Thomas Sonesson Nationalekonomi Linköpings Universitet
Några frågor kring samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler
1. Realekonomisk kalkyl och intressentkalkyl
En samhällsekonomisk kalkyl kan presenteras antingen som en realekonomisk kalkyl eller en intressentkalkyl. Det förekommer också några hybridformer (blandformer), men de behandlas inte här. I en realekonomisk kalkyl fokuserar man på resursanvändningen, medan intressent- kalkylen istället klargör effekterna för olika grupper i samhället. Den viktigaste skillnaden är kanske att det i intressentkalkylen förekommer poster som kan ses som rena transfereringar.
Men en transferering är en pluspost för en intressent och en lika stor minuspost för en annan och innebär i sig inte att resurser skapas eller utnyttjas. Posterna kan sägas ta ut varandra och finns därför inte med i den realekonomiska kalkylen. I många verkliga fall är det enklare att göra en realekonomisk kalkyl, just därför att man då slipper kartlägga alla transfereringar. Det totala kalkylresultatet påverkas inte av framställningen och det förekommer också att man dels gör en realekonomisk kalkyl, dels gör en uppdelning på intressenter. När man summerar kalkylerna för de enskilda intressenterna skall summan överensstämma med resultatet i den realekonomiska kalkylen.
Skillnaden mellan tillvägagångssätten illustreras med tre exempel:
Exempel 1
P0
Q0 Q1
MC Efterfrågan
P1
X Y
Z W
Figur 1.1
I exempel 1 antas ett projekt innebära att priset på en vara sjunker från P0 till P1, vilket i sin tur gör att produktionen och konsumtionen ökar från Q0 till Q1. Observera att prissänkningen inte beror på sänkta produktionskostnader, MC är oförändrad, utan exempelvis kan bero på att konkurrensen på marknaden ökat. Alternativt består själva projektet i en prissänkning på en offentlig tjänst.
I den realekonomiska kalkylen jämförs värdet av den ökade konsumtionen från Q0 till Q1 med kostnaden för att öka produktionen motsvarande. Den samhällsekonomiska intäkten visas därför av Y+Z+W, medan kostnaden visas av W, givet att MC speglar samhällsekonomisk produktionskostnad. Nettoresultatet är därför Y + Z.
I intressentkalkylen identifierar vi först intressenterna konsumenter och producenter. Inga andra grupper berörs netto av produktionsökningen om vi som ovan förutsätter att MC speglar samhällsekonomisk marginalkostnad. Vi studerar därför vilken effekt prissänkningen får på konsumentöverskott och producentöverskott. Förändringen av konsumentöverskottet visas av X + Y, medan förändringen av producentöverskottet visas av Z – X. Sammanlagt för konsu- menter och producenter får vi precis som i den realekonomiska kalkylen Y + Z.
Exempel 2
P1
Q1 Q0
Utbud före skatt Efterfrågan
P0 X Y
Z W
Figur 1.2
U
Utbud efter skatt
P2
I exempel 2 består ”projektet” av att staten inför en skatt per producerad enhet av en vara.
Den motiveras enbart av statsfinansiella skäl och är inte en korrigering för en negativ extern effekt. Skatten förskjuter utbudskurvan uppåt precis med skattens storlek. Som en följd av detta ökar priset för konsumenterna från P0 till P1, medan konsumerad och producerad kvanti- tet minskar från Q0 till Q1. Producenternas ersättning, med hänsyn tagit till den skatt de nu måste betala till staten, sjunker från P0 till P2.
I den realekonomiska kalkylen består kostnaden av värdet av förlorad konsumtion, ytan under efterfrågekurvan mellan Q0 till Q1, d.v.s. Y + Z + W. Intäkten består i att mindre produktions- resurser nu behövs för att producera varan. Dessa produktionsresurser antas nu kunna använ- das i alternativ produktion. Givet att utbudskurvan speglar produktionsresursernas värde i denna användning (samhällsekonomisk marginalkostnad), visas värdet av inbesparade pro- duktionsresurser av ytan under utbudskurvan före skatt mellan Q0 till Q1, d.v.s. W. Nettoresul- tatet blir här negativt, nämligen − (Y + Z).
I intressentkalkylen identifierar vi här tre parter, konsumenter, producenter och staten, där staten kan sägas representera alla individer som inkluderas i begreppet samhälle. Införandet av skatten gör att konsumentöverskottet minskar med X + Y, medan producentöverskottet minskar med U + Z. Samtidigt får staten skatteintäkter motsvarande X + U. Summerar vi för alla parter får vi samma resultat som ovan, d.v.s. − (Y + Z).
Exempel 3
Exempel 3 innebär att man i en kommun med hög ungdomsarbetslöshet under ett år skall dri- va ett projekt som innebär att man anställer 100 ungdomar. Tanken är att ungdomarna skall hjälpa handikappade och pensionärer med enklare arbetsuppgifter, (handla, klippa gräset, stä- da, byta glödlampor etc.) För detta skall de handikappade/pensionärerna betala den subven- tionerade avgiften 50:- i timmen. Ungdomarna skall dock själva av kommunen få marknads- mässiga löner. För att genomföra projektet krävs det dock dessutom att kommunen tillfälligt
omdisponerar två personer ur den ordinarie personalen från andra arbetsuppgifter till att istäl- let leda och administrera projektet.
Antag att varje ungdom får en årslön på 200 000:- och att de i genomsnitt kommer att arbeta 1500 timmar under året. De får under detta år förstås inte någon arbetslöshetsersättning. I ge- nomsnitt uppgår denna till 120 000:- per person. De två kommunalt anställda personerna har en årslön på 400 000:-. Arbetsuppgifterna kräver övriga kostnader (transport, material) på totalt 500 000:-.
Antag vidare att den kommunala inkomstskatten är 30% och den statliga inkomstskatten 20%.
Arbetslöshetsersättningen betalas av staten och beskattas på samma sätt som inkomster. För att inte komplicera uppgiften ytterligare antas inga s.k. sociala avgifter läggas ovanpå lönen Vi börjar åter med den realekonomiska kalkylen. På intäktssidan har vi värdet av de tjänster som utförs. Det vi säkert vet är att värdet är minst 100·1500·50 = 7,5 miljoner eftersom det är det belopp som de handikappade/pensionärerna betalar. Men det är högst troligt att det också finns ett betydande konsumentöverskott, vars storlek vi dock inte känner till. Vi kallar därför helt enkelt värdet av tjänsterna för X där X = KÖ +7,5 miljoner.
Den samhällsekonomiska kostnaden består av kostnaden för administration/ledning
(2·400 000:-) och övriga kostnader 500 000:-, d.v.s. totalt 1,3 miljoner. Vi förutsätter då att omdisponeringen av arbetskraften inom kommunen gör att arbetsuppgifter till ett värde mot- svarande lönen går förlorade på annat håll. Den lön som betalas ut till ungdomarna är ingen samhällsekonomisk kostnad. Ingen produktion går förlorad för att ungdomarna engageras i projektet. Det som förloras är ungdomarnas fritid, men i exemplet antas värdet av denna vara lika med noll. Totalt får vi därför ett överskott i den realekonomiska kalkylen på X – 1,3 = KÖ + 7,5 – 1,3 = KÖ + 6,2 miljoner.
En eventuell övrig intäktspost kan vara att arbetslivserfarenheten gör att ungdomarna får lätta- re att komma till andra jobb efter projektets slut. Å andra sidan kan effekten av projektet till viss del vara att andra aktörer på marknaden (som idag utför motsvarande enkla uppgifter till ett högre pris) slås ut. I så fall skall intäktssidan till denna del beräknas från alternativkostna- den för de produktionsresurser som friställs istället för från värdet av ökad tjänstekonsumtion.
Intressentkalkylen omfattar i detta fall de fyra grupperna handikappade/pensionärer, kommu- nen, staten och ungdomarna. Hur dessa påverkas och vilka de olika posterna är visas i tabell 1.1 nedan.
Tabell 1.1
Post Intressent
Produktion Lön ung- domar
Skatt på lön ung- domar
Arbets- löshets- ersättning
Skatt på arbetslös- hetsersätt- ning
Minskade arbets- insatser på annat håll i kommunen
Övriga kostna- der
Totalt
Handikappa- de/pensionäre r
KÖ = X-7,5 KÖ
Kommunen +7,5 -20 +6 -3,6 -0,8 -0,5 -11,4
Staten +4 +12 -2,4 +13,6
Ungdomarna +20 -10 -12 +6 +4
Totalt X = KÖ+7,5 0 0 0 0 -0,8 -0,5 KÖ+6,2
I intressentkalkylen finns ett antal poster som kan betraktas som transfereringar mellan olika grupper och som därför inte finns med i den realekonomiska kalkylen, se nollorna i den ne- dersta raden under rubriken totalt. När vi summerar över alla grupper blir resultatet detsamma som det vi fick i den realekonomiska kalkylen.
2. WTP, WTA och konsumentöverskott
Antag att priset för en vara X sänks och att vi i en samhällsekonomisk kalkyl vill ha en mone- tär värdering av detta för konsumenterna av varan. En vanlig ansats är då att likställa värdet med förändringen i konsumentöverskottet, KÖ. I figur 2.1 antas priset sjunka från P0 till P1. Förändringen i konsumentöverskottet är lika med ytan P0AFP1, som visar vad konsumenterna sparar på att den ursprungliga konsumtionen blir billigare, plus ytan ACF, som sägs visa skillnaden mellan vad konsumenterna maximalt är beredda att betala för den utökade konsum- tionen och vad de faktiskt betalar.
X Pris
P0 A
X0 X1
P1 C
Efterfrågan
KÖ = P0ACP1
F
Figur 2.1
Men är verkligen förändringen i konsumentöverskottet ett teoretiskt riktigt mått på vad pris- sänkningen monetärt är värd för konsumenterna? Låt oss gå över från att studera samtliga konsumenter till att studera en enskild individ och nu se figur 2.1 som en enskild individs ef- terfrågan. Hur man skall definiera ”det monetära värdet av prissänkningen” är inte självklart och har också betydelse för värderingen.
Definition 1: Vad är individen maximalt beredd att betala för prissänkningen, d.v.s. vad är individens betalningsvilja, WTP, (willingness to pay)?
Definition 2: Vilken ökning av den egna inkomsten uppfattar individen som likvärdig med prissänkningen? Eller annorlunda uttryckt, vad är det minsta belopp individen kräver i kom- pensation för att acceptera att prissänkningen inte kommer till stånd, WTA, (willingness to accept)?
Vi skall nu visa att i flertalet fall är WTA > WTP och att inget av dem överensstämmer med konsumentöverskottet i figur 2.1.
För att förklara detta beskrivs individens val i figur 2.2.a som ett val mellan övriga varor, som mäts monetärt som ”utgifter för övriga varor” på y-axeln och varan X, där kvantiteten mäts på x-axeln. I figur 2.2.b visas individens efterfrågan på varan X under de olika omständigheter som beskrivs nedan.
WTA
WTP
X Utgifter för övriga varor
U1
U0
X0 XA XB X1
Figur 2.2.a
B0
B1
BA
BB
X Pris
P0 A
X0 XA XB X1
P1
B
E C Efterfrågan
WTP = P0AEP1 WTA = P0BCP1 KÖ = P0ACP1 WTP < KÖ < WTA
Figur 2.2.b
Givet det ursprungliga priset P0 visas individens budgetlinje i figur 2.2.a av B0. Observera att skärningen med y-axeln visar individens inkomst, eftersom ett val på y-axeln innebär att indi- viden använder hela sin inkomst till köp av övriga varor. Vid priset P0 väljer dock individen enligt figuren att köpa kvantiteten X0 av vara X. Prissänkningen till P1 förflyttar budgetlinjen till B1 och individen ökar sina köp till X1. Detta motsvaras av två punkter på individens efter- frågekurva (A respektive C) för vara X enligt figur 2.2.b.
Prissänkningen leder till en nyttoökning från U0 till U1 och individen är därför beredd att beta- la för att få en prissänkning till stånd. Men en eventuell betalning förskjuter budgetlinjen pa- rallellt nedåt. Det belopp individen är villig att betala kan därför aldrig bli så stort att nyttan blir lägre än i utgångsläget, d.v.s. lägre än U0. Det innebär att budgetlinjen som mest kan för- skjutas nedåt som den streckade linjen BA visar. Maximalt är individen därför beredd att i utbyte mot en prissänkning gå med på en inkomstsänkning som visas av det lodräta avståndet mellan B1 och BBA. Med andra ord visar WTP på y-axeln vad hon maximalt är beredd att betala för prissänkningen.
Men om individen faktiskt betalar detta belopp så kommer köpen inte att ökas till X1, utan endast till XA, och det är detta som förklarar varför WTP inte motsvaras av förändringen i konsumentöverskottet. I själva verket kommer WTP att vara mindre än konsumentöverskottet.
För att förklara detta kan vi tänka oss att prissänkningen sker kontinuerligt i små steg. För varje ytterligare enhet som individen köper låter vi henne betala ett pris som är precis vad hon maximalt är villig att betala, d.v.s. ett belopp som motsvarar lutningen på indifferenskurvan.
På så sätt kommer nyttan att vara oförändrad när konsumtionen av X ökar från X0, d.v.s. vi rör oss successivt längs indifferenskurvan U0. När konsumtionen har ökats till XA är hon precis
villig att betala priset P1 för marginella tillskott av X eftersom lutningen på indifferenskurvan då överensstämmer med lutningen på budgetlinjen givet priset P1.
Den streckade linjen AE i figur 2.2.b visar nu sambandet mellan pris och efterfrågad kvantitet när priset på detta sätt successivt sänks och hon för varje ytterligare enhet tvingas betala ett pris som motsvarar maximal betalningsvilja. Man kan visa att det är denna ”efterfrågekurva”
man skall utgå ifrån för att beräkna WTP, d.v.s. WTP = P0AEP1 vilket som framgår av figuren är mindre än konsumentöverskottet P0ACP1.
Om prissänkningen inte kommer till stånd visar WTA i figur 2.2.a på motsvarande sätt vilken inkomstökning som krävs för att ge individen samma nyttoökning som om priset hade sänkts.
Den ursprungliga budgetlinjen måste nämligen förskjutas uppåt till BB för att uppnå indiffe- renskurvan U1. Man kan visa att WTA skall beräknas från en ”efterfrågekurva”, där man suc- cessivt rör sig längs indifferenskurvan U1. Om individen kompenseras fullt ut för en utebliven prissänkning kommer hon nämligen att vid priset P0 köpa XB enheter. WTA visas därför av P0BCP1 som är större än konsumentöverskottet.
Att WTP < konsumentöverskottet < WTA hänger ihop med inkomsteffekten samt att varan X i exemplet har antagits vara en normal vara, d.v.s. ha en positiv inkomstelasticitet. En parallell- förskjutning av budgetlinjen inåt/utåt leder då till en minskad/ökad konsumerad kvantitet.
Endast om inkomstelasticiteten är noll blir inkomsteffekten noll, XA = X0, XB = X1 och WTP
= konsumentöverskottet = WTA.
Om vi istället skall värdera en prishöjning från P1 till P0 monetärt får vi följande definitioner:
WTP: Vad individen maximalt är beredd att betala för att slippa prishöjningen.
WTA: Vad individen minst kräver i kompensation för att acceptera prishöjningen
En analys liknande den ovan leder till samma resultat. WTP och WTA visas fortfarande av figur 2.2.a. Vid uppskattning av WTP förutsätts individen betala oavsett om det rör sig om en prissänkning eller för att förhindra en prisökning och WTP mäts därför i båda fallen utifrån den lägre nyttonivån U0. Vid uppskattning av WTA förutsätts individen däremot bli kompen- serad såväl vid en prisökning som vid en utebliven prissänkning och WTA mäts utifrån den högre nyttonivån U1.1
Att i en samhällsekonomisk kalkyl bestämma värdet av en prissänkning eller prishöjning från konsumentöverskottet är därför teoretiskt felaktigt, men frågan är hur allvarligt felet är. För det första är det inte självklart vilket av de båda beloppen WTA eller WTP som är det man skall använda sig av och konsumentöverskottet befinner sig normalt mellan dessa. För det andra finns det förstås en del varor med en inkomstelasticitet som är nära noll och då är inte heller problemet så stort. För det tredje, och kanske viktigaste, är troligen skillnaden mellan WTP, konsumentöverskott och WTA oavsett inkomstelasticitetens storlek i flertalet betydligt mindre än vad som framställs av figuren. I figuren utgör individens utlägg på köp av varan X en stor andel av budgeten och det är då som inkomsteffekten kan vara av betydelse. Men en prisförändring som rör en vara som utgör en liten andel av budgeten påverkar individens in- komst väldigt lite och därmed blir också inkomsteffekten marginell, Eftersom osäkerheten i en samhällsekonomisk kalkyl i övrigt oftast är stor, gör man sig knappast skyldig till ett avgö- rande fel genom att värdera effekten av en prisförändring från konsumentöverskottet.
1 I den teoretiska litteraturen förekommer också begreppen CV-beloppet (från compensating variation) och EV- beloppet (equivalent variation). CV-beloppet är det belopp som håller kvar individen vid ursprunglig nyttonivå, oavsett om förändringen är en prisökning eller prissänkning, eller mera allmänt om förändringen värderas posi- tivt eller negativt av individen. EV-beloppet är det belopp som skulle kunna förflytta individen till samma nya nyttonivå som förändringen . Vid en prissänkning är därför CV-beloppet = WTP och EV-beloppet = WTA. Vid en prishöjning är däremot CV-beloppet = WTA och EV-beloppet = WTP.
Begreppen WTP och WTA är dock aktuella inte bara i samband med en prisförändring av en marknadsförd produkt, utan kan utvidgas till att gälla värderingen av alla samhällsekonomiska effekter. Generellt kan WTP definieras som betalningsviljan för en förbättring (benefit) eller betalningsviljan för att slippa en försämring (cost), medan WTA kan definieras som kompen- sationskravet för att acceptera att avstå från en förbättring (benefit) eller för att acceptera en försämring (cost). I många situationer visar det sig då att skillnaden mellan WTP och WTA är högst betydande, men som framgår nedan har detta ofta andra orsaker än inkomsteffekten.
Framför allt är skillnaden mellan WTP och WTA ett problem när det gäller värderingen av nyttigheter som inte har ett marknadspris. Som exempel kan nämnas trafikbuller, miljöeffek- ter eller förändringar av offentlig service.
Tänk er att en ny väg skall dras som försämrar möjligheten för befolkningen att använda sig av en badsjö. En intervjuundersökning i en sådan situation visar oftast på värden för WTA som ligger högt över motsvarande värde för WTP. En förklaring kan förstås vara inkomsteffekten.
Badsjön värderas så högt att dess närvaro utgör en stor del av vad man skulle kunna kalla den reala inkomsten för befolkningen. Men av budgetbegränsningsskäl kan man ändå inte uppge särskilt höga belopp i betalningsvilja för att behålla sjön. En sådan budgetbegränsning behö- ver man dock inte ta hänsyn till när det gäller att besvara frågan hur mycket man kräver i kompensation för att acceptera att badsjön går förlorad.
En annan möjlig orsak till skillnaden mellan WTP och WTA kan vara att medan människor har god information om utgångsläget, vet man ofta betydligt mindre om alternativen. Man känner till hur badsjön ”fungerar” idag och hur man själv uppskattar nuvarande möjligheter att utnytt- ja den. Däremot har man kanske svårt att sätta sig in i både på vilket sätt badsjön kommer att försämras och kanske framför allt hur man kommer att uppleva denna försämring. Man kan- ske inte heller känner till om man kommer att kunna ersätta badsjön med någon annan sjö eller annan fritidsverksamhet. Detta i kombination med riskaversion skulle i och för sig leda till höjda värden för såväl WTP som WTA, men i kombination med budgetbegränsningen ovan ger det störst utslag för WTA.
Om man istället ser på skillnaden mellan betalningsviljan för att få en badsjö som man ännu inte har (WTP) och kompensationskraven för att acceptera att förlora den badsjö som redan finns (WTA) kan förklaringen ligga i det som inom prospect theory betecknas som förlust- aversion. Människor värderar identiskt lika vinster och förluster helt olika. En förlust av en viss storlek värderas mycket högre än motsvarande vinst och följaktligen är man inte beredd att betala lika mycket för en ny badsjö, minskat trafikbuller eller förbättrad offentlig service som man kräver i kompensation för att gå miste om badsjön, för ökat trafikbuller eller för försämrad offentlig service.
3. Hänsyn till skatter i en samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl
En första ansats är att eftersom skatter är transfereringar så skall de generellt räknas bort i en samhällsekonomisk kalkyl. Men frågan är mer komplicerad än så. Ibland kan nämligen skatter representera en samhällsekonomisk kostnad, (eller snarare en del av en samhällsekonomisk kostnad), i andra situationer skall hänsyn tas till att skatter existerar på alternativa marknader och slutligen skall man kanske också fundera på om inte skattefinansieringen av projektet i sig leder till negativa effekter som man bör beakta i kalkylen.
Låt oss börja med att anta att vårt projekt leder till ökad förbrukning av en vara som är före- mål för indirekt beskattning. Det kan röra sig om att projektet köper en insatsvara, eller att projektet leder till att konsumenterna förbrukar mer av någonting, exempelvis en åtgärd som leder till ökad bensinförbrukning. Här utgår vi ifrån att det är det förstnämnda fallet som gäll- er. I figur 3.1. visar P0 det pris som projektet betalar för insatsvaran, som vi kallar vara X. I priset ingår emellertid en punktskatt, som är pålagd av statsfinansiella skäl (d.v.s. ej som kor- rigering för negativa externa effekter), vilket innebär att den samhällsekonomiska marginal- kostnaden är lägre och visas av MC0.
P0 Utbud före skatt = MCsam
Efterfrågan
Figur 3.1
Utbud efter skatt
MC0
Q0
Vara X
Antag vidare att projektets köp är så marginella i förhållande till marknaden att de inte leder till någon märkbar förändring av marknadspriset. Beroende på hur marknaden reagerar på den efterfrågeökningen kan man argumentera för att kostnaden skall beräknas från priset inklusive skatt, P0, eller exklusive skatt, MC0.
Om projektets köp leder till att produktionen av insatsvaran ökar består den samhällsekono- miska kostnaden av värdet av de resurser som åtgår vid produktionsökningen, som i detta enk- la exempel förutsätts visas av MC0. Om projektets köp däremot inte leder till en produktions- ökning utan till att andra köpare trängs undan från att få köpa varan består den samhällseko- nomiska kostnaden istället av vad dessa var beredda att betala för varan, vilket istället bör visas av P0, d.v.s. av priset inklusive skatt. I och för sig vet vi inte var på efterfrågekurvan de som går miste om varan befinner sig, men ett vanligt (ibland implicit) antagande är att det är de marginella köpen som förloras, exempelvis till följd av den marginella prisökning som trots tidigare antaganden förekommer eller för att alla alternativa köpare tvingas minska sina köp marginellt.
Om man inte har specialkunskap om hur marknaden reagerar antas normalt att det är det för- sta fallet som gäller, d.v.s. att projektets efterfrågan leder till en ökad produktion, åtminstone i ett längre perspektiv. Undantaget är arbetsmarknaden där man oftast antar att projektets köp av ”insatsvaran” arbetskraft gör att denna arbetskraft inte används på annat håll, d.v.s. att den arbetskraft som utnyttjas i projektet har en alternativ användning. I den samhällsekonomiska
kalkylen skall därför arbetskraften i normalfallet värderas inklusive sociala avgifter, eftersom det är det pris som andra är beredda att betala.
Att likställa den samhällsekonomiska kostnaden för insatsvaran X med MC0 när projektets efterfrågan leder till ökad produktion är trots resonemanget ovan ändå inte riktigt! Förklaring- en ligger i att det i praktiken förekommer skatter även på andra marknader, vilket gör att vär- det av de produktionsresurser som används i produktionen av varan X kommer att överstiga MC0.
Låt oss nu därför anta att vi har en indirekt skatt av samma storlek såväl för vara X som för vara Y, där vara Y får representera alla andra varor. Det kan exempelvis röra sig om en moms som utgår med samma procentsats på alla varor. En sådan situation illustreras i figur 3.2.
Smed skatt
Sutan skatt
P0
D
MC0
Vara X Vara Y
P0
MC0
Smed skatt
Sutan skatt
Q0 Q0
Figur 3.2
Projektet köper insatsvara X, vilket leder till att ytterligare produktionsresurser används i pro- duktionen av vara X. Men eftersom produktionsresurserna antas ha alternativ användning innebär detta att produktionen måste minska av vara Y. Värdet av den produktion som därmed går förlorad visas av det pris som köparna av vara Y är beredda att betala, d.v.s. av P0 på marknaden för vara Y, ett pris som överstiger MC0. Med andra ord skall de resurser som ut- nyttjas i produktionen av vara X, visserligen i första steget värderas till sin marginalkostnad, men i nästa steg skrivas upp med den procentuella skatten på den marknad från vilken resur- serna tas. I detta fall är skatten procentuellt sett lika stor för vara X som för vara Y vilket fak- tiskt innebär att kostnaden för projektets köp av vara X blir lika med priset inklusive skatt oavsett om köpen leder till ökad produktion av varan eller undanträngning.
I verkligheten varierar dock beskattningen mellan olika marknader och det är också svårt att veta från vilka andra marknader resurserna tas. Ett sätt att praktiskt hantera detta kan vara att göra som vid transportekonomiska kalkyler i Sverige.
(a) Beräkna kostnaden för insatsvaror exklusive alla skatter (punktskatter och moms) och ju- stera även för eventuella subventioner.
(b) Skriv upp den justerade kostnaden genom att multiplicera med vad som i litteraturen har namnet skattefaktor 1, beräknad som den genomsnittliga procentuella skatten på privat kon- sumtion. Enligt ASEK (Arbetsgruppen för Samhällsekonomiska Kalkylvärden) ligger denna i Sverige idag på 21%, vilket innebär en skattefaktor 1 på 1,21.
Om produktionen eller konsumtionen ger upphov till negativa externa effekter läggs kostna- den för detta ovanpå resultatet i (b), d.v.s. den negativa externa effekten skall inte skrivas upp med skattefaktor 1.
Betydligt mera omstridd är justeringen av vissa poster på kostnadssidan i en samhällsekono- misk kalkyl med den s.k. skattefaktor 2, med hänsyn till marginal cost of public funds, (MCPF), eller på svenska ”marginalkostnaden för att utnyttja allmänna medel” eller ”margi- nalkostnaden för skattefinansiering”.
Motiveringen bakom skattefaktor 2 är att det är vanligt att de projekt som utvärderas finansie- ras med offentliga medel. Ett bra exempel är investeringar i transportinfrastrukturen, men det förekommer även i många andra fall. Förbrukning av offentliga medel kräver skatter och skat- ter leder oftast till ineffektiviteter av olika slag. Man kan därför inte betrakta skatter som en- bart transfereringar av finansiella medel från allmänhet till stat eller kommun utan någon net- tokostnad för samhället som helhet. För varje krona som tas in i skatt förloras konsument- och producentöverskott till ett sammanlagt värde av mer än en krona och av denna anledning skall enligt resonemanget kostnader som belastar offentliga budgetar skrivas upp med en procent- sats som beräknas från den välfärdsförlust som uppstår. Låt oss för att illustrera tankegången bakom skattefaktor 2 återvända till figur 1.2, som nu fått byta namn till figur 3.3.
P1
Q1 Q0
Utbud före skatt Efterfrågan
P0
X Y
Z W
Figur 3.3
U
Utbud efter skatt
P2
I figuren visas skatteintäkterna av X + U, förlusten av konsumentöverskott av X + Y, samt förlusten av producentöverskott av U + Z. Antag att skatteintäkterna skall användas för att finansiera investeringen av ett visst projekt. För att projektet skall var samhällsekonomiskt lönsamt krävs då att intäktssidan överstiger summan av förlusterna för producenter och kon- sumenter, d.v.s. X + Y + U + Z, eller med andra ord att investeringskostnaden skrivs upp med en skattefaktor 2 beräknad som
U X
Z U Y X
+ + +
+ .
Nu är det knappast så att finansieringen av ett projekt leder till att man inför helt nya skatter, utan snarare höjer man de skattsatser som redan finns, därav namnet marginal cost of public funds. Oftast har man försökt uppskatta MCPF utifrån effekten av en skatteökning på arbets- marknaden. Oavsett om man tar in ytterligare skatteintäkter genom att höja marginalskatten vid inkomstbeskattningen eller genom att höja indirekta skatter ökar man nämligen den s.k.
skattekilen, skillnaden mellan värdet av arbetsinsatsen (= bruttolönen) och värdet av fritid (=
nettolönen). I figur 3.4 illustreras beräkningen av MCPF, om vi höjer skatten på arbete när vi redan i utgångsläget har en inkomstskatt. Skatteökningen skall betraktas som ”marginell”, även om figuren för tydlighetens skull visar på en större skatteökning.
Arbetsutbud utan inkomstskatt Arbetsutbud utan ursprunglig inkomstskatt Arbetsutbud vid höjd inkomstskatt Efterfrågan
Figur 3.4
Q1 Q0
Lön
Totalt antal arbetstimmar P0
P1
PA
PB
A B
C E D
Ökningen av inkomstskatten gör att skattekilen ökar från P0 – PA till P1 – PB. Antalet arbetade timmar minskar från Q0 till Q1. Konsumentöverskottet (som i detta fall är överskottet för dem som ”köper” arbetskraft, d.v.s. arbetsgivarna) minskar med A + B. Producentöverskottet (som i detta fall är överskottet för dem som ”producerar” arbetskraft, d.v.s. arbetstagarna) minskar med E + D. Skatteintäkterna ökar med A + E – C.
Detta ger skattefaktor 2 =
C E A
D E B A
− +
+ +
+ som generellt är större än ett. Uttrycket kan också
utvecklas som
C E A
D C B C
E A
D C B C E A
C E A C
E A
C C D E B A
− +
+ + +
− = +
+ + +
− +
−
= +
− +
− + + +
+ 1 , där den
senare delen (kvotuttrycket) just visar den marginella välfärdsförlusten per extra skattekrona (se motsvarande ytor i figuren).
I Sverige har skattefaktor 2 endast använts för samhällsekonomiska kalkyler i transportinfra- strukturen, från år 1997 med värdet 1,3, vilket således innebär en uppräkning av skattefinansi- erade kostnadsposter med 30%. I sin senaste rapport menar dock ASEK att man fortsättnings- vis bör sätta värdet till 1, d.v.s. att ingen uppräkning skall ske med hänsyn till MCPF. Som skäl för detta anger man bland annat svårigheten att få fram ett generellt värde, samt harmoni- sering med övriga EU, där man inte använder sig av skattefaktor 2. Däremot menar man fort- farande att det teoretiskt vore korrekt att använda sig av skattefaktor 2.
Skattefaktor 2 har dock även kritiserats på teoretiska grunder. Den främsta kritiken grundar sig på att många investeringar indirekt mycket väl kan leda till ökat arbetsutbud och därmed ökade skatteintäkter. Ett projekt kan exempelvis sänka den generaliserade transportkostnaden för att ta sig till och från arbetet, (som exempel kan nämnas en investering i väg- eller järn- vägsnätet, eller tätare och/eller billigare lokal busstrafik). Om hänsyn skall tas till skattefaktor 2 bör den i vilket fall som helst inte enbart användas för de kostnadsposter som finansieras med skattemedel. Underlaget bör istället vara den nettoeffekt projektet totalt beräknas få på de offentliga finanserna.
