Budgetprocessen i kommunal förvaltning
En fallstudie inom Luleå kommun
Camilla Sandgren Mella
Civilekonomexamen Civilekonom
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
I förvaltningarna ska följa den ram som kommunstyrelsen och kommunfullmäktige har tagit fram. Förvaltningarna har sedan möjligheten att fördela den ramen hur de vill internt i sina verksamheter och kan själva bestämma över sin interna budgetprocess. Om det inte finns tydliga regler kring budgetprocessens genomförande i förvaltningarna, borde detta kunna skapa skillnader mellan förvaltningarna, eftersom beslutsorganen internt i förvaltningarna kan ha olika syn på budget och budgetprocessen. Utifrån detta resonemang har forskningsfrågorna; hur kan budgetprocessen i en kommun se ut och vilka likheter och skillnader kan finnas mellan olika förvaltningars budgetprocess i en kommun tagits fram.
Syftet med denna studie har varit att kartlägga hur budgetprocessen i en kommunal förvaltning kan se ut och genom det även kartlägga hur budgetprocessen i en kommun kan se ut. Syftet har även varit att undersöka om det finns några likheter och skillnader i processen mellan olika förvaltningar. För att få en så bra helhetsbild som möjligt över förvaltningarnas budgetprocess har denna studie inriktat sig mot budgetansvariga i respektive förvaltning. Intervjuer har genomförts med respektive budgetansvarig för att kunna identifiera likheter och skillnader mellan förvaltningarna. Resultaten från denna studie (sammanfattat) är, att den inledande processen i framställandet av budgetramen till förvaltningarna är densamma mellan förvaltningarna. Skillnader kan sedan uppstå i hur förvaltningarna internt väljer att arbeta fram ett budgetuppställande och verksamhetsplaner inom verksamheterna. Det förekommer även skillnader både i uppföljning och utförande.
Likheter mellan förvaltningarna har kunnat härledas till hierarkisk uppbyggnad i verksamheterna, delårsrapporter och redovisningssystem. Skillnader som framkommit har kunnat härledas till förvaltningarnas olika verksamhetsart, storlek och ansvarsfördelning ut i verksamheterna. Skillnader kan även härledas till vilken typ av styrning varje förvaltning valt att tillämpa.
Nyckelord: offentlig sektor, kommun, budget, budgetprocess, budgetuppföljning, budgetkontroll och avvikelseanalys
II administrations should follow the framework that the municipal council and city council has produced. Administrations then have the ability to internally distribute the framework how they want in their businesses and can determine their own internal budget process. If there are no clear rules on budget implementation process of the administration this could create differences between the administrations, since the decision makers internally in the administrations may have different views on the budget and budget process. Based on this reasoning, the research questions developed: how can the budget process in a municipality look like and what similarities and differences may exist between various levels of municipal administrations budget process in a local government. The purpose of this study was to identify how the budget process in a municipal administration might look like and also identify how the budget process in a municipality can look like. The purpose of this study also wanted to investigate whether there are any similarities and differences in process between different administrations. To get as good overall picture as possible of the administrations' budget process, this study focused on the financial responsibility of each administration. Interviews were conducted with each budget manager to identify similarities and differences between them. The results from this study are summarized; the first operation in the actual submission of the framework for administrations is the same between them. Differences can then occur in how the internal administrations decide to work out a plan, the setting and action plans within businesses. There have also been differences in both the monitoring and execution. Similarities between administrations have been traced to hierarchism-building activities, interim reports and accounting systems. Differences that emerged have been traced to various administrations of activity, size and responsibilities in the operations. Differences have also been traced to what type of control each municipal administration chosen to use.
Keywords: public sector, municipal, budget, budget process, budget follow-up, budget control and deviation analysis
III
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Problemdiskussion ... 2
1.3 Problemformulering ... 3
1.4 Syfte ... 3
1.5 Definition av centrala begrepp ... 3
2 TEORETISK REFERENSRAM ... 4
2.1 Budgetens roll i organisationen ... 4
2.2 Budgetprocessens utformning ... 5
2.3 Budgetuppställandet ... 6
2.3.1 Metoder för budgetuppställandet... 6
2.4 Budgetuppföljning ... 7
2.5 Andra påverkande faktorer i budgetprocessen ... 9
2.5.1 Hierarki i kommunal organisation ... 9
2.5.2 Agentteori i kommunal organisation ... 10
2.6 Sammanfattning av budgetprocessens stadier ... 11
3 METOD ... 12
3.1 Undersökningsansats ... 12
3.2 Undersökningsstrategi ... 12
3.2.1 Fallstudiens utformning ... 13
3.3 Val av undersökningsobjekt ... 13
3.4 Litteratursökning ... 14
3.5 Datainsamlingsmetod ... 14
3.5.1 Intervjuguide ... 15
3.6 Metodproblem ... 16
3.7 Analys av det empiriska materialet ... 17
4 EMPIRI... 18
4.1 Förvaltningarnas organisation ... 18
4.1.1 System i förvaltningarna ... 18
4.1.2 Tidsaspekten i kommunens budgetprocess ... 19
4.2 Budgetuppställandet ... 20
4.3 Kommunikation inom förvaltningarna ... 23
4.4 Uppföljning av budget under året ... 25
IV
4.6 Sammanfattning av likheter och skillnader mellan förvaltningarna ... 31
5. ANALYS ... 33
5.1 Likheter och skillnader mellan förvaltningarnas organisation ... 33
5.2 Budgetuppställandet ... 33
5.3 Kommunikation inom förvaltningarna ... 34
5.4 Uppföljning av budget under året ... 35
5.5 Åtgärder vid budgetavvikelser ... 36
5.6 Budgetanalysen ... 36
6 SLUTSATS ... 38
6.1 Slutsatser ... 38
6.2 Förslag till fortsatta studier ... 39
Referenser ... 41
Bilaga 1. Intervjuguide ... 43
Bilaga 2. Organisationsschema över Luleå kommun och dess förvaltningar ... 44
Bilaga 3. Exempel på en stödprocess i en förvaltning... 45
Figurförteckning
Figur 2:1. Budgeteringens syfte i två parallella led ... 5Figur 2:2. Den hierarkiska ordningen i en kommun... 9
Figur 2:3. Relationen mellan principalen och agenten ... 11
Figur 2:4. Budgeteringens faser ... 11
Figur 4:1. Tidslinje över budgetprocessen i Luleå kommun ... 19
Figur 5:1. Fördelningen mellan direktstyrda och målstyrda förvaltningar... 33
Figur 6:1. Beskrivning av hur budgetprocessen i en kommun kan se ut ... 38
Tabellförteckning
Tabell 4:1 Sammanfattning av förvaltningarnas likheter och skillnader i budgetprocessen..321
1. INLEDNING
Detta kapitel innehåller en bakgrundsbeskrivning av budgetprocessen i kommunala förvaltningar. En problemdiskussion följer på det berörda området och avslutningsvis presenteras problemformuleringar och syftet med denna studie.
1.1 Bakgrund
Ekonomistyrning är ett verktyg för att hjälpa organisationer att röra sig mot sina strategiska mål och detta kan beskrivas enligt följande “Management control is the process by which managers influence other members of the organization to implement the organization’s strategies” (Anthony och Govindarajan, 2007, s. 6). Med detta menas att det är styrelsen som ska sätta grunden till organisationens framtida strategi, genom att påverka organisationen att arbeta i rätt riktning och för att uppnå utsatta mål (Ibid).
Emmanuel och Otley (1992) håller med om att organisationsteorin är en viktig del i styrningen och att prestationer i organisationen är viktigt att mäta, men anser att detta synsätt gör att fokus lätt flyttas från kontroll till styrning.
I den kommunala sektorn är motsvarigheten till Anthony och Govindarajans beskrivning, kommunstyrelsen, som fungerar som ett centralt organ för att ”leda och samordna hela den kommunala verksamheten” (Broman, 1986, s. 17). Att det är kommunstyrelsen och inte kommunfullmäktige som har ansvaret är tydligt beskrivet i kommunallagen (Kommunallag 1991:900).
Det främsta ekonomiska styrinstrumentet i den kommunala sektorn är budgeten och har varit det sedan 1980-talet (Broman, 1986). En budget i dess bredaste mening är en handlingsplan för en organisation utryckt i ekonomiska termer (Bergstrand och Olve, 1996; Danielsson, 1983). Skillnaderna mellan en budget i en stor organisation och en liten kan dock vara markant. I den större organisationen är budgeten ett verktyg för att skapa en förståelse och koordinera verksamheterna i organisationen. Detta ger en ökad kommunikation i en såväl horisontell som vertikal riktning och skapar på det sättet en bättre samhörighet mellan olika avdelningar. (Ax, Johansson och Kullvén, 2006)
Beroende på vilken slags styrning som genomsyrar budgetarbetet i organisationen, påverkas grupper längre ner i hierarkin och således även budgetens utfall (Macintosh, 1985). Macintosh (1994) menar vidare att ju större organisationen är, ju svårare blir det att mäta utfallet. Detta stöds av Bergstrand och Olve (1996) som beskriver vikten av samhörighet i budgetarbetet där det bör finnas en kommunikation uppåt och nedåt i en hierarkisk organisation för att få en känsla av delaktighet.
Samuelsson (1986) skriver att budgeten kan användas av flera orsaker som ett planeringsinstrument eller att organisationen använder budgeten på grund av tradition.
Med tradition menar Samuelsson (1986) att då organisationer använt budget som styrinstrument under en längre tid, historiskt sett, fortsätter organisationer att använda det
2 då det har blivit en vana. Collins och Holzmann (1996) skriver att vikten av budgetens roll inom organisationen, kan kopplas till hur viktigt ledningen anser att budgetarbetet är.
Detta innebär att om ledningen i förvaltningen anser att budgetarbete är av vikt, kommer även budgetarbetet få en större roll längre ner i verksamheterna (Ibid).
1.2 Problemdiskussion
En bra framtagen budget visar de framtida kostnader och förväntningar/mål som finns, samtidigt som den kan användas för uppföljning och löpande kontroll under året (Bergstrand och Olve, 1996). Budgeten har således en roll i att visa hur mycket som förväntas av de olika förvaltningarna i organisationen med ekonomiska termer, men utrymme finns även för andra termer som kvalitetsmässig eller effektivitetsmässig kontroll (Hanaeus, 1992). En betydande faktor i kommuner är den långt utvecklade hierarkiska ordning som finns (Ibid). Om inte den hierarkiska ordningen fungerar på bästa sätt kan inte heller en optimal kostnads- och servicenivå uppnås (Macintosh, 1994).
Kommuner är komplexa organisationer och genom detta blir en avgörande faktor att respektive avdelning ska fungera optimalt i sitt budgetarbete (Hanaeus, 1992). Macintosh (1994) menar att det är chefens ledarstil som avgör utseendet när det kommer till budget och budgetuppföljning. Chefen lägger således grunden för hur den underliggande verksamheten jobbar med budget och budgetuppföljning (Ibid). Ax et al. (2006) beskriver budget och budgetuppföljningen i en organisation som en del av en beslutsprocess för framtida styrning, där uppföljning och avvikelseanalyser är en del av den processen.
Vidare finns det vissa poster i en budget som är av större vikt än andra och att organisationer selektivt väljer ut de delar som anses som viktigast för dem. (Ibid)
Kommuner tenderar att kännetecknas av en lång budgetprocess och en lång beslutsprocess innan själva genomförandet av budgetåret (Strategisk plan och Budget, 2010-2013). Ax et al. (2006) menar att en budgetprocess endast är en planering för hur det kommande året kommer se ut. Då den kommun, som denna studie grundar sig på, använder sig av både budget och det balanserade styrkortet bör de ha en bra grund och god uppföljningsgrad inom dess organisation (Strategisk plan och Budget, 2010-2013). Med en bra grund och uppföljningsgrad menas att kommunen har möjlighet att mäta de finansiella målen med budget medans det balanserade styrkortet mäter de icke finansiella målen (Nilsson, 2010).
De riktlinjer som finns för kommuner är kommunallagen som säger att kommunen ska ha en god ekonomisk hushållning (Kommunallag 1991:900). Kommunen som organisation och politikerna som förtroendevalda är intresserade av en ”budget i balans” (Strategisk plan och budget, 2010-2013).
Kommunens budget kan delas in i investeringsbudget, finansieringsbudget och driftsbudget. Investeringsbudgeten visar hur kommunen tänkt investera under det kommande året. Investeringsbudgeten innehåller således alla kostnader och intäkter för investeringens framställande. Finansieringsbudgeten visar hur kommunen tänkt finansiera inverteringarna i investeringsbudgeten. Driftsbudgeten är den budget som ligger närmast till hands för verksamheterna i kommunen och det är i denna budget som det finns
3 möjlighet att fatta interna fördelningsbeslut. (Hanaeus, 1992; Strategisk plan och Budget, 2010-2013)
Förvaltningarna har främst möjlighet att påverka driftsbudgetens fördelning och det är driftbudgeten som direkt påverkar verksamheterna i förvaltningen (Hanaeus, 1992). Detta gör att det kan det vara intressant ur ett forskningsperspektiv att kartlägga hur budgetprocessen internt i förvaltningarna påverkas av den interna beslutsprocessen.
1.3 Problemformulering
Utifrån ovan resonemang om budget och budgetprocesser har det lett vidare till problemformuleringen i denna studie som fokuserar på just budget och budgetprocessens roll i den kommunala verksamheten. De frågor som behandlas i denna studie är:
Hur kan budgetprocessen i en kommun se ut.
Vilka likheter och skillnader kan finnas mellan olika förvaltningars budgetprocess i en kommun?
1.4 Syfte
Syftet med denna studie är att kartlägga hur budgetprocessen i en kommunal förvaltning kan se ut och genom det även kartlägga hur budgetprocessen i en kommun kan se ut.
Syftet är även att undersöka om det finns några likheter och skillnader i processen mellan olika förvaltningar.
1.5 Definition av centrala begrepp
Definitioner som anses centrala i denna studie och som det kan läggas en extra vikt vid att känna till inledningsvis.
Budgetprocess i denna studie innebär de två huvudsakliga momenten, budgetuppställande och budgetuppföljning, som uppstår under en budgetperiod (oftast på ett år).
Budgetprocess är således ett sammanfattande ord för de två budgetmomenten nedan. (Ax et al., 2006)
Budgetuppställande i denna studie innebär den planering och uppställande av den kommande budgeten under året. Detta är oftast något som arbetas fram innan själva budgetperiodens start. (Ax et al., 2006)
Definitionen av budgetuppföljning kan i denna studie beskrivas som att jämföra planerad budget med utfall, under den perioden för vilken budgeten är avsedd. Detta i enlighet med (den beskrivning som görs i boken Den nya ekonomistyrningen av) Ax et al. (2006).
4
2 TEORETISK REFERENSRAM
Detta kapitel innehåller en beskrivning av budgetens roll i en kommunal organisation samt en beskrivning av budgetprocessens utformning och uppföljning. Kapitlet beskriver vidare andra påverkande faktorer på en budgetprocess och avslutas med en sammanfattning av budgetprocessens stadier.
2.1 Budgetens roll i organisationen
Bergstrand och Olve (1996) kallar den offentliga verksamheten en budgetkopplad verksamhet där ”en överordnad instans genom den färdiga budgeten beviljar en kostnadsram för periodens verksamhet” (s. 72). Motsatsen till budgetkoppling i detta fall är marknadskoppling där beräknade intäkter och kostnader förankras i budget och på så sätt blir lättare att acceptera (Ibid). Även Danielsson (1983) beskriver den offentliga verksamheten som en budgetkopplad verksamhet då den offentliga verksamheten inte har en naturlig marknad att regleras efter.
Styrning i den offentliga verksamheten kan beskrivas som antingen målstyrd eller direktstyrd (Broman 1986). Målstyrd verksamhet innebär att verksamheten får fastställda mål och egen handlingsfrihet i hur de ska uppfylla dessa mål. Den direktstyrda verksamheten får ett fastställt mål men även en detaljerad styrplan att arbeta med under året. Beroende på hur hög grad av kontroll verksamheten inom förvaltningen har, får verksamheten även ett annorlunda synsätt att förhålla sig till sin budget. De två vanligaste budgetsynsätten är rambudgetering och programplanering som beskrivs mer ingående nedan. (Ibid)
Rambudgetering innehåller två synsätt; behovsorienterat och resursorienterat synsätt.
Beroende på vilket synsätt kommunen har blir resursfördelningen annorlunda i förvaltningarna. Ett behovsorienterat synsätt utgår från vilka behov som finns i förvaltningen och därefter fördelas resurserna. Behoven har t.ex. ställt krav på vilken service som behövs. En behovsorienterad rambudget har inte lika hård syn på hur mycket medel som ska användas som en resursorienterad rambudget. Den resursorienterade rambudgeten kom fram genom att det blev kärvare ekonomi i kommunen och det blev istället de finansiella resurserna som fick styra. Utifrån en finansiell ram fick kommunen sedan se hur resurserna skulle fördelas mellan respektive förvaltning. (Broman, 1986) Programplanering – programbudgetering är ett försök att sammanfoga det resursorienterade och behovsorienterade synsätten (Broman, 1986). Andrews och Hill (2003) beskriver programbudgetering som ett sätt att se organisationer som system. Med detta menas att exempelvis en förvaltning kan vara ett system av flera i en organisation (Ibid). I denna budgetform arbetar förvaltningen mer med mål och måluppfyllelse med begränsningar i finansiella termer. Dessa mål och planer förmedlas sedan ut i verksamheterna. Programbudgeteringen förutsätter en mer genomgående beskrivning av verksamheterna och syftar till att öka medvetandet kring verksamhetens mål och kostnader
5 samt att få fler i verksamheten att delta i planeringen av budgeten och uppföljningen.
(Broman, 1986; Andrews och Hill, 2003) 2.2 Budgetprocessens utformning
En budget kan ses som en handlingsplan för hur det kommande årets ekonomiska utveckling borde se ut (Madzen och Sandor, 1973). Budgeten kan således även liknas med en prognos för framtida intäkter och kostnader i en organisation (Ibid). Skillnader mellan en budget i en stor organisation och en liten kan vara markant. I den större organisationen är budgeten ett verktyg för att skapa en förståelse och koordinera verksamheterna i organisationen. Detta ger en ökad kommunikation såväl horisontellt som vertikalt och skapar på det sättet en bättre samhörighet mellan olika avdelningar. (Ax et al., 2006) Den kommunala organisationens beslutsorgan består av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Det är kommunstyrelsen som är ansvarig för att planeringsfasen ska genomföras och även att den kommungemensamma budgeten hålls och sammanställs vid årets slut. Det är alltså kommunstyrelsens uppgift att se till att respektive förvaltning sammanställs på ett riktigt sätt. (Broman, 1986)
Bergstrand och Olve (1996) har valt att dela in budgeteringens syften i två parallella hierarkiska led, se figur 2:1, där prestationsstyrning och handlingsplanering styr mot ett gemensamt handlande men med olika inriktningar på vägen fram till handlandet.
Bergstrand och Olve (1996) menar att prestationsstyrningen är en utformning av rambudgeten där det ekonomiska ansvaret fördelas och handlingsplaneringen är den mer analytiska delen av budgeten där målen för den kommande perioden utformas.
Figur 2:1. Budgeteringens syfte i två parallella led (Bergstrand och Olve, 1996, s.22)
6 De två streckade pilarna mellan de olika hierarkiska leden avser kopplingar mellan den strategiska planeringen och de mål och delmål som sätts inom de olika avdelningarna i en organisation.
2.3 Budgetuppställandet
Budgetens planeringssyfte är att visa hur målet med budgeten ska nås (Ax et al., 2006).
Detta kan även kallas budgetuppställande och är den första fasen i att planera för det kommande året (Ibid). I den kommunala organisationen börjar detta långt innan själva verksamhetsåret. Detta gör att i den kommunala organisationen även finns en planeringsfas innan själva budgetuppställandet. Budgetuppställande sker normalt inom förvaltningen efter att planeringen av budgeten är klar. Detta sker i olika led i organisationen och på grund av detta är denna fas väldigt lång. (Bergstrand och Olve, 1996)
Det kommunstyrelsen gör i sitt budgetarbete är att de arbetar fram en budgetram för hur mycket medel som kommunen har att röra sig med under den kommande perioden (Broman, 1986). Denna ram beskriver Bergstrand och Olve (1996) är ett sätt för en förvaltning att genom handlingsfrihet agera efter sitt eget huvud. Denna handlingsfrihet innebär att varje förvaltning har ett eget ansvar att fördela denna budgetram på ett tillfredställande sätt ut i verksamheterna (Ibid).
Genom att ha ett samordnat budgetuppställande som i figur 2:1 kan förvaltningen skapa bättre samhörighet mellan de olika hierarkiska nivåerna. Samtidigt kan det vid en decentralisering av ansvaret skapa motsättningar som gör att det egna intresset överstiger det gemensamma. Detta gör att det bör finnas en balansgång mellan ansvarsindelning och analytisk planering dvs. att den anställda inte får ansvar för sådant som inte går att påverka på dennes nivå och att den anställda inte analyserar sitt eget arbete då detta kan resultera i en skev verklighetsbild. (Bergstrand och Olve, 1996)
Lau och Buckland (2001) skriver att kommunikationen under budgetprocessen mellan hierarkiordningen är viktig, där medarbetare eller andra längre ner i förvaltningen har möjlighet att framställa sin synpunkt. Det är viktigt att förmedla den fastställda budgeten och motivera varför vissa förändringar gjorts. Detta för att undvika att motivationen hos den anställda blir sämre och i värsta fall skapa en motvilja att följa budgeten. (Ibid) 2.3.1 Metoder för budgetuppställandet
Det finns flera metoder för ett budgetuppställande. De vanligaste metoderna är uppbyggnadsmetoden, nedbrytningsmetoden och den interativa metoden (Ax et al., 2006).
Uppbyggnadsmetoden går ut på att, utifrån den förutsättning som i detta fall förvaltningen ger, kan avdelningarna upparbeta en delbudget hur de vill att det kommande årets budget ska se ut. Vanligt i denna typ av uppställande är att det förs dialoger t.ex. genom budgetträffar, där de olika enheternas önskemål framhävs. Delbudgetarna sammanställs sedan för respektive verksamhet och sammanställs till en verksamhetsgemensam budgetuppställning. Uppställningarna sammanfogas sedan med de övriga verksamheternas budgetuppställningar tills det resulterar i en förvaltningsgemensam budget. Detta
7 budgetförslag är dock oftast inte det slutliga utan ledningen har ännu möjligheten att modifiera budgeten innan den slutligen godkänns. Något som är positivt med denna typ av budgetuppställande är att den ger utrymme för kreativitet och delaktighet i budgetprocessen inom avdelningarna. (Ax et al., 2006; Bergstrand och Olve, 1996;
Broman, 1986)
Nedbrytningsmetoden är som det låter motsatsen till uppbyggnadsmetoden.
Nedbrytningsmetoden innefattar att förvaltningen gör en övergripande budget centralt med de ramar de blivit tilldelade av kommunstyrelsen. Dessa fördelas sedan vidare ner i förvaltningens organisation, där respektive hierarkisk ordning får sin tilldelade budget.
Den tilldelade budgetramen granskas av respektive avdelning och skickas sedan tillbaka till den överordnade avdelningen med eventuella ändringar. På detta vis får respektive avdelning veta hur mycket de har att röra sig med den kommande perioden. Samtidigt finns en möjlighet för förändringar när budgetförslaget tillslut kommer tillbaka till förvaltningen centralt. Här görs eventuella justeringar beroende på utrymme och det är detta budgetuppställande som slutligen godkänns av ledningen i förvaltningen. (Ax et al., 2006; Bergstrand och Olve, 1996; Broman, 1986)
Ax et al. (2006) nämner att denna metod kan kännas auktoritär och innebär att den inte ger så mycket utrymme för medarbetarens kreativitet som i uppbyggnadsmetoden. Metoden ger trots detta ändå en tydlig bild av hur mycket avdelningen har att röra sig med (Ibid).
Den interativa metoden (med interativ menas upprepande) är en kombination av de två ovanstående metoderna. Den interativa metoden bygger mer på ett samarbete mellan de underliggande avdelningarnas äskanden och de förvaltningsgemensamma övergripande målen. Detta innebär att metoden innefattar diskussioner inom den hierarkiska förvaltningen tills gemensamma mål och ramar är uppfyllda. Även om denna metod har inslag av de två andra metoderna, är processen i den interativa metoden mer rörlig och tar ofta hänsyn till förväntad efterfrågan från marknaden. (Ax et al., 2006; Bergstrand och Olve, 1996; Broman, 1986)
2.4 Budgetuppföljning
Genom att göra jämförelser av budgeterat och verkligt utfall löpande under året kan förvaltningen undvika stora budgetavvikelser innan det är för sent (Broman, 1979). Detta är också en av de vanligaste sätten att bygga en analys på (Magnusson, 1974; Ax et al., 2006). Magnusson (1974) skriver att urvalet av avvikelser ofta sker på grund av regler eller intuivitet men kan också ske schablonmässigt utifrån vissa förutbestämda regler.
Budgetuppföljningens uppgift är att mäta skillnader mellan budget och verkligt utfall under en bestämd tidsperiod samt bana väg för framtida budgetuppställningar (Ax et al.
2006). Förutsättningen för att kunna göra en uppföljning av budget är således att hela tidsperioden har belöpt (Madsen och Asztlély, 1973).
En budgetuppföljnings syfte däremot är att ge underlag för nya budgetar och att analysera avvikelser för den gångna perioden. Det är lätt att hamna i tankegången att budgetuppföljning endast är avvikelserapporter och beräkningar. Detta är bara en del av en
8 budgetuppföljning och de menar vidare att ”den verkliga uppföljningen består av de diskussioner som tas i verksamheten” (Ax et al. 2006, s. 396). Med detta menar författarna att det är de beslut som tas utifrån de rapporter och beräkningar som är det viktiga i budgetuppföljningen och att det är detta som driver budgetarbetet framåt. (Ax et al., 2006) När det görs en budgetuppföljning finns det vissa faktorer som bör tas i beaktning, att uppföljningen ska ha samma nivå som budget när utfallet mäts. Detta är viktigt då risken annars finns att budgetuppföljaren mäter fel saker eller jämför olika variabler mot varandra. En annan beaktning är att den organisatoriska dimensionen är densamma vid både budgetframställandet och budgetuppföljningen. (Ax et al., 2006)
Även Madsen och Asztlély (1973) tar upp risken med att mäta fel data, men lägger vikten på att bokförda kostnader ska vara rätt för att kunna göra en rättvisande analys. Förutom att bokförda kostnader ska vara rättvisande, diskuteras det om vilka avvikelser som är av tillräcklig relevans för att det inte ska bli en större kostnad än nytta, med att genomföra en uppföljning av budgeterat utfall (Ibid). Även Ax et al. (2006) nämner relevansen i analysen och att nyttan med uppföljningen måste överstiga kostnaden.
Ax et al. (2006) nämner att budget inte alltid måste följas upp men skriver samtidigt att värdet av att använda budget som styrinstrument ökar om det görs en budgetuppföljning.
Detta är något som även Collins och Holzmann (1996) anser men med den meningen att budgetuppföljning bör göras för att kunna mäta prestationer inom organisationen.
När förvaltningen gör en avvikelseanalys är det lika viktigt att se vilka positiva som negativa avvikelser som uppstått under den avsedda perioden. En positiv avvikelse kan vara minst lika dålig som en negativ då detta kan innebära att medlen inte används på ett rättmätigt sätt. I en organisation där inkomster är en del i avvikelserapporten kan en positiv avvikelse vara bra, då detta kan innebära en bättre lönsamhet under perioden.
(Frederick, 2001).
I den kommunala verksamheten däremot, där det i regel inte finns någon synbar inkomst att beräkna kan en positiv avvikelse vara lika viktig som en negativ (Broman, 1979).
Frederick (2001) nämner dock att förändringar i verksamheten kan vara en orsak till att avvikelser uppstår och att det sådana gånger kan vara normalt med en positiv eller negativ avvikelse men belyser ändå vikten av att göra en avvikelseanalys vid förändringar.
Ax et al. (2006) menar att det alltid bör finnas en ansvarig för en uppstådd avvikelse.
Genom att kunna peka ut vem som har ansvaret på en eventuell avvikelse, är risken mindre att avvikelsen hamnar mellan stolarna (Ibid). Detta stödjs även av Bergstrand och Olve (1996) som skriver att ”Samma befattningshavare som utarbetar en budget bör svara för avvikelseanalysen.”(s. 127).
Beslutsfattare har i regel en begränsad kapacitet och tidsram att hålla sig inom. Vilket gör att fokus i analyser hamnar på uppkomna undantag från den utsatta budgeten. Detta innebär både fördelar och nackdelar då denna metod sparar tid och budgetuppföljaren får en bra inblick i stora områden. Även intresset för analysen kan ”koncentreras till kritiska
9 områden” (Magnusson, 1974, s. 34). Nackdelarna med detta kan innebära att om avvikelserna drivs för långt kan analysen tappa kopplingen till proportionerna och verkligheten. (Magnusson, 1974)
Detta kan liknas med Ax et al. (2006) som skriver att avvikelseanalysen i sig inte alltid är det viktigaste utan vad man gör med den. Med detta menar Ax et al. (2006) att det är diskussionerna och åtgärderna till eventuella avvikelser som är betydelsefulla för framtida prognoser. Magnusson (1974) tar upp sambandet mellan avvikelseanalyser och prognoser och menar att det finns ett tydligt samband mellan prognoser och analysaktiviteter.
Bergstrand och Olve (1996) skriver att budgetavvikelser i prognoser inte alltid beror på ett annat utfall än beräknat. Det kan vara lätt att anta eller skylla på oförutsedda eller okontrollerbara händelser, när det egentligen var själva budgetuppställandet som inte var riktigt (Ibid).
2.5 Andra påverkande faktorer i budgetprocessen
Det finns andra faktorer som påverkar budgetprocessen så som hierarkins roll i organisationen (Macintosh, 1985). En annan påverkande faktor i budgetprocessen är principal-agentteorin som visar hur egenintressen kan styra budgetens mål och uppföljning i olika riktningar (Anthony och Govindarajan, 2007). Med egenintresse menas att det egna intresset är annorlunda än organisationens gemensamma intresse och kan på så vis påverka budgetprocessen i en annan riktning än den förutbestämda (Ibid).
2.5.1 Hierarki i kommunal organisation
Den hierarkiska ordningen i kommuner är en faktor att ta hänsyn till i budgetprocessen då den visar var beslutsorganen kan finnas i kommunen (Fundahn och Holmgren, 1992).
Även Macintosh (1985) beskriver vikten av att belysa olika grupper i en hierarki då dessa grupper kan påverka budget och budgetutfallet. Macintosh (1985) nämner att ledarstilen i förvaltningarna även påverkar vilken ledarstil som genomsyras längre ner i avdelningarna.
Figur 2:2. Den hierarkiska ordningen i en kommun (Fundahn och Holmgren, 1992 s. 30) Figur 2:2 är en beskrivning av den kommunala hierarkin grovt förenklat och är en utveckling av Fundahn och Holmgrens (1992) beskrivning av en kommun. Figuren visar dock på hur den kommunala organisationen är utformad. Macintosh (1994) skriver att ju
10 större organisationen är, ju svårare blir det att mäta utfallet. Även Bergstrand och Olve (1996) beskriver vikten av samhörighet i budgetarbetet där det bör finnas en kommunikation uppåt och nedåt i en hierarkisk organisation för att få en känsla av delaktighet. Magnusson (1974) menar att avvikelsen som uppstår vid en budgetuppföljning kan liknas med ett hierarkiskt mönster. Med detta menar Magnusson (1974) att avvikelser på en viss nivå i en hierarki kan brytas ner i avvikelser på lägre nivåer som sedan kan brytas ner i längre nivåer osv.
2.5.2 Agentteori i kommunal organisation
Agentteorin utgår ifrån och utforskar hur kontroll och incitament kan motivera individer i en organisation för att nå ett gemensamt mål. Teorins utformning gör att agentteorin kan existera på flera plan i en organisation, som t.ex. mellan kommunförvaltning och kommunstyrelse eller mellan en avdelningschef och en anställd. Förutsättningen för att en principal, agent situation ska uppstå är enligt Anthony och Govindarajan (2007) att principalen anställer agenten och genom detta, överför en del av ansvaret och beslutsfattandet på agenten. (Anthony och Govindarajan, 2007)
I agentteorin är kontraktet en central term som beskrivs vara till för att hitta den mest effektiva eller optimala kontraktet mellan principalen och agenten. Detta kan appliceras på både makro och mikro nivåer i en organisation. Exempel där principal-agent kontraktet är av betydelse är vid egenintresse, riskaversion och målkonflikter. Med riskaversion menas att agenten är ovillig att ta risker och med målkonflikter menas mål som kommer i konflikt med varandra på grund av egna intressen. (Eisenhardt, 1989)
Eisenhardt (1989) beskriver att det finns två inriktningar på agentteorin där teorin kan delas in i positivistisk agentteori och principal-agentteori. Principal-agentteorin inriktar sig mot en teoriinriktning där relationen principal-agent kan finnas i flera led i en organisation som t.ex. relationen förvaltning och avdelningschef eller avdelningschef och anställd.
Fokus i principal-agentteorin till skillnad från den positivistiska riktningen, är att i principal-agentteorin försöker organisationen hitta det bästa sambandet mellan ett optimalt kontrakt och utfall. Där beteendet mellan principalen och agenten är en risktagande faktor som visar skillnader mellan parterna. (Eisenhardt, 1989)
I figur 2:3 visas hur relationen kommunstyrelse och förvaltningars intressen påverkas dels av deras egna intressen som välfärdsmaximering och dels av agentkostnaden som uppkommer. Principalen kan i denna figur liknas med kommunstyrelsen och agenten med förvaltningen. Genom att kommunstyrelsen försöker skapa en balans mellan att övervaka chefer och ge incitament för att cheferna ska arbeta mot kommunstyrelsens intressen.
(Hamberg, 2004)
11 Figur 2:3. Relationen mellan principalen och agenten (Hamberg, 2004, s.83)
Magee (1991) skriver att kostnadsfördelning mellan principalen och agenten är ett sätt att minska eller öka risktagandet genom att ge mer eller mindre ekonomiskt ansvar till agenten. Magee (1991) menar att genom att öka det ekonomiska ansvaret hos agenten, minskas riskaversionen som annars är en bidragande källa till att agenten gör ogynnsamma val för organisationen eller principalen.
2.6 Sammanfattning av budgetprocessens stadier
Utifrån de teorier som har beskrivits ovan kan detta sammanställas i figur 2:4 som är en processkarta över de två faserna i en budget (Ax et al. 2006). Denna figur finns även beskriven av Bergstrand och Olve (1996) men den figuren visar inte samhörigheten mellan analys och budgetuppställandet i samma utsträckning som Ax et al. (2006).
Figur 2:4. Budgeteringens faser (Ax et al., 2006 s. 383)
Figur 2:4 ovan beskriver hur budgetuppställande och budgetuppföljning via en analys samverkar för att få en helhetsbild över en organisations budget. Där pilarna mellan rutorna visar vilken riktning processen rör sig och hur de olika delarna hänger ihop. Denna process upprepas således år för år. (Ax et al., 2006; Bergstrand och Olve, 1996)
Förutom budgetuppställande och budgetuppföljning finns även andra påverkande faktorer på en organisations budgetprocess (Fundahn och Holmgren, 1992). Dessa faktorer kan vara organisationens struktur och hierarkiska ordning som påverkar budgetprocessen genom kommunikation och samhörighet (Ibid). Även graden av kontroll och ekonomiskt ansvar spelar roll i organisationen (Eisenhardt, 1989).
12
3 METOD
I detta kapitel följer en metodbeskrivning om hur denna studie på ett vetenskapligt sätt har närmat sig det valda ämnet. Kapitlet beskriver det valda fallet, vilken datainsamlingsmetod som använts samt en beskrivning av hur författaren har gjort för att analysera det insamlade materialet .
3.1 Undersökningsansats
Denna studie har i huvudsak haft en deduktiv ansats då denna studie var av en mer kategoriserande struktur. Det fanns dock vissa inslag av den induktiva ansatsen då studien inte avsett att svara på hypoteser. En deduktiv ansats innebär att författaren använder litteratur och befintlig teori för att testa om teorin stämmer överens med det empiriska materialet. Den deduktiva ansatsen har en mer formaliserad och strukturerad form än den induktiva ansatsen som anses vara motsatsen. Den kvalitativt deduktiva ansatsen ger möjlighet att förklara och verifiera hypoteser eller forskningsfrågor genom att testa insamlad data mot teori. Detta kan således användas till mer beskrivande studier som denna. (Saunders, Lewis och Thornhill, 2009)
En kvalitativ forskningsinriktning innebär att författaren kan göra en djupgående analys som t.ex. i en fallstudie (Ejvegård, 1996). Denna studie har en kvalitativ forskningsinriktning istället för en kvantitativ eftersom det är specifika faktorer i respektive enhet som ska undersökas. Denscombe (2000) beskriver en större informationsmassa som en enkätundersökning eller en survey. Fördelen med en kvalitativ inriktning är att författaren har större möjlighet att granska den data som framställts upprepade gånger för att hitta likheter och skillnader i studien. Detta kan sedan användas för att förklara de samband som framställts och på så sätt bättre verifiera slutsatsen i studien. Nackdelar med denna typ av inriktning är att om antalet undersökta enheter är för få, eller att den data som samlats in är för snäv, kan studien tappa sin möjlighet till generalisering. Med generalisering menas att det finns möjlighet att tillämpa resultatet på andra enheter än det undersökta. (Denscombe, 2000)
3.2 Undersökningsstrategi
Det finns flera olika strategier för att behandla en studie t.ex. survey, experiment, aktionsforskning eller fallstudie (Denscombe, 2000). Fallstudien är en vanlig undersökningsmetod i rapporter som denna och har blivit mer och mer populär i kvalitativa studier (Yin, 2007). Fallstudien ger författaren möjlighet att förstå hur helheten i en process ser ut och författaren kan bibehålla meningsfulla händelser ur verkligheten (Ibid). Detta stöds av Denscombe (2000) som skriver att det som utmärker en fallstudie är
”dess inriktning på bara en enda undersökningsenhet” (s. 41). Ejvergård (1996) beskriver fallstudiens syfte som ett sätt för författaren att genom fallet beskriva och representera verkligheten.
13 Eftersom denna studie inriktat sig mot en viss process i en stor organisation dvs.
budgetprocessen, som är ett förlopp inom respektive förvaltning, ansågs det som mest lämpligt att genomföra denna studie som en fallstudie. Genom att använda fallstudien som undersökningsstrategi fick författaren en bättre möjlighet att se till helheten och skillnaderna i processen kring budget.
3.2.1 Fallstudiens utformning
En fallstudie kan delas in i två kategorier, enfallsstudie och flerfallsstudie. En enfallsstudie är bra om studiens mål är att titta på ett enskilt eller unikt fall eller om man vill ha ett generaliserbart undersökningsobjekt. En flerfallstudie har en mer omfattande karaktär där fallstudien innehåller flera separata fall som ska undersökas i en sammanfattad analys.
T.ex. innefattar en flerfallstudie ofta flera fall av samma studie. Både enfallstudien och flerfallsstudien kan ha antingen en eller flera analysenheter. En analysenhet är t.ex. olika underenheter i en organisation. (Yin, 2007)
Då Luleå kommun har agerat som undersökningsobjektet i denna studie, har studien haft en enfallsstudies utformning, medan de undersökta förvaltningarna har varit analysenheter. Genom att se förvaltningarna som analysenheter har studien kunnat behålla sin fokusering på jämförelserna mellan förvaltningarna utan att datainsamlingen blivit för massiv.
En enfallsstudie med flera analysenheter kan dock inrymma fallgropar så som att, genom att titta på en viss nivå, missa viktiga faktorer på andra nivåer. Författaren kan undvika att hamna i denna fallgrop genom att inte fokusera på individen i organisationen utan att se den större bilden av fallet. Risken finns annars att man missar målet och syftet i studien.
Yin (2007) betonar att när en fallstudie genomförs så är det viktigt att definiera analysenheterna och organisationen för att säkerställa att fallet går hand i hand med syftet och forskningsfrågorna. (Yin, 2007)
För att undvika de fallgropar som Yin (2007) beskriver ovan har öppna intervjufrågor varit en hjälp för att förstå hela förvaltningens organisation och inte bara de intervjuades arbetsmoment. Genom att förklara tidigt i intervjuerna vad syftet med studien är och genom att använda öppna frågor i intervjuerna har de intervjuade fått beskriva organisation och dess verksamhetsspecifika arbetsområden. På detta sätt har författaren således kunna erhålla en mer övergripande bild av förvaltningen som helhet och inte fastnat för mycket på specifika individers arbetsuppgifter.
3.3 Val av undersökningsobjekt
Denna studie har inriktat sig mot Luleå kommun som är Sveriges 28:e största kommun av totalt 290 kommuner (www.scb.se) och studien har utgått från en närmast pragmatisk urvalsmetod. Denscombe (2000) skriver att valet av undersökningsobjekt kanske inte alltid har en helt opragmatisk inställning till vetenskapliga studier som sig bör, men att tidsaspekter och kostnader för forskaren har en betydande roll i urvalsprocessen.
Studien har inriktat sig mot samtliga elva förvaltningar inom Luleå kommun. För närmare beskrivning av vilka förvaltningar som finns se bilaga 2. För att kunna göra en analys på
14 jämförbar data har endast förvaltningar inom kommunen valts ut. Detta innebär att studien inte omfattat helägda och delägda dotterbolagen inom Luleå kommun (www.lulea.se).
Studien har även begränsats till budgetansvariga i respektive förvaltning för att kunna skapa en helhetsbild över respektive förvaltnings interna organisationsstruktur, med budgetprocess och budgetuppföljning som huvudfokus. Detta är något som stöds av Bergstrand och Olve (1996) som skriver att utformnings- och uppföljningsansvaret av budget oftast ligger hos en budgetansvarig som centralt ska sammanställa vilka förutsättningar som finns i en avdelning.
I varje förvaltning finns idag understående operativa enheter och ovan förvaltningsnivån finns nämnder, kommunstyrelse och kommunfullmäktige, se bilaga 2 för grafisk beskrivning. Alla de intervjuade förvaltningarna har ledningsgrupper där verksamhetsgemensamma beslut tas och där ledningsgruppen utgör personer från olika delar av den egna förvaltningen, oftast avdelningschefer. Även om de olika förvaltningarna har varierande benämningar på sina ansvariga är budskapet på dess arbetsuppgifter likartade.
Genom att göra intervjuerna på budgetansvarigas nivå har studien fått en god överblick över förvaltningens verksamhet utan att tappa viktiga insikter i organisationens struktur.
Budgetansvarig i respektive förvaltning har delaktighet i att budgeten upprättas på ett riktigt sätt för respektive period, men också i processen att följa upp budgetarbetet både under året och vid årsbokslutet.
3.4 Litteratursökning
Den litteratur som främst rör denna studie är litteratur kring ekonomistyrning, offentlig sektor, budgetprocesser, hierarki, agentteori samt avvikelseanalys och intern kontroll.
Litteratursökningen har även inkluderat new public management och balanserade styrkort för att få en bredare beskrivning av området som helhet.
Sökverktygen som använts i denna studie är främst böcker på Luleå tekniska universitets bibliotek men även artiklar från databaser som Business Source Elite, Emerald och J-store.
Det har även förekommit samsökning i flera databaser som finns tillgängliga på Luleå Tekniska Universitets bibliotek samt Google scholar. Google scholar har dock främst använts för att söka på specifika författare eller efter specifika artiklar. Det har även förekommit sökningar på författares namn som Brunsson, Danielsson, Denscombe, Eisenhardt, Samuelson, Siverbo m.fl. De sökord som nämns nedan har använts både på svenska och engelska och i olika kombinationer med varandra.
De sökord som förekommit är; offentlig sektor, kommun, budget, budgetprocess, budgetuppföljning, budgetkontroll, avvikelseanalys, budgetmodell, ekonomistyrning och agentteori.
3.5 Datainsamlingsmetod
För att besvara de två frågorna i avsnitt 1.3, har litteratur och teori legat till grund för utformningen av de intervjufrågor som har besvarats av berörda personer i studien. Dessa intervjuer har varit av semistrukturerad karaktär där intervjuaren har haft en färdig mall
15 med ämnen och frågor som har besvarats (Denscombe, 2000). En semistrukturerad intervju innebär enligt Denscombe (2000) att intervjun har en strukturerad form men ger intervjuaren möjlighet att vara flexibel i ordningsföljden av frågorna och ger den intervjuade möjligheten att ge öppna svar. Denna intervjustruktur gav också en möjlighet för författaren att upptäcka nya insikter och få en möjlighet att få mer nyanserade beskrivningar av den intervjuades situation (Kvale, 1997). Med nyanserade beskrivningar menas att den intervjuade har en större möjlighet att mer ingående beskriva hur en process eller en situation ser ut (Ibid). Yin (2007) skriver istället om den fokuserade intervjun, vilket är en intervju som tar ca. en timme och kan ha öppna frågor, men följer en tydlig uppsättning av de frågor som rör studien. De intervjuer som har genomförts med respektive budgetansvarig på varje förvaltning har varit enskilda intervjuer. Intervjuernas struktur har varit en blandning mellan en semistrukturerad och en fokuserad intervju, där utgångspunkten varit semistrukturerad men haft inslag av den fokuserade intervjun. Detta för att undvika att svaren på de beskrivande frågorna skulle bli allt för utsvävande.
Yin (2007) beskriver att svaga sidor med intervjuer som datainsamlingsmetod kan vara:
”Skevhet som beror på dåligt formulerade frågor, skevheter i responserna, brister på grund av minnesluckor, reflexivitet- respondenten ger till intervjuaren det personen i fråga tror att forskaren vill ha.” (s. 112).
Alla intervjuer har spelats in med bandspelare för att minimera risken med feltolkningar.
Detta har också gett intervjuaren en möjlighet att i efterhand författa ner hela intervjun i dess helhet och även gett ett brett underlag för analysen i studien. Genom att i efterhand författa ned hela intervjun gav det en möjlighet för intervjuaren att ställa följdfrågor löpande under intervjun utan att för den skull missa några viktiga detaljer. Totalt har denna studie resulterat i enskilda intervjuer på nio förvaltningar. Varje intervju tog ca. en timme och detta har resulterat i ca. 60 sidor med insamlat material.
Då empirikapitlet inte skulle bli allt för omfattande har citat och sammanfattningar gjorts för att ge läsaren en bättre förståelse och översikt över de undersökta enheterna. Yin (2007) skriver att författaren kan använda citat för att sammanställa en öppen fråga som ställts till flera intervjuade. Hela uppsättningen av svar kan sedan betraktas som den databas som ska användas till analysen. Detta utan att författaren måste ta med all insamlad data. Viktigt att tänka på vid denna typ av sammanställning är att författaren
”kopplar samman viktiga frågor med konkreta belägg, bland annat med adekvata citat”.
(Yin, 2007, s. 133).
3.5.1 Intervjuguide
När intervjuer görs måste hänsyn tas till de vardagliga händelserna dvs. författaren har inte kontroll över miljön där studien ska genomföras. Författaren måste visa hänsyn till den intervjuades situation, som tidspress och tillgänglighet. Det är också viktigt att komma ihåg att den som blir intervjuad inte alltid vill svara på frågor eller medvetet inte svarar riktigt. Det är här viktigt att intervjuaren fungera som en oberoende observatör oavsett vad den intervjuade säger eller gör. (Yin, 2007)
16 Yin (2007) belyser vikten av att vid intervjuerna ta in information utan att förvränga eller filtrera för mycket av den. Med detta menar Yin (2007) att den intervjuades ordval kan vara av betydelse i intervjun och att man bör kunna återge hela intervjun så ordagrant som möjligt. Det är samtidigt viktigt att kunna uppfatta andemeningar som uppstår och att kunna läsa "mellan raderna” av vad de säger. (Yin, 2007)
Begränsningar och felkällor som kan finnas är att intervjuobjekten missuppfattar intervjufrågorna eller målet med studien. Detta kan då resultera i felaktiga eller missvisande svar från de intervjuade. Att intervjuerna är så rättvisande som möjligt blir i denna studie en kritisk faktor, då det kan annars bli svårt att tolka resultatet. Viktigt att tänka på är att intervjufrågorna inte blir ledande och på det sättet ge ett felriktat svar.
(Ejvegård, 1996)
Genom att ha spelat in alla intervjuer, har författaren en bra möjlighet till återblickar om nödvändigt, samtidigt som intervjuaren kan höra den intervjuades sinnesstämning i deras sätt att prata och beskriva om igen, för att undvika missuppfattningar. För att begränsa eventuella felkällor har respektive intervjuobjekt fått godkänna den renskrivna versionen av intervjun. Detta för att verifiera att materialet stämmer och för att minska eventuella känslor av utsatthet för de intervjuade. För intervjufrågor se bilaga 1.
I denna studie fick den första intervjun motsvara ett test av intervjuguiden. Då denna intervju gav insikt om förbättringar i intervjuguiden har detta varit en bra hjälp att justera frågorna ytterligare inför de övriga intervjuerna. Då den första intervjun var väldigt öppen och förklarande har detta dock inte påverkat det insamlade materialet negativt och den intervjun kunde således användas då den innehåller liknande data som de övriga.
Test av intervjuer kan användas för att skapa en mer förfinad intervjuguide där författaren antingen kan använda ett väldigt tillmötesgående intervjuobjekt eller en väldigt komplicerad, för att ta fram en så bra intervjuguide som möjligt. Ett pilotfall är oftast inte en av de ordinarie intervjuerna och kan innefatta både enstaka eller flera intervjuer beroende på vilken typ av studie som ska göras. Pilotfall kan även användas som urvals bas när författaren tar fram studiens undersökningsansats. (Yin, 2007)
3.6 Metodproblem
Yin (2007) skriver att forskaren måste vara medveten om att en fallstudie inte alltid blir precis som man tänkt sig, utan att nya fall kan identifieras i undersökningen. Författaren kan också oavsiktligt hamnat på sidospår i sin studie. Bara för att det blir ändrade planer under studiens gång behöver det dock inte betyda att fallstudien inte längre är aktuell så länge studien fortfarande har kvar sitt ursprungliga syfte. Författaren kan då använda alternativa tillvägagångssätt för att kunna fortsätta i rätt riktning. (Yin, 2007)
I denna studie uppstod problem med urvalsgruppen då det inte var möjligt att intervjua budgetansvarig på två av de elva förvaltningarna. De två förvaltningarna som inte hade möjlighet att delta i studien, av olika anledningar, är två av de mindre förvaltningarna. De förvaltningarna använder samma standard och uppföljningsmetod som många av de andra mindre förvaltningarna. I och med detta togs beslutet att studien skulle fortsätta trots detta
17 och att det inte skulle påverka resultatet märkbart. De två förvaltningarna som inte finns med i denna studie är kulturförvaltningen och miljöförvaltningen.
Eftersom de intervjuade fått godkänna ett nedskrivet exemplar av intervjun skapade detta en del formuleringsutmaningar, då några av de intervjuade önskade göra justeringar av den ursprungliga intervjun. Det har trots detta inte skapat några större begränsningar av resultatet i studien och det har även gått att göra vissa omformuleringar för att inte försätta de intervjuade i en utsatt situation.
3.7 Analys av det empiriska materialet
Det material som samlats in under intervjuerna av budgetansvariga på förvaltningarna gav information om hur förvaltningarna ser på budgetprocessen som helhet. Detta har sedan använts för att besvara de frågeställningar som nämns i avsnitt 1.3. Fokus i analyskapitlet har legat på att hitta gemensamma och unika faktorer i förvaltningarnas budgetprocess, som sedan har använts för att svara på hur budgetprocessen kan se ut i en kommun.
Genom att använda intervjuer som insamlingsmetod blev det möjligt att i empirin urskilja vilka likheter och skillnader som finns mellan de olika förvaltningarna och deras budgetprocess. De likheter och skillnader som kom fram i empirin har sedan sammanställts i tabell 4:1 och diskuterats i analyskapitlet. Tabell 4:1 har således använts för att sammanfattat visa de likheter och skillnader som förekommit mellan förvaltningarna.
18
4 EMPIRI
Detta kapitel innehåller en sammanfattning av de intervjuer som samlats in under studiens gång. Då intervjuerna varit omfattande är det endast viktiga urval av det insamlade materialet som presenterats. Kapitlet avslutas med en sammanfattande tabell över de likheter och skillnader som framkommit av intervjuerna.
4.1 Förvaltningarnas organisation
Inledningsvis ombads de intervjuade att beskriva deras respektive förvaltnings organisation. Genomgående från dessa beskrivningar var att förvaltningarna har en klassisk vertikal hierarkisk ordning. Förvaltningarna har en stab som sköter den sammanställande administrationen som löner, statistik, budgetuppföljning och liknande arbetsuppgifter som skickas till kommunförvaltning och kommunstyrelse.
Ansvarsfördelningen i de olika förvaltningarna skiljer sig inte så mycket från varandra. De flesta förvaltningarnas avdelningschefer har ett eget ekonomiskt ansvar för sin budget och i vissa fall som i barn- och utbildningsförvaltningen, är budgetansvaret ända ner på rektorsområde. Samma gäller för socialförvaltningen där varje chef över ett stöd och omsorgsboende har ett ekonomiskt ansvar. Socialförvaltningen har idag ca. 150 anställda som har sin egen ram och har ett ekonomiskt ansvar.
De större förvaltningarna som socialförvaltningen, barn- och utbildningsförvaltningen och tekniska förvaltningen har förutom en klassisk hierarki även stödprocesser som löper över de olika avdelningarna. Med stödprocesser menas inte den stab som alla förvaltningarna har, som också kan ses som ett stöd ut i verksamheten. Kommunledningsförvaltningen har en egen hierarki men deras största uppgift är att agera stöd ut till de andra förvaltningarna.
Kommunledningsförvaltningen kan därför även den, ses som en stödfunktion. Se bilaga 3 för figur om stödprocessen.
Hamnförvaltningen är den som skiljer sig mest från de övriga förvaltningarna då de förutom sina egna verksamheter även administrerar Luleå Bogserbåts AB som är ett dotterbolag i Luleå kommunföretag. Detta gör att de förutom sin egen verksamhet även sköter all administration till dotterbolaget och redovisar detta till bolagets styrelse. Även stadsbyggnadskontoret har kontakt med externa bolag i detta fall med Luleå lokaltrafik (LLT) samt länstrafiken då det är stadsbyggnadskontoret som sköter kontakten med dem för kommunens räkning.
4.1.1 System i förvaltningarna
Under intervjuerna med förvaltningarna har det framkommit att det finns flera olika verksamhetssystem. Socialförvaltningen och barn- och utbildningsförvaltningen använder systemet Budget och Prognos för budget och uppföljning. Tekniska verken har ett helt eget system, Alfa Quest, som de köpt in och utvecklat själva för att passa deras behov.
Tekniska verkens system börjar bli föråldrat och de tittar på alternativa lösningar med
19 andra system som används i övriga förvaltningar. Fritidsförvaltningen och arbetsmarknadsförvaltningen använder excel för uppföljningar och prognoser medan stadsbyggnadskontoret använder en blandning av excel och delar av Raindancesystemets budgetuppföljning som finns på kommunens intranät. Även kommunlednings- förvaltningen använder delar av Raindance systemet ”Budget och prognos” för uppföljningar.
Det har även förekommit olika varianter av avtalsdatabaser där förutom den kommungemensamma databasen finns egna databaser ute på förvaltningarna där deras förvaltningsspecifika avtal finns. Det kan röra sig om specialutrustning eller speciella driftsavtal som inte har någon direkt nytta på övriga förvaltningar. Att försöka få in alla avtal på ”samma ställe”, är något som kommunledningsförvaltningen jobbar med i dagsläget. Detta delvis för att det kommit strängare regler för offentliga upphandlingar men även för att försöka minska antalet leverantörer till kommunen och på så vis skapa stordriftsfördelar.
Det system som alla förvaltningarna använder gemensamt är bokföringsprogrammet som finns i Raindance där alla fakturor godkänns och konteras och som innehåller all extern redovisning för kommunens förvaltningar.
4.1.2 Tidsaspekten i kommunens budgetprocess
Då Luleå kommun har en lång budgetprocess följer här en beskrivning densamma. Figur 4:1 visar en tidslinje över Luleå kommuns budgetprocess något förenklad men med utgångspunkt ur Luleå kommuns beskrivning av budgetprocessen (Strategisk Plan och Budget, 2011-2013)
Figur 4:1. Tidslinje över budgetprocessen i Luleå kommun
Av figur 4:1 framgår det att planeringen av den kommande budgeten börjar redan i februari, då de gemensamma planeringsförutsättningarna för kommunen börjar bearbetas.
Detta gäller då främst investeringsbudget och senare även driftsbudgeten. Den strategiska planeringen och de första stegen i budgetuppställandet för år X2 sker redan i juni år X1.
Det slutliga budgetuppställandet som finns i november är främst riktad för dotterbolagen i
20 Luleå kommuns koncern. Förvaltningarnas budgetuppställande fastslås i juni och utifrån det kan förvaltningarna börja arbeta med vilka förutsättningar de har. Detta ger en bra startsträcka åt förvaltningarna att utforma sina ekonomiska mål och förutsättningar för nästkommande år.
Under budgetåret framställs det två delårsrapporter. Av dessa två delårsrapporter är det den delårsrapporten som kommer i september som granskas av kommunens revisorer.
Delårsrapporterna ger en bra indikation om hur det går för kommunen både ekonomiskt och ur styrningsperspektiv. Mer om delårsrapporterna går att läsa i avsnitt 4.4.1. Slutligen sker årsredovisningen av hela Luleå kommuns koncern mellan januari och februari.
4.2 Budgetuppställandet
Budgetprocessen i förvaltningarna skiljer sig från varandra både i hur ramar utformas internt och överseende av budgeten för året. Processen för budgetuppställandet, innan ramen når förvaltningarna, är central och framställs av kommunstyrelsen och kommunfullmäktige (Strategisk plan & budget, 2011-2013). Nedan följer beskrivningar av respektive förvaltnings budgetuppställande.
Socialförvaltningen
Socialförvaltningen får en ram som fördelas centralt ut i verksamheterna. Detta sker i samtal med ledningsgruppen där det beslutas om vilka verksamhetsområden som ska få tilldelade medel.
”Det är så pass begränsat med anslag att det inte finns så mycket att spela med”
Unikt för socialförvaltningen till skillnad från övriga förvaltningar är att de räknar om budgeten varje månad för att kunna fördela om medel mellan avdelningarna. De avdelningar som främst räknas om varje månad är vård- och omsorgsboende (äldrevård) samt hemtjänst och personlig assistans. Detta gör att socialförvaltningens budgetuppställande vid årets början mer liknar en planering än ett budgetuppställande för de ovan nämnda avdelningarna.
Räddningstjänsten
Räddningstjänstens förvaltning får en ram som räknas upp med ca. 1,5 procent varje år förutom de löneökningar som uppkommer. Budgeten för året bestäms av ledningsgruppen och mycket av budgeten går åt till kapitalkostnader och hyror samt personal.
”Det är räddningschefen, staben och säkerhetssamordnaren samt ställföreträdande räddningschef som har pengarna”
Varför dessa personer har hand om medlen i räddningstjänsten är för att det är dessa personer som har ansvar och även möjlighet att påverka verksamheten.
Barn- och utbildningsförvaltningen
Barn- och utbildningsförvaltningen får en ram som de har att utgå ifrån när de sätter sin budget för det kommande året. Förvaltningen har en resursfördelningsmodell som de
21 implementerar på de olika skolområdena: grundskola, gymnasieskola och särskola. I övrigt är budgetfördelningen anslagsfinansierad. Skolan beräknas på antalet barn s.k.
elevvolymbarn där rektorn för sitt respektive område får en viss peng per barn.
”Vi har egna resursfördelningsmodeller”
Under året omfördelas pengarna beroende på antalet barn i varje rektorsområde. Då skolan har en läsperiod som sträcker sig över två år blir detta en viktig post som beräknas om varje år beroende på hur många barn som kommer finnas i respektive rektorsområde.
Detta gör att rektorerna måste ha en bra framförhållning när de gör sina prognoser för antalet barn under nästkommande läsperiod.
”Vi ställer stora krav på rektorerna”
Barn- och utbildningsförvaltningen har varit hårda med att även om rektorn får fördela sin tilldelade budget själv, ska rektorn även klara av att hålla den budget som rektorn får.
Detta är något som fungerat bra och har en stor efterlevnad i organisationen.
Kommunledningsförvaltningen
Kommunledningsförvaltningen har ett kommunbidrag som de blir tilldelade varje år. Då kommunledningsförvaltningen är en serviceenhet för övriga förvaltningar i kommunen har de ingen nämnd och går direkt under kommunstyrelsen. Detta gör att de får en standardiserad ram att arbeta med där endast löner räknas upp.
”Vi får bara en klumpsumma för förvaltningen om man inte sökt extra medel, sen är det upp till förvaltningen att fördela det i sin tur i verksamheten”
Budgetprocessen i kommunledningsförvaltningen är en ganska enkel process där förvaltningschefen tillsammans med inköpschefen och budget och redovisningschefen träffas och beslutar om fördelningen i förvaltningen. Sen är det upp till respektive chef att fördela budgeten inom sin avdelning.
Hamnförvaltningen
Hamnförvaltningen till skillnad från de andra förvaltningarna har ingen kostnadsbudget.
Hamnförvaltningen är helt intäktsfinansierad och har endast ett avkastningskrav från kommunen de ska uppfylla varje år. Avkastningskravet är ett politiskt beslut och fattas från år till år.
”Vi får inget kommunbidrag utan är helt intäktsfinansierade”
Hur intäkter och kostnader ska fördelas inom hamnförvaltningen får de besluta själva men innan de kan fastställa sin budget har de en dialog med sina kunder. De två stora kunderna för hamnförvaltningen är idag LKAB och SSAB. Det är tillsammans med dessa som hamnförvaltningen får en indikation om vilken mängd gods som kommer behandlas under
22 nästkommande år och utifrån det kan hamnförvaltningen räkna på vilka intäkter och kostnader de kommer att ha under det kommande året.
När förvaltningen arbetar fram budgetuppställandet för avdelningarna görs detta i en dialog mellan parterna. Den administrativa chefen sitter tillsammans med avdelningscheferna de får tycka till om vad de vill ha. Sedan sammanfattas budgeten till en förvaltningsgemensam som beslutas i ledningsgruppen.
Tekniska förvaltningen
Tekniska förvaltningen gör budgeten centralt i första hand vilket sedan utgör en grund för förändringar längre ner i organisationen. Förvaltningen har två avdelningar som inte berörs av kommunens rambudget vilka är Vatten & Avlopp och Avfall. Dessa avdelningar är helt intäktsfinansierade genom taxor som beräknas från år till år för att täcka dess kostnader. Även lokalbanken har en separat budget.
”Lokalbanken har sitt eget liv”
Tekniska förvaltningen omsätter ca. 1,2 - 1,3 miljarder per år och kommunbidraget ligger på ca. 200 miljoner, vilket gör att kommunens bidrag är en mindre del av den totala budgeten under året. Detta beror på att mycket av de kostnader som hör till tekniska förvaltningen som hyror för kommunens lokaler och personalkostnader för lokalvård, internfaktureras till de övriga förvaltningarna. Det mesta av kommunbidraget går till avdelningarna gata och trafik, park och natur samt till viss del fastighetsavdelningen. Även administrationen ingår i kommunbidraget men består då mest av lönekostnader.
Budgetuppställandet utgår ifrån föregående års ram och om det inte är några större förändringar blir ramen densamma som föregående år. Eventuella förändringar i verksamheternas budget gör avdelningscheferna själva, som fördelningar mellan distrikt i verksamheten.
Fritidsförvaltningen
Fritidsförvaltningen lämnar in äskanden om kommunbidrag som sedan resulterar i en budgetram. Sedan gör den administrativa chefen ett färdigt förslag som skickas ut till respektive avdelningschef i förvaltningen. Förslaget går ner på kontonivå och detta diskuteras sedan i ledningsgruppen där beslutet tas för den kommande budgeten.
”Vi gör som alla andra.”
Då fritidsförvaltningen är en liten förvaltning görs de mesta beräkningarna centralt hos den administrativa chefen. Budgeten godkänns dock av fritidsnämnden. Avdelningschefen beskriver budgetarbetet som en lång process innan budgetramen är färdig.
Arbetsmarknadsförvaltningen
Arbetsmarknadsförvaltningen är en av de mindre förvaltningarna och får en ram från kommunen. Beräkningen av ramen utgår från föregående års budget och beräknas centralt.
Denna presenteras sedan i ledningsgruppen i förvaltningen där beslut om fördelningen mellan avdelningarna tas. Då arbetsmarknadsfördelningen är delvis statligt finansierade är
