en acceptans för lekar som utgör allvarliga kränkningar visar att tidigare åtgärder inte varit tillräckliga eller i vart fall inte fortsatt på det sätt som lagen kräver. Att Stiftelsen påstår att de nu inträffade kränkningarna utgör en isolerad händelse ter sig säreget i ljuset av vad som tidigare framkommit vid Skolinspektionens tillsyn och visar på en bristande insikt i vilka krav skollagen ställer på en huvudman att förebygga och förhindra kränkande behandling.
Mot bakgrund av vad som framkommit i tidigare tillsyn av Stiftelsens verksamhet är de kränkningar och de förhållanden av accepterad pennalism som visat sig åter förekomma att anse som allvarliga missförhållanden.
Skolinspektionen gör bedömningen att Stiftelsen inte kommer att följa Skolinspektionens föreläggande och att missförhållandena i verksamheten är allvarliga. Det är därmed sannolikt att ett beslut om återkallelse av huvudmannens godkännande kommer att fattas av Skolinspektionen.
De åtgärder som Stiftelsen hittills har vidtagit är inte tillräckliga. Det krävs betydligt mer omfattande åtgärder för att säkerställa och trygga elevernas miljö. Ett beslut om tillfälligt verksamhetsförbud är motiverat med hänsyn till den allvarliga risk som föreligger för elevernas hälsa och säkerhet.
En tillämpning av bestämmelsen om tillfälligt verksamhetsförbud innebär alltid stora konsekvenser för såväl huvudmannen och personalen som för eleverna. Att eleverna alltid drabbas har tillgodosetts i lagstiftningen genom att elevernas hemkommuner har det yttersta ansvaret för att se till att skolgången tryggas. I nu föreliggande situation väger möjligheten att skydda eleverna för den risk som föreligger tyngre än de konsekvenser som ett beslut om tillfälligt verksamhetsförbud får.
Skolinspektionens utredning i det aktuella ärendet visar att det förekommit allvarliga kränkningar i samband med att höstterminen började och kort tid efter att Skolinspektionen avslutade den tidigare tillsynen. Utredningen visade också att de nya eleverna fått information från personal att de kunde förvänta sig att bli utsatta för en lek benämnd ”U-båten”. Denna lek såsom den beskrivits utgör kränkande behandling. När Skolinspektionen kunde konstatera att allvarliga kränkningar förekommit och att personal visade en acceptans för att det förekom kränkningar med inslag av pennalism av det slag som tidigare framkommit vid Lundbergs skola var utredningen tillräcklig för att besluta om tillfälligt verksamhetsförbud.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Utgångspunkter för prövningen
Frågan i målen är om de juridiska förutsättningarna för ett beslut om tillfälligt verksamhetsförbud är uppfyllda.
Tillfälligt verksamhetsförbud får enligt 26 kap. 18 § skollagen beslutas bl.a. om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse enligt 13 § samma kapitel kommer att fattas och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning.
I 26 kap. 13 § skollagen anges att en tillsynsmyndighet får återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat enligt denna lag om ett föreläggande enligt 10 § samma kapitel inte har följts och missförhållandet är allvarligt.
Förvaltningsrätten konstaterar att Skolinspektionens beslut om tillfälligt verksamhetsförbud ytterst grundar sig på förhållandena vid elevhemmen på Lundsbergs skola. Prövningen i målen måste därför börja med frågan om internatverksamheten står under Skolinspektionens tillsyn.
Tillsyn över enskilda ska ha stöd i lag
Tillsyn som innefattar skyldigheter för eller ingripanden mot enskilda kräver stöd i lag. Det framgår av 8 kap. 2 § regeringsformen, där det anges att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.
Efter bemyndigande från riksdagen kan i vissa fall även regeringen, en förvaltningsmyndighet eller en kommun meddela sådana föreskrifter. Det framgår av 8 kap. 3 och 10 §§ regeringsformen.
När det gäller skolväsendet har bestämmelser om tillsyn tagits in i 26 kap.
skollagen. Skälen för att lagreglera tillsynen behandlas i förarbetena till skollagen (se prop. 2009/10:165 s. 540 och 541).
Skolinspektionens tillsyn över skolväsendet
Den grundläggande bestämmelsen om Skolinspektionens tillsyn finns i 26 kap. 3 § första stycket skollagen. Där anges att Skolinspektionen har tillsyn över
1. skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet enligt denna lag,
2. utbildning som avses i 29 kap. 17 §,
3. hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ samt 29 kap. 9 §, och
4. hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 4 §.
Riksinternatskolorna var tidigare en särskild utbildningsform men ska numera betraktas som vanliga grund- eller gymnasieskolor inom
skolväsendet (se prop. 2009/10:165 s. 517, 602 och 603). Det betyder att utbildningen vid riksinternatskolorna står under Skolinspektionens tillsyn enligt 26 kap. 3 § första stycket 1 skollagen, som en del av skolväsendet.
Med tillsyn avses i skollagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter, vilket framgår av 26 kap. 2 § skollagen. I tillsynen ingår vidare att fatta de beslut om åtgärder som kan
behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen.
Eftersom riksinternatskolorna numera i allt väsentligt ska betraktas som vanliga grund- och gymnasieskolor finns det inga bestämmelser i skollagen som handlar specifikt om riksinternatskolor. Av 29 kap. 15 § skollagen framgår dock att en huvudman som bedriver utbildning vid en
internatskola kan ansöka hos regeringen om att internatskolan ska få ställning av riksinternatskola. Huvudmannen har då möjlighet att få statsbidrag enligt förordningen (2011:525) om statsbidrag till
riksinternatskolor. Förordningen reglerar dessa statsbidrag och innehåller dessutom regler om personal vid riksinternatskolor. Några särskilda bestämmelser om tillsyn finns dock inte.
Det är således skollagens allmänna bestämmelser om tillsyn över grund- och gymnasieskolor som gäller även för riksinternatskolorna (se prop.
2009/10:165 s. 602, 603 och 894). Det medför i sin tur att det inte finns några särskilda bestämmelser i skollagen om tillsyn över
internatverksamheten.
Närmare instruktioner för tillsynen
Skolinspektionens tillsyn är inte bara reglerad i skollagen utan också i förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion. Enligt 1 § första stycket förordningen ska Skolinspektionen genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn, elever och
vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. I 2 § förordningen anges att bestämmelser om myndighetens ansvar för tillsyn och kvalitetsgranskning finns i 26 kap. skollagen. Några närmare bestämmelser om tillsyn över riksinternatskolor eller internatverksamhet finns inte i förordningen.
I en äldre instruktion har det däremot funnits bestämmelser av intresse.
Av förordningen (1965:741) med instruktion för länsskolenämnderna framgick att den dåvarande tillsynsmyndigheten hade inseende bl.a. över statsunderstödda privatskolor med därtill hörande verksamhet. Den bestämmelsen tolkades av allt att döma så att tillsynsmyndigheten hade inseende även över elevhemmen (se SOU 1966:55 s. 114).
Den nämnda förordningen upphörde att gälla den 1 juli 1982 och ersattes av förordningen (1981:1371) med instruktion för den statliga
skoladministrationen. Av den framgick endast att tillsynsmyndigheten hade tillsyn över ”utbildning vid internatskolor”. Den formuleringen, som ger intryck av att internatverksamheten inte omfattades, fördes över till nya förordningar i ämnet och fanns kvar ända till dess att nuvarande förordning med instruktion för Statens skolinspektion trädde i kraft.
Begreppet utbildning i skollagen
Begreppet utbildning är centralt i skollagen (se prop. 2009/10:165 s. 218).
I 1 kap. 3 § skollagen definieras t.ex. elev som den som deltar i utbildning enligt skollagen, och fristående skola definieras som en skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet.
I 2 kap. 5 § skollagen anges vidare att enskilda ska godkännas som
huvudman för exempelvis grund- eller gymnasieskola om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Bestämmelserna i 6 kap.
skollagen, om åtgärder mot kränkande behandling, ska vidare tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt skollagen. Kapitlet behandlas närmare i nästa avsnitt.
Utbildning definieras i 1 kap. 3 § skollagen som den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Begreppet kommenteras på följande sätt i förarbetena till skollagen (prop. 2009/10:165 s. 633). ”Med utbildning avses i den nya skollagen utöver undervisningen i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvud- mannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. Härigenom kommer t.ex. den verksamhet som sker under skolmåltider och på skolgården under raster att omfattas av definitionen. Även ’externa’ verksamheter som lägerskolor, studiebesök etc. innefattas i begreppet utbildning.”
I förarbetena sägs vidare följande (prop. 2009/10:165 s. 218). ”Även i den nya skollagen finns behov av en övergripande term som beskriver all den verksamhet som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna.
Denna term bör vara utbildning, vilket därmed blir ett vidare begrepp än undervisning och även kan omfatta annan verksamhet än undervisning i den inre och yttre miljön, t.ex. på skolgården och i matsalen eller
organiserat lärande förlagt till en arbetsplats. Utbildning kan dessutom om- fatta annan verksamhet som äger rum t.ex. vid lägerskolor, utflykter eller olika former av praktik eller annan verksamhetsförlagd verksamhet.”
Mot bakgrund av dessa uttalanden anser förvaltningsrätten att sådan internatverksamhet som äger rum utanför skoldagen i princip inte kan betraktas som utbildning i skollagens mening. Det betyder att merparten av verksamheten vid elevhemmen på Lundsbergs skola inte kan räknas som utbildning i skollagens mening. Vissa inslag, exempelvis skolmåltider som äts på elevhemmen, får dock anses vara en del av skoldagen.
Åtgärder mot kränkande behandling
Bestämmelser om åtgärder mot kränkande behandling finns i 6 kap.
skollagen. Bestämmelserna ger huvudmannen och personalen långtgående skyldigheter att motverka och vidta åtgärder mot kränkande behandling.
Vad bestämmelserna syftar till och när de ska tillämpas framgår av 6 kap.
1 §. Där sägs att kapitlet har till ändamål att motverka kränkande
behandling av barn och elever. Med elev avses den som deltar i eller söker utbildning enligt skollagen (se 1 kap. 3 § och 6 kap. 3 § skollagen).
I paragrafen sägs vidare att bestämmelserna om åtgärder mot kränkande behandling tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt skollagen.
Vad som menas med utbildning har behandlats ovan. Uttrycket annan verksamhet avser enligt förarbetena de särskilda utbildningsformer som regleras i 24 kap. och sådan annan pedagogisk verksamhet som regleras i 25 kap. skollagen (se prop. 2009/10:165 s. 692). Det avser således inte internatverksamhet.
Kapitlets tillämpningsområde avgränsas alltså i 1 § och förvaltningsrätten gör bedömningen att sådan internatverksamhet som vanligtvis äger rum utanför skoldagen faller utanför tillämpningsområdet. Reglerna om åtgärder mot kränkande behandling är inte tillämpliga på den delen av verksamheten.
I sammanhanget kan det noteras att motsvarande lagstiftning tidigare hade en annorlunda utformning. Bestämmelserna fanns först i lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever och därefter i 14 a kap. skollagen (1985:1100). Det dåvarande tillämpningsområdet kommenteras särskilt i prop. 2005/06:38 s. 135 och 2007/08:95 s. 574.
Förvaltningsrättens bedömning
Förvaltningsrätten konstaterar att det finns ett nära samband mellan själva utbildningen vid Lundsbergs skola och internatverksamheten. De drivs tillsammans och uppfattas sannolikt som en helhet av Stiftelsen och eleverna.
Trots det anser förvaltningsrätten att Skolinspektionen inte har befogenhet att utöva tillsyn över den del av internatverksamheten som inte äger rum under skoldagen. Skälen för den bedömningen redovisas i det följande.
Den rättsliga genomgången visar att sådan verksamhet som vanligtvis inte äger rum under skoldagen inte kan räknas som utbildning i skollagens mening. Det får till följd att den som deltar i verksamheten inte kan betraktas som elev (1 kap. 3 § skollagen) och att reglerna om åtgärder mot kränkande behandling inte gäller (6 kap. 1 § skollagen). Det kan
ifrågasättas om sådan verksamhet över huvud taget är en del av
skolväsendet, vilket enligt 26 kap. 3 § skollagen i de allra flesta fall är ett villkor för att Skolinspektionen ska ha tillsyn över den.
En tidigare tillsynsmyndighet, de dåvarande länsskolenämnderna, hade som framgått sannolikt tillsyn även över elevhem men instruktionerna för tillsynsmyndigheterna har ändrats. I dag finns det över huvud taget inga bestämmelser som uttryckligen ger Skolinspektionen befogenhet att utöva tillsyn över internatverksamhet som inte äger rum under skoldagen. Från tillsynssynpunkt ska riksinternatskolorna i stället behandlas som vanliga grund- och gymnasieskolor, som i regel saknar internatverksamhet.
I detta sammanhang noterar förvaltningsrätten vidare att Skolinspektionen i sitt beslut inte krävde att elevhemmen skulle stängas.
Förvaltningsrätten anser mot denna bakgrund att sådan internatverksamhet som vanligtvis äger rum utanför skoldagen inte står under
Skolinspektionens tillsyn. Det som händer på kvällar, nätter eller annars utanför skoldagen omfattas således inte av myndighetens tillsyn. Den osäkerhet som ändå kvarstår i fråga om tillsynens omfattning måste
bedömas mot bakgrund av grundlagens krav på att tillsyn över enskilda ska ha lagstöd. I tveksamma fall kan den verksamhet som är i fråga inte anses stå under tillsyn av det allmänna.
För att händelser vid internatverksamheten ska kunna leda till ingripanden av Skolinspektionen måste det alltså finnas belägg för att de inträffat under skolmåltider eller liknande eller att de annars påverkat utbildningen på ett sådant sätt att den inte uppfyller de krav som gäller enligt skollagen eller andra författningar.
Förvaltningsrätten anser att utredningen i målen inte ger belägg för att hot, våld eller andra allvarliga händelser inträffat under skolmåltider eller annars inom ramen för själva utbildningen. Beslutet om tillfälligt
verksamhetsförbud grundar sig i stället, liksom tidigare ingripanden, i allt väsentligt på förhållandena i elevhemmen under kvälls- och nattetid samt annars utanför skoldagen. Skolinspektionen har inte ens påstått att själva utbildningen skulle ha sådana allvarliga brister att det finns skäl för tillfälligt verksamhetsförbud. Skolinspektionen har därmed inte haft laglig grund för sitt beslut om tillfälligt verksamhetsförbud och beslutet ska därför upphävas.
Vid denna bedömning saknar förvaltningsrätten skäl att pröva övriga förutsättningar för tillfälligt verksamhetsförbud. Stiftelsens yrkande om
muntlig förhandling i förvaltningsrätten föranleder inte heller någon åtgärd.
HUR MAN ÖVERKLAGAR
Detta beslut kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga 2 (DV 3109/1A).
Anna Maria Åslundh-Nilsson Kerstin Fredriksson
Chefsrådman Rådman
Nämndemännen Tea Alvendal, Jan Ersson, Marina af Grivas och Valeria Nagy-Seidel har också deltagit i avgörandet.
Förvaltningsrättsfiskalen Johan Jansson har föredragit målen.
