Statsbidrag och kommunala utgifter: En paneldatastudie av kostnadsutjämnande bidrag 1996-2004

(1)

NATIONALEKONOMISKA INSTITUTIONEN Examensarbete C

Författare: Jasmin Forman, Anna Persson Handledare: Matz Dahlberg

HT 2007

STATSBIDRAG OCH KOMMUNALA UTGIFTER

- En paneldatastudie av kostnadsutjämnande bidrag 1996-2004

(2)

Sammanfattning

Det kommunala självstyret står under svenskt grundlagsskydd och har historiskt blivit allt starkare. Sveriges kommuner är idag fria att själva besluta om den största delen av statsbidragets fördelning på kommunal verksamhet. Statsbidragens syfte är att utjämna strukturella skillnader mellan kommunerna och uppfylla principen om ”likvärdig service” för alla invånare oavsett i vilken kommun man bor. I denna uppsats undersöker vi hur den genomsnittliga kommunen väljer att fördela det kostnadsutjämnande statsbidraget på olika kommunala verksamheter. Enligt våra resultat finns inget som tyder på att statsbidraget i högre grad skulle gå till finansiering av kärnverksamhet såsom skola, vård och omsorg.

Däremot tenderar verksamheter som utgör en liten andel av den kommunala budgeten, såsom politisk verksamhet, infrastruktur och särskilt riktade insatser, att prioriteras i förhållande till andra verksamheter. Vi undersöker även om skillnader mellan politiska faktorer i form av styrande politiskt block samt stark majoritet påverkar statsbidragets fördelning på kommunal verksamhet. Våra resultat tyder på signifikanta skillnader för vissa verksamheter.

Nyckelord: Kostnadsutjämnande statsbidrag, kommunala utgifter, diskontinuitetsanalys.

(3)

Innhållsförteckning

1. Inledning... 4

2. Tidigare forskning ... 6

3. Institutionalia... 7

3.1 Sveriges kommuner och deras verksamheter ... 7

3.2 Det kommunala utjämningssystemet ... 9

4. Data... 11

4.1 Variabler ... 12

4.2 Övriga definitioner... 14

5. Möjliga utfall... 15

6. Ekonometrisk specifikation... 16

7. Resultat... 19

7.1 Grundläggande resultat ... 19

7.2 Politiska faktorer ... 24

7.3 Relevans och validitet ... 26

8. Slutsatser ... 29

9. Referenslista ... 31

Appendix A: Deskriptiv statistik... 33

Appendix B: Definitioner av verksamheter ... 34

(4)

1. Inledning

I Sverige utgör de offentliga utgifterna en stor andel av bruttonationalprodukten och de har en avgörande betydelse för den svenska välfärden. Välfärden verkställs i första hand genom kommuner och landstings ansvar för utbildning, omsorg och hälso- och sjukvård.

Förutsättningarna att uppfylla detta ansvar varierar dock inom landet på grund av strukturella skillnader. För att möjliggöra likvärdig service för alla Sveriges invånare oavsett kommuntillhörighet, finns ett statsbidragssystem som omfördelar de kommunala inkomsterna.

Statsbidragen utgör en betydande del i finansieringen av välfärden för många kommuner. En politiskt och ekonomiskt viktig fråga är således hur Sveriges kommuner använder statsbidragen. Kunskap om detta är centralt för systemets effektivitet och demokratiska legitimitet. Syftet med denna uppsats är därför att tillföra tidigare forskning ytterligare information om hur Sveriges kommuner fördelar statsbidragen mellan olika verksamheter.

I denna uppsats undersöker vi vilken effekt statsbidrag har på utgifter för annan kommunal verksamhet än kärnverksamhet (äldreomsorg, barnomsorg och skola). Vi studerar följande verksamheter: kultur, fritid, infrastruktur, individ- och familjeomsorg samt särskilt riktade insatser. Vår förhoppning är att kunna bidra med en bättre helhetsbild av hur statsbidraget används inom kommunens egentliga verksamhet, det vill säga sådan verksamhet som till största delen är skattefinansierad. I uppsatsen undersöker vi även hur politiska faktorer påverkar statsbidragens fördelning på kommunal verksamhet. De politiska faktorer vi studerar är politiskt styre (vänster-/högermajoritet) respektive stark majoritet. Detta gör vi för att vi är intresserade av heterogena effekter hos kommunerna och vill se hur dessa påverkar våra resultat.

Våra resultat tyder på att en större del av en extra krona i statsbidrag fördelas på verksamheter som utgör en liten andel av den kommunala budgeten, såsom politisk verksamhet, infrastruktur och särskilt riktade insatser. Det finns ingenting som tyder på att kärnverksamhet prioriteras högre än annan verksamhet. Politiska faktorer, såsom styrande politiskt block och stark majoritet, verkar inte entydigt påverka statsbidragets fördelning på kommunal verksamhet.

Uppsatsen utgår från artiklar av Dahlberg, Mörk, Rattsø och Ågren (2007) samt Dahlberg (pågående arbete) som visar att det kostnadsutjämnande statsbidraget främst leder till ökade

(5)

utgifter i kärnverksamheterna (huvudsakligen skola och äldreomsorg) medan det i liten eller ingen utsträckning leder till sänkta skatter. De empiriska resultaten är därmed inte förenliga med medianväljarmodellen enligt vilken kommunerna förväntas fördela bidragssumman på både skattesänkningar och ökade utgifter efter medianväljarens preferenser.

Den statistiska modell vi använder i uppsatsen är utformad av Dahlberg med flera (2007).

Utgångspunkten är två förändringar i det svenska statsbidragssystemet som innebär att kommuner med stor nettoutflyttning och/eller en minskning i antalet skolbarn erhåller extra statsbidrag. Denna diskontinuitet gör det möjligt att kontrollera för de endogenitetsproblem som uppkommer i och med att bidragets storlek sannolikt är korrelerat med preferenser för offentlig konsumtion. Modellen löser endogenitetsproblemet genom att använda instrumentvariabler och two-stage least squares.

Vi avgränsar undersökningen till att endast omfatta kostnadsutjämnande statsbidrag. Detta gör vi eftersom modellen i denna uppsats utgår från två förändringar som endast har skett i den kostnadsutjämnande delen av statsbidragssystemet. Det skulle dessutom innebära ytterligare metodologiska svårigheter att undersöka den inkomstutjämnande delen. Orsaken är att det inkomstutjämnande bidraget kan leda till minskade kommunala incitament att genomföra ökningar av skattebasen, eftersom detta minskar kommunens bidrag alternativt höjer avgiften till systemet (Ekonomiska Rådet 2003). Begreppet statsbidrag skall i denna uppsats därför genomgående tolkas som kostnadsutjämnande statsbidrag. Undersökningen omfattar åren 1996 till 2004 eftersom vi vill få resultat som är jämförbara med tidigare forskning (Dahlberg med flera, 2007, och Dahlberg, pågående arbete).

Vi inleder uppsatsen med en kort genomgång av tidigare forskning om statsbidragens ekonomiska implikationer. Därefter redogör vi för den lagstiftning som berör kommunal verksamhet och för statsbidragssystemets utformning. Vi beskriver sedan våra data och presenterar de utfall vi förväntar oss. Därpå följer ekonometrisk specifikation och resultat. Till sist redogör vi för våra slutsatser.

(6)

2. Tidigare forskning

En stor del av forskningen inom offentlig ekonomi diskuterar de metodproblem som uppstår då man ekonometriskt studerar effekter av politiska beslut. Ett vanligen uppkommande problem är endogenitet, det vill säga att en eller flera förklarande variabler inte är exogena.

Denna problemdiskussion utvecklas bland andra av Besley och Case (2000). Författarna påpekar att det i många fall är nödvändigt att kontrollera för de faktorer som leder fram till de politiska besluten om man vill åstadkomma resultat utan snedvridning (bias). Besley och Case undersöker olika metoder för att skatta effekter av förändringar i försäkringsförmåner för anställda. De framhåller instrumentvariabler och two-stage least squares som ett sätt att kontrollera för endogenitet i skattningarna.

Guryan (2003) använder en liknande instrumentvariabelmetod för att undersöka om antalet dollar man spenderar på skolan har någon effekt på studieresultat. Metoden gör det möjligt att kontrollera för omätbara faktorer såsom individuell förmåga hos eleverna.

Knight (2002) och Gordon (2003) undersöker statbidragens effekt på offentliga utgifter.

Knight diskuterar problemet med faktumet att en delstat får statsbidrag kan vara korrelerat med preferenserna för offentliga utgifter. Han tar hänsyn till problemet genom att kontrollera för bland annat politisk representation på federal nivå. Knight finner stöd för att den del av statsbidraget han undersöker, medfinansiering av vägbygge, leder till att de lokala utgifterna på väginvesteringar minskar (så kallad crowding-out). Gordon erhåller i stort sett samma resultat. Hon undersöker vilka effekter ekonomiskt bistånd till skolor i fattiga områden ger på kostnader för utbildningsverksamhet. Dessa tendenser till crowding-out motsägs av Dahlberg med flera (2007) som istället finner en crowding-in effekt, det vill säga att statsbidragen leder till ökade kommunala utgifter.

Dahlberg med flera (2007) utvecklar diskussionen om endogenitetsproblemen vid studier av statsbidragens påverkan på kommuners skatter och utgifter. Författarna framhåller att endogenitet uppkommer på grund av flera anledningar. Det huvudsakliga problemet är att det är svårt att bedöma åt vilket håll kausaliteten går, eftersom det finns en risk att bidrag förklarar kommunala utgifter samtidigt som en del av de kommunala utgifterna förklarar bidragssumman. Endogenitetsproblemet uppkommer på grund av politiska, socioekonomiska samt ickeobserverbara faktorer. I praktiken kan detta till exempel ske genom att kommuners

(7)

representanter i riksdagen i samband med förhandlingar har inflytande över bidragssystemets utformning. Detta hör i sin tur ihop med hur politiker på lokal nivå fördelar bidragen. En annan förklaring kan vara att politiker på nationell nivå har särskilda preferenser för en viss kommunalpolitik och utformar bidragssystemet så att kommuner med denna politik gynnas.

Endogenitet kan också uppkomma genom att bidragsvariabeln är korrelerad med socioekonomiska variabler som samtidigt förklarar skatter och utgifter, till exempel andelen invandrare, andel skolbarn etcetera. Det är dessutom troligt att det finns ickeobserverade variabler korrelerade med bidragsvariabeln som inte ingår i modellen. Det är mycket svårt att kontrollera för alla variabler som kan påverka de politiska besluten gällande statsbidragssystemet och deras inverkan på de offentliga utgifterna.

Sannolikheten för endogenitetsproblem och utelämnade variabler gör att skattningar med hjälp av minsta kvadratmetoden (ordinary least squares, OLS) troligen ger snedvridna resultat.

Instrumentvariabler används ofta för att lösa detta problem. Dahlberg med flera (2007) utvecklar en modell där de skattar bidragssumman med hjälp av nettomigration och nettoförändringen i antalet skolbarn. Den skattade bidragssumman används sedan för att förklara utgifts- respektive skatteförändringar till följd av statsbidrag. Den skattade bidragsvariabeln är därmed exogen eftersom nettomigration och nettoförändringen i antalet skolbarn inte kan antas påverkas av statsbidragsnivån, de bestäms således utanför modellen.

På så vis undkommer författarna endogenitetsproblemet. Vi vet alltså att det är bidragssumman som förklarar skatter och utgiftsnivå och att inte det omvända förhållandet gäller. Dahlberg (pågående arbete) använder samma modell för att undersöka statsbidragets effekt på kommunal kärnverksamhet. Dahlberg, Lundqvist och Mörk (pågående arbete) vidareutvecklar modellen i sin undersökning av hur statsbidraget påverkar antalet anställda byråkrater i kommunen. De visar att en marginell ökning av statsbidraget har en signifikant positiv påverkan på antalet byråkrater jämfört med anställda i andra kategorier.

3. Institutionalia

3.1 Sveriges kommuner och deras verksamheter

Sverige är idag indelat i 290 kommuner. Historiskt har riket delats i lokala enheter i form av städer, byalag, socknar, härader och landskap ända sedan medeltiden. En allt starkare

(8)

statsmakt och ökade krav på lokalt självstyre lade grunden för 1862 års kommunreform då ansvaret mellan borgerliga och kyrkliga angelägenheter separerades och landsting tillkom (Brorström, Haglund & Solli 2005, s. 22).

Kommunen är en sammanslutning bestående av dess medlemmar och omfattar ett geografiskt avgränsat område i riket. De grundläggande bestämmelserna som gäller kommunernas ställning befästs i regeringsformen (RF). Kommunerna står således under grundlagsskydd. I RF 1:7 fastslås att Sverige är indelat primärkommuner och landstingskommuner som har beskattningsrätt för att finansiera sina åtaganden. Enligt RF 1:1 förverkligas den svenska demokratin genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt genom kommunalt självstyre. Det kommunala självstyret har på senare år ökat i och med decentraliserings- och effektiviseringskrav. Avsikten med det kommunala självstyret är att ge kommunerna en självständig bestämmanderätt utan inblandning från staten. Detta gäller enligt kommunallagen (KL 2:1) sådana angelägenheter som är av allmänt intresse eller anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (Bohlin 2007, s. 19ff).

Trots kommunalt självstyre har staten stora möjligheter att styra den kommunala verksamheten genom lagstiftning. Kommunens obligatoriska verksamhet regleras i ett flertal speciallagar och är med ekonomiska mått mätt mycket större än den frivilliga verksamheten. I kommunens obligatoriska uppgifter ingår skötsel av följande verksamhetsgrenar enligt respektive speciallag: skolväsende (SkolL), socialtjänst (SoL), hälso- och sjukvård (HSjvL), miljö- och hälsoskydd (MB), plan- och byggnadsväsende (PBL), räddningstjänst (LSO) samt vatten och avlopp och renhållning (LAV och MB). Kommunen är skyldig att se till att tillräckliga ekonomiska och andra resurser finns för att uppfylla dessa obligatoriska åtaganden. Vanligtvis tillhandahåller kommunen även ett stort antal verksamheter som är av frivillig karaktär. Några exempel på dessa är kultur- och fritidsverksamhet, öppen förskola, parkskötsel, skogs- och naturvård samt bostäder (Bohlin 2007, s. 142f).

Den kommunala sektorns totala utgifter på egentlig verksamhet uppgick år 2004 till 15% av BNP. Samma år fördelades den kommunala sektorns utgifter på olika verksamhetsområden enligt följande: äldreomsorg 34%, utbildning 33%, barnomsorg 12%, infrastruktur, skydd m.m. 8%, individ- och familjeomsorg 5%, fritid 3%, kultur 2% och särskilt riktade insatser 2%. Siffrorna bygger på data hämtade från WebOr.

(9)

3.2 Det kommunala utjämningssystemet

Många faktorer talar för ett kommunalt självstyre, till exempel ökad demokrati och effektivitet i och med ett decentraliserat beslutsfattande. Förutsättningarna att driva och finansiera kommunal verksamhet uppvisar dock stora skillnader mellan olika kommuner i Sverige. Detta beror delvis på en stor variation i kommunernas skattekraft eftersom antal invånare i arbetsför ålder, sysselsättningsgraden och inkomsterna skiljer sig åt mellan landets regioner. Dessutom varierar kostnaderna för olika verksamheter mellan kommuner. En glesbygdskommun har till exempel högre skolkostnader, eftersom behovet av antal skolor är större, klasserna mindre och skolskjutskostnaderna högre när avstånden är långa.

Demografisk struktur och andel invånare med utländsk bakgrund är andra faktorer som påverkar kommunala utgifter.

Det har i Sverige länge funnits en politisk vilja att utjämna strukturella skillnader mellan kommuner för att säkerställa att alla invånare får tillgång till likvärdig service oavsett var i landet man bor. Tanken är att faktorer som ligger utanför kommunens kontroll som ökar kommunens kostnader, såsom svagt befolkningsunderlag och demografiska förhållanden, ska kompenseras för. Höga kostnader som beror på att kommunen valt att hålla en högre kvalitets- och servicenivå än riksgenomsnittet ska däremot inte kompenseras för, utan ska finansieras med egna skattemedel. Någon exakt definition av begreppet ”likvärdig service” finns inte, men enligt SOU 1993:53, som ligger till grund för dagens utjämningssystem, verkar det i första hand omfattas av verksamhet som anses vara ”samhällsekonomiskt effektiv”.

Samhällsekonomiskt effektiv verksamhet utgörs enligt utredningen främst av vård, skola, omsorg, viss infrastrukturverksamhet samt individ- och familjeomsorg.

Denna typ av utjämning har funnits i Sverige i någon form under större delen av 1900-talet.

Något egentligt system för omfördelning infördes dock inte förrän 1966. Detta bestod av inkomstutjämning, ett bidrag till kommuner med höga kostnader samt ett antal specialdestinerade bidrag. Systemet reviderades efter hand och år 1993 gjordes mer omfattande förändringar. Flera specialdestinerade bidrag togs då bort och ersattes av klumpsummebidrag. Det nya utjämningsbidraget bestod därefter av inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett specialbidrag till kommuner med stor befolkningsminskning.

Detta system behölls fram till 1996 då ett nytt bidrags- och utjämningssystem skapades.

(10)

Utformningen är i stort sett densamma idag och består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag samt införandebidrag.

De största delarna i systemet är inkomst- respektive kostnadsutjämningen.

Inkomstutjämningen innebär att kommuner med låg skattekraft erhåller ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas genom relationen mellan kommunens beskattningsbara inkomster och ett underlag som motsvarar 115% av medelskattekraften.

Kommuner med hög skattekraft betalar en avgift (Finansdepartementet och SKL 2005, s.

10ff). Kostnadsutjämningen utgår från den enskilda kommunens standardkostnader, det vill säga kostnader som kommunen själv inte kan påverka, såsom åldersstruktur och social struktur. Standardkostnader beräknas för olika kommunala verksamheter och jämförs sedan med riksgenomsnittet. De kommuner vars standardkostnader är högre än genomsnittet får bidrag, medan kommuner med låga strukturkostnader betalar en avgift (Finansdepartementet och SKL 2005, s. 16ff).

Kostnadsutjämningen är självfinansierande eftersom bidragssumman i princip motsvarar avgiftssumman. Inkomstutjämningen finansieras till största delen av staten, främst genom medel som tidigare var avsatta för generella statsbidrag och inte längre finns kvar (Finansdepartementet och SKL 2005).

År 1996 infördes det befolkningsminskningsbidrag vi utnyttjar som instrument i den statistiska modellen i denna uppsats. Befolkningsminskningsbidraget är en del i kostnadsutjämningen som syftar till att stödja kommuner med stor nettoutflyttning. För att ytterligare kompensera dessa kommuner infördes år 2000 ett bidrag grundat på minskat antal skolbarn. Villkoret för att erhålla detta skolbarnsminskningsbidrag är att även befolkningen som helhet minskar. Detta motverkar att bidraget inte kompenserar för rent demografiska förändringar (SOU 2000:127). Även denna diskontinuitet använder vi som instrument.

Bidragens syfte är att kompensera för det faktum att kommunala utgifter ofta tar lång tid att anpassa till en minskad folkmängd och antal elever, medan intäkter i form av skatter och skolpeng anpassar sig omedelbart. Bidragen för minskad befolkning och minskat antal skolbarn beskrivs även i avsnitt sex.

År 2007 summerade de totala anslagen inom det kommunala utjämningssystemet till 55 157 miljoner kronor. Endast 4 855 miljoner kronor av dessa utgörs av

(11)

kostnadsutjämningsutbetalningar, medan inkomstutjämningsutbetalningarna omfattar 48 139 miljoner kronor (SCB 2007-04-12). Vilka kommuner som tilldelas statsbidrag och bidragssummorna och avgifternas storlekar tillkännages av SCB i december föregående år (SKL 2007-12-12).

4. Data

Datamaterialet som ligger till grund för uppsatsen är ett paneldataset med information för alla svenska kommuner mellan åren 1996 till 2004. Data från år 1996 och 1997 kommer från statistiska centralbyråns (SCB:s) sammanställning ”Vad kostar verksamheten i din kommun?”. Information för åren 1998 till 2004 kommer från WebOr, en internetdatabas som lagrar kommunala nyckeltal. Nyckeltalen används för jämförelser mellan kommuner. Data från WebOr är insamlad av SCB. Detta innebär att datadefinitionerna är desamma, varvid bytet av källa inte medför något metodproblem. Kommunerna är skyldiga att lämna denna information till SCB (SCB 2007-10-22). Detta gör att vårt dataset är heltäckande och bortfallet mycket litet.

Samtliga kostnader redovisas som bruttokostnader per invånare i kommunen. Vi undkommer därmed problemet med att kommunernas avgifter för tjänster kan variera, vilket skulle uppkomma om nettokostnader användes. Eftersom vi använder kostnad per person behöver vi inte heller kontrollera för kommunens storlek. Kostnaderna är i löpande priser och har inte justerats för inflation, men eftersom vi använder dummyvariabler för år medför inflationen inga problem i våra skattningar.

Vissa mätproblem kan dock uppkomma i kommunal statistik. I kommunallagen finns inte några utförliga regler för hur olika kostnader ska beräknas. Detta gör att kommuner kan använda sig av olika beräkningsmetoder som inte är helt överensstämmande. Hur man väljer att redovisa olika utgiftsposter kan också skilja sig åt mellan kommuner (SCB 2005-09-08).

Totalt har 11 kommuner uteslutits ur materialet. Tre kommuner, Gotland, Malmö och Göteborg, utesluts eftersom de under perioden har ansvarat för verksamheter som andra kommuner inte har ansvarat för. Gotlands kommun saknar landstingstillhörighet vilket även Göteborg och Malmö gjorde fram till 1999. Detta innebär att kommunen även ansvarar för

(12)

verksamheter som traditionellt utförs av landsting. Resterande åtta kommuner utesluts på grund av kommunombildningar som skett under den tidsperiod vi undersöker. Dessa är Nykvarn, Södertälje, Knivsta, Uppsala, Bollebygd, Borås, Lekeberg och Örebro.

4.1 Variabler

Variablerna i regressionsanalysen kan delas in i utfallsvariabler, utjämningsvariabler, politiska variabler och kontrollvariabler. Dataunderlaget för dessa variabler beskrivs under respektive rubrik nedan. Deskriptiv statistik återfinns i appendix A. Till sist beskrivs även övriga viktiga definitioner som är grundläggande för förståelsen av denna uppsats.

Utfallsvariabler

Utfallsvariablerna är de variabler som vi vill förklara, det vill säga de som motsvaras av y i modellen (avsnitt sex). I denna uppsats motsvarar utfallsvariablerna kostnader för infrastruktur och skydd, fritidsverksamhet, kulturverksamhet, individ- och familjeomsorg samt särskilt riktade insatser. Dessa budgetposter består i sin tur av olika delar vilka presenteras i tabell 4.1 nedan.

Tabell 4.1: Definition av utfallsvariabler

Budgetpost Underposter

Infrastruktur och skydd

Fysisk och teknisk planering, bostadsförbättringar,

näringslivsbefrämjande åtgärder, konsument- och energirådgivning, turistverksamhet, gator och vägar samt parkering,

parker, miljö- och hälsoskydd, myndighetsutövning, miljö, hälsa och hållbar utveckling, alkoholtillstånd, räddningstjänst, totalförsvar och samhällsskydd

Fritidsverksamhet Allmän fritidsverksamhet, idrotts- och fritidsanläggningar, fritidsgårdar

Kulturverksamhet Musik- och kulturskola, stöd till studieorganisationer, allmän kulturverksamhet, bibliotek

Individ- och familjeomsorg Barn och ungdomsvård (institutionsvård, familjehemsvård och öppna insatser), missbrukarvård för vuxna (bistånd som avser boende och öppna insatser), övrig vuxenvård, familjerätt, ekonomiskt bistånd

Särskilt riktade insatser Flyktingmottagande, arbetsmarknadsåtgärder Källa: WebOr

(13)

Indelningen av posterna i tabell 4.1 följer SCB:s räkenskapssammandrag som används i nationalräkenskaperna. Samtliga variabler som används i våra skattningar beskrivs i appendix B, där SCB:s egna definitioner för kommunens verksamheter enligt räkenskapssammandraget redovisas.

Utjämningsvariabler

Utöver utfallsvariablerna används utjämningsvariabler. Utjämningsvariablerna används för att skatta bidragssumman (se förstastegsekvationen i avsnitt sex) och beskrivs i tabell 4.2 nedan.

Tabell 4.2: Definition av utjämningsvariablerna

Variabel Definition

Kostnadsutjämningsbidraget Summan av bidraget respektive avgiften som kommunen får genom kostnadsutjämningen

Befolkningsförändring

Procentuell befolkningsförändring i befolkning under de senaste tio åren med två års fördröjning. Informationen i datasetet sträcker sig alltså tillbaka till år 1984

Elevförändring Procentuell förändring i antalet elever under de senaste tre åren med två års fördröjning. Informationen i datasetet sträcker sig alltså tillbaka till år 1991

Källa: WebOr

De två sista variablerna i tabell 4.2 vägs samman i förstastegsekvationen till en funktion som fångar upp diskontinuiteten i utjämningssystemet. Diskontinuiteten används som ett instrument för att skatta kostnadsutjämningsbidraget.

Politiska variabler

För att undersöka hur det politiska styret i kommunen påverkar hur statsbidragen allokeras, använder vi data över hur mandaten i kommunfullmäktige är fördelade mellan de sju riksdagspartierna samt övriga partier. Denna information är hämtad från SCB:s valstatistik.

Vi definierar en vänsterstyrd kommun som en kommun där socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet tillsammans innehar en majoritet av mandaten i kommunfullmäktige. För en borgerligt styrd kommun gäller motsvarande för moderaterna, folkpartiet, centerpartiet och kristdemokraterna. I en kommun som definieras som styrd av övriga partier har något annat

(14)

parti (eller koalition av övriga partier) majoritet. Stark majoritet i en kommun definieras som att ett block innehar mer än 60 procent av mandaten i kommunfullmäktige.

Kontrollvariabler

För att kontrollera instrumentets validitet, det vill säga att instrumentet är exogent (se avsnitt 7) använder vi även ett antal variabler av demografisk och socioekonomisk art. Dessa är kommunens totala folkmängd, andel av befolkningen som är mellan noll och sex år, mellan sju och 15 år och över 80 år, andel personer med utländskt medborgarskap i kommunen samt kommunens skattekraft (skatteunderlag per invånare) den 31 december respektive år.

Skatteunderlag definieras som den kommunalt beskattningsbara inkomsten för fysiska personer. Dessa demografiska och socioekonomiska faktorer används ofta då man studerar kommuners prioriteringar, eftersom de bör fånga upp de kommunkaraktäristika som är av intresse. Informationen är hämtad från SCB.

4.2 Övriga definitioner

Alla verksamhetsposter vi undersöker i denna uppsats utgör kommunens egentliga verksamhet. Egentlig verksamhet definieras som den verksamhet som huvudsakligen finansieras med skattemedel.

Vid tolkningen av våra resultat gör vi en distinktion mellan frivillig och obligatorisk verksamhet. Obligatorisk verksamhet är sådan verksamhet som kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla. Tydligast är detta ansvar för kärnverksamheterna som vi definierar som utbildning, äldreomsorg och barnomsorg. För de övriga verksamheterna är skillnaden mellan obligatorisk och frivillig verksamhet inte lika självklar. Utfallsvariabeln infrastruktur och skydd utgörs exempelvis av underposter som är av både obligatorisk och frivillig karaktär. I ekonomiska termer är huvuddelen av denna verksamhet obligatorisk, då de mest kostnadskrävande posterna är vägar, gator och parkering, räddningstjänst, samt fysisk/teknisk planering och bostadsförbättringar för vilka kommunen har skyldigheter enligt lag. Posten särskilt riktade insatser består även den av delvis obligatorisk och frivillig verksamhet men är förmodligen till största delen obligatorisk.

Med tanke på att det kostnadsutjämnande bidraget utgör en så liten del i jämförelse med inkomstutjämningen, är en intressant fråga huruvida kostnadsutjämnande bidragets påverkan

(15)

på kommunala utgifter gäller statsbidrag överlag. En generalisering torde vara möjlig med tanke på att kommunen förmodligen ser statsbidraget som en total intäkt och särskiljer således inte på intäkterna från olika typer av statsbidrag. I teorin skulle detta innebära att resultaten i denna uppsats även skulle gälla inkomstutjämnande statsbidrag. I praktiken skulle resultaten förmodligen bli annorlunda eftersom det inte är samma kommuner som får de olika typerna av utjämningsbidrag. Eventuella generaliseringar av resultaten bör därför göras med stor försiktighet. Därför ska begreppet statsbidrag i denna uppsats tolkas som kostnadsutjämnande bidrag. Läsaren bör även observera att de effekter vi undersöker är marginell påverkan av en extra krona i kostnadsutjämnande statsbidrag.

5. Möjliga utfall

Kostnadsutjämningens uppgift är att möjliggöra för likvärdig service för alla kommuninvånare i landet. Sveriges kommuner tillhandahåller både service som är obligatorisk (till exempel vård och skola) och frivillig (såsom kultur- och fritidsverksamhet).

Kommunerna beslutar själva om statsbidragets fördelning. Även om strukturkostnadsutredningen (SOU 1993:53), som utgör grunden för det nuvarande kostnadsutjämningssystemet, inte definierar begreppet ”likvärdig service” exakt, antyds att det främst ska gälla lagstadgad verksamhet (se diskussionen i avsnitt 3.2). Därmed är tre huvudsakliga utfall tänkbara för hur kostnadsutjämnande bidrag påverkar de kommunala verksamhetsutgifterna.

Utfall 1: Kommunen prioriterar de verksamheter som den enligt lag är skyldig att tillhandahålla.

Detta innebär att kommunen spenderar en större procentuell andel av det kostnadsutjämnande bidraget på obligatoriska verksamheter, jämfört med frivilliga verksamheter då hänsyn tags till verksamheternas storlek. Enligt utfall ett skulle kommunen därmed spendera statsbidraget på framförallt kärnverksamheter (äldreomsorg, utbildning och barnomsorg), infrastruktur och skydd samt särskilt riktade insatser.

Utfall 2: Kommunen prioriterar frivilliga verksamheter som den enligt lag inte är skyldig att tillhandahålla.

(16)

Detta innebär att kommunen spenderar en större procentuell andel av det kostnadsutjämnande bidraget på frivilliga åtaganden, jämfört med obligatoriska verksamheter då hänsyn tags till verksamheternas storlek. Kommunen prioriterar därmed fritid, kultur, och politisk verksamhet högre än skola och omsorg.

Utfall 3: Kommunen prioriterar alla verksamhetsområden lika mycket.

Detta innebär att kommunen spenderar en lika stor andel av det kostnadsutjämnande bidraget på alla verksamhetsområden i förhållande till verksamheternas storlek.

6. Ekonometrisk specifikation

Den ekonometriska specifikationen i denna uppsats utgår från den modell som utformas av Dahlberg med flera (2007). Denna modell kontrollerar för de endogenitetsproblem som beskrivs i avsnitt två genom att utnyttja en diskontinuitet i det svenska statsbidragssystemet.

Denna diskontinuitet innefattar två delar. Den första uppkom år 1996 i och med en reform som innebär att kommuner med en nettoutflyttning på över två procent erhåller extra statsbidrag, medan kommuner med lägre utflyttning inte gör det. Denna diskontinuitet kan matematiskt beskrivas enligt:

⎪⎩

⎪⎨

⎧

≤

=

>

−

2 0

) 12 ( ) 2 (

it it

it m it

it om m

m om

g (1)

där g_it^m betecknar summan av befolkningsminskningsbidraget för kommun i år t och m(it-2) – (it- 12) den procentuella nettoutflyttningen i kommun i år t de senaste tio åren med två års fördröjning.

Den andra diskontinuiteten uppkom i och med 2000 års reform som innebär att kommuner erhåller ytterligare statsbidrag för minskat antal barn i skolåldern de senaste tre åren med två års fördröjning. Kommunen tilldelas detta bidrag under villkoret att nettoutflyttningen under samma period är mer än två procent. Från och med år 2000 till och med år 2001 definieras

(17)

skolbarn som barn mellan sju och 15 år. Från år 2002 till år 2004 definieras skolbarn som barn mellan sju och 18 år. Matematiskt beskrivs denna regel enligt:

(2)

⎩⎨

⎧

=

<

>

> ₋ ₋ ₋ ₋ ₋ ₋

annars

s och m

g_it^m ^s om ît ît ît ît

0

0 2

0 ₍ ₂₎ ₍ ₅₎ ₍ ₂₎ ₍ ₅₎

,

där betecknar summan av befolkningsminsknings- och elevminskningsbidraget för kommun i år t och s

s m

git^,

(it-2) – (it-5) betecknar den procentuella förändringen i antalet skolbarn för kommun i år t de senaste tre åren med två års fördröjning.

Denna diskontinuitet gör det möjligt att genomföra en instrumentvariabelanalys. Detta innebär att vi skattar utfallsvariabeln, det vill säga det kostnadsutjämnande bidragets effekt på kommunala verksamhetsutgifter, i två steg. I steg ett skattas kostnadsutjämningsbidraget för kommun i år t med hjälp diskontinuiteten i statsbidragssystemet enligt följande ekvation:

it it

it

it m s f m h s

g =γ₀ +γ₁Ω( ₍ ₋₂₎₋₍ ₋₁₂₎, ₍ ₋₂₎₋₍ ₋₅₎)+φ´ ( ₍ ₋₂₎₋₍ ₋₁₂₎)+θ´ ( ₍ ₋₂₎₋₍ ₋₅₎)+η (3)

Funktionen Ω(·) är det instrument som fångar diskontinuiteten i ekvation (1) och (2).

Funktionerna f(·) och h(·) är vektorer av så kallade smooth functions som kontrollerar för den direkta effekt som nettoutflyttningen och förändringen i antalet skolbarn kan ha på bidragssumman. En sådan direkt effekt kan tänkas uppkomma på grund av att kommuner som erhåller stora statsbidrag även tenderar att ha hög nettoutflyttning. Vektorerna innefattar polynom upp till gradtal fyra. Principen illustreras i ekvation (5), (6) och (7).

Modellen i steg två är specificerad enligt:

it it

it g f m h s

y =α₀ +α₁ˆ +δ´ ( ₍ ₋₂₎₋₍ ₋₁₂₎)+λ´ ( ₍ ₋₂₎₋₍ ₋₅₎)+ε (4)

Den skattade bidragssumman (ekvation (3)) används i detta steg för att förklara de utfallsvariabler vi är intresserade av. Dessa representeras av . Vi gör alltså en skattning av ekvation (4) för varje verksamhetskostnadspost vi undersöker. Detta resulterar således i fem olika skattningar av . Kontrollfunktionerna f(·) och h(·) definieras som i ekvation (3).

gˆit

yit

(18)

Vi använder andra, tredje och fjärde polynom av funktionerna f(·) och h(·) i alla skattningar.

Detta eftersom vi inte vet hur det verkliga sambandet mellan dessa funktioner och utfallsvariabeln ser ut. Vi antar att sambandet är icke-linjärt och approximerar därför ekvation (4) genom att successivt lägga till polynom av högre grad upp till gradtal fyra. Eftersom polynom av fjärde graden ger störst flexibilitet är vi främst intresserade av dessa skattningar. I allmänhet ger högre polynomgrad även stabilare punktestimat. Detta innebär att skillnaden mellan estimaten för andra och tredje gradens polynom sannolikt kommer att vara större än skillnaden mellan estimaten för tredje och fjärde graden. Specifikationerna av ekvation (4) som vi använder i våra skattningar är följande:

it it it

it it it it

it

s

s m

m g

y

ε λ

λ δ

δ α

α

+

+ +

+

=

−

− −

−

− −

−

− ) 5 ( ) 2 2( 2

) 5 ( ) 2 ( ) 1 12 ( ) 2 2( 2 ) 12 ( ) 2 ( 1 1

0 ˆ

(5)

it it it it

it it it

it it it it

it

s s

s

m m

m g

y

ε λ

λ λ

δ δ

δ α

α

+ +

+

+ +

+

=

−

− −

−

− −

−

) 5 ( ) 2 3( ) 3

5 ( ) 2 2( 2 ) 5 ( ) 2 ( 1

) 12 ( ) 2 3( ) 3

12 ( ) 2 2( 2 ) 12 ( ) 2 ( 1 1

0 ˆ

(6)

it it it

it it it it

it

it it it

it it it it

it

s

s s

s m

m m

m g

y

ε λ

λ λ

λ δ

δ δ

δ α

α

+

+ +

+

=

−

− −

−

− −

−

− −

−

) 5 ( ) 2 4( 4

) 5 ( ) 2 3( ) 3

5 ( ) 2 2( 2 ) 5 ( ) 2 ( ) 1 12 ( ) 2 4( 4

) 12 ( ) 2 3( ) 3

12 ( ) 2 2( 2 ) 12 ( ) 2 ( 1 1

0 ˆ

(7)

I våra skattningar används även årsdummyvariabler som kontrollerar för förändringar över tid. Detta är variationer som uppkommer på grund av att våra observationer sträcker sig över en lång tidsperiod, till exempel inflation och konjunktursvängningar. Vi kan därför anta att de utgiftsförändringar vi observerar beror på att verksamhetens omfattning har ökat och inte på att verksamheten ifråga har blivit dyrare. Vi använder oss även av robusta standardfel i samtliga skattningar. Detta gör vi för att korrigera för heteroskedasticitet i feltermen eftersom vi inte kan anta att variansen är konstant.

Vid skattningar av politiska faktorers påverkan modifierar vi modellen något. I dessa skattningar använder vi två instrumentvariabler, dels befolknings- och skolbarnsminskningsbidraget (samma som i ekvation (4)), dels en där vi interagerar detta instrument med vänstermajoritet respektive stark majoritet. Dessa instrument används för att

(19)

skatta och interaktionen mellan och den politiska variabeln. Vi skapar interaktionsvariabler som gör det möjligt att utläsa effekten av att kommuner både får statsbidrag och styrs av en vänstermajoritet, respektive styrs av en stark majoritet. Vi kontrollerar även för den direkta effekten av vänstermajoritet respektive stark majoritet. Med instrumentvariablerna för politiska faktorer (vänstermajoritet respektive stark majoritet) specificeras ekvation (4) enligt:

gˆ gˆ

it it

it

it it it

it it

s h

m f oritet vänstermaj oritet

vänstermaj g

g y

ε λ

δ α

α α

α

+

+ +

+

=

−

) (

´

) (

´ ˆ *

ˆ

) 5 ( ) 2 (

) 12 ( ) 2 ( 3

2 1

0 (8)

it it

it

it it it

it it

s h

m f majoritet stark

majoritet stark

g g

y

υ γ

φ β

β β

β

+

+ +

+

=

−

) (

´

) (

´ ˆ *

ˆ

) 5 ( ) 2 (

) 12 ( ) 2 ( 3

2 1

0 (9)

Skattningarna av dessa ekvationer följer mönstret för ekvation fem, sex och sju. Vi är främst intresserade av estimaten för interaktionsvariablerna.

7. Resultat

7.1 Grundläggande resultat

I detta avsnitt redovisas resultaten från regressionsanalysen som följer den ekonometriska specifikationen i avsnitt sex. Vi börjar med att kortfattat redovisa tidigare resultat från de två artiklarna Dahlberg med flera (2007) och Dahlberg (pågående arbete).

Dahlberg med flera (2007) har tidigare visat att varje extra krona i statsbidrag ökar den genomsnittliga kommunens totala utgifter med ungefär en krona och trettio öre. Författarna visar även att statsbidragets påverkan på kommunalskatten är nästintill obefintlig. Vi återskapar dessa resultat och redovisar dem i tabell 7.1.

(20)

Tabell 7.1 Statsbidragets effekt på totala utgifter och skattesats

Beroende variabel

Totala utgifter Skattesats

Andra ordningens polynom 1,705*** (0,113) -0,00012*** (0,000) Tredje ordningens polynom 1,396*** (0,142) 0,00008*** (0,000) Fjärde ordningens polynom 1,305*** (0,139) 0,0001*** (0,000)

Antal observationer 2502 2511

(robusta standardfel inom parantes)

* signifikant på tioprocentnivån, ** signifikant på femprocentnivån, *** signifikant på enprocentnivån

I en kommande uppsats undersöker Dahlberg hur statsbidraget påverkar kommunens utgifter för kärnverksamheterna skola, barnomsorg och äldreomsorg samt politisk verksamhet. Dessa resultat finns återskapade i tabell 7.2 och 7.3.

Tabell 7.2 Statsbidragets effekt på kommunal kärnverksamhet

Beroende variabel

Utbildning Äldreomsorg Barnomsorg Andra ordningens polynom 0,168*** (0,045) 0,101*** (0,076) 0,076*** (0,023) Tredje ordningens polynom 0,123*** (0,059) 0,376*** (0,089) 0,039 (0,029) Fjärde ordningens polynom 0,250*** (0,047) 0,343*** (0,093) 0,039 (0,024)

Antal observationer 2505 2502 2502

Tabell 7.3 Statsbidragets effekt på politisk verksamhet

Beroende variabel

Politisk verksamhet Partistöd Andra ordningens polynom 0,042*** (0,007) 0,003*** (0,001) Tredje ordningens polynom 0,050*** (0,010) 0,003 (0,002) Fjärde ordningens polynom 0,063*** (0,009) 0,002 (0,002)

Enligt modellen med fjärde ordningens polynom i tabell 7.2, leder en extra krona i statsbidrag till att utgifterna för utbildning ökar med 25 öre, äldreomsorg med 34 öre och politisk verksamhet med 6 öre. Effekterna på barnomsorg och partistöd är inte signifikanta. Att resultaten är signifikanta på tioprocentsnivån innebär att p-värdet för dessa är lägre än 0,10.

För signifikans på femprocentsnivån gäller att p-värdet är mindre än 0,05 och på enprocentsnivån att p-värdet är mindre än 0,01. Dahlberg (pågående arbete) undersöker även hur statsbidraget påverkar kommunens skuldsättning. Han kommer fram till att den långfristiga skulden inte påverkas. Däremot leder en krona i statsbidrag på marginalen till att

(21)

den kortfristiga skulden ökar med 44 öre (med ett fjärde gradens polynom). Detta kan förklara varför de totala utgifterna ökar med en krona och 30 öre vid ytterligare en statsbidragskrona.

Vi övergår nu till att undersöka statsbidragets effekt på övriga verksamheter. Som beskrivs i avsnitt fem är tre huvudsakliga utfall möjliga. Kommunen kan antingen prioritera den lagstadgade verksamheten, den frivilliga verksamheten eller fördela bidragssumman jämnt över dess olika verksamhetsområden. Våra resultat från regressionsanalysen redovisas i tabell 7.4.

Tabell 7.4 Statsbidragets effekt på övrig verksamhet

Beroende variabler

Infrastruktur Fritid Kultur

Andra ordningens polynom 0,219*** (0,054) 0,028** (0,012) 0,015* (0,008) Tredje ordningens polynom 0,242*** (0,066) 0,045*** (0,016) 0,036*** (0,011) Fjärde ordningens polynom 0,221*** (0,060) 0,047*** (0,015) 0,034*** (0,011)

Antal observationer 2505 2505 2505

Tabell 7.4 fortsättning

Beroende variabler

Individ- och familjeomsorg Särskilt riktade insatser Andra ordningens polynom 0,161*** (0,030) 0,032** (0,013) Tredje ordningens polynom 0,084** (0,034) 0,092*** (0,020) Fjärde ordningens polynom 0,021 (0,025) 0,078*** (0,019)

Tabell 7.4 visar att statsbidragets effekt på samtliga verksamhetsområden, förutom individ- och familjeomsorg, är statistiskt signifikanta på enprocentsnivån då polynom av fjärde graden används. En krona i statsbidrag leder på marginalen till att den genomsnittliga kommunens infrastrukturutgifter ökar med 22 öre. Utgifterna för kultur och fritid ökar med cirka fem respektive tre öre, medan utgifterna för särskilt riktade insatser ökar med åtta öre. Av statsbidraget går således totalt 63 öre till kärnverksamheterna. Utgiftsökningarna på de lagstadgade verksamheterna utbildning, äldreomsorg och infrastruktur utgör tillsammans 81 öre per extra statsbidragskrona. Vi bortser från utgiftsökningen på barnsomsorg och individ- och familjeomsorg eftersom de inte är signifikanta. Att posten för individ- och familjeomsorg inte är signifikant kan bero på att den till största delen består av socialbidrag vars nivåer och

(22)

utbetalningskriterier kommunen inte själv styr över. Anledningen till varför vi inte får ett signifikant resultat för barnsomsorgen är mer osäker. Kanske beror det på kommunens skyldighet att tillhandahålla en dagisplats till varje barn, medan till exempel antalet platser på äldreboenden är lättare att anpassa efter kommunens ekonomi.

Utgiftsökningarna inom samtliga undersökta verksamheter summerar till cirka en krona och tio öre. En extra krona i statsbidrag leder alltså till att de kommunala verksamhetsutgifterna ökar mer än en krona. Förmodligen kan detta delvis förklaras med att kommunen samtidigt ökar sin kortfristiga skuldsättning med 44 öre. Eftersom vi vet att de totala utgifterna vid en extra statsbidragskrona ökar med 130 öre varav vi nu lyckats förklara 110 öre, är differensen alltså 20 öre. Eftersom skattningarna är gjorda med osäkerhet, går det inte att säkert veta om och i så fall hur mycket som kvarstår att förklara, det vill säga om skillnaden är signifikant skild från noll. Det är möjligt att en del av den eventuella differensen beror på brister i datamaterialet och budgetposternas definitioner, samt på de mätproblem som beskrivs i dataavsnittet.

Härnäst analyserar vi våra resultat från tabellerna 7.2, 7.3 och 7.4 ytterligare genom att sätta dem i förhållande till de kommunala verksamhetsposternas storlek, det vill säga som andel av kommunal budget. Detta för att möjliggöra en djupare ekonomisk tolkning av statsbidragens effekt på kommunala verksamhetsutgifter samt jämföra resultaten med de möjliga utfallen i avsnitt fem. Jämförelserna redovisas i tabell 7.5 nedan.

Tabell 7.5 Statsbidragens användning i förhållande till verksamheternas storlek

Beroende variabel Utfall Relativ utgiftsökning Budgetandel 1996-2004

Relativ utgiftsökning i förhållande till budgetandel

Utbildning 0,250 0,228 0,325 0,701

Äldreomsorg 0,343 0,312 0,326 0,958

Barnomsorg 0,039 0,036 0,125 0,285

Politisk verksamhet 0,065 0,059 0,017 3,477 Infrastruktur, skydd mm 0,221 0,201 0,080 2,506

Fritid 0,047 0,043 0,028 1,527

Kultur 0,034 0,031 0,023 1,375

Individ- och familjeomsorg 0,021 0,019 0,054 0,352

Särskilt riktade insatser 0,078 0,071 0,024 2,959

Totalt 1,098 1 1,002

I den andra kolumnen Utfall återgivs resultaten från tabell 7.2, 7.3 och 7.4. Kolumnen Relativ utgiftsökning visar hur stor andel av den totala kommunala utgiftsökningen som enligt våra skattningar går till respektive verksamhet till följd av en extra krona statsbidrag. Nästföljande

(23)

kolumn anger den genomsnittliga andelen som respektive verksamhet utgör av den totala kommunala budgeten mellan åren 1996-2004. Siffrorna bygger på data hämtade från WebOr.

Vi ser att de tre kärnverksamheterna utbildning, äldreomsorg och barnsomsorg tillsammans svarade för 79 procent av den kommunala budgeten under tidsperioden. I den sista kolumnen redovisas de relativa utgiftsökningarna för verksamheterna som andel av verksamhetens budget. Detta beräknas genom att dividera den relativa utgiftsökningen med den genomsnittliga andelen av den kommunala budgeten åren 1996-2004 för respektive verksamhet. För varje verksamhetspost återfinns ett värde. Detta värde anger hur de ökade utgifterna som kommer av en extra statsbidragskrona överensstämmer med verksamhetens storlek som andel av kommunal budget. Värdet ett skulle innebära att Sveriges kommuner spenderar exakt lika många procent av en extra statsbidragskrona på en viss verksamhet som verksamheten utgör av den totala kommunala budgeten. Då värdet är mindre än ett för en viss verksamhet spenderar alltså kommunerna procentuellt sett mindre pengar av statsbidraget på denna verksamhet i förhållande till verksamhetens storlek, vice versa.

Tabell 7.5 visar på en stor variation för den relativa utgiftsökningen i förhållande till budgetandelen mellan olika verksamheter. Endast värdet för äldreomsorg ligger nära ett. De relativa utgiftsökningarna som andel av kommunal budget bör dock tolkas med stor försiktighet. Detta eftersom värdena bygger på skattningar och måste värderas subjektivt för att kunna bedöma när värdet är nära ett. Vi kan av tabellen utläsa att kommunen tenderar att prioritera de verksamheter som utgör en liten andel av den kommunala budgeten såsom politisk verksamhet, infrastruktur och kultur. Dessa verksamheter står utanför de traditionella obligatoriska kärnverksamheterna vård, skola och omsorg. Resultatet tyder därmed på att inget av de tre möjliga utfallen i avsnitt fem gäller. Indelningen i lagstadgad respektive frivillig verksamhet verkar således inte förklara statsbidragens fördelning.

Härnäst resonerar vi om anledningen till varför kommunen relativt sett verkar satsa mer av statsbidraget på små verksamheter. En förklaring skulle kunna vara att det helt enkelt är mycket svårt att kontrollera för en likvärdig prioritering av verksamheterna i förhållande till deras storlek. Avvikelser ger ett större utslag för små verksamheter eftersom de är känsliga för förändringar. Även mindre skillnader kan därmed leda till stora procentuella avvikelser för de mindre verksamhetsposterna. Prioriteringen kan också tänkas bero på att kommunens beslutsfattare i utgångsläget (innan kommunen tilldelas statsbidraget) anser att finansieringen av de traditionella kärnverksamheterna redan har säkrats. De extra inkomster som kommunen

(24)

får genom statsbidraget satsas då hellre på annan verksamhet. Om så är fallet förutsätter det att kommunen åtminstone delvis ser statsbidraget som en oförutsedd extra inkomst som den från början inte räknar med. En annan förklaring kan vara att det är svårt att procentuellt sett satsa lika många ören av varje statsbidragskrona som verksamheten utgör av den kommunala budgeten. Satsningen skulle kanske bli så liten att den i många fall skulle bli näst intill ekonomiskt betydelselös. Infrastruktursatsningar är till exempel i allmänhet dyra och det torde vara svårt att åstadkomma en reparation av en gata om satsningen på infrastruktur vore proportionell i förhållande till verksamhetens storlek.

7.2 Politiska faktorer

I detta avsnitt undersöker vi hur politiska faktorer påverkar kommunens fördelning av statsbidragen. Till att börja med är vi intresserade av huruvida blocktillhörigheten hos kommunfullmäktiges majoritet har någon betydelse för utfallet. Detta gör vi med hjälp av ekvation (8). Resultaten redovisas i tabell 7.6. Estimatet i kolumnen Statsbidrag är den statsbidragsallokering som sker då kommunen inte styrs av en vänstermajoritet (det vill säga av någon annan majoritet, höger eller övrig). Resultaten i kolumnen Statsbidrag * vänstermajoritet visar skillnaden i statsbidragsfördelningen som uppkommer då kommunen leds av en vänstermajoritet jämfört med någon annan majoritet. Interaktionen i denna tabell anger att estimaten endast gäller kommuner med vänstermajoritet som samtidigt får statsbidrag.

Tabell 7.6 Vänstermajoritet

Statsbidrag Statsbidrag * vänstermajoritet Totala utgifter 1,328 (0,135) -0,143* (0,079)

Skattesats 0,000*** (0,000) -0,000*** (0,000) Utbildning 0,228*** (0,050) 0,050** (0,029) Äldreomsorg 0,411*** (0,099) -0,129*** (0,057) Barnomsorg 0,035 (0,025) -0,009 (0,018)

Politisk verksamhet 0,065*** (0,011) -0,002 (0,008) Partistöd 0,002 (0,002) -0,001 (0,001)

Infrastruktur 0,212*** (0,058) 0,005 (0,046)

Fritid 0,068*** (0,016) -0,048*** (0,013) Kultur 0,028*** (0,010) 0,004 (0,007)

Individ- och familjeomsorg 0,034 (0,025) -0,045** (0,019) Särskilt riktade insatser 0,097*** (0,019) -0,046*** (0,013)

(25)

Som tabell 7.6 visar är långtifrån alla resultat signifikanta, vilket i dessa fall tyder på att det inte finns någon entydig skillnad mellan hur en vänster- respektive högerstyrd kommun spenderar statsbidraget. Vi kan dock se att en kommun med vänstermajoritet spenderar signifikant mer på utbildning (fem öre mer), men signifikant mindre på äldreomsorg (13 öre mindre), fritidsverksamhet (fem öre mindre) och särskilt riktade insatser (fem öre mindre). En kommun med vänstermajoritet spenderar alltså en mindre andel av en extra krona i statsbidrag på de verksamheter som har negativa estimat i den andra kolumnen (såvida estimaten är signifikanta).

Vi undersöker härnäst om stark politisk majoritet i kommunfullmäktige har betydelse för hur kommuner fördelar en extra krona statsbidrag mellan olika verksamheter. Vi definierar stark majoritet som att ett politiskt block har mer än 60 procent av mandaten i kommunfullmäktige.

Resultaten redovisas i tabell 7.7 nedan vars kolumndefinitioner är analoga med tabell 7.6.

Tabell 7.7 Stark majoritet

Statsbidrag Statsbidrag * stark majoritet Totala utgifter 1,336*** (0,136) -0,006 (0,100)

Skattesats 0,000*** (0,000) 0,000 (0,000) Utbildning 0,250*** (0,046) -0,009 (0,031) Äldreomsorg 0,373*** (0,096) -0,133** (0,063) Barnomsorg 0,046** (0,024) 0,020 (0,021) Politisk verksamhet 0,061*** (0,009) 0,01 (0,007) Partistöd 0,002 (0,002) 0,002*** (0,001) Infrastruktur 0,231*** (0,055) -0,022 (0,071)

Fritid 0,065*** (0,014) -0,045*** (0,012) Kultur 0,035*** (0,010) 0,019** (0,009)

Individ- och familjeomsorg -0,004 (0,026) 0,101*** (0,023) Särskilt riktade insatser 0,084*** (0,019) -0,01 (0,014)

Som tabell 7.7 visar, tenderar kommuner med en stark majoritet i kommunfullmäktige att spendera mindre av statsbidraget på äldreomsorg och fritid samt mer på partistöd, kultur och individ- och familjeomsorg. En tänkbar förklaring till detta kan vara att satsningar på de senare verksamheterna är svåra att genomdriva utan stark politisk majoritet. Det kan även vara så att en stark majoritet i kommunfullmäktige redan i utgångsläget budgeterat en tillräcklig finansiering av till exempel äldreomsorgen och därmed spenderar en mindre andel av en extra statsbidragskrona på denna. Detta skulle även innebära att en stark majoritet tenderar att underprioritera individ- och familjeomsorg och därmed spenderar mycket av en marginell ökning av statsbidraget på denna verksamhet. De verksamheter som prioriteras

(26)

respektive underprioriteras av en stark majoritet är mycket olika och inget tydligt mönster kan urskiljas. Vi kan därmed inte se någon koppling till de möjliga utfall vi formulerade i avsnitt fem. För de övriga verksamheterna är resultaten inte statistiskt signifikanta.

Sammanfattningsvis leder alltså de politiska faktorer vi undersöker till vissa skillnader i verksamhetsutgifter men det går inte att utläsa något tydligt mönster i våra resultat.

7.3 Relevans och validitet

Instrumentvariabelmetoden ger två olika ekvationer. Den första specificerar förhållandet mellan den oberoende variabel som misstänks vara endogen och instrumentvariabeln, medan den andra ekvationen specificerar förhållandet mellan instrumentvariabeln och utfallsvariabeln. Båda dessa steg kan ge snedvridna resultat. I första steget är det främsta problemet att instrumentet kan vara för svagt, det vill säga att det inte är tillräckligt korrelerat med den oberoende variabeln man vill ersätta (bristande relevans). Problemet i andra steget är i första hand att instrumentet inte är tillräckligt exogent för att förklara utfallsvariabeln. Detta leder till problem med utelämnade variabler (bristande validitet). I detta avsnitt visar vi att det instrument vi använder inte uppvisar dessa problem med bristande relevans respektive validitet. Vi testar detta enbart på våra grundläggande resultat.

Relevans

För att instrumentet ska vara lämpligt att använda måste det ha en signifikant påverkan på den oberoende variabel man skattar med hjälp av instrumentet. I detta fall gäller alltså att nettomigrationen och skolbarnsförändringen måste påverka statsbidragssumman. Detta kan kontrolleras genom att undersöka våra resultat från skattningen av förstastegsekvationen (ekvation 3). Denna skattning blir i stort sett densamma oavsett utfallsvariabel, endast små skillnader kan uppkomma i och med skillnader i antalet observationer. Detta eftersom vi endast vill se att instrumentet verkligen påverkar bidragssumman, inte till vilket verksamhetsområde bidraget går. Därför nöjer vi oss här med att redovisa resultatet från förstastegsekvationen för en av våra utfallsvariabler, vi väljer variabeln infrastruktur och skydd.