framväxten av öppna insatser

(1)

Hemmalaget formeras

Ett exempel på

framväxten av öppna insatser

i social barnavård

(2)

Tryckeri: PR-Offset, Mölndal ISBN: 91-89558-39-1

FoU i Väst

Göteborgsregionens kommunalförbund Box 5073, 402 22 Göteborg

e-post: fou@gr.to

(3)

Hemmalaget formeras

Ett exempel på

framväxten av öppna insatser i social barnavård

Torbjörn Forkby

(4)

Innehållsförteckning

Sammanfattning ... 7

Inledning ...

11

Syfte och frågeställningar ... 13

Framväxten av öppna insatser ...

15

Öppenvårdens innehåll och omfattning ... 18

Organisatoriskt handlande ...

23

Den hotande osäkerheten ... 25

Organisatorisk spänning ... 27

Anpassningsstrategier ... 30

Organisering som rätten att tolka samtiden ...

33

Den bekräftande lagstiftningen ... 37

Decentralisering genom centralisering ... 39

Slaget om det moderna – en kommentar ... 43

Socialarbetarens gränsande profession ...

47

Hemmaplanslösningar på bred front ... 51

Hemmaplanslösning som service mellan skola och socialtjänst ... 56

Att skapa utrymme genom att fylla det ... 60

Kanalerna slammar igen ... 62

Att tala som om man inte säger något ... 64

Metod, legitimitet och handlingsutrymme – en kommentar ... 66

(5)

Nollvisionen artikuleras ...

69

Visionens grundkomponenter ... 74

Det förlorade sammanhanget ... 76

Parentessättning för sammankopplande arbete – en kommentar ... 77

Sammanfattande analys ...

81

Metod och empiriskt underlag ...

87

Empirins omfattning och karaktär... 90

Analys ... 92

Referenser ...

93

Rapporter från FoU i Väst/GR ...

99

(6)

(7)

Sammanfattning

S

tora förändringar har skett inom den sociala barnavården under de se- naste 10-15 åren. Mest påtaglig är kanske kommunernas inriktning mot att bygga ut så kallade öppna insatser. Dessa innefattar idag en bred repertoar av verksamhetsformer riktade till en mångfald grupper. I den ena polen finns förebyggande verksamheter som arbetar med tidiga insatser. I den andra finns ansatser som syftar till att ersätta den institutionella vården med kvalificerat behandlingsarbete. Denna studie bygger vidare på mitt intresse av att beskriva och analysera den senare formen, alltså framväxten av öp- penvården. Fokus ligger här på hur dessa stödformer tog form i ett lokalt sammanhang. Exemplet som studeras är Kungsbacka kommun. Syftet är att analysera hur det sociala arbetet förändrades i samspelet mellan aktörer, diskurser och organisering.

Såväl intervjuer, observationer och dokumentstudier har använts. Stu- dien har en etnografiskt ansats i och med att utgångspunkten har varit att följa utvecklingen nära, under lång tid med ambitionen att fånga och tolka aktörernas egna förståelse av sitt sammanhang.

Under 1990-talet kopplades flera krafter samman på ett sätt som gynna- de utvecklingen av öppenvårdsinsatserna. Socialarbetare kunde få utrymme för en tydligare professionell roll. Organisationsförändringar som bland annat innebar ökad målstyrning och att resultatenheter skapades var också betydelsefulla. Dessa enheter var nämligen mer koncentrerade på att utveckla en egen profil och kompetensområde. En särskild metodik som särskiljde dem från andra kunde ge en sådan identitet. Den ökade fokuseringen på att bättre ta tillvara barnets perspektiv bidrog till att det gick att argumentera för särskilda stödformer för denna grupp. Slutligen bidrog den samhällseko- nomiska krisen till skärpta krav om att hålla sig inom budgetramar och

(8)

finna kostnadseffektiva alternativ till institutionsvården.

I slutet av 1960-talet var socialvården i Kungsbacka liten, en chef och två anställda. Kommunsammanslagningar, nya ansvarsområden, mer kom- plexa problem och utökade ambitioner innebar en närmast explosionsartad expansion av verksamheten – tillika en fortlöpande organiseringsprocess.

Denna process balanserade mellan två poler. En innebar en koppling till det lilla, småskaliga och nära och en annan innebar istället centralisering och specialisering. Polerna fick stor betydelse för barnavårdsarbetet. Skulle socialarbetaren ta sin utgångspunkt i lokalsamhället och finna lösningar tillsammans med dess olika aktörer eller skulle hon försöka utveckla ”inomprofes- sionella” metoder?

I början av 1990-talet skedde en utveckling mot ökad specialisering av arbetet. En viktig del var tillskapandet av en särskild ungdomshandläggare.

Med denna funktion etablerades samtidigt en särskild ”avläsningskompe- tens”. Det blev nu självklart att mer noggrant följa utvecklingen av social- tjänstens ungdomsarbete i Sverige, och pröva den mot det egna sammanhanget.

Skapandet av nya verksamheter kan också förstås som resultatet av en maktkamp. Det handlar om att få gehör för att vissa målgrupper och metoder placeras högt upp i organisationernas problemhierarki. I denna kamp är organisationernas omgivning centralt. De områden och metoder som uppfattas som viktiga i samhället i stort och självklart särskilt för det egna yrke- sområdet, eller ”fältet”, är av betydelse. Inom det organisatoriska fältet sprids snabbt olika idéer om ”riktiga” metoder i arbetet, vilka målgrupper som är viktiga att uppmärksamma och om hur verksamheten bör organiseras. Dessa idéer erbjuds till organisationerna att ta till sig, samtidigt som idéerna har en normerande funktion genom att sätta dagordningen för hur organisationerna bör agera för att ligga rätt i tiden.

Att därefter driva en verksamhet kan också vara fråga om en kamp. Det handlar här om att bibehålla eller öka sin legitimitet. Allra mest påtagligt är behovet av legitimitet för sådana verksamheter som syftar till att påverka, inte bara det enskilda barnet eller ungdomen, utan också arbetet i angräns- ande organisationer. I rapporten diskuteras den så kallade skolserviceverksamheten. För denna verksamhet var legitimitetsarbetet avgörande för dess existens. Särskilda strategier utvecklades för hur den skulle hantera sin omgivning. Dessa strategier handlade till en början om att upprätthålla och vidmakthålla relationer till samarbetspartners genom särskilda ritualer och arrangemang, men efterhand utvecklades också strategier som ingick som en ständigt närvarande aspekt i nära nog allt av deras arbete. Det handlade då om hur de i vardagliga samspråk med andra grupper också strategiskt posi-

(9)

tionerade sig för att bli accepterade och tagna i anspråk.

Att besvara frågan om hur öppenvården växte fram lokalt handlar om att sätta en interpunktion i tiden. När man ser till framväxten i Kungsbacka kan man konstatera att de inspirerats av förebilder i andra delar av Sverige.

Nationella organ var väsentliga för att lyfta attraktiva förebilder som blev inspirerande i Kungsbacka. Det var dock inte frågan om att allt accepterades eller översattes direkt från förebilden till det lokala sammanhanget. De verk- samhetsidéer som fick fäste lokalt såväl avgjordes som formades av lokala krafter och förutsättningar. Här spelade sådant som organisatorisk historia, olika aktörsgrupper bland socialarbetare, chefer och politiker samt lokal- samhällets prägel med mera en stor roll.

(10)

(11)

Inledning

O

m man skulle nämna något som kännetecknar den sociala barn- och ungdomsvården idag skulle det vara svårt att gå förbi expansionen av de öppna insatserna. Det handlar om ett vitt spektrum av verksamheter. Från sådana som syftar till att etablera kontakt med en målgrupp i tidigt skede, innan hanterliga svårigheter blivit manifesta sociala problem, till insatsformer som vänder sig till barn och unga i mycket komplicerade livssituationer.

De mest långtgående insatserna syftar inte enbart till att vara ett komple- ment till den institutionella vården, utan avses vara så kvalificerade att de ska kunna ersätta den. Man talar då om hemmaplanslösningar, strukturera- de öppenvårdsformer, mellanvård eller just alternativ till institutionsvård.

Att ambitionsnivån är hög innebär dock inte att hemmaplanslösningar är ovanliga. Tvärtom, att skapa alternativ till institutionsvård är närmast en självklarhet idag för många socialtjänstorganisationer. Med hemmaplans- idén, som fick allt större genomslag under 1990-talet, har den sociala barna- vården fått en delvis ny innebörd (Forkby, 2005). Denna studie är ett bidrag till dess historieskrivning genom att den söker besvara frågor om hur det kom sig att idén fick genomslag i lokal verksamhetsutveckling.

En typisk målformulering¹ för denna insatsform ger en bild av vad det handlar om:

Att på hemmaplan utveckla metoderna för att arbeta med ungdomar i riskzon, med syftet att återföra och/eller hjälpa dessa ungdomar till fungerande sammanhang och därigenom också förebygga och behandla psykosociala problem.

1Projektbeskrivning för ”Samordning kring ungdomar i riskzon”. Göteborgs Stad, stads- delsförvaltningen Majorna, 1996.

(12)

Att fungera som alternativ till institutionsplacering

Projektet syftar till att forma ett arbete, som samtidigt som den motverkar att ungdomarnas familjer splittras, också minskar […] kostnader för köpt vård.

I dessa rader formuleras den retoriska framgångsformeln för hemmaplans- lösningarnas expansion: bättre vård till lägre kostnad genom utvecklad professionell metodik. Man talar om att arbeta på hemmaplan – alltså i den egna kommunen, att metoder ska utvecklas och att man därigenom både ska kunna integrera ungdomar i fungerande sammanhang och minska kostnader för den vård som annars köps från andra utförare. Skrivningen färgas naturligtvis av en gängse projektretorik, men kan också ses som ett barn av sin tid och bygger på antaganden om det sociala arbetet, socialarbetaren och soci- altjänstens roll i samhället. Så, hur kan man förstå den höga tilltron till vad som kan åstadkommas i det lokala sammanhanget? Och, vilka krafter har varit viktiga för framväxten av öppenvårdsalternativen?

Denna studie är ett led i ett intresse för den sociala barnavårdens utveckling som jag arbetat med i flera tidigare studier. Det var när jag utvärderade satsningen B.U.S. i Kungsbacka kommun² som jag blev bekant med beteck- ningen ”hemmaplanslösningar” för insatsformer som syftade till att vara ett alternativ till institutionsvården. Det intressanta med denna beteckning är inte att den avser en samling insatsformer, utan för att det står för en vårdide- ologisk och socialpolitisk inriktning. Vad denna inriktning innehåller för idé- er, vilka former av hemmaplansvård som utvecklats och hur vård på hemmaplan kunde gå till i praktiken fördjupade jag mig i när jag skrev avhand- lingen Ungdomsvård på hemmaplan. Idéerna, framväxten, praktiken. Rela- tionerna mellan organisering, aktörer, diskurser och makt var centrala ut- gångspunkter. Jag hade emellertid inte utrymme att mer ingående studera hur det gick till när sådan vård skapades på lokalplanet. Denna rapport koncentreras därför på hur hemmaplanslösningar växte fram i en lokal social- tjänstorganisation.

Fallet som studeras är Kungsbacka kommun. Denna kommun har haft en stark befolkningsökning och en stor expansion av hemmaplanslösningar parallellt med att institutionsvården faktiskt minskat. Fallstudier kan ge en djupare förståelse för hur olika krafter griper in i varandra i ett specifikt sammanhang. Samtidigt är det viktigt att lyfta fram det sätt på vilket fallet är ett exempel på en mer generell företeelse. I rapporten kommer Kungs- backa därför i viss mån att relateras till andra kommuner och nationella

2Rapporterna Visionen om professionen (2001) och På väg mot en möjliggörandets praktik (2004).

(13)

sammanhang. I studien kommer samspelet mellan politiker och tjänstemän, hur olika intressen kämpar om organisationsformer, samt vilken betydelse organiseringen har för utvecklingen av en professionell metodik att fokuse- ras. Betydelsen av sådana relationer är självfallet inte något specifikt för Kungsbacka, även om mötets specifika uttryck har en lokal prägel. Ambitio- nen är därför att genom att studera utvecklingen i denna kommun även kunna säga något om hur den sociala barnavården förändrats – åtminstone den vid sidan av de storskaliga satsningarna i de större städerna.

Syfte och frågeställningar

Denna studie syftar till att visa hur organisering, aktörer och diskurser sam- spelade med varandra för att hemmaplanslösningar skulle växa fram i en lokal organisation. En faktisk verksamhet finns i ett lokalt sammanhang.

Det är därför intressant att söka kunskap om hur lokala lösningar växer fram i relation till förändringar med större utbredning. Det handlar här om att studera hur övergripande diskurser översätts och uppfattas som riktiga och självklara och även om att identifiera när och hur olika krafter möts. På ett mer övergripande plan handlar studien om att diskutera hur det sociala arbetet förändras; hur gick sammankopplingen av olika krafter och diskur- ser till när faktiska verksamheter realiserades? Med utgångspunkt från ett fall vill jag mer precist besvara följande frågeställningar:

• Vilken betydelse hade socialtjänstens organisering för att olika öppen- vårdsinsatser skulle skapas inom den sociala barn- och ungdomsvården?

• Vad innebar öppenvårdslösningar för socialarbetares professionella roll?

• Hur gick det till när socialarbetare skapade idéer till öppenvårds- modeller?

Rapporten inleds med en presentation av mina teoretiska perspektiv. Här blir relationen mellan organisering, handling och diskurs centrala. Skriv- ningen om Kungsbacka kommun inleds med situationen i slutet av 1960- talet. Kungsbacka hade då endast ett fåtal anställda tjänstemän inom det sociala området. I mitten av 70-talet blev det så kallade SAMMS-projektet vägledande för organisationen. Detta innebar att socialtjänsten skulle vara geografiskt utplacerad i de olika distrikten och söka samarbete med primär- vården. Jag diskuterar hur denna organisationsform alltmer uppfattades som ett hinder för att utveckla en särskild professionell metodik. Därefter fokuse- ras hur de första idéerna till att utveckla hemmaplanslösningar skapades i början av 1990-talet. Jag kommer att lyfta fram B.U.S.-projektet som var en stor satsning på att utveckla hemmaplansvården. I detta sammanhang ägnas särskild uppmärksamhet åt den så kallade Skolserviceverksamheten (SSE).

(14)

Denna verksamhet var den första med anspråk på att vara ett ”alternativ på hemmaplan”. Rapportens empiriska delar avslutas med att analysera ett konkret artikuleringsarbetete när socialarbetare i grupp skapar idéer om hur alternativ på hemmaplan skulle kunna byggas upp. Jag för en sammanfattande diskussion som avslutning till varje empiriskt kapitel. I ett appendix redovisas metoder och studiens empiriska underlag.

I rapporten används beteckningarna öppna insatser, öppenvårdsinsatser och hemmaplanslösningar för området. Det saknas allmänt vedertagna defi- nitioner på dessa. Jag använder öppna insatser för allt från allmänt förebyg- gande verksamhet till riktade behandlingsinsatser som erbjuds eller beviljas enskilda eller grupper, som inte innebär vård utom hemmet. Med öppen- vårdsinsatser utesluts de allmänt förebyggande insatserna, exempelvis i form av uppsökande ungdomsarbete eller familjecentraler. Hemmaplanslösningar används som en beteckning för sådana insatser som avser att vara ett alternativ till vård utom hemmet.

För värdefulla synpunkter på texten vill jag tacka docent Ulla-Carin Hedin, fil dr Lars-Gunnar Krantz och utvecklingschef Gunnar Jirvén.

(15)

Framväxten av öppna insatser

D

et är svårt att diskutera öppenvården om man inte också säger något om dess starka koppling till vården utom hemmet, och då särskilt den institutionella vården. Utvecklingen av alternativ till den institutionella vården kan ses i Sverige såväl som i ett flertal andra länder i västvärlden. Institu- tionsvård har blivit ett ideologiskt och ekonomiskt alltmer påfrestande område.

Samtidigt betonas familjens roll som ursprunglig tillhörighet och betydelsen av den primära relationen mellan föräldrar och barn i mångahanda sammanhang. På ett internationellt plan har policyutvecklingen gått mot större likhet, bland genom gemensamma ställningstaganden såsom FN:s barnkon- vention och Salamanckadeklarationen (för skydd och integrering av funk- tionshindrade barn).

Trots att de flesta europeiska länder nu uppvisar en stor likhet i grund- läggande ställningstaganden om barnsskydd, familjers rättigheter och sam- hällets ansvar kan man finna stora skillnader i praxis. Särskilt stora är skill- naderna mellan olika välfärdsmodeller (Hearn m fl, 2004; Janze, 1999, s.

90-99), men man finner även variationer inom så närbesläktade sociala väl- färdssystem som de nordiska (Grinde, 2003; Hestbaek, 1998). Ibland har den vårdideologiska retoriken och mediala bilden gett en uppfattning att Sverige jämfört med andra europeiska länder har en stor omfattning av barn som placeras utanför hemmet³. Verkligheten är snarast den motsatta. Sverige har tillsammans med länder som Storbritannien och Norge av tradition en relativt låg andel barn som blir föremål för vård utom hemmet – och när barn/

3Stort genomslag i Sverige fick en artikel 1983 i tyska tidskriften Der Spiegel i vilken begreppet ”barn-gulag” myntades. Dess titel Kindergulag im Socialstaat Schweden an- spelade på rättslösheten i Sovjetunionen. Analogt antogs att socialtjänsten i Sverige omhändertog dels ett stort antal barn och därtill ingrep på lösa grunder.

(16)

unga trots allt skiljs från sin familj har familjehemsvård dominerat klart. I många andra delar av Europa, inte minst i Syd- och Centraleuropa har insti- tutionsvården haft en betydligt starkare ställning (Sellick, 1998). Men även i vår närmaste omgivning, Danmark, kan man se denna mer kontinentala situation med en relativt hög omfattning av institutionsvård såväl i relation till hur många barn den omfattar som till familjehemsvården.

Om man fokuserar på utvecklingen i Sverige kan man konstatera att det skedde en successiv minskning av bruket av institutionsvård för barn och unga från 1940-talet fram till 80-talet (Sallnäs, 2000), då minskningen av- stannade. Under 1990-talet ökade institutionsplaceringarna igen ganska kraft- fullt för vissa grupper (Lundström & Vinnerljung, 2001). Det finns idag tecken på att institutionsplaceringarna blir kortare i tid samtidigt som det görs något fler placeringar (Socialstyrelsen, 2004). Under 1990-talet, parallellt med att institutionsvården ökade, skedde en annan utveckling - expansionen av öppenvårdsinsatser. Fokus låg på hur man skulle kunna skapa alternativ till institutionsvården. De så kallade hemmaplanslösningarna växte fram (Forkby, 2005).

När man betraktar utvecklingen från 1980-talet får man en något märk- lig bild. Hur kommer det sig att socialtjänstlagen från 1982, som just fram- håller sådant som närhetsprincip och normalisering, inte alls innebar en fort- satt minskning av institutionsvården utan tvärtom? Och hur kom det sig att expansionen av öppenvårdsinsatserna kom till stånd under 1990-talet?

Man kan gå tillbaka till sent 1980-tal. Det fanns då en stark kritik mot att socialtjänsten i för liten omfattning hade utvecklat de öppna insatserna.

Det fanns en besvikelse över att socialtjänstlagens intentioner inte hade upp- fyllts i tillräckligt stor omfattning. På den socialpolitiska nivån fanns sedan lång tid en kritik mot institutionsvårdens innehåll och effekter. När det gällde de normöverträdande ungdomarna talade man exempelvis om institutioner- na som brottsskolor. Utöver institutionsvårdens (bristande) effekter såg många att det var odemokratiskt att förvisa vissa unga från de ordinarie samman- hangen. Kring övergången till 1990-talet förtydligades kritiken mot institu- tionsvården och mot kommunernas ansvarstagande för utagerande ungdomar överhuvudtaget. I medierna fördes den så kallade värstingdebatten som bland annat gick ut på att det saknades institutioner som kunde hindra de mest utagerande ungdomar från att rymma. Oroligheterna sommartid i centrala delar av Stockholm kom också att få betydelse. Mer offensiva sätt att hantera ungdomsproblemen efterfrågades och man gjorde en omfattande satsning på vad man då kallade för ”mellanvård” (Lindblom-Nyman & Sun- dell, 1995; Sundell m fl, 2000). Med denna beteckning avsåg man insatser som i låg ”mellan” institutionsvård och traditionell öppenvård.

(17)

Om man ska förstå expansionen av öppna insatser måste man också se till professionaliseringen inom den kommunala socialtjänsten. Antalet socialarbetare med akademisk utbildning ökade i takt med välfärdssamhällets utbyggnad och var sedan 1960-talet den klart dominerande yrkesgruppen (Lundström, 1993). Många av dem var vakna för arbetsformer genom vilka de kunde utveckla en mer professionell roll. 80-talet hade dock på många håll inneburit ett experimenterande med decentraliserade socialtjänstorgani- sationer, inte sällan samlokaliserade med andra samhällsorgan. Denna organisationsform övergavs successivt i början av 90-talet, varefter individ- och familjeomsorgen blev mer specialiserad och funktionsindelad (Bergmark &

Lundström, 2005). Eriksson och Karlsson (1989) konstaterar att slutet av 80- talet innebar en omdefinition av vad socialtjänstens ”helhetssyn” innebar.

Från en organisationsform genom familjevårdsprincipen som innebar att en socialsekreterare hade ansvar för hela familjens behov av sociala insatser till ett förhållningssätt. Denna nyorientering av organisationsformen var en kri- tisk faktor för framväxten av de öppna insatserna. Den innebar nämligen också att särskilda ”kunskapsterritorier” öppnades (Forkby, 2001). Inom de nya resultatenheterna kunde nu aktörer med anspråk på en professionell roll efterfråga specifika metoder för deras numera avgränsade målgrupper. För yrkesgrupper som socialarbetare, lärare med flera är sådana anspråk ofta förknippade med en kompetens i en särskild metodik (L. G. Svensson, 1998).

Det är genom hävdandet av metodiken som professionalismen tydliggörs och manifesteras.

I och med att den samhällsekonomiska krisen slog hårt mot den offentliga verksamheten under 90-talet skapades ett gynnsamt klimat för alternativ till den uppfattat dyra institutionsvården. På många håll ökade kommunernas kostnader för institutionsvården ganska dramatiskt. Orsaken var dels ett ökat antal placeringar och dels förändringar av det statliga bidragssystemet som genomförts redan 1984 (Socialstyrelsen, 1989). När statliga utvecklingsmedel tillsattes 1994 för att skapa ”mellanvårdsformer” kom ovanstående krafter att samverka till att öppenvården skulle expandera. Sammantaget innebar 1990-talet att ett tämligen expansivt fält av öppenvårdsverksamheter tog form.

Det har närmast blivit till ett självklart sätt att agera inom många social- tjänster – att i första hand försöka åstadkomma lösningar med utgångspunkt i egna resurser. Man skulle kunna hävda att 90-talet inneburit att hemma- planslösningar närmast blivit till en ”institution” inom socialtjänstens barn- och ungdomsvård.

Men, samtidigt som man kan identifiera ett antal krafter som haft betydelse för framväxten av de öppna insatserna saknas det kunskap om hur det gick till när sådan vård skapades i ett lokalt sammanhang. Denna kunskap

(18)

är intressant då den talar om ett skede i den sociala barnavårdens historieskrivning. Mer övergripande säger framväxten också något om hur denna del av den välfärdsstaten styrs och kontrolleras. Detta talar också om vad social barnavård är för slags område. Kan det exempelvis betraktas som ett professionellt fält där aktörer med precisa metoder angriper olika definiera- de problem - eller ska det hellre ses som en moralisk-politisk praktik där gränserna för samhällets acceptabla normer stansas ut?

Öppenvårdens innehåll och omfattning

Kunskapen om omfattning i antal barn och ungdomar som får olika insatser och vilka former som öppenvården bedrivs i, har stora brister. Den officiella statistiken registrerar enbart en del av insatserna och det som faktiskt registreras innehåller dessutom en mängd felkällor. Sammanställningar av olika insatsformer har därtill fått begränsa sig till exemplifieringar av de mer kän- da insatserna såsom MST (multi systemisk terapi), nätverksarbete, familje- rådslag och olika former av utbildningsrelaterade insatser. De sammanställ- ningar som gjorts handlar inte i något högre grad om inte om de avgränsade insatsformerna utan mer om metoder och perspektiv i socialt arbete, se exempelvis för internationella förhållanden (Payne, 1991, 1996) och för svenska (Swärd & Sunesson, 2000).

Mot denna bakgrund initierade Socialstyrelsen en kartläggning av de öppna insatserna. Jag fick då uppdraget att kategorisera, definiera och ge en bild av omfattningen av olika insatsformer till barn och ungdomar i åldrar- na 0-20 år. Därtill syftade kartläggningen till att skapa en bild av den över- gripande inriktningen för öppna insatser i relation till vård utom hemmet.

För kartläggningen skapades kategorierna: programverksamhet, riktad dag- verksamhet, socialpedagogisk insats, skolsocial insats, kvalificerat nätverk- sarbete och enskilt samtalsstöd. Därtill efterfrågades öppenvårdsformer utö- ver dessa kategorier. För en mer ingående beskrivning av kategorierna och undersökningen hänvisas till rapporten (Socialstyrelsen & Forkby, 2006). Kart- läggningens kategorier byggde i viss utsträckning vidare på en modell som jag skapade i avhandlingen (Forkby, 2005). Denna innehåller kategorierna:

programverksamhet, samlevnadspraktiker, logistiska och rekonstruktiva prak- tiker. Dessa former delas sin tur in i sådana som är skolliknande (de två första) och de som syftar till alliansbildning. De skolliknande handlar om att någon form av kognitivt eller emotionellt material ska läras eller tränas in, de alliansbildande om strategier för att skapa samverkande aktörer kring den unge.

Den officiella statistiken möjliggör inte några längre jämförelser över tid

(19)

av hur många barn och ungdomar som fått stöd genom öppna insatser i Sverige. Först 1998 infördes nämligen frågor om kategorierna ”behovsprö- vat personligt stöd” och ”strukturerad öppenvårdsprogram”. Utöver dessa efterfrågas uppgifter om kontaktperson och kontaktfamilj. Statistiken visar en ökning av antalet barn och unga som beviljats dessa insatser 1998 och 2004, särskilt den strukturerade öppenvården ökar kraftigt.

Som vi kan se i figur 1 är kontaktperson/kontaktfamilj den vanligaste insatsen för barn och ungdomar i öppenvård. För åldersgruppen 13-17 år är dock det behovsprövade personliga stödet vanligare. Den form som ökat mest mellan åren är alltså den strukturerade öppenvården som 1998 inrap- porterade 3 500 insatser och sju år senare 7 400 insatser, vilket är mer än en fördubbling. Felrapporteringar av öppenvårdinsatser är dock troligen sär- skilt förknippade med den strukturerade öppenvården (Socialstyrelsen, 2005a).

Den aktuella kartläggningen utgick från en enkät som sändes ut till 120 kommuner eller stadsdelar (av Sveriges 290 kommuner). I denna konstateras att det finns en relativt omfattande repertoar av öppenvårdsinsatser i kommunernas socialtjänst, och att utvecklingen av dem alltjämt pågår. I medel- tal har kommunerna åtta insatsformer att tillgå för barn och tio för ungdomar. Två tredjedelar har direktiv på politisk och/eller förvaltningslednings- nivå om att använda alternativ i öppenvård istället för vård utom hemmet.

Figur 1. Öppenvårdens och institutionsvårdens omfattning åren 1998 och 2004 för åldersgrupperna 0–20 år, i antal barn och unga.

(20)

Det är främst kommuner i glesbygd med få insatser som avviker från denna inriktning. Samtidigt menar åtta av tio att öppenvårdslösningar måste an- vändas i högre grad om direktiven ska kunna efterlevas. Knappt en tredjedel av de besvarande enheterna uppger att de hade beslut om att starta någon ny form av öppen insats och endast fyra stycken hade beslutat att avveckla en befintlig form. Det är företrädesvis socialtjänsten som själv ansvarar för verk- samheterna. När det är frågan om att andra huvudmän ansvarar för öppen- vårdsinsatserna, handlar det i första hand om skolan och sjukvården. En förvånansvärt stor del av insatserna, omkring en tredjedel, ges i huvudsak som ”service” och inte som ”bistånd”. Dessa insatser erbjuds alltså utan att föregås av en social utredning och särskilt biståndsbeslut.

De vanligaste insatsformerna är enskilt samtalsstöd till hela familjer/

föräldrar eller till barn/ungdomarna för sig själva. Dessa former finns i nära nog samtliga kommuner. Därefter följer familjepedagogiska insatser i hemmet och kvalificerade kontaktpersoner. Samtliga av dessa insatsformer finns att tillgå i fler än sju av tio kommuner. MST är den av de efterfrågade formerna som har minst utbredning.

När man ser till antalet barn och ungdomar som öppenvården respektive institutionsvården omfattar, kan man för det första konstatera att antalet barn/ungdomar i öppenvård med stor marginal överstiger de som vårdas på institution. Figur 2 ställer Kungsbacka kommun i relation till ett antal kommuner i Göteborgsregionen. Man kan konstatera att kommunen har relativt låg andel barn/unga som har institutionsplacerats. Endast en halv procent av befolkningen i åldrarna 0-20 år var föremål för institutionsvård år 2004.

Störst andel bland dessa kommuner hade Göteborg och Mölndal. När det gäller andelen som fått någon form av öppenvård, har som nämnts statistiken stora brister. För Kungsbackas del blir bristerna extra stora i och med att kommunen har en ambition att ge dessa insatser som service och inte som bistånd, vilket innebär att insatserna inte registreras i den officiella statistiken. I vilket fall kan man se att öppenvården omfattar en avsevärt större andel av befolkningen än institutionsvården, och att kommunerna uppvisar tämligen stor skillnad i hur många den omfattar.

Öppenvården omfattar alltså avsevärt fler, men kostnadsfördelningen är den omvända. Trots att denna vårdform omfattar en liten grupp utgör institu- tionsvården den klart dominerande utgiftsposten för många kommuners barn- och ungdomsvård (Socialstyrelsen, 2005b).

En av ambitionerna med att utveckla öppenvårdsinsatserna är ju att skapa alternativ till institutionsvården. Det finns som nämnts ovan inte någon nöd- vändig eller omedelbar koppling mellan öppenvården och placeringar för vård utom hemmet, dessa placeringar ökade ju samtidigt som de öppna

(21)

insatserna under 1990-talet. I figur 3 har antalet vårddygn i institutionsvård sammanställts för åren 1998 till 2004 för de största kommunerna i Göte- borgsregionen. Det är naturligtvis en mycket stor skillnad i antalet dygn mellan kommunerna. Göteborg hade exempelvis närmare hundra tusen vård- dygn för 1998, medan motsvarande siffra för Ale var knappt tre tusen. Här är det dock fråga om att försöka finna jämförelser i utvecklingen mellan kommunerna – hur har antalet vårddygn förändrats under åren?

Som figur 3 på nästa sida visar finns det en stor variation mellan kommunerna. I Ale ökade vårddygnen med mer än 200 procent under perioden, Lerum hade en kraftig uppgång under 2003 för att sedan minska igen, den största kommunen Göteborg ligger kring index. Kungsbacka avviker på ett intressant sätt genom att vårddygnen minskat kraftigt. Jämfört med 1998 kvarstod endast cirka 36 procent av vårddygnen sju år senare. Det är lätt att argumentera för att det borde vara intressant att undersöka vad som möjlig- gjort detta – finns det något i hur öppenvården har vuxit fram i Kungsbacka som förklarar minskningen av institutionsvården?

Figur 2. Andel per 1000 av befolkningen 0-20 år som placerades för institutionsvård respektive öppenvård⁴ 2004. Källa:

Jämförelsetal, Socialstyrelsen.

4Öppenvården avser här behovsprövat personligt stöd, strukturerade öppenvårdsprogram och kontaktperson/kontaktfamilj.

(22)

5 Det första året utgör index, vilket här innebär ”100” på värdeaxeln.

Figur 3. Antalet placeringsdygn i institutionsvård mellan åren 1998 och 2004 för kommuner i Göteborgsregionen⁵.

Nästa kapitel kommer att ange de teoretiska perspektiv jag har i studien, i huvudsak organisationsteori. Kapitlet syftar till att ge en inramning till hur man kan betrakta arbete inom ramen för en organisation, hur förändring av organisationer går till och vad som utmärker de så kallade människovårdan- de organisationerna. Min utgångspunkt är att organiseringen har stor betydelse för vilka metoder som uppfattas som intressanta och vilken möjlighet dessa har att få fäste och vice versa; att den metodik som de anställda vill använda sig av påverkar hur man anser att en god organisering bör vara. I resultatdiskussionen kommer jag att återknyta till en del teoretiska resone- mang och angränsande forskning av intresse för området. Detta innebär att de som inte är intresserade av detta slags teoribildning kan läsa kapitlet mer extensivt.

(23)

Organisatoriskt handlande

S

ocialt arbete bedrivs inom organisationer⁶. Utvecklingen av hemma- planslösningar handlar därför också om förändring av organisationer och organiserat handlande. Organisationer och deras betydelse kan förstås på ett flertal sätt. Man kan exempelvis tala om organisationer som strikt urskiljba- ra och styrbara enheter med formella hierarkier mellan överordnade och underordnade, som arenor för olika intressens maktkamp eller som öppna system i ständig förändring i relation till omgivningens skiftningar (för en översikt se Abrahamsson & Andersen, 2000). I vilket fall har organisationer och organisering en avgörande betydelse för vad det innebär att vara en del av ett samhälle. Organisationerna tillhandahåller positioner och tilldelar identitet (R. Johansson, 1992). Förväntningar som inte skulle tillåtas i andra sociala sammanhang, kan i en organisatorisk kontext riktas såväl mot an- ställda som mot klienter.

Mitt huvudsakliga stöd hämtar jag från nyinstitutionalistisk teoribildning. I ett par flitigt citerade artiklar presenterade Meyer och Rowan (1992) ett fundament för inriktningen. Jag bygger min presentation på läsning av dessa och efterkommande bidrag som presenteras i antologier av Scott och Meyer (1994) samt Powell och DiMaggio (1991b). På svenska har Roine Johansson bidragit med flera introducerande och delvis kritiska skrifter⁷ (1992, s. 141-146, 1994, 1997, 2002a).

6För en översikt om forskning om socialtjänsten som organisation se Staffan Johansson (S.

Johansson, 2002b) eller se flera artiklar från ett temanummer av Socialvetenskaplig tid- skrift 2005, nr 4-5.

(24)

En utgångspunkt för nyinstitutionalismen är att studera organisationer som omgivningsberoende företeelser. Även om omgivningen kan vara det konkreta lokala sammanhanget, är intresset framförallt riktat mot karaktä- ren på och dynamiken inom och mellan organisatoriska fält. Ett sådant består av en samling av organisationer som påverkas av likartade omgivningsfaktorer, regler och försanthållanden. De organisatoriska fälten kan i princip ses som de offentliga verksamheternas motsvarighet till de privata företa- gens branscher. Fältet hålls samman av kollektivt erkända föreställningar.

Dessa talar om hur omvärlden är, hur man bör (eller måste) verka i den och då särskilt hur man bör anpassa sig genom olika förändringsstrategier. Fältet tillhandahåller en sorts mall för den enskilda organisationen att anpassa sig till för att kunna betraktas som en kompetent verksamhet. För att få erkän- nande bör en organisation visa upp att den anammat vad som räknas som viktiga och riktiga handlingar och strukturer. Exempelvis bör en skola som vill öka överlevnadsmöjligheten, i en situation där frihet att välja skola finns, i första hand sträva efter att just motsvara bilden av hur en skola bör ser ut.

Mindre viktigt är att rekrytera personal med viss utbildning eller satsa på olika projekt och liknande (Meyer & Rowan, 1978).

Beroende på behov av detaljeringsnivå kan man urskilja olika nivåer av ett organisatoriskt fält. En specialskola kan exempelvis betraktas som en medlem av fältet öppenvårdsbehandling. De berörda aktörerna måste vara vaksamma på hur detta fält rör sig. De kan dock inte exklusivt rikta blicken mot öppenvårdsfältet, då det i sin tur är del i ett större fält av behandlings- verksamheter, som vidare är medlem i ett övergripande fält av social barna- vård. Dessa kommer också att vara beroende av utvecklingen inom angräns- ande fält. För specialskolan kan det exempelvis handla om fält för olika alternativa skolformer.

7Kritiken bygger på en jämförelse av gammal och ny institutionalism. I huvudsak går den ut på att nyinstitutionalismen i onödan fjärmat sig från analysen av enskilda organisationer och olika aktörers möjlighet att påverka utvecklingen (1994). Denna kritik går också att finna i Powell och DiMaggios antologi (1991a). I Sverige har nyinstitutionalismen alltid haft ett intresse för processer och aktörsskap i enskilda organisationer, inte sällan genom kvalitativa fallstudier och historisk analys (R. Johansson, 2002a).

(25)

Den hotande osäkerheten

Organisationers grundläggande utmaning ligger i att hantera/förhålla sig till kontextuell och operativ osäkerhet. Samtidigt som de inte skulle överleva om de inte stod i kontinuerlig kontakt med världen utanför, exempelvis genom tillgång till klienter, genereras i mötet kontextuell osäkerhet. För människo- behandlande organisationer gäller det sådant som den bristande möjligheten till kontroll över råvaran, det vill säga att klienter kommer i lagom omfattning och med de problem organisationen kan hantera. Därefter följer den operativa osäkerheten, det vill säga svårigheten att kontrollera förädlings- processen, alltså hur klienten ska hanteras för att nå en önskvärd produkt. En tillverkningsindustri kan i långt högre grad förutse produktionsresultatet genom att kontrollera det tekniska utförandet. För människovårdande organisationer som skolor, socialkontor och viss del av sjukvården råder däremot stor osäkerhet omkring fundamentala aspekter avseende produktionens tekno- logi (Hasenfeld, 1983, 1992). Särskilt besvärlig är relationen mellan orsak och verkan, alltså vad en viss metod ger för resultat. Handlingsstrategierna baseras därför i huvudsak på det organisatoriska fältets vedertagna uppfatt- ningar om hur saker och ting bäst löses, och inte på kontroller av produktio- nens resultat. Dessa mer eller mindre förgivet tagna idéer kallas för institu- tioner, eller mer tillspetsat av Meyer och Rowan (1978) för institutionalisera- de myter. Med begreppet avses kristalliserade antaganden som sällan eller aldrig ifrågasätts (Berger & Luckman, 1966/1979). Scott (2001, 2003) fogar till att institutioner också kan avse regulativa och normativa element. Det förra inkluderar förmågan att etablera regler, övervakningsmekanismer och sanktioner. Det senare handlar om förväntningar och antaganden om det riktiga och bra sättet att handla och bedöma.

Institutions are social structures that have attained a high degree of resilience.

They are composed of cultural-cognitive, normative, and regulative elements that, together with associated activities and resources, provide stability and meaning to social life. (ibid, 2001, s. 48; ibid, 2003, s. 880)

Denna bredare syn på institutionsbegreppet är viktig för att förstå barna- vårdsfältet. Här har normer, värderingar och reglering genom myndighets- utövning och normaliseringsprocesser stor betydelse (se R. Johansson, 2002a).

En metod i socialt arbete kommer sällan i bruk för att den skulle uppfattas som det enda riktiga sättet. Det är oftare fråga om normativa idéer än om självklara tankefigurer. Ibland handlar det även om beslut som fattas under någon form av tvång och sanktionsmöjligheter. När ett barn placeras i en specialskola, uppfattar aktörerna sällan det som det enda tänkbara alternati-

(26)

vet, utan det bästa valet givet kontextuell och operativ osäkerhet. Valet görs trots att placeringen samtidigt kan uppfattas som dålig utifrån vissa utgångs- punkter. Och valet görs på grund av att aktörerna är satta att upprätta vad man uppfattar vara social ordning, på lång och kort sikt. En specifik tekno- logi kan ses som en artikulation som kopplar samman förgivettaganden, normativa element och särskilda reglerande mekanismer med vissa aktörer.

De förgivet tagna elementen har fördelen att inte kräva understödjande argumentation, utan kan tjäna som markörer för igenkänning. Det nya och normativa bäddas då in i det välbekanta för att bli en säljande sammankoppling av lockande nytt och etablerat invant.

Osäkerheten över omgivningsfaktorer och bristande möjlighet till kontroll över slutprodukten får till följd att organisationernas handlingsutrym- me i stor utsträckning villkoras av deras legitimitet. Denna avgörs av i vil- ken mån viktiga aktörer i omgivningen tilltror organisationen att lösa sina uppgifter på rätt och riktigt sätt. När man har att göra med en besvärlig råvara som ställer krav, har en egen vilja och påverkas av en mängd svår- kontrollerbara krafter kan legitimiteten dock inte avgöras genom att man låter olika intressenter få omedelbar insyn i produktionen. En lösning är att utveckla lösa kopplingar mellan den tekniska kärnan (alltså det operativa

”vardagsarbetet”) och den legitimerande nivån (Weick, 1976). Genom sådana kan organisationerna agera flexibelt i en föränderlig omgivning. Den kan då i bästa fall både hantera vardagsmötena och ge bilden av att den löser sina uppgifter på ett riktigt sätt. Organisationerna kan på en nivå vara känsliga för förändringar på det organisatoriska fältet, samtidigt som de på en annan nivå kan fungera enligt inarbetade rutiner. Likaså tvärtom, att i mötet med klienterna agera mycket anpassligt i förhållande i situationen, samtidigt som organisationen kan framställas som noga genomtänkt och ge ett förutsägbart handlande. Den som ansvarar för organisationens gränsyta mot omgivningen måste alltså åtnjuta ett relativt stort handlingsutrymme för att kunna hantera osäkerheterna (Lipsky, 1980)⁸.

8Även om Johansson (1992) visar att frontlinjebyråkrater också i olika hög grad är kon- trollerad och begränsad.

(27)

Organisatorisk spänning

Bland organisationer som står under inflytande av samma organisatoriska fält torde de som löser sina uppdrag till viktiga intressenters belåtenhet, ha lägre benägenhet att förändra sig⁹. I socialt arbete uppstår dock lätt olika spänningar. Missnöjda klienter kan hota med att gå ut i pressen, samarbetspartners tycker inte att socialtjänsten agerar tillräckligt snabbt, politiska grupper vill ha en viss prägel på socialtjänsten med flera. Organisationsinterna krafter kan också ta upp och förstärka ett missnöje. Socialarbetare kan mena att klienterna inte får bästa möjliga stöd på grund av bristande resurser. Man vill kanske öka sin kompetens genom att specialisera sig på en mindre mål- grupp. Det kan även handla om mer internt relaterade missnöjesyttringar som arbetsbelastning, relationer mellan arbetsledning och underställda, bristande utrymme för metodiskt arbete och så vidare. Få, om ens några organisationer, lyckas hantera sitt uppdrag fullt ut och förena samtliga intressen.

Helt och fullständigt kan alltså inte isärkopplingen skydda mot osäkerhet och mot att tillkortakommanden uppenbaras. I praktiken uppstår det konti- nuerligt möjligheter för spänningar att artikuleras. Inte minst sådana som genereras i mötet mellan effektivitetskrav och bristande kontrollmöjligheter över råvaran (R. Johansson, 1992, s. 147). Dessa spänningar ger i sin tur upphov till legitimitetshot som utövar en nära nog ständigt närvarande kraft för att organisationerna ska förändras. Därutöver utövar förändringar på det organisatoriska fältets artikulationer en självständig och väsentlig kraft mot att medlemsorganisationerna ska anpassa sig. Det finns således såväl internt som externt producerad spänning som driver organisationer mot förändring.

Det finns en mångfald möjligheter till att artikulera hot mot en organisa- tions legitimitet, men det är först när de latenta spänningarna artikuleras och får erkännande som problem som de kan utgöra verkliga hot mot ordningen (Spector & Kitsuse, 1977). Organisationerna kan i denna mening ses som arenor för mötet mellan skilda intressen som förhandlar om vad som är viktiga problem och riktiga lösningar. Även om den enskilda organisationen är en del av en större helhet, sker omgivningens påverkan genom olika även inomorganisatoriska aktörer och intressen, och förhandlas i olika maktrela- tioner (R. Johansson, 1992, s. 144). Det handlar om att styra organisationens

”attention” (March & Olsen, 1976, s. 38-53). Detta avser såväl att styra uppmärksamhet på och lyhördhet inför vissa förhållanden och få aktörer att delta i rätt sammanhang. Organisationens ”attention” är en knapp resurs.

9Låt vara att det kan finnas fall där belåtenheten grundar sig i organisationens ständiga förändring.

(28)

Alla kan inte närvara i alla sammanhang och alla frågor kan inte tilldelas samma värde. Detta innebär att olika frågor/problem måste rangordnas.

Frågor måste göras angelägna för organisationen om de ska uppfattas som organisatoriska problem. Om de även ska uppfattas som problem som for- drar åtgärd, måste de flyttas upp i organisationens problemhierarki och accepteras som väsentliga problem. Som sådana utgör de nämligen alldeles påtagliga hot mot legitimiteten, inte minst om de visar en besvärande disso- nans mellan det vardagliga arbetet och institutionella krav om hur organisationerna bör arbeta.

Organisationer är att betrakta som arenor, där olika handlingskrafter, ofta i strid med varandra, försöker åstadkomma olika saker. Organisationers stabili- serande effekt blir därmed en följd av förhållandet mellan makt och motstånd.

(R. Johansson, 1992, s. 180)

I de människovårdande organisationerna finns en rad aktörer som vill räkna sig som intressenter av varför och hur en förändring ska genomföras och vad den ska leda till. Det finns politiska grupperingar, ledningsnivå, administra- tiva funktionärer och gräsrotspersonal. Grupper som dessutom kan vara splitt- rade inbördes i olika mindre grupperingar. Samtidigt kan de vara externt förankrade. En viktig extern förankring i vilken en rad individuella aktörer kan förenas till en kollektiv aktör, är det professionella projektet. Den professionelle aktören utlovar att med hjälp av specifik (vetenskaplig) och exklusiv kunskap arbeta för en kontinuerlig förbättring (Macdonald, 1995, s. 158- 160). I de välfärdsbyråkratier som vuxit fram sedan 1950-talet finns ett flertal grupper som vill åtnjuta professionell legitimitet, även om de inte uppfyller kriterier för exklusivitet i kunskap och väl inmutade territoriella gränser i paritet med den klassiska professionen – läkarna. För yrkesgrupper som socialarbetare och lärare är det svårare att hävda professionalitet med utgångs- punkt i en standardiserad, specifik och avgränsad kunskapsmassa som tilläg- nats via akademisk utbildning, då yrkeskunskapen ligger nära vardagskun- skap och sunt förnuft, ofta har oklar konsistens och systematik (L. G. Svens- son, 1998). Detta innebär dock inte att de står maktlösa i kampen för utvid- gade territoriella anspråk, men väl att kampen får föras med andra medel.

Professionaliteten för dessa grupper ligger snarast i dess metodik, det vill säga en förmåga att kunna hantera mångahanda situationer och agera riktigt i enlighet med rutiner och yrkeskultur. Denna kunskapsform är frukten av lång socialisation inom yrket, och inte en socialisation före yrkesinträdet genom utbildning (ibid, 1998, s. 45). Professionalitet, eller kanske snarare professionalismen, är således sammanvävd och beroende av organisationerna (Larson, 1977). Traditionellt har byråkratier och liknande organisationer

(29)

förståtts som professionernas fiende, men för dessa yrkesgrupper utgör de snarare vänner. Den professionelle aktören utkämpar en strid för att nå erkännande av sina anspråk på exklusiv kunskap om den sociala praktikens metodik. Artikulationer av problemlösningar i form av ny metodik kan lyfta vissa frågor högre i organisationernas problemhierarki. Samtidigt kan detta också ställas i professionaliseringens tjänst, då en viss yrkesgrupps territorium utökas per automatik.

Organisationsförändringar är följden av aktörers handlingar i förhållan- de till uppfattade problem och lösningar. Samtidigt är det inte självklart hur problemen ska förstås, vilka som är viktigast och hur ett problem ska kopplas samman med en viss lösning. March och Olsens (1976) ”garbage can”

modell beskriver organisatoriskt handlande under osäkra förhållanden. I sådana kan man inte på ett enkelt sätt göra bruk av en färdig problemlös- ningsmodell, framförallt då man faktiskt inte kan säga vad som är rätt handling att rikta mot ett visst problem. När en beslutssituation uppstår kopplar därför aktörer samman problem, lösningar och aktörer för att fungera i den aktuella situationen. Aktörerna inventerar den lokala organisationens och det organisatoriska fältets tillgång på problem och lösningar för att skapa trovärdiga strategier. Dessa sammankopplingar behöver inte vara särskilt starka eller rationellt grundade. Därför blir beslutsfattande i stor utsträck- ning en sammanfogandets och argumenterandets konst (Hardy m fl, 2000).

Argumentationen syftar till att få beslut att se ut som rationella val, och som en följd av en analys av omständigheterna. Detta trots, eller kanske på grund av, att beslut tas på ett mer komplicerat och framförallt inte så rationellt sätt som de framställs (Brunsson, 1998a).

Beslutsprocessen är också ett sätt att tilldela vissa grupper eller personer ansvar. Genom att presentera sig själv som en viktig person eller som en grupp med inflytande att påverka ett skeende, får man också ansvar för skeendet. Detta är positivt när det handlar om nysatsningar. I besparingsti- der handlar det däremot oftare om att presentera beslutsprocessen som en utifrån tvingande nödvändighet, vilken man haft liten möjlighet att påverka.

Det kan då handla om att föra de faktiska besluten och det därmed förknip- pade ansvaret för hur besparingar ska göras ned i organisationen. ”Besluts- fattarna blir potentiella syndabockar eller hjältar” (Brunsson, ibid, s. 54).

Samtidigt kan även besparingskrav användas för olika intressen. Som vi kommer att se nedan kan professionella grupper argumentera för att en viss metodik ger kostnadsbesparingar, ökar effektiviteten och kvaliteten, samtidigt som den egna gruppens territorium ökar. På detta sätt kan en samhälle- lig ideologi, ekonomiska faktorer och olika intressen kopplas samman och inordnas inom en argumentation som åtminstone delvis ställs i den egna

(30)

gruppens tjänst. Reformernas retorik reproducerar samtidigt kollektivt om- fattade kulturella myter om förbättring av världen, om framsteg och utveckling och att tekniken kommer att kunna lösa de problem människan står inför (Czarniawska, 1993, s. 111-112).

Anpassningsstrategier

DiMaggio och Powell (1991) identifierar tre förändringsformer för organisa- tioners anpassning till ett organisatoriskt fält: tvingande, mimetisk och nor- mativ isomorfi. Den tvingande handlar om hur en överordnad enhet får en underordnad att anpassa sig genom att förändra villkoren för deras möte.

Det kan ske genom rena tvångsmedel, såsom statens möjligheter att förändra lagstiftningen. Mycket av påverkan sker dock genom interventioner som stimulerar till frivillig anpassning (W. Richard Scott, 1987). Den mimetiska anpassningen handlar om att en organisation härmar ett gott exempel. I hemmaplansdiskursen är det lätt att identifiera vad som framställs som efter- strävansvärda exempel. Man kan se till vilka verksamheter som presenteras på konferenser eller som relateras i publikationer från länsstyrelser med rubriker som just ”Goda exempel”, ”Pengar som utvecklar” et cetera. Den normativa anpassningen handlar i huvudsak om kanaler mellan professionella. I socialt arbete kan handledningsinstitutet medföra att idéer sprids från en kommun till en annan. Personal byter arbetsgivare och tar med sig idéer om hur ett professionellt socialt arbete kan bedrivas och så vidare. Ofta samspelar olika krafter. På konferenser kan olika goda exempel visas upp av centrala organ. Dessa fältpositioneringar blir riktningsvisare för kommunerna av vilka metoder och områden som ligger i tiden. Anställda från flera kommuner får också kontakt och utbyter idéer, och i tidningar och på före- läsningar kan de ta del av hur ett professionellt arbete kan artikuleras.

Även om det organisatoriska fältet förändras, betyder det heller inte att samtliga organisationer anpassar sig till detta omedelbart, fullt ut, eller ens överhuvudtaget. När en idé hämtas till det egna sammanhanget kopieras den inte bara över från det organisatoriska fältet färdigpaketerad och opå- verkad. Varje idé är beroende av att lokala aktörer gör den relevant och legitim i det egna sammanhanget. Idéer måste översättas för att få betydelse (Sevón & Czarniawska, 1996). Organisationens specifika omständigheter, dess historia och lokala aktörer har stor betydelse, i synnerhet för hur det organisatoriska fältet ges mening i det lokala. Nils Brunsson (1998b) ut- trycker genom ”svampteorin” att organisationer visserligen är kopplade till en samhällelig diskurs, men samtidigt också att organisationer genomgår reformcykler. Många organisationer befinner sig i en cykel av reformlanse-

(31)

ring och implementering. Själva implementeringsprocessen avbryts ofta först när nästa reformering inleds. Principen är enkel: det nya bär intentionens och visionens prägel och vinner lätt över det gamla befintliga som brottas med en motsträvig verklighet. Det är när en organisation befinner sig i rätt läge i en reformcykel som den är särskilt receptiv och öppnar sig för det organisatoriska fältets utbud av lösningar. Genom att olika organisationers reformcykler löper enligt skilda tidsscheman kommer de vid olika tidpunkter att öppna sig för aktuella lösningar ”på modet”. Även om liknande idéer omsätts på många håll, är därför spridningen inte jämn, utan fördelas som svampkolonier fläckvis i enlighet med adaptionsbenägenheten hos organisationerna. Ju längre en viss diskurs varar på ett fält, desto större genomslag- skraft kan den alltså antas få.

Organisationsförändringar kan betraktas som en pågående process som svarar mot ett nära nog ständigt pockande behov av att neutralisera organisatorisk spänning. Förutom att förändringar i vissa fall faktiskt lyckas neutralisera spänning, har många forskare pekat på deras implicita funktioner (Czarniawska, 1993; Czarniawska & Carlsson, 1988; Sahlin-Andersson, 1989;

Sahlin, 1996). Man har lyft fram att reformerna kan ändra maktstrukturer i organisationen genom att nya grupper tilldelas ökade eller minskade resurser. Reformer kan också öka legitimiteten för organisationen (eller samhället i stort) då den visar att den gör något handlingskraftigt åt uppfattade problem.

Reformer kan vidare ha en undervisande funktion såväl för de anställda som för allmänheten genom att visa vad en viss organisation eller grupp vill uppnå och därmed konstruera organisatorisk identitet. Slutligen kan reformer ha ett rent underhållningsvärde genom att ge organisationsmedlemmar- na något att sysselsätta sig med och projicera idéer omkring. Samtidigt kan man identifiera en motbild, där reformerandet istället skapar svårigheter. De grupper vars inflytande minskar kan resa motstånd. I och med att effekten av en reform ofta är svår att visa, kan den ökade legitimiteten försämras istället för att höjas och förändringen uppfattas som ett spel för gallerierna. Därmed blir också den undervisande effekten omvänd och de som initierat reformen kan identifieras som hycklare. Slutligen kan många såväl inom som utom organisationen känna sig hotade av nyorienteringar och/eller vara ”projekt- trötta” och då inte särskilt roade av det nya.

(32)

(33)

Organisering som rätten att tolka samtiden

D

etta avsnitt koncentreras på organisation och organisationsförändring- ar som rör barn- och ungdomsvården i Kungsbacka under 70- och 80- talet. Två huvudsakliga riktningar står i centrum: decentralisering och centralisering. Det visar sig att dessa har en avgörande koppling till vilka arbets- metoder som attraherade och uppfattades som riktiga av socialarbetarna.

Innebörden av decentralisering respektive centralisering var dock inte enty- diga, utan följden av en kamp om att uttolka deras ”rätta” innebörd. Retori- ken i vilken denna kamp kläddes var vem och vad som skulle uppfattas som modernt respektive förlegat. Relationen till omgivningen och tiden var central.

Det gällde nämligen inte bara att visa att man följde med i utvecklingen, utan framförallt att man följde med i den på rätt sätt. Den som uppfattades inte förstå samtidens krav och tecken kunde bli betraktad som bakåtsträvare och inte utvecklingsbenägen. Likaledes kunde den som uppfattades som för- ändringsorienterad på fel sätt framställas som nyckfull och trendkänslig.

Skrivningen börjar i situationen före kommunsammanslagningarna, i den lilla kommunen i slutet av 1960-talet. Anpassning och reaktioner i organisationen i förhållande till kraven från det moderna fick snart stor betydelse för den sociala barn- och ungdomsvårdens ramar och innehåll.

År 1967 tillträdde den första chefen för socialvården i Kungsbacka. Han kom då till en kommun med knappt 7 000 invånare. Det var innan kommunsammanslagningarna som på ett så omvälvande sätt förändrade Kungsbacka, från att den hade varit en mindre landsbygdskommun, till att bli en medel- stor och expansiv kommun, attraktiv som bostadsort för inpendlare till Göte- borg. Socialvården bestod då av två socialassistenter, en med inriktning på nykterhetsvård och en på barnavård¹⁰. Själv fick han ta hand om socialhjäl- pen. Äldreomsorgen administrerades av arvoderade förtroendemän. Den enda

(34)

specialfunktion som fanns i organisationen var placerad inom sjukvården genom en liten alkoholpoliklinik för vuxna. Sjukvårdens barn- och ungdoms- psykiatri fanns ett par mil söderut i Varberg. I jämförelse med de kommuner som successivt inkorporerades från 1969¹¹, var Kungsbacka dock väl till- godosedd i fråga om socialvård, då dessa inte hade några tjänstemän över- huvudtaget.¹² När jag intervjuar den första socialchefen i Kungsbacka säger han:

Socialchef 1 Dom hade kommunalkamrer och den sortens tjänstemän, men ingen på det sociala området nånstans.

Torbjörn Ända fram till sammanslagningen sjuttiofyra?

Socialchef 1 Tills sjuttiofyra. Ja, Särö kom ju in några år, ett par år tidigare. Där hade problemen börjat växa genom all inflyttning från Göteborg. Så dom kom till oss Särös kommungubbar och ville ha hjälp därför att dom såg att dom inte klarade av det själva¹³. Men, då kunde ju inte vi ta in i vår lilla organisation också Särös nämnder. Däremot hjälpte vi till så att det blev anställt en socialassistent för Särö som vi sedan räknade med att vi skulle få in i vår organisation efter något år. Men i övrigt fanns det inga sociala tjänstemän.

Att Kungsbacka i tid hade sådan omedelbar närhet till den lilla kommunen, och däri idén om det lokala, nära och gemensamma där människor känner och är beroende av varandra, skulle bli drivande för socialvårdens utveckling i Kungsbacka under 1970- och 80-tal. Storkommunen må ha uppfattats som en nödvändighet för att hantera det moderna samhällets komplexitet och ökade krav. Men den utgjorde samtidigt ett hot mot det traditionella

10Man kan finna stora likheter med våra grannländer. I sin bok om barnavårdens historia i Norge gör Gerd Hagen (2001, s. 153-160) en personlig betraktelse över hur det kunde gå till när välfärdssamhällets nya professioner mötte det lokala samhället. Även om många var positiva och intresserade, exempelvis av ”barnevernsloven” (barnavårdslagstifning- en) från 1953, fanns också ett motstånd från dem som kände att deras positioner var hotade, inte minst från kyrkan.

11I nämnd ordning Tölö, Särö och senare vid sammanslagningen 73/74 Onsala, Fjärås, Älvsåker och Löftadalen.

12Tommy Lundström (1993, s. 127) pekar på kommunsammanslagningarnas stora betydelse för möjligheten att anställda tjänstemän i kommunerna och därmed en möjliggörare för professionalisering. I de angränsande kommunerna till Kungsbacka finner vi ett ännu mer sentida intåg av tjänstemän, än vad Lundström anger när han skriver att i små kommuner skötte förtroendevalda socialvårdens uppgifter ända fram till början av 1960- talet.

13Det var i synnerhet familjerättsliga ärenden såsom vårdnadsfrågor i samband med skils- mässor, och däribland inte minst en enskild mycket komplicerad och uppmärksammad skilsmässa som översteg de små grannkommunernas förmåga.

(35)

samhället, mot den lokala identiteten och mot lokala förtroendemäns inflytande. Tankefiguren var som ett slags raster genom vilken socialtjänstrefor- mens inledande diskussioner under 1960-talet och fortlöpande under 1970- talet översattes och fick betydelse i det lokala. Det var denna tankefigur som gjorde att begrepp som närhet, service och helhetssyn blev särskilt betydelsefulla och uttolkades som att socialarbetaren skulle arbeta som generalist i en decentraliserad organisation i lokalsamhället.

Detta kom att realiseras på bred front på mitten av 1970-talet i det så kallade SAMSS-projektet (Samordnad Medicinsk och Social Service). Pro- jektet hade initierats av Landstings- och Kommunförbundet¹⁴. Projektet i Särö- distriktet startade 1976 och är av särskilt intresse då det redan från början avsåg samverkan över hela socialvårdens område¹⁵, medan de andra begrän- sades till ett samarbete kring äldreomsorgen. Den centrala idén sammanfat- tades i formuleringen ”god närhetsservice”. Med detta menades kort resväg för de boende i området, god lokalkännedom hos de anställda och effektivt resursutnyttjande. Det senare exemplifieras genom att det nära samarbetet skulle ”reducera förekomsten av t ex intyg och blankettskrivande”¹⁶.

I linje med dessa idéer delades kommunen in i sex distrikt, vilka i princip motsvarade de gamla kommungränserna. Tanken var att bilda särskilda ar- betsgrupper som man benämnde ”team” som samarbetade över yrkes- och huvudmannaskapsgränser. Teamet i Särö bestod av distriktsläkare, distrikts- sköterska, socialassistent, hemvårdsassistent, barnomsorgsassistent, under- sköterska och kontorist. Den sociala och medicinska servicen samlokalisera- des. Först i provisoriska lokaler i gamla kommunalhuset, och efter några år i nya lokaler då primärvårdens vårdcentral stod färdig. Teamarbetet mellan personalgrupperna innebar, förutom ökade informella kontaktytor, att sär- skilda teamträffar ordnades för diskussion av ärenden som berörde fler än en verksamhet.

Även om SAMSS retorik avsåg hela socialtjänstens område var det dock äldreomsorgens frågor som låg högst i problemhierarkin. Dessa lämpade sig därtill väl att kopplas samman med idéerna om att bevara lokalsamhället,

14Enligt Socialchef var deras intresse av projektet rent ekonomiskt då det hade kommit krav om att fler kuratorer skulle finnas inom primärvården. Man ville undersöka om detta kunde tillgodoses genom samverkan mellan kommun och sjukvård. En ledande politiker för Centern både inom kommun och inom landsting, anger att det fanns andra intressen, åtminstone lokalt politiskt, nämligen att motverka specialiseringsivern inom läkarkåren genom att stärka (den traditionella) distriktsläkarfunktionen.

15Förutom familjerätten som fram till 1985 utgjorde en specialiserad enhet.

16SAMSS i Kungsbacka. Utvärdering av försöksverksamhet med samverkan mellan Social- vård samt Hälso- och Sjukvård. Daterad: Juni 1979. Stencil.

(36)

och kunde realiseras genom samorganiserandet med sjukvårdens primärvårds- organisation. Äldreomsorgen var också en väsentligt mycket större organisation än individ- och familjeomsorgen och förenad med väsentligt högre kostnader.

Socialassistenten i Särödistriktet fann dock aldrig en tillfredsställande roll under projekttiden. Hon uppfattade aldrig något större behov av att samarbeta med medlemmarna i SAMSS-teamet. Flertalet av de ärenden som hon tog upp rörde sig om att bevilja barnomsorg för barn i behov av extra stimulans. Alltså frågor som tidigare hade löst relativt smidigt inom social- vårdens egen organisation. I utvärderingen från 1979 kommer socialassistenten själv till tals:

På teamträffarna redogjorde jag för mina ärenden i de fall jag bedömde att det skulle gagna klienten. Efterhand kände jag emellertid ett visst motstånd att ta upp ärenden i teamet då diskussionerna där oftast ej ledde till konkreta förslag till problemlösningar. Orsaken till detta tror jag var att det i teamet saknades en social grundsyn i behandlingsarbetet. Våra referensramar stämde helt enkelt inte överens. […] Jag tror att arbetet skulle blivit mer givande om vi varit två socialassistenter i teamet. Dels skulle vi få mer tid, dels skulle man ha någon med samma sociala grundsyn som man själv att diskutera ärenden tillsammans med.

Dessutom tror jag inte att man nödvändigtvis måste sitta ihop för att få igång ett bra samarbete.

Socialassistenten för här fram att det saknades en gemensam syn bland delta- garna och även en brist på gemensamma problem att hantera. Det ligger nära till hands att säga att det till stor del berodde på att SAMSS handlade om andra frågor än vad hon hade att hantera. Detta förstärks när man ser till hur denna problematik kommenteras i utvärderingen. Hon skulle helt enkelt

”ge mer av sig själv” och engagera sig i de frågor SAMSS kretsade kring:

En mer väsentlig orsak tycks bottna i osäkerhet i den egna yrkesrollen. Team- arbetet ställer krav på den enskilde att ge av sitt egna kunnande till de andra i teamet, samtidigt som man måste vara öppen för att ta intryck av andras synpunkter. […] Förändras dessutom yrkesrollen, som den gjort för socialassistenten i försöket, ökar naturligtvis osäkerheten. De önskemål om stöd från kolle- gor som återkommer gång på gång är ett uttryck för detta. […] Ett stort ansvar vilar också på socialassistenten själv, då hon aktivt måste gå ut och ge mer av sig själv. Detta kan ske genom att hon t ex redogör för sina ärenden och ber att få synpunkter av övriga teammedlemmar även om ärendena inte ligger inom deras yrkesområden. På samma sätta måste övriga teammedlemmar be att få synpunkter av socialassistenten i t ex hemvård/hemsjukvårdsärenden.

Trots viss kritik liknande den som kommit från socialassistenten, beslöts att SAMSS-organisationen skulle permanentas och utökas. I takt med att vård-