Östersjökonventionen: implementering av bästa tillgängliga teknik och tillståndsbestämmelserna i miljöbalken

2006:105

D - U P P S A T S

Östersjökonventionen

Implementering av Bästa Tillgängliga Teknik

& tillståndsbestämmelserna i miljöbalken

Åsa Garp

Luleå tekniska universitet D-uppsats

Rättsvetenskap

Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap

SAMMANFATTNING

Den största delen av vår svenska kust gränsar till Östersjön, vilket gör att vi alla på- verkas av dess miljötillstånd. Östersjön är ett förorenat innanhav med ett känsligt djur- och växtliv. Östersjön är redan, utan de antropogena föroreningarna, ett ogästvänligt habitat att leva i för både djur och växter. Detta beror delvis på att vattnet är bräckt och att arterna måste anpassa sig till dessa förhållanden, dels att det råder en naturlig syrebrist i vattnet. Även andra faktorer spelar in. Därför är det mycket viktigt att det finns lagstiftning som kan ge Östersjön ett skydd mot den antropogena påverkan.

Östersjökonventionen är en internationell konvention som har syftet att skydda Öster- sjöområdet från alla sorter av föroreningar och att bevara och säkerhetsställa ekologisk balans i området. Ofta blir internationella konventioner inte så kraftfulla som det är tänkt från början. En stor bidragande orsak till detta är att det kan uppstå svårigheter när konventionen ska implementeras i den nationella lagstiftningen.

Denna uppsats kommer att behandla frågan om det svenska begreppet ”bästa möjliga teknik” i miljöbalkens andra kapitel överrensstämmer med Östersjökonventionens och IPPC-direktivets ”bästa tillgängliga teknik”. Uppsatsen kommer även att behandla huruvida tillståndsbestämmelserna och tillståndsomprövningsbestämmelserna för mil- jöfarlig verksamhet i miljöbalken överensstämmer med Östersjökonventionens re- gelverk.

ABSTRACT

The majority of the Swedish coast is bordering the Baltic Sea, and its environmental situation affects us all. The Baltic Sea is contaminated and even without the anthropo- genic pollution it is a frail habitat for its plants and animals. The seawater is brackish and the species that live there have to adjust to the conditions, furthermore the sea has a natural deficiency in oxygen. These and other factors are the reason of the sea’s frail habitat and bring the need to protect the area trough legislation.

The Baltic Sea Convention is an international convention with the purpose of protect- ing the Baltic Sea Area from all types of pollution and to restore and secure the eco- logical balance. When this type of convention is implemented on a national level, it is often hard keep the national legislation from altering from the purpose of the conven- tion. In this way the international conventions often lose their edge and become less effective.

This essay will attend to the question of if the principal of the Swedish environmental law of “bästa möjliga teknik”(best possible technology) is synonymous with the prin- cipal of ”Best Available Technology” of the Baltic Sea Convention and the IPPC Di- rective. This essay will also adress the issue of if granting permissions concerning environmentally hazardous activates in the Swedish environmental law is synony- mous of the Baltic Sea Convention.

I N N E H Å L L S F Ö RT E C K N I N G

1 INLEDNING ... 5

1.1FAKTA OM ÖSTERSJÖN... 5

1.2PROBLEMBESKRIVNING... 7

1.3SYFTE & AVGRÄNSNINGAR... 8

1.4METOD... 8

2 1992 ÅRS KONVENTION OM SKYDD AV ÖSTERSJÖOMRÅDETS MARINA MILJÖ... 9

2.1INTRODUKTION AV ÖSTERSJÖKONVENTIONEN... 9

2.2ÖSTERSJÖKONVENTIONENS SYFTE, PRINCIPER OCH PRIORITERINGAR... 9

2.2.1 De sex principerna ... 10

2.2.2 Prioriteringar... 11

2.3FÖRORENING ENLIGT ÖSTERSJÖKONVENTIONEN... 12

2.4 VERKTYG ATT FÖRHINDRA LANDBASERADE FÖRORENINGAR... 13

3 TILLSTÅNDSBESTÄMMELSERNA ENLIGT ÖSTERSJÖKONVENTIONEN OCH MILJÖBALKEN ... 14

3.1TILLSTÅND ENLIGT ÖSTERSJÖKONVENTIONEN... 14

3.2TILLSTÅND ENLIGT MILJÖBALKEN... 14

3.2.1 Tillvägagångssätt för sökande av tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt MB ... 16

3.3 MÖJLIGHET ATT ÅTERKALLA OCH ÄNDRA TILLSTÅND... 17

3.3.1 24 kap. 3 § MB ... 17

3.3.2 24 kap. 5 § MB ... 18

3.4ANVÄNDS OMPRÖVNINGSREGLERNA I 24 KAPITLET MB PÅ RÄTT SÄTT ? ... 21

3.4.1 Slutsats ... 22

4 BÄSTA TILLGÄNGLIGA TEKNIK OCH BÄSTA MÖJLIGA TEKNIK ... 23

4.1BÄSTA TILLGÄNGLIGA TEKNIK ENLIGT ÖSTERSJÖKONVENTIONEN... 23

4.2EG- MILJÖRÄTT... 24

4.3IPPC- DIREKTIVET... 26

4.4BÄSTA TILLGÄNGLIGA TEKNIK ENLIGTIPPC-DIREKTIVET ... 26

4.5MB KAPITEL 2ALLMÄNNA HÄNSYNSREGLER... 27

4.6BÄSTA MÖJLIGA TEKNIK ENLIGT MB... 28

4.6.1 skälighetsnivån i det enskilda fallet ... 29

4.6.2 Tekniskt möjligt ... 29

4.6.3 Ekonomiskt möjligt... 30

4.6.4 Miljömässigt motiverat ... 31

4.7 ÖVERRENSSTÄMMER BMT ENLIGT MB MED BAT ENLIGT ÖSTERSJÖKONVENTIONEN? ... 32

4.7.1 Tillämpningsområde ... 32

4.7.1.1 Slutsats ... 32

4.7.2 Hur långtgående krav får ställas på BMT?... 33

4.7.2.1 slutsats... 33

5 DISKUSSION ... 34

5.1BMT I FÖRHÅLLANDE TILL BAT ... 34

5.2TILLSTÅNDSBESTÄMMELSERNA I MB I FÖRHÅLLANDE TILL ÖSTERSJÖKONVENTIONEN... 35

REFERENSER ... 36

BILAGA 1 ... 1

BILAGA 2 ... 1

F Ö R K O RT N I N G A R

BAT Best Available Technology

BMT Bästa Möjliga Teknik

EG Europeiska Gemenskapen

EU Europeiska Unionen

HELCOM Helsingforskommissionen

IPPC Integrated Pollution Prevention and Control

LVV Lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet

MB Miljöbalken (1998:808)

MD Miljödomstolen

MKN Miljökvalitetsnorm

ML Miljöskyddslagen (1969:387)

MÖD Miljööverdomstolen

1 I N L E D N I N G

Östersjön har genom århundraden haft en avgörande roll för den politiska och ekono- miska utvecklingen i Sverige, då den största delen av vår kust gränsar till Östersjön.

Därför är dess miljö och tillstånd en fråga som berör oss alla. Östersjön är ett förore- nat innanhav och ansvaret för att förbättra dess miljötillstånd ligger på de angränsande länderna. År 1974 utarbetade Sverige, Danmark, Finland, Östtyskland, Västtyskland, Polen och Sovjet den första gemensamma konventionen för att skydda Östersjöns miljö. 1974 års konvention omarbetades och 1992 undertecknades den nya konven- tionen, vars namn var 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö. Konventionen brukar i dagligt tal kallas för Östersjökonventionen eller Helsingforskommissionen, vilken är till för att skydda Östersjöns miljö från föroren- ingar. De länder som idag har ratificerat konventionen är Sverige Danmark, Finland, Tyskland, Polen, Ryssland, Estland, Lettland, Litauen, och EU.¹

1.1 FAKTA OM ÖSTERSJÖN

För att få en förståelse om varför Östersjön drabbas hårt av antropogena utsläpp kommer den inledande delen av uppsatsen att bestå av fakta över Östersjön.

Östersjön består av tre delar, Egentliga Östersjön, Bottenhavet och Bottenviken.

Egentliga Östersjön har ett genomsnittligt vattendjup på 67 meter och har en mycket låg vattenomsättning. Det tar ca 30-50 år innan allt vatten är utbytt. Bottenhavet och Bottenviken har ett genomsnittligt vattendjup på 55 meter och har en vattenomsätt- ning på ca 4-6 år.²

Östersjön är ett ungt hav, ca 7000 år, och världens största brackvattenområde. Att vattnet är bräkt innebär att det varken är sött eller salt. Dess salthalt är varierande med den högsta halten vid de danska sunden till nästan helt rent sötvatten i norra Botten- viken. I och med att Östersjön endast är 7000 år har inte evolutionen hunnit med att skapa speciella Östersjö arter. Istället lever en blandning av de tåligaste arterna från sötvatten och hav där. Detta medför att de arter som finns³ lever under en fysiologisk stress. En del forskare anser att Östersjöns arter drabbas extra hårt av den antropogena påverkan, då arterna redan är stressade av den låga/höga salthalten.⁴

Östersjöns enda förbindelse med Atlanten är genom de smala sunden Öresund, Lilla och Stora Bält. Det är dessa sund som är nyckeln till Östersjöns speciella brackvat- tenmiljö och dessvärre även orsaken till många av Östersjöns miljöproblem. Östers- jöns tillförsel på sötvatten är desto större. Från avrinningsområden, vars area är ca fyra gånger så stor som vattenytan, tillförs flera hundra kubikkilometer sötvatten per

1 www.helcom.fi

2 Brandt & Gröndahl, Miljöeffekter –kompendium i miljöskydd, del 4, s 62.

3 Det finns endast ca 200 arter som är större än 1mm i Östersjön.

4 A.a. s. 63 f.

år.⁵ Med detta flodvatten följer stora mängder näringsämnen och miljögifter som släpps ut av de ca 85 miljoner människor som bor runt om Östersjön.⁶

Sötvattnet är lättare än saltvattnet, vilket gör att det tyngre saltvattnet lägger sig efter bottnen med sötvattnet ovanpå som ett lock. Gränsen mellan de två skikten kallas för haloklin. Ha- loklinen fungerar som en spärr för vertikal vat- tenomblandning, vilket innebär att tillförseln av friskt och syrerikt vatten endast sker genom Bälten och Öresund. Dessa stora saltvattenin- flöden föregås av östliga vindar under ca 20-30 dagar som sedan följs av kraftiga västliga vin- dar med samma varaktighet. Dessa väderför- hållanden gör att vatten från Nordsjön, Skager- rak och Kattegatt pressas in i Östersjön. Dessa händelser sker slumpmässigt med ett till flera års intervaller.⁷ Tidsperioderna mellan dessa intervaller är varierande, mellan 1978 och 1994 inträffade ingen.

Fig. 1.1 visar de länder som har ratificerat konventionen.

De två faktorerna, oregelbunden tillförsel och den dåliga vertikala omblandningen gör att det pågår en naturlig syretäring i vattnet under haloklinen. Syretäringen beror på att organiskt material bryts ner av organismer. Nedbryt- ningsprocessen kräver fritt syre för att kunna fortgå. Då det är långt mellan tillförseln av friskt syrerikt vatten tar syret efter botten slut vilket leder till att allt liv, med undantag av bakterier, slås ut. Dessa förutsättningar är na- turliga för Östersjön, men människans tillförsel av näringsämnen är inte naturlig. Den antropo- gena tillförseln får effekten att produktionen ökar och med den också nedbrytningen vilken i sin tur leder till en ökad bottendöd.⁸

Fig.1. 2 Visar hela upptagningsområdet.

5 A.a. s. 62.

6 Helsinki Commission, Nutrient Pollution to the Baltic Sea in 2000, s 4.

7 www.smhi.se

8 Brandt & Gröndahl, Miljöeffekter –kompendium i miljöskydd, del 4, s 63.

1.2 PROBLEMBESKRIVNING

För att en internationell miljökonvention ska kunna skapas krävs ett omfattande arbete av de blivande konventionsstaterna. Innan själva konventionstexten upprättas sker omfattande förarbeten, utkast och diskussioner om dess utformande. När väl sedan en konventionstext framarbetats, som de allra flesta staterna är överens om, undertecknas konventionen. Undertecknandet är ett bevis på att textens utformning accepteras av alla stater. Staterna är dock inte bundna av konventionen förrän ratificering har skett.

Staterna är skyldiga, om ratifikation avses, att avhålla sig från handlingar som strider mot konventionen under den tid som föreligger mellan undertecknandet och ratificer- ingen. Ratificering sker efter att respektive stat har behandlat konventionen internt.

För Sveriges del innebär ratifikationsprocessen i allmänhet att regeringen i en proposi- tion till riksdagen lägger fram de förslag till ändringar som bör göras i den svenska lagen för att Sverige ska kunna ratificera konventionen. När sedan riksdagen har be- handlat ärendet överlämnar de en skrivelse till den organisation eller det land som har tagit på sig uppgiften att ansvara för ratificeringsprocessen. Sista steget i processen är själva ikraftträdandet. Oftast har staterna bestämt att ikraftträdandet sker när ett visst förutbestämt antal stater ratificerat konventionen.⁹

Ofta blir internationella konventioner kraftlösa. En stor bidragande orsak till det är att det kan vara svårt att anpassa den nationella lagstiftningen till den internationella konventionen. Detta anpassningsproblem illustreras väl genom nedanstående figur.

1. International environmental objectives

2. International rules and principles

3. National implementation

2a. International control and supervision

3a. National environmental

policy

3b. National environmental

law

3c. National administrative

undertakings

3d. National control and supervision Figur 1.3

Genom att studera ovanstående schema¹⁰ får man en tydligare förståelse över hur många parametrar som måste tas hänsyn till då en internationell lag ska imple- menteras till den egna nationella lagstiftningen. De största svårigheterna uppstår mel-

9 Ebbesson, Internationell miljörätt, s 30 f.

10Ebbesson, Compatibility of international and national environmental law, s 29.

lan punkterna 2 och 3, där internationella regler och principer ska anpassas till den nationella lagstiftningen. I denna uppsats kommer jag att behandla detta implementer- ingsproblem.

Det finns även andra orsaker till att en internationell konvention blir kraftlös. Många gånger uppstår problem då enstaka parter vill införa särskilda undantag från exempel- vis de strängare miljökraven, vilka oftast innebär stora ekonomiska insatser på hem- maplan. Ett annat problem med internationella konventioner är att det inte finns några bestraffningsmöjligheter. Trots att flera länder anpassar sin lagstiftning för att kunna uppfylla konventionens mål och syfte finns det, förutom internationella påtryckningar, egentligen inte några möjligheter till sanktioner för de stater som väljer att bryta mot en konvention.¹¹

1.3 SYFTE & AVGRÄNSNINGAR

Syftet med denna uppsats är att utreda om Sverige har implementerat Östersjökonven- tionen korrekt. I huvudsak kommer uppsatsen att behandla två olika områden. Dels huruvida det svenska begreppet ”bästa möjliga teknik” i miljöbalkens andra kapitel överensstämmer med Östersjökonventionens ”bästa tillgängliga teknik”. Dels huru- vida tillståndsbestämmelserna och tillståndsomprövningsbestämmelserna för miljöfar- lig verksamhet i miljöbalken överensstämmer med konventionens regelverk.

Uppsatsens huvudfokus är att jämföra Östersjökonventionen med svensk rätt. Då Ös- tersjökonventionen, gällande vad som är ”bästa tillgängliga teknik”, är beroende av IPPC-direktivets information och tolkningar, kommer de delar som berör denna fråga att studeras. Jämförelser av hur andra konventionsländer har implementerat konven- tionen har ej kunnat gjorts inom ramarna för uppsatsen.

1.4 METOD

För att uppnå syftet med uppsatsen, har jag genom att jämföra Östersjökonventionen och, de delar som varit relevanta för uppsatsen i, IPPC-direktivet med miljöbalken.

Jag har använt mig av ändamålstolkning då Östersjökonventionen och IPPC-direktivet har studerats, vilket innebär att tolkningen av ordalydelsen görs med beaktande av syftet för de båda rättsakterna. Vid analysen av den svenska lagstiftningen har jag använt mig av en rättsdogmatisk metod, vilken innebär att jag har tolkat bestämmel- serna utifrån lagtextens ordalydelse, förarbeten, doktrin och praxis. Övriga källor som varit betydelsefulla för uppsatsen har varit Internet och kontakt med Naturvårds- verkets rättsenhet.

Uppsatsens inledande del ägnas åt att beskriva de förutsättningar som råder för Östersjöns djur och växtliv. Avsikten med detta är att skapa en förståelse för hur vik- tigt det är att antropogena utsläpp helst ska stoppas eller åtminstone reduceras.

11 www.naturvardsverket.se

2 1 9 9 2 Å R S K O N V E N T I O N O M S K Y D D AV Ö S T E R S J Ö O M R Å D E T S M A R I N A M I L J Ö

I detta kapitel kommer en presentation av Östersjökonventionen. Först följer en intro- duktion av konventionen vilken följs av konventionens syfte, principer och prioriterin- gar. Slutligen beskrivs på vilka sätt som konventionsländerna ska arbeta för att min- ska landbaserade föroreningar.

2.1 INTRODUKTION AV ÖSTERSJÖKONVENTIONEN

År 1974 undertecknades den första versionen av Östersjökonventionen. Sverige var ett av de sju första länderna att underteckna konventionen och 1980 trädde den i kraft.

Från ikraftträdandet 1980 till 1992 reviderades konventionens regler och kom att få ett utvidgat konventionsområde. Den nya konventionen var ett resultat av dels önskan att stärka miljöskyddet i och runt om Östersjön, dels de politiska förändringarna i Östeu- ropa kring 1990. År 1992 kom konventionen att ändras till den lydelse som idag råder.

Den nya konventionen har ratificerats av alla de angränsande länderna och omfattar hela det fria vattnet, inklusive staternas inre vatten och havsbotten.

I och med att ländernas inre vatten omfattas blir även andra länder som inte är parter till konventionen berörda av den. Om exempelvis ett utsläpp inträffar i ett vattendrag i ett angränsande land, där konventionen inte gäller men vattendraget går igenom ett eller flera konventionsländer ska de berörda länderna tillsammans vidta lämpliga åt- gärder för att föroreningen inte ska nå Östersjöns marina miljö.¹² När det gäller det fria vatten omfattar konventionen hela upptagningsområdet, vilket illustreras i fig.2.

Vidare infördes begreppen Försiktighetsprincipen, bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis. Konventionen lyfter även fram frågor om biologisk mångfald och natur- skydd. Den nya konventionen undertecknades vid en diplomatisk konferens i Helsing- fors i april 1992 och trädde i kraft 2000.¹³

Genom 1974 års konvention bildades ett partssammansatt organ, Helsingforskommis- sionen (HELCOM), vars uppgift är att bland annat övervaka tillämpningen av kon- ventionen, föreslå åtgärder som främjar konventionens syften och definiera kriterier, målsättningar och medel för minskning av föroreningar i Östersjöområdet. Kommis- sionen gör detta i form av rekommendationer, vilka är betydligt konkretare än kon- ventionens artiklar. Rekommendationerna är inte rättsligt bindande, men följs ändå.¹⁴

2.2 ÖSTERSJÖKONVENTIONENS SYFTE, PRINCIPER OCH PRIORITERINGAR

Huvudmålet med konventionen är att skydda Östersjöområdet från alla sorter av föroreningar och att bevara och säkerhetsställa ekologisk balans. Lämpliga åtgärder ska vidtas i hela upptagningsområdet, detta för att kunna reducera de landbaserade

12 Östersjökonventionen, art. 6 p 4.

13 Prop 1992/93:237, s 3 ff.

14 Ebbesson, Internationell miljörätt, s 104 f.

föroreningarna så effektivt som möjligt.¹⁵ Utöver syftet att definiera konven- tionsstaternas rättsliga förpliktelser är tanken med konventionen också att utforma en rättslig plattform för ett långsiktigt samarbete länderna emellan.¹⁶

2.2.1 DE SEX PRINCIPERNA

I konventionen artikel tre återfinns sex principer som alla konventionsländer ska efter- leva. Dessa principer är:

Ansvar:

För att kunna återställa Östersjöns ekosystem och kunna skydda den ekologiska balansen ska de fördragsslutande parterna individuellt eller tillsammans använda sig av lämplig lagstiftnings-, administrativa eller andra relevanta åtgärder för att skydda och eliminera föroreningar från Östersjöns marina område.

Försiktighetsprincipen:

Försiktighetsåtgärder måste vidtas då det finns anledning att anta att ämnen eller energi direkt eller indirekt kommer att släppas ut i Östersjöns marina miljö som kan skada människors hälsa, skada levande tillgångar, marina ekosystem, skada skönhets- och rekreationsvärden eller hindra annat legitimt nyttjande av havet.

Bästa miljöpraxis och bästa tillgängliga teknik:

De fördragsslutande parterna ska främja användandet av bästa miljöpraxis och bästa tillgängliga teknik för att förhindra och eliminera föroreningar av Östers- jöområdet. Ytterligare åtgärder ska vidtas om användandet av bästa miljöpraxis och bästa tillgängliga tekning inte leder till miljömässigt godtagbara resultat.

Förorenaren betalar:

Principen innebär att den som har medfört att en skada eller olägenhet har uppstått på miljö ska ansvara för att olägenheten antingen upphör eller avhjälps. Principen fungerar som en ekonomisk bas för att dämpa de miljöskadliga

Övervakning:

De fördragsslutande parterna ska kontrollera att de mätningar av utsläpp till vatten och luft, från både punktkällor och diffusa källor, är adekvata ur ett vetenskapligt perspektiv.

Undvikande av risker:

De fördragsslutande parterna ska säkerhetsställa att införandet av konventionen inte medför att gränsöverskridande föroreningar drabbar områden utanför Öster- sjöområdet. Åtgärderna som vidtas får inte medföra en oacceptabel belastning på luftkvaliteten och atmosfären eller på vatten, mark och grundvatten. De vidtagna åtgärderna får heller inte orsaka oacceptabel skadlig eller ökande kvittbildning av avfall eller ökade risker för människors hälsa.

15 www.helcom.fi

16 Ebbesson, Internationell miljörätt, s 104.

Dessa sex principer ska varje konventionsstat individuellt arbeta med för att Östers- jöområdets ekosystem ska kunna återhämta sig. Det är även viktigt att principerna efterlevs för att den biologiska balansen ska kunna bevaras.

2.2.2 PRIORITERINGAR

HELCOM har listat aktiviteter som ska prioriteras i arbetet för att uppnå en bättre miljö i Östersjön. Två av dessa prioriteringar är:

Övergödning:

Framförallt satsar HELCOM resurser på att minska tillförseln av näringsämnen från jordbruken. Från att Östersjön var ett näringsfattigt hav på 1800-talet har tillförseln av närsalter, i huvudsak fosfor och kväve, gjort att Östersjön blivit ett eutrofierat hav. Övergödningen bidrar till en ökad algblomning, vilken i sin tur leder till syrebrist och bottendöd.

Riskfyllda ämnen:

Kontaminationer som är skadliga för ekosystemen räknas till gruppen riskfyllda ämnen. Till de riskfyllda ämnen som finns i Östersjön räknas de substanser som inte förekommer naturligt i Östersjöns miljö¹⁷.

Andra områden som också prioriteras är insatserna att minska påverkan från sjö- och landtransporter, fiskeindustrin och att implementera JCP¹⁸, samt att skydda och bevara den ekologiska mångfalden.¹⁹

Ett exempel som visar på att Sverige har tagit till sig Östersjökonventionens principer och prioriteringar är det beslut som togs av riksdagen om att halvera utsläppen av kväve under tidsperioden 1987-1995. Beslutet visar på att Sverige vill ta sitt ansvar för att förbättra miljön i Östersjöområdet. Målet att halvera kväveutsläppen under denna tidsperiod misslyckades, men har reviderats och ingår nu i miljömålet ”Ingen övergödning”. I miljömålet som kom år 2001 finns fem delmål uppställda, tre av des- sa berör Östersjön. Dessa tre delmål är:

Att de vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav senast 2010 ska ha minskats med 30 % från 1995 års nivå. År 1995 uppgick de mänskliga kväveutsläppen till 858 000 ton.

Att utsläppen av ammoniak senast 2010 ska ha minskats med 15 %. År 2001 uppgick utsläppen av ammoniak till 53 800 ton.

Att utsläppen av kväveoxider till luft senast 2010 ska ha minskats till 148 000 ton. År 2001 uppgick det totala kväveoxidutsläppen till 250 000 ton.

17 Se bilaga 1.

18 The Baltic Sea Joint Comprehensive Environmental Action Programme, är ett program som består av alla länder runt Öster- sjöområdet och representanter från EU. Programmets syfte är att reducera en stor del av föroreningar till Östersjön.

19 http://www.helcom.fi

2.3 FÖRORENING ENLIGT ÖSTERSJÖKONVENTIONEN

I konventionens sex principer beskrivs på olika sätt hur konventionsländerna ska bearbeta och motverka att föroreningar sprids. Däremot sägs inget om vad en föroren- ing egentligen är. I artikel 2 punkten 1 definieras vad begreppet förorening innebär enligt konventionen.

Förorening är sådana av människan direkt eller indirekt orsakade utsläpp av ämnen eller energi i havet, inbegripet flodmynningar, som kan ge upphov till risker för människors hälsa, skada le- vande tillgångar och marina ekosystem, hindra behörigt utnyttjande av havet, inbegripet fisket, försämra havsvattnets användningsmöjligheter och leda till en minskning av skönhets- och rekrea- tionsvärden.

Beskrivningen i punkten 1 är mycket allmänt hållen och diffus. I konventionen finns utförliga beskrivningar av de olika typer av föroreningar som konventionsländerna ska bekämpa, exempelvis dumpning och skadliga ämnen. I denna uppsats kommer föroreningar från landbaserade källor att ha en betydande roll. I artikel 2 punkten 2 definieras vad begreppet landbaserade föroreningar innebär.

Förorening från landbaserade källor är föroreningar av havet från alla utsläpp på land genom punktkällor eller diffusa källor som når havet genom vattendrag, från luften eller direkt från kus- ten. Häri inbegrips förorening till följd av avsiktlig kvittblivning under havsbotten med tillträde från land via tunnel, rörledning eller på annat sätt.

De landbaserade föroreningarna som når Östersjön är antingen luft- eller vattenburna.

Det är framförallt tillförseln av antropogena näringsämnen som leder till övergödning vilket skyndar på Österjöns bottendöd. De två näringsämnena kväve och fosfor är den största bidragande orsaken till att Östersjön blir övergödd. De antropogena närings- ämnena når Östersjön genom:

• nedfall från atmosfären

• Tillförsel via vattendrag

• direkta utsläpp från punktkällor

• diffusa källor.

Atmosfäriskt nedfall:

Stora mängder kväve tillförs genom atmosfäriskt nedfall. I nedfallet förekommer även andra typer av föroreningar, men det är kvävet som är dominerande. Nedfallet sker antingen direkt på havsytan eller transporteras via mark och vattendrag ut i havet. Det som särskiljer föroreningar via luften mot de andra utsläppskällorna är tiden. Via luften sprider sig föroreningarna mycket snabbt och återfinns långt från utsläppskäl- lorna efter ett tiotal dagar. Under en tidsperiod på några veckor kan föroreningarna få en global spridning.²⁰ De diffusa källorna är den största utsläppskällan av kväve, där transporterna representerar den största delen. Andra stora bidragande källor till kvä- veutsläpp är olika typer av förbränning, exempelvis från värmeanläggningar.²¹ Tillförsel via vattendrag

20 Naturvetenskapliga forskningsrådet, Östersjön- ett hav i förändring, s.63.

21 Brandt, Nils och Gröndahl, Fredrik, Kompendium i miljöskydd del 4 – Miljöeffekter, s.72

Från jordbrukens åker- och skogsmarker läcker kväve och fosfor ut, då marken är gödslad för att öka avkastningen. Dessa utsläpp är diffusa och därför svåra att exakt räkna ut deras påverkan. Desto lättare är det att mäta utsläppen från punktkällor, som exempelvis avloppsreningsverk och industrier som bidrar även de med stora mängder näringsämnen. För de vattenburna föroreningarna sker transporten långsammare och det krävs oändligt mycket mer tid för ett ämne att nå en global spridning. Samtidigt är utspädningen av ämnet större i atmosfären än den är för ett vattenburet ämne.

2.4 VERKTYG ATT FÖRHINDRA LANDBASERADE FÖRORENINGAR

I konventionens sjätte artikel anges de principer och skyldigheter de fördragsslutande staterna har förbundit sig att använda för att förhindra och eliminera föroreningar från landbaserade källor.

Ett av de verktyg som parterna ska använda sig av då det gäller bekämpning av land- baserade föroreningar är Bästa tillgängliga teknik (BAT). Med BAT menas att den teknik som ger bäst miljöskydd ska användas av den förorenande verksamheten med syfte att minska utsläppen i så stor grad som möjligt. Ytterligare ett verktyg är förhandstillstånd. För att en verksamhet ska få släppa ut ämnen i Östersjöområdet som är skadliga för miljön krävs ett förhandstillstånd som är meddelat av myndighet. Detta tillstånd kan sökas och förnyas av den myndighet som varje enskild nation har utsett för detta ändamål. Sedan ska staterna själva säkerhetsställa att tillståndsgivna utsläpp till Östersjöområdet övervakas och kontrolleras.

Parterna är skyldiga att samarbeta på lämpligt sätt med varandra då det gäller att ta fram program, riktlinjer, normer och bestämmelser angående utsläpp i vatten och luft, miljökvalitet och produkter som innehåller skadliga ämnen. Parterna är även skyldiga att samarbeta för att förhindra spridning av farliga ämnen om ett utsläpp skulle ske i ett vattendrag som flyter igenom eller fungerar som gräns till två eller flera länder.²²

22 Artikel 6 Östersjökonventionen.

3 T I L L S T Å N D S B E S T Ä M M E L S E R N A E N L I G T Ö S T E R S J Ö K O N V E N T I O N E N O C H M I L J Ö B A L K E N

I detta kapitel kommer först tillståndsförfarandet enligt Östersjökonventionen att beskrivas, vilken följs av en beskrivning av miljöbalkens tillståndsbestämmelser för miljöfarlig verksamhet i kapitel 9. Sedan följer en redovisning av tillståndsom- prövningsreglerna i kapitel 24. Slutligen kommer mina slutsatser att redovisas.

3.1 TILLSTÅND ENLIGT ÖSTERSJÖKONVENTIONEN

En av de skyldigheter som togs upp i artikel 6 var att konventionsstaterna är tvungna att utföra särskilda förhandstillstånd för att få släppa ut skadliga ämnen från punktkäl- lor till Östersjöområdet. Förhandstillståndet kan periodiskt förnyas vid behov utav den myndighet som varje enskild konventionsstat utsett för att ansvara för tillståndsregler- ingen. Myndigheten ansvarar även för att kontinuerliga kontroller utförs av de verk- samheter som har meddelats tillstånd, så att de verkligen följer tillståndet och dess villkor.

När myndigheten får in en ansökan om tillstånd, ska de först göra en bedömning över det nuvarande miljötillståndet i område som kommer att beröras. I bedömningen ska de även ta hänsyn till hur och på vilket sätt området kommer att påverkas, om verk- samheten beviljas tillstånd. Utifrån denna information ska de sedan göra en uppskatt- ning av vilken inverkan på miljön den planerade verksamheten kommer att få. Slutli- gen görs en allsidig bedömning av de aspekter som verksamhetsutövaren lämnat i sin ansökan, och först därefter kan ett tillstånd meddelas.²³

Tillståndet ska förutom allmän information, som exempelvis namn och bransch, inne- hålla uppgifter om aktuellt läge och planerade verksamheter, beskrivningar av de fak- torer som påverkar utsläppens karaktär etc, ²⁴ se bilaga 2.

Då myndigheten utför sina kontinuerliga kontroller bör de undersöka mängden av och karaktären på utsläpp genom provtagning och analys. Myndigheten ska också anordna övervakning av de effekter som uppstår av verksamhetens avloppsutsläpp och utsläpp till atmosfären. Tillståndet ska förnyas vid behov.²⁵

3.2 TILLSTÅND ENLIGT MILJÖBALKEN

Enligt 9 kap. MB krävs tillstånd för att bedriva verksamhet som är miljöfarlig. Till miljöfarlig verksamhet räknas de verksamheter som genom användning av fast egen- dom kan orsaka utsläpp till vatten, luft eller mark. Rörliga störningskällor berörs ofta indirekt av definitionen i 9 kap. 1 §, då de generellt sett har samband med fasta anläggningar. Exempel på fasta anläggningar som är miljöfarliga i och med att

23 Östersjökonventionen, bilaga III regel 3 punkt 1-3.

24 Bilaga III regel 3 punkt 1.

25 Bilaga III regel 3 punkt 4.

störande transporter används inom verksamheten är flygplatser, hamnar och järn- vägar.²⁶ Med miljöfarlig verksamhet avses enligt 9 kap. 1 §:

• utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten.

• användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller,

• användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.

De tre punkterna i paragrafen omfattar tre typer av störningar. Punkterna 1 och 2 om- fattar störningar av ytvatten, grundvatten och mark. Punkt 3 omfattar andra immis- sioner, som exempelvis buller och strålning.

Utsläpp enligt punkt 1 ska alltid betraktas som miljöfarlig verksamhet, oavsett om utsläppet kan medföra olägenhet eller förorening. I praktiken innebär utsläpp enligt denna punkt att alla utsläpp både direkt och genom infiltration i mark omfattas. Punkt 2 kompletterar punkt 1 genom att omfatta utsläpp till både vatten och luft. I och med att utsläpp till luft kan färdas långväga omfattar denna punkt inte bara lokala utsläpp, utan även utsläpp som kan få en global miljöpåverkan, som exempelvis freoner. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas behöver inte en olägenhet vara konstaterad, utan det räcker med att det föreligger en risk för olägenhet. Punkt 3 omfattar andra typer av utsläpp än till vatten, mark och luft.²⁷

I en bilaga till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som återfinns i 9 kap. MB, ges en förteckning över vilka typer av miljöfarlig verksamhet som är till- ståndspliktiga. Verksamheterna har delats in i tre olika kategorier med beteckningen A, B eller C.

A-verksamheter anses generellt som de farligaste verksamheterna och för dessa måste tillstånd sökas hos MD. Vissa A-anläggningar måste först tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. MB innan de kan tillståndsprövas hos MD. Exempel på A-anläggningar är de flesta slags gruvanläggningar och pappersmassefabriker.

B-verksamheter anses som mindre farliga och för dessa söks tillstånd hos länsstyrelsen. Exempel på B-anläggningar är stora sågverk och djuranläggningar.

C-verksamheter omfattas av anmälningsplikt vilken görs till en kommunal nämnd med ansvar för miljöfrågor. Exempel på C-anläggningar är mindre sågverk och djuranläggningar.

26 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, s 245.

27 Bengtsson et al, Miljöbalken en kommentar på Internet, 9 kap. 1 §.

Tillståndsplikten och anmälningsplikten är till för att miljömyndigheter och kommu- ner ska informeras och kunna ingripa mot verksamheter som orsakar skador på hälsa eller miljö. Det är varken tillåtet att påbörja eller att driva en tillståndpliktig verksam- het utan tillstånd. En anmälan medför ingen egentlig rättslig miljöprövning, vilket medför att verksamhetsutövaren inte får ett rättskraftigt beslut med samma trygghet som ett tillstånd hade givit.²⁸

3.2.1 TILLVÄGAGÅNGSSÄTT FÖR SÖKANDE AV TILLSTÅND FÖR MILJÖFARLIG VERKSAMHET ENLIGT MB

Processen börjar med att en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) upprättas enligt 6 kap. MB. Syftet med en MKB är att identifiera och beskriva direkta och indirekta ef- fekter som den planerade verksamheten kan få för människors hälsa och miljö²⁹. Efter MKB förfarandet lämnas ansökan till prövningsmyndigheten, som antingen är MD eller länsstyrelsen beroende på om ansökan gäller en A- eller B-verksamhet.³⁰

Då MD får in ett ansökningsmål ska förfarandet ske enligt 22 kap. MB. MD bedömer om ansökan är korrekt, annars kan komplettering begäras eller i värsta fall avvisas målet. När ansökan tas upp till prövning måste målet först offentliggöras genom kungörelse. Ansökningsunderlaget skickas sedan till Naturvårdsverket, Kammarkol- legiet, länsstyrelsen, kommuner och andra berörda myndigheter, vilka får komma med synpunkter på underlaget. Efter den förberedande förhandlingen följer i regel en hu- vudförhandling. Till huvudförhandlingen kallas parterna, vilka får föra fram sin sak i målet. Efter parternas yrkanden och sakframställning fattar domstolen sitt beslut.

Domen kan överklagas inom tre veckor.

Då länsstyrelsen får in ett ansökningsärende ska ärendet prövas enligt 19 kap. MB.

Länsstyrelsen kungör ärendet så att berörda ges möjlighet att lämna sina synpunkter i ärendet. Länsstyrelsen ska sedan samråda med statliga och kommunala myndigheter som har väsäntliga intressen i ärendet samt hålla sammanträde med den som saken angår. Länsstyrelsens beslut kan överklagas hos MD.

När väl tillståndet har trätt i kraft är det detta tillstånd och dess villkor som i huvudsak kommer att styra placering, utformning och drift av verksamheten. Tillståndet och dess villkor ger i grunden ett rättskraftsskydd, som begränsar miljömyndigheten att i efterhand skärpa kraven.³¹ Det finns däremot undantag från detta skydd. Några av undantagen redovisas nedan i kapitel 3.3.

28 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, s 250 ff.

29 6 kap. 3 § MB

30 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, s 252.

31 A a s 255.

3.3 MÖJLIGHET ATT ÅTERKALLA OCH ÄNDRA TILLSTÅND

I 24 kap MB återfinns bland annat bestämmelser om rättskraft av domar och beslut.

Kapitlet beskriver även möjligheten att återkalla eller ändra tillstånd, dispenser, god- kännanden eller villkor som meddelats enligt MB, LVV eller föreskrifter som medde- lats med stöd av balken eller lagen.

3.3.1 24 KAP. 3 § MB

Denna paragrafs innehåll handlar om i vilka situationer som ett tillstånd, dispenser och godkännande får återkallas. När det är fråga om miljöfarlig verksamhet ska, om det är tillräckligt, i första hand 24 kap. 5 § MB tillämpas.

För att ett tillstånd ska kunna återkallas helt eller delvis enligt 24 kap. 3 § MB måste någon av de listade förutsättningarna vara uppfyllda. Av de nio punkter som är listade är punkterna 1-3 mest aktuella för denna uppsats. Punkternas lydelse är följande:

1. om den som har sökt tillståndet, dispensen eller godkännandet har vilselett tillståndsmyn- digheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av bety- delse för tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkoren,

2. när tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkor som gäller för verksamheten eller åtgärden inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse,

3. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit någon olägenhet av vä- sentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten eller åtgärden tilläts,

Första punkten:

Kan tillämpas då den sökande avsiktligt har låtit bli att lämna upplysningar som är av betydelse för tillståndsmyndighetens beslut. Om den sökande inte har förstått att uppgiften varit felaktig eller varit av betydelse för myndigheten ska inte paragrafen tillämpas. I dessa två fall föreligger inte vilseledande i vanlig mening.³² I undantags- fall då det rör sig om vilseledande kan myndigheten anse att det är tillräckligt att med att ompröva villkoren eller tillståndet.³³

Andra punkten:

Blir tillämpbar då avvikelsen inte anses som ringa. Vid en bedömning om avvikelsen varit av tillräcklig väsentlig art bör myndigheten ställa sig frågan om avvikelsen var gjord med vilja och i så fall om den troligtvis kommer att fortgå. Svaret på frågan brukar oftast fås om man ger verksamhetsutövaren en chans att korrigera avvikelsen.

Om det visar sig att avvikelsen var en engångsföreteelse kan det anses som okej att ha överseende med detta. Om däremot avvikelsen behandlas med ett nonchalant beteende av utövaren eller om avvikelsen är en i raden av flera, finns det skäl för myndigheten att återkalla tillståndet.³⁴ Överträdelser som anses som obetydliga ska inte medföra att

32 Bengtsson et al, Miljöbalken en kommentar på Internet, 24 kap. 3 §.

33 Prop. 1997/98:45 del II, s 254.

34 Bengtsson et al, Miljöbalken en kommentar på Internet, 24 kap. 3 §.

tillstånd återkallas, utan verksamhetsutövaren bör istället föreläggas om rättelse enligt 26 kap. 9 § MB³⁵

Tredje punkten:

Är i första hand tillämplig då det uppkommit svårare olägenheter, som inte kan avh- jälpas genom villkorsändring, utan kräver en återkallelse eller ett förbud mot fortsatt verksamhet.³⁶

Typiskt sett beror inte en återkallelse enligt denna punkt på några försummelser från verksamhetsutövarens sida. För att en återkallelse ska bli aktuell krävs det att en olägenhet har uppstått samt att den är av väsentlig betydelse. Viktigt att notera är att en risk för olägenhet inte är tillräcklig för att en tillämpning av punkt 3 ska komma i fråga. Det som bör beaktas då återkallelse diskuteras är framförallt hur pass omfat- tande avsteget är från vad man räknade med då tillstånd meddelades. Naturligtvis beaktas även de risker som olägenheten för med sig samt om olägenheten kan antas bestå eller om den beräknas kunna avhjälpas inom en viss tid.³⁷

3.3.2 24 KAP. 5 § MB

Angående miljöfarlig verksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd då det gäller bestämmelser om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt även ändra eller upphäva villkor eller andra be- stämmelser eller meddela nya sådana. I likhet med 24 kap. 3 § finns det även i denna paragraf listade förutsättningar för när omprövning får ske. Några av de, i första stycket, listade punkterna över när omprövning får ske är följande:

1. när, från det tillståndsbeslutet vann laga kraft, förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds,

3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna orik- tiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villko- ren,

4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,

5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förut- sågs när verksamheten tilläts,

6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,

7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,

35 Prop. 1997/98:45 del II, s 255.

36 A prop s 255.

37Bengtsson et al, Miljöbalken en kommentar på Internet, 24 kap. 3 §.

8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verk- samheten,

Nedan beskrivs punkterna 1-8 mer ingående än vad som framgår av lagtexten.

Första punkten:

Ger möjlighet att ompröva ett tillstånd då det har förflutit tio år sedan tillståndet vann laga kraft. Viktigt att notera är att det ej sker någon automatisk omprövning av till- ståndet efter tio år, utan det som ska ligga till grund för om omprövning ska ske är de effekter som en verksamhet skapar.³⁸ Om det ursprungliga tillståndet har komplet- terats med nya eller omprövade villkor, bör tioårsfristen räknas från den tid då de nya villkoren började gälla. ³⁹

Andra punkten:

Ger möjlighet att ompröva ett tillstånd då en verksamhet med någon betydelse bidrar till att en miljökvalitetsnorm överträds. För att denna punkt ska kunna tillämpas räcker det inte med att det finns risk för att en miljökvalitetsnorm kommer att överträdas, utan det ska redan ha skett en överträdelse. Det ska också kunna visas att den aktuella verksamheten har varit en bidragande orsak till att en överträdelse har skett. Ännu en begränsning av tillämpligheten av denna punkt utgörs av att överträdelsen inte får vara bagatellartad, vilket innebär att enstaka överträdelser inte utgör tillräcklig grund för omprövelse.⁴⁰

Tredje punkten:

Har näst intill samma lydelse som 24 kap 3 § punkt 1. Skillnaden mellan dessa två punkter är att det inte krävs lika mycket för att en omprövning ska kunna komma till stånd enligt denna paragraf. Omprövning bör vara motiverad då de felaktiga uppgif- terna kan anses ha betydelse för tillståndet eller får något av dess villkor.⁴¹

Fjärde punkten:

Har stora likheter med 24 kap 3 § punkt 2. Skillnaden mellan dessa två punkter är att omprövning kan ske även vid avvikelser som är av ringa betydelse. Avvikelser som inte har någon inverkan på miljön och inte heller anses som allvarliga bör tillstånds- myndigheten bortse ifrån.⁴²

Femte punkten:

Har likheter med 24 kap 3 § punkt 3. En av skillnaderna är att det endast krävs olä- genhet av någon betydelse för att omprövning kan komma att bli aktuell. Det krävs heller inte att verksamhetsutövaren varit försumlig, utan omprövning kan bli aktuell även när verksamhetsutövaren inte har eller bort inse de negativa effekterna av dennes handlande. Av paragrafens tredje stycke får MD besluta om andra åtgärder som be- hövs för att minska olägenheterna.⁴³

38 Prop. 1997/98:45 del II, s 257.

39 Bengtsson et al, Miljöbalken en kommentar på Internet, 24 kap. 5 §.

40 A a s 41 A a s 42 A a s 43 A a s

Sjätte punkten:

För att ett tillstånd ska kunna omprövas krävs det att förhållanden i omgivningen har ändrats väsentligt, vilket i sin tur leder till att omgivningen inte kan ta emot den påverkan som en viss verksamhet har fått tillstånd till att släppa ut i den berörda om- givningen. Orsakerna till att omgivningen har förändrats väsentligt kan vara flera, exempelvis kan effekten av synergism ha blivit kraftigare än vad som var förväntat, eller att omgivningen blivit känsligare för utsläpp. Med hänsyn till att omgivningen ändrats finns en risk för människors hälsa och miljön och därför finns en anledning till att ompröva tillståndet.⁴⁴

Sjunde punkten:

Innebär att en omprövning får göras då förhållandena på platsen kan förbättras väsent- ligt genom att byta till en ny process- eller reningsteknik. Den nya tekniken kan ha varit känd redan när det befintliga tillståndet gavs, men inte varit rimlig vid den tidpunkten. Orsaker till detta kan exempelvis vara att tekniken varit för dyr eller för outvecklad. Det myndigheten bör fästa stor vikt vid i sin bedömning av om den nya tekniken kan användas, är vilken kostnad som anses rimlig inom den aktuella bran- schen och till hur lång tid övergången till den nya tekniken kommer att ta.⁴⁵

Åttonde punkten:

Är avsedd att tillämpas då ny och effektivare teknik kan användas av verksamhetens kontrollapparat för att mäta eller uppskatta föroreningar eller störningar bättre än med den gamla tekniken. Så som i sjunde punkten behöver inte tekniken vara helt ny för att punkten ska kunna tillämpas.⁴⁶

Paragrafen och dess listade punkter anger fall där tillstånd eller villkor får omprövas, det är alltså ej fråga om någon obligatorisk omprövning utan en möjlighet. Om om- prövning anses vara aktuell måste myndigheten ansöka om detta enligt 24:7. För de fall som avses i första stycket får MD besluta om andra åtgärder för att minska eller förebygga olägenheter i framtiden.⁴⁷

Som framgår av paragrafens första stycke kan bestämmelserna för omprövning endast tillämpas då det rör sig om en verksamhets omfattning, som exempelvis produk- tionens storlek. I övriga fall får myndigheten ompröva villkor och andra bestämmelser i tillståndet. De får även upphäva och meddela nya villkor och bestämmelser. Av paragrafens fjärde stycke framgår att det ej är tillåtet att ställa sådana krav att verk- samheten inte längre kan bedrivas eller att driften avsevärt försvåras. När myn- digheten beslutat om att en omprövning ska ske, bör de väga miljöintresset mot hän- syn till den enskilde verksamhetsutövaren.⁴⁸

44 Prop. 1997/98:45 del II, s 258.

45 A prop s 258.

46 A prop s 258.

47 A prop s 257.

48 Bengtsson et al, Miljöbalken en kommentar på Internet, 24 kap. 5 §.

3.4 ANVÄNDS OMPRÖVNINGSREGLERNA I 24 KAPITLET MB PÅ RÄTT SÄTT ?

Omprövningsbestämmelserna i 24 kap 3 § MB är strängare än i 5 §, men för miljöfar- lig verksamhet ska inte denna paragraf tillämpas om det är tillräckligt att ompröva tillståndet eller villkoren enligt 5 §. Omprövning enligt 5 § får endast gälla en verk- samhets omfattning eller villkor och andra bestämmelser i tillståndet. I och med detta är paragrafen inte lika omfattande som 3 §.

Kammarkollegiet ansökte⁴⁹ enligt 24 kap. 7 §, paragrafen anger vilka som får ansöka om omprövningar enligt 3-6 §§, att en verksamhets villkor skulle omprövas. Verk- samheten var ett sänkningsföretag och Kammarkollegiet ville med högre ställde krav kunna garantera en lägsta vattennivå av sjön Östen. MÖD ansåg att de nya villkoren skulle avsevärt försvåra verksamhetens drift och avslog därför ansökan. I samma mål avvisade domstolen Sveriges Ornitologiska Förening att överklaga på grund att de saknar rätt enligt 24 kap. 7 § MB.

Miljömyndigheternas roll är mycket viktig då det är deras skyldighet att, när det be- hövs, föra talan i mål för att ta tillvara på miljöintressen och andra allmänna intressen.

Sverige har inte särskilt generösa överklagningsmöjligheter⁵⁰ för sakägare, ideella organisationer och andra representanter för allmänheten, därför är det extra viktigt att de behöriga myndigheterna utnyttjar sin chans att ansöka om omprövning eller åter- kallelse hos MD och för talan för dessa grupper.

Det är svårt att påverka en myndighet att ansöka om prövning om denne inte själv anser att det är nödvändigt. Det går nämligen inte att överklaga ett passivitetsbeslut.

En jämförelse kan göras med en dom⁵¹ från MÖD, där några grannar nekats rätten till omprövning enligt 24 kap. MB. Domstolen hänvisade grannarna till att påkalla de berörda myndigheternas uppmärksamhet. I och med att det inte går att överklaga pas- sivitetsbeslut känns det som ett ohållbart system om inte de ansvariga myndigheterna utnyttjar sin rätt att ansöka om prövning. För vem ska annars tillgodose allmänhetens intressen?

Utöver möjligheten att försöka påverka en myndighet till att föra talan i domstol kan den enskilde ansöka om en civilrättslig talan enligt 32 kap. 12 § MB. Syftet med talan enligt denna paragraf är att kräva skyddsåtgärder eller andrar försiktighetsmått för att motverka föroreningar eller andra störningar från en miljöfarlig verksamhet. Para- grafen har dock en kraftig begränsning, endast talan kan väckas mot miljöfarlig verk- samhet som bedrivs eller har bedrivits utan tillstånd.

Det som förefaller vara en brist i rättssystemet är att tillsynsmyndigheterna inte ut- nyttjar de omprövningsregler som finns till fullo. Gunilla Skotnicka på enheten för miljöjuridik på Naturvårdsverket, angav att de endast med undantag av något enstaka fall, inte utnyttjat möjligheten enligt 24 kap. 7 § MB att ansöka om omprövning eller

49 Mål 7741-02 50 16 kap. 13 § MB.

51 Mål 6544-00

återkallelse hos MD. Detta får effekten att systemet urholkas, då reglerna inte används som det är tänkt.

3.4.1 SLUTSATS

I Östersjökonventionens bilaga II står att tillstånd ska förnyas vid behov. I MB är den paragraf som medger en omprövning av hela tillståndet, rekommenderad att använda i andra hand. I första hand ska istället 24 kap. 5 § användas, vilken endast medger om- prövning av en verksamhets omfattning eller villkor och andra bestämmelser i till- ståndet. Detta anser jag vara en brist i det svenska systemet. En annan brist är att de myndigheter som är berättigade att föra talan enligt 24 kap 7 § MB inte utnyttjar den- na rätt till fullo. I och med att den svenska lagstiftningen inte har särskilt generösa överklagningsmöjligheter är det viktigt att myndigheterna tar tillvara på rättigheten enligt 7 §.

4 B Ä S TA T I L L G Ä N G L I G A T E K N I K O C H B Ä S TA M Ö J L I G A T E K N I K

I detta kapitel kommer först en beskrivning av BAT enligt Östersjökonventionen, vilken följs av en kort bakgrundsbeskrivning av EU:s miljörätt. Sedan följer en beskrivning av BAT enligt IPPC-direktivet, vilken följs av en beskrivning av de allmänna hänsynsreglerna och BMT i MB. Kapitlet avslutas med slutsatser.

4.1 BÄSTA TILLGÄNGLIGA TEKNIK ENLIGT ÖSTERSJÖKONVENTIONEN

Definitionen av BAT återfinns i konventionens bilaga II, regel 3. Definitionen lyder:

1. Med uttrycket bästa tillgängliga teknik avses den senaste utvecklingen vad gäller processer, anordningar eller arbetsmetoder som anger att en särskild åtgärd är praktisk tillämplig för begränsning av utsläpp.

2. Vid bestämmande av om en rad processer, anordningar och arbetsmetoder utgör bästa till- gängliga teknik i allmänna eller särskilda fall bör särskild hänsyn tas till:

- jämförbara processer, anordningar eller arbetsmetoder som på senare tid har utprovats med framgång,

- tekniska framsteg och förändringar i fråga om vetenskaplig kunskap och förståelse, - sådan teknisk genomförbarhet från ekonomisk synpunkt,

- tidsfrister för tillämpning,

- art och mängd av de utsläpp som berörs, - teknik utan avfall/avfallssnål teknik, - försiktighetsprincipen.

Enligt punkt 1 ingår processer, anordningar och arbetsmetoder i begreppet BAT.

HELCOM har utfärdat en rekommendation⁵² om hur BAT ska tolkas och användas av de olika konventionsländerna. När bestämmande om vilken åtgärd som är mest lämp- lig ska göras för att uppnå BAT, ska hänsyn tas till åtgärdens kostnader och nytta.

Något som också måste beaktas är information från EU och då särskilt information som anger BAT i IPPC- direktivet.

I bilaga I till rekommendationen har HELCOM utarbetat tablåer med information om hur de olika industrisektorerna bör behandla sina utsläpp av HELCOMs prioriterade riskämnen⁵³ och näringsämnen. Varje sektor har fått en egen tablå där de kan gå in och kontrollera vilka åtgärder som krävs för att uppnå BAT enligt Östersjökonven- tionen. Nedan ges ett exempel på hur en tablå för glasindustrin ser ut.

52 HELCOM Recommendation 25/2 53 Se bilaga 1

1) Relevant Point source /

Nutrient emitted from the sector

2) Source(s) of emission

3) BAT measures 4) BAT associ- ated

emission level

BAT for substi- tution

Lead Melting of spe-

cial glass

Use of contami- nated

recycled glass

In general in this sector, BAT for dust is considered to be the use of an electrostatic precipi- tator or

bag filter operating, where appropriate in conjunction with a dry or semi- dry acid gas scrub- bing system

dust abatement:

bag filter:

5 – 30 mg/Nm³

avoidance of materials rich in lead to be recycled

Figur 4.1: Tablå utformad för glasindustrin enligt rekommendation 25/2

Verksamhetsutövaren kan behöva vidta mer långtgående åtgärder än vad tablån anger om verksamheten ligger i ett sådant område där miljön är känslig. I detta samanhang ska särskild fokus läggas på att motverka och försöka eliminera utsläpp av priorit- erade riskämnen och näringsämnen. Extra hänsyn ska även tas för att se till att de kvalitetsmål som ställts upp för Östersjöns kust och öppna vatten inte överskrids.⁵⁴

4.2 EG- MILJÖRÄTT

Det var först på 1960-talet som oron för miljötillståndet inom den europeiska gemen- skapen kom att växa. I samband med den första FN- konferensen om den mänskliga miljön, som hölls i Stockholm på sommaren1972, förklarade kommissionen att det var nödvändigt att införa ett miljöhandlingsprogram inom EG. EG-länderna fick ingen respons på sina nya idéer till kraftfullare internationella miljöåtgärder vid konferen- sen. Besvikna på resultatet höll EG:s stats- och regeringschefer ett möte i Paris i okto- ber 1972, där de kom överens om att utarbeta riktlinjer för ett handlingsprogram. Ett år senare stod EG:s första handlingsprogram för miljön färdigt. Idag är EU inne på sitt sjätte handlingsprogram.⁵⁵

Ett viktigt steg för miljön inom EG togs 1987 då den nya europeiska enhetsakten trädde i kraft. I samband med att EG antog den nya enhetsakten tillades miljön som en ny avdelning till EG- fördraget. Detta tillägg innebar att EG- fördraget utvidgades med artiklarna 130r, 130s och 130t, vilka idag är 174, 175 och 176. I artikel 130r for- mulerades EG:s första miljömål, vilket hade lydelsen:

Gemenskapens miljöpolitik skall bidra till at följande mål uppnås:

- Att bevara, skydda och förbättra miljön,

54 HELCOM Recommendation 25/2 55 Mahmoudi, EU:s miljörätt, s37 ff.

- Att bidra till skyddet av människors hälsa,

- Att säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande av naturresurserna.

I dagens EG- fördrag återfinns miljömålen i artikel 174 och lyder lite annorlunda. En ny punkt har även tillagts, vilken är:

- Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala mil- jöproblem.

Då en rättsakt är grundad på artikel 175 EGF får en enskild medlemsstat införa strän- gare skyddsåtgärder än vad som anges enligt artikeln. Kravet för att få införa en strän- gare åtgärd är att den måste anmälas till kommissionen och vara förenlig med fördra- get i övrigt.⁵⁶

EU:s regelverk består av primär och sekundär rätt. Den primära rätten består fram- förallt av de grundläggande fördragen med dess tillhörande protokoll och förklaringar samt anslutningsfördragen. Till sekundärrätten hör förordningar, direktiv och beslut.

Dessa tre är så kallade rättsakter och är alla bindande.

Direktiven riktar sig till medlemsstaterna och föreskriver resultat som varje medlem- sstat ska genomomföra inom ramen för den egna nationella rättsordningen. För att detta ska vara möjligt måste direktiven implementeras till den nationella rättsordnin- gen. Formen för hur direktiven genomförs för att uppnå de uppsatta målen är i princip upp till medlemsstaterna själva, men om en medlemsstat underlåter sig att imple- mentera ett direktiv inom den utsatta tidsfristen gör sig staten skyldig till fördrags- brott. Då ett fördragsbrott inträffar kan kommissionen ställa staten inför EG- domstolen.⁵⁷

EU har genom olika direktiv försökt att begränsa utsläpp inom unionen till mark, vat- ten och luft. I oktober 2000 upprättade EU ett ramdirektiv⁵⁸ för att skydda inlandsvat- ten, kustvatten och grundvatten från att ytterligare försämras genom utsläpp. Syftet är att gradvis minska utsläpp av prioriterade ämnen till ytvatten och grundvatten. Ett annat är ramdirektivet⁵⁹ för avfall. Målet med detta direktiv är att varje medlemsstat ska utveckla tillräcklig egenkapacitet för att kunna ta hand om sitt eget avfall. Detta är endast två exempel på miljödirektiv som EU har upprättat, ytterligare ett exempel på direktiv följer i nästa stycke.

56 Artikel 176 EGF

57 Bernitz & Kjellgren, Europarättens grunder, s 31 ff.

58 Europaparlamentet och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område

59 Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall

4.3 IPPC- DIREKTIVET

IPPC-direktivet⁶⁰ antogs av Europeiska rådet den 24 september 1996. Direktivet är baserat på artikel 175 och är ett så kallat minimidirektiv, vilket innebär att medlem- sstaterna får ha strängare miljökrav än vad direktivet anger. Huvudsaken är att direk- tivets krav uppfylls som ett minimum.

Målen och principerna för EU:s miljöpolitik, såsom de fastställs i fördragets artiklar 174-176, består i att bland annat förebygga, begränsa och i möjligaste mån eliminera föroreningar. Direktivets syfte är att förebygga och minska föroreningar från större industrier m.m. IPPC-direktivet är det första EG- direktiv som inbegriper regler om att förebygga och minska utsläppen till mark. Genom IPPC-direktivet upprättas en all- män ram med principer för samordnande av åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Arbetet med att förebygga och eliminera föroreningar ska framförallt genomföras på sådant sätt att föroreningarna stoppas vid källan samt att säker- hetsställa att naturresurser används varsamt. Direktivet innehåller de åtgärder som är nödvändiga för genomförandet av de samordnade åtgärderna för att förebygga och begränsa föroreningar i avsikt att uppnå en hög skyddsnivå för miljön i dess helhet.

Syftet med de samordnande åtgärderna är att försöka begränsa föroreningar och ut- släpp i luft, vatten och mark. Om det visar sig att detta är omöjligt ska föroreningarna istället minimeras för att en hög skyddsnivå för miljön ska kunna uppnås.⁶¹

4.4 BÄSTA TILLGÄNGLIGA TEKNIK ENLIGT IPPC- DIREKTIVET

I artikel 2.11 finns definitionen av vad som är bästa tillgängliga teknik enligt IPPC- direktivet.

Artikel 2. 11.

bästa tillgängliga teknik: det effektivaste och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra grunden för utsläppsgränsvärden och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet. Med

— teknik avses både använd teknik och det sätt på vilket anläggningen utformas, uppförs, un- derhålls, drivs och avvecklas,

— tillgänglig avses att tekniken skall ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beak- tande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda medlemsstaten,

förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den,

– bästa avses den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet. När vad som är bästa tillgängliga teknik skall fastställas bör punkterna

i bilaga IV särskilt beaktas.

60 Rådets direktiv 96/61/EG, om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar 61 IPPC-direktivet, preambeltexten punkterna 1, 8 och 9