Förstudie inför upprättande av
verksamhetsområde för dagvatten i Luleå
kommun
Carina Strandberg
2015
Högskoleexamen Samhällsbyggnad
Luleå tekniska universitet
Institutionen för samhällsbyggnad och naturresurser
Förstudie inför upprättande av
verksamhetsområde för
dagvatten i Luleå kommun
Carina Strandberg
i
FÖRORD
Detta examensarbete, omfattande 7,5 högskolepoäng, utfördes i samarbete med Luleå kommuns VA-avdelning och Luleå tekniska universitet och utgör den avslutande delen i min utbildning, högskoleexamen med inriktning mot samhällsbyggnad (120hp) vid Luleå tekniska universitet.
Jag vill särskilt tacka mina handledare Karin Bäckman från Luleå kommun och Annelie Hedström från Luleå tekniska universitet som bistått med värdefulla synpunkter under arbetets gång.
Jag vill även tacka Sara Malmroth & Marie Falk (Göteborg stad, kretslopp och vatten), Marielle Johansson (Norrköping Vatten och Avfall AB), Linnea Mothander (MittSverige Vatten), Conny Persson (Umeå Vatten och Avfall AB), Malin Engström (Växjö kommun) samt Jenny Florberger (Östersund kommun) för att ni tog er tid att besvara enkäten gällande framtagande av verksam- hetsområde för dagvatten. Era svar var mycket värdefulla och tack vare er medverkan kunde jag ta fram ett förslag till arbetsmetodik vid framtagning av verksamhetsområde för dagvatten i Luleå kommun.
Jag framför även ett tack till Tina Almgren, Luleå kommun, för din medverkan vid riskanalys av föreslagen arbetsmetodik för framtagning av verksamhetsområde för dagvatten gata/fastighet och till Patrik Haapasaari, Luleå kommun, för synpunkter angående utformningen av enkätfrågor samt till Stefan Marklund, Luleå kommun, för information angående gamla revideringar av verk- samhetsområden inom Luleå kommun.
Avslutningsvis vill jag rikta ett stort tack till min familj och mina föräldrar som stöttat under studieåren – tack vare ert stöd kunde jag genomföra denna högskoleutbildning.
Luleå, juni 2015 Carina Strandberg
ii
SAMMANFATTNING
De verksamhetsområden som togs fram på 1980-talet inom Luleå kommun var benämnda verk- samhetsområde för vatten och avlopp. I begreppet avlopp omfattades såväl dag- som spillvatten.
I samband med revideringen av verksamhetsområden under år 2008 valde dåvarande arbetsgrupp att ta fram verksamhetsområden för vatten respektive verksamhetsområde för spillvatten. Således saknas det för närvarande verksamhetsområden för dagvatten i Luleå kommun i och med denna revidering.
Det övergripande målet med denna rapport var att ta fram ett förslag på arbetsmetodik som kan användas vid upprättande av verksamhetsområde för dagvatten i Luleå kommun. En riskanalys skulle genomföras på föreslagen arbetsmetodik. Rapporten skulle beskriva vilka krav som ställs på VA-huvudmannen enligt Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412), även kallad vat- tentjänstlagen, hur andra kommuner tagit fram verksamhetsområde för dagvatten, vilka underlag som behöver tas fram för att bestämma de geografiska områdena samt vilken nivå arbetsinsatsen ska ligga på vid framtagande av verksamhetsområde för dagvatten.
Kommunen har ett ansvar att ordna verksamhetsområde enligt 6 § vattentjänstelagen (SFS 2006:412). I och med att dagvatten gata respektive dagvatten fastighet är två olika avgiftskollektiv inom VA-kollektivet enligt 30 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412), får det anses föreligga en skyldighet att upprätta separata VO för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet för att kunna fördela avgifterna rättvist i de områden där det finns ett behov av dagvattentjänster i ett större sammanhang.
Det skiljer en del i arbetssättet mellan de intervjuade kommunerna och de har även kommit olika långt i arbetet med att ta fram verksamhetsområde för dagvatten. Norrköping kommun och MittSverige Vatten har haft en tät dialog med en VA-jurist under arbetets gång, vilket de re- kommenderar. En gemensam faktor för samtliga tillfrågade kommuner är att ingen av dem har genomfört modellering vid framtagning av verksamhetsområden för dagvatten.
En arbetsmetodik för framtagning av verksamhetsområde för dagvatten gata/fastighet har tagits fram, i vilken nivån på lämplig arbetsinsats framgår. En viktig del i arbetsmetodiken är framta- gandet av principer utifrån vilka de geografiska områdena för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet bestäms samt även framtagande av en rutin för revidering av verksamhetsområde. Ex- empel på underlag som behöver tas fram är principer utifrån vilka de geografiska områdena för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet bestäms samt en förteckning över alla fastigheter som ingår i verksamhetsområdet med uppgifter om vilka vattentjänster som varje fastighet ska anslutas till.
iii
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
FÖRORD ... i
SAMMANFATTNING ... ii
INNEHÅLLSFÖRTECKNING ... iii
BETECKNINGAR OCH FÖRKORTNINGAR ... v
1 INLEDNING ... 1
1.1 Mål & syfte ... 2
1.2 Avgränsning ... 2
2 METOD ... 3
2.1 Litteraturstudier ... 3
2.2 Enkätundersökning ... 3
2.3 Intervjuer ... 4
2.4 Riskanalys av föreslagen arbetsmetodik ... 4
3 LAGEN OM ALLMÄNNA VATTENTJÄNSTER ... 5
3.1 Vad är ett verksamhetsområde? ... 5
3.2 Kommuners skyldighet att anordna vattentjänster ... 6
3.3 Avlopp – ändrad definition och dess betydelse ... 7
3.4 Avgifter för allmänna vattentjänster ... 8
4 FRAMTAGNING AV VERSAMHETSOMRÅDEN I ANDRA KOMMUNER ... 10
4.1 Göteborg kommun ... 10
4.2 Norrköping kommun ... 11
4.3 Skellefteå kommun ... 12
4.4 Sundsvall kommun ... 12
4.5 Umeå kommun ... 14
4.6 Växjö kommun... 15
4.7 Östersund kommun ... 16
5 DISKUSSION ... 18
5.1 Hur lyder lagen och vilka krav ställs på VA-huvudmannen? ... 18
5.2 Hur har andra kommuner tagit fram VO för dagvatten? ... 18
5.3 Förslag till arbetsmetodik för framtagning av VO dagvatten gata/fastighet i Luleå kommun ... 19
5.4 Rekommendationer för fortsatt arbete... 23
iv 6 SLUTSATSER ... 24 7 REFERENSER ... 25
BILAGOR
1 Enkät – verksamhetsområde dagvatten
2 Riskanalys av föreslagen arbetsmetodik för framtagning av verksamhetsom- råde dagvatten gata/fastighet Luleå kommun
3 Principer för framtagande av verksamhetsområden Dagvatten Gata och Dag- vatten fastighet (MittSverigeVatten)
v
BETECKNINGAR OCH FÖRKORTNINGAR
ABVA Allmänna bestämmelser för brukandet av den allmänna vatten- och avloppsanläggningen är det regelverk som gäller specifikt för respektive kommun och antas av kommunfullmäktige
Allmän platsmark: Mark som i detaljplan enligt plan- och bygglagen (SFS 1987:10) redovisas som allmän plats, eller om marken inte omfattas av detaljplan, väg eller mark som i övrigt motsvarar sådan mark Allmän VA-anläggning En VA-anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt
bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412)
Avvattning Åtgärder för att avlägsna överflödigt vatten på eller under markytan i syfte att öka markens användbarhet, för odling, bebyggelse eller annat (= både dag- och dränvatten)
Dagvatten Tillfälligt förekommande avrinnande vatten på ytan av mark eller konstruktion som ligger öppet, synligt på ytan, t.ex. regnvatten, smältvatten, spolvatten, framträngande grundvatten
Duplikat avloppssystem Är raka motsatsen till ett kombinerat avloppssystem. I det duplikata systemet går spillvatten och dagvatten i olika ledningar Dränvatten Sjunkvatten eller grundvatten som avleds i ledning, dike eller dräneringsmagasin
Förbindelsepunkt Gränsen mellan en allmän VA-anläggning och en VA-installation Kombinerad ledning När spill- och dagvatten samlas i samma ledning och inte delas
upp i de olika kategorierna spillvatten och dagvatten
Recipient Ett vattendrag, hav eller sjö som tar emot dagvatten och renat avloppsvatten
Spillvatten Förorenat vatten som kommer från diskhoar, toaletter, duschar och olika processer i industrin
VA-anläggning En anläggning som har till ändamål att tillgodose behov av vattentjänster för bostadshus eller annan bebyggelse
VA-huvudman Den som äger en allmän VA-anläggning
vi VA-installation Ledningar och därmed förbundna anordningar som inte ingår i en
allmän VA-anläggning men som har ordnats för en eller flera fastigheters vattenförsörjning eller avlopp och är kopplade eller avsedda att kopplas till en allmän VA-anläggning
Vattenförsörjning Tillhandahållande av vatten som är lämplig för normal hushållsanvändning
Vattentjänster Vattenförsörjning och avlopp (VA)
Verksamhetsområde Det geografiska område inom vilket en eller flera vattentjänster har ordnats eller skall ordnas genom en allmän VA-anläggning
VO Verksamhetsområde
1
1 INLEDNING
Dagvatten är regn- och smältvatten som rinner på ytan från t ex. gator, parkeringar, torg, tak, parker och tomtmark (Umeva, 2012). Det kan innehålla föroreningar av olika slag såsom bland annat tungmetaller, organiskt material, näringsämnen och PAH, polycykliska aromatiska kolvä- ten (Alm, Banach & Larm, 2010). Om koncentrationen av föroreningar är tillräckligt hög eller föroreningar förekommer tillräckligt ofta, menar Alm et al. (2010) att det finns risk för negativa effekter i vattenmiljön. Den huvudsakliga föroreningskällan till de sjöar och vattendrag som lig- ger inne i eller i närheten av städer anses vara dagvatten enligt Alm et al. (2010).
I dagsläget förekommer ingen rening av dagvattnet i Luleå kommun innan det når recipienterna via separata dagvattenledningar och ytavrinning (Malmgren, 2010). Hon menar att det konvent- ionella dagvattenledningssystemet i Luleå kan leda till långvariga miljöproblem. I Luleå är trafiken samt närliggande industrier de främsta orsakerna till förorening av dagvatten (Malmgren, 2010).
I framtiden kommer skyfall bli allt vanligare i Sverige på grund av ett varmare klimat enligt Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI, 2014). SMHI menar dessutom att skyfallen kommer att inträffa oftare och ha en ökad intensitet. Det förväntas bli allt vanligare med översvämningar till följd av klimatförändringarna enligt SMHI (2015). SMHI menar att dagvat- tensystemen kommer att bli hårdare belastade i framtiden, speciellt i städer där andelen hårdgjord yta är stor, vilket medför att vattnet har sämre möjligheter att infiltreras ner i marken. Med anledning av detta är det viktigt att göra förebyggande insatser gällande dagvattenhantering för att städerna bättre ska kunna ta hand om extrem nederbörd. Ett led i detta arbete är att se över verksamhetsområdena.
De verksamhetsområden som togs fram på 1980-talet inom Luleå kommun var benämnda verk- samhetsområde för vatten och avlopp. I begreppet avlopp omfattades såväl dag- som spillvatten.
I samband med revideringen av verksamhetsområden som gjordes under år 2008 valde dåvarande arbetsgrupp att ta fram verksamhetsområden för vatten respektive verksamhetsområden för spill- vatten (Marklund, 2015, personlig kommunikation). Således saknas det för närvarande verksam- hetsområden för dagvatten i Luleå kommun i och med denna revidering. Med anledning av detta står Luleå kommuns VA-avdelning inför ett arbete att ta fram verksamhetsområde för dagvatten.
2
1.1 Mål & syfte
Det övergripande målet var att ta fram ett förslag på arbetsmetodik som kan användas vid upp- rättande av verksamhetsområde för dagvatten inom Luleå kommun. Rapporten skulle även klar- göra vilken nivå arbetsinsatsen ska ligga på vid framtagande av verksamhetsområde för dagvatten.
En riskanalys av föreslagen arbetsmetodik skulle också genomföras.
Mer detaljerat var syftet med detta examensarbete att genomföra en förstudie inför upprättande av verksamhetsområde för dagvatten inom Luleå kommun, där nedanstående specifika frågeställ- ningar skulle besvaras:
Hur lyder lagen och vilka krav ställs på VA-huvudmannen?
Hur har andra kommuner tagit fram verksamhetsområde för dagvatten?
Vilken nivå ska arbetsinsatsen ligga på vid framtagandet av verksamhetsom- råden för dagvatten inom Luleå kommun?
Vilka underlag behöver tas fram för att bestämma de geografiska områdena?
1.2 Avgränsning
Upprättande av verksamhetsområde för dagvatten inom Luleå kommun ingick ej i detta exa- mensarbete.
3
2 METOD
Inom ramen för detta uppdrag samlades information, erfarenheter och kunskap in och samman- ställdes på ett flertal olika sätt, vilka beskrivs i detta kapitel. De huvudsakliga metoderna var litteraturstudier, skriftlig enkätundersökning, kompletterande intervjuer samt riskanalys.
2.1 Litteraturstudier
Två huvudtyper av litteratur undersöktes för att främja kunskapsutveckling i detta uppdrag.
1) Lagtext
2) Juridisk litteratur
De lagtexter som studerades var Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412), Miljöbalken (SFS 1998:808) 9 kap 2§ 3-4p. samt delar av regeringens proposition 2005/06:78 Allmänna vat- tentjänster. Det var i synnerhet 2, 6, 7, 9, 13, 16, 24-28 samt 30-31 §§ som studerades i Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412).
Boken Vattentjänstlagen: en handbok av J. Qviström (2008) fungerade som ett uppslagsverk under detta arbete.
2.2 Enkätundersökning
En skriftlig enkätundersökning genomfördes med åtta kommuner, varav sju kommuner besva- rade enkäten. Enkäten togs fram i dialog med tjänsteman vid Luleå kommun (Karin Bäckman), och skickades ut till respondenterna den 12 april 2015 via e-post. En påminnelse skickades med e-post den 27 april 2015 till de kommuner som ej inkommit med svar. Respondenterna valdes för att få representation från kommuner som ligger geografiskt nära Luleå och därmed har lik- nande klimat (Skellefteå kommun och Umeå kommun), kommuner som expanderar (Umeå kommun) samt kommuner som arbetar strategiskt med VA-frågor (Göteborg kommun, Knivsta kommun, Norrköping kommun, Sundsvall kommun, Växjö kommun, Östersund kommun).
Enkäten besvarades av följande personer: Sara Malmroth, projekt- och processledare, & Marie Falk, VA-specialist (Göteborg stad, kretslopp och vatten), Marielle Johansson, verksamhetsut- vecklare (Norrköping Vatten och Avfall AB), VA-ingenjör (Skellefteå kommun), Linnea Mot- hander, miljöingenjör (MittSverige Vatten), Conny Persson, VVS-ingenjör (Umeå Vatten och Avfall AB), Malin Engström, avdelningschef Planeringsavdelningen Tekniska förvaltningen (Växjö kommun) samt Jenny Florberger, VA-utredare (Östersund kommun).
Enkäten behandlade frågor kring bland annat indelning av verksamhetsområden (VO), huvud- saklig anledning till nuvarande indelning av VO samt vilken arbetsmetodik som användes vid framtagning av VO, se bilaga 1.
4
2.3 Intervjuer
Ett antal kompletterande intervjuer genomfördes inom ramen för detta uppdrag med företrädare från de aktuella kommunerna för att få ytterligare information kring deras arbete med verksam- hetsområde för dagvatten. Frågorna utvecklades utifrån de svar som erhållits i den skriftliga en- käten.
2.4 Riskanalys av föreslagen arbetsmetodik
Det togs fram ett första förslag på arbetsmetodik för framtagning av verksamhetsområde för dag- vatten gata/fastighet, och därefter genomförde en referensgrupp en riskanalys av föreslagen ar- betsmetodik. Referensgruppen bestod av tjänstemän från Luleå kommuns VA-avdelning (Karin Bäckman, sektionschef Utredning VA-avdelningen, och Tina Almgren, VA-ingenjör) samt handledaren Annelie Hedström, Luleå tekniska universitet. Den föreslagna arbetsmetodiken för framtagning av verksamhetsområde för dagvatten gata/fastighet reviderades utifrån de risker som framkom i riskanalysen. En reviderad version av föreslagen arbetsmetodik redovisas i avsnitt 5.3.
2.4.1 Metod riskanalys
Riskanalysen genomfördes enligt den s.k. miniriskmetoden, vilken bygger på att man uppskattar sannolikheten för att en viss riskhändelse inträffar på en skala 1-5 samt uppskattar, enligt samma skala, vilken konsekvens det medför på projektet om denna riskhändelse inträffar (Hallin & Karr- bom Gustavsson, 2012). Värdet 1 innebär en låg sannolikhet/konsekvens och värdet 5 innebär en hög sannolikhet/konsekvens. Riskvärdet uppnås genom att multiplicera sannolikhet med konsekvens, och därmed erhålls ett riskvärde mellan 1-25. Det är projektledaren som beslutar vilka riskvärden som föranleder en åtgärd. Risk, sannolikhet, konsekvens, riskvärde samt even- tuell åtgärd dokumenteras i en miniriskmatris, se figur 2.1. Denna metod är vanligt förekom- mande i projekt vid VA-avdelningen i Luleå kommun (Bäckman, 2015, personlig kommunikat- ion). Hon berättade att riskvärden mellan 1-6 anses ”gröna”, dvs. risken anses som försumbar och ingen riskåtgärd krävs. Ligger riskvärdena mellan 7-14 anses de ”gula”, och det bedöms föreligga en viss risk. Riskåtgärder ska därför genomföras så långt som det är rimligt. Slutligen anses riskvärden mellan 15-25 vara ”röda” och där krävs det att riskåtgärder genomförs. Refe- rensgruppen valde att anta samma indelning av ”grön-”, ”gul-” respektive ”röd nivå”, som an- vänds i den normala riskbedömningen inom VA-avdelningen, Luleå kommun. Resultaten från riskanalysen ligger i bilaga 2.
Risk Sannolikhet (S) 1‐5
Konsekvens (K) 1‐5
Riskvärde SxK
Riskåtgärd
Figur 2.1 Miniriskmatris
5
3 LAGEN OM ALLMÄNNA VATTENTJÄNSTER
Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412), nedan kallad vattentjänstlagen, trädde i kraft 1 januari 2007, och den reglerar kommunens skyldighet att anordna vattentjänster. I detta kapitel nämns några av de paragrafer som är viktiga att ta i beaktning vid framtagning av verksamhets- område för dagvatten gata/fastighet.
3.1 Vad är ett verksamhetsområde?
Verksamhetsområdet utgör den juridiska gränsen för vattentjänstlagens tillämpningsområde (Svenskt Vatten, 2007, s.19). Enligt 2 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) definieras verksam- hetsområde som det geografiska område inom vilket en eller flera vattentjänster har ordnats eller skall ordnas genom en allmän VA-anläggning. Kommunen ska bestämma det verksamhetsom- råde inom vilket vattentjänst/er behöver ordnas och se till att behovet snarast, och så länge be- hovet finns kvar, tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän VA-anläggning, när förut- sättningarna i 6 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) är uppfyllda.
Ett verksamhetsområde kan omfatta en viss eller vissa vattentjänster, och det är därför viktigt att det framgår av beslutet vilka vattentjänster verksamhetsområdet avser (Qviström, 2008, s.54).
Han förklarar även att VA-huvudmannen i princip inte har någon skyldighet att lösa VA-frågor för bebyggelse utanför verksamhetsområdet. Fastigheter som är belägna utanför verksamhetsom- rådet omfattas ej av vattentjänstlagens bestämmelser, oavsett vad VA-huvudmannen och fastig- hetsägaren avtalar därom (Svenskt Vatten, 2007, s.19).
Vid fastställande av verksamhetsområde blir lagens offentligrättsliga regelsystem med dess rättig- heter och skyldigheter gällande för VA-huvudmannen och fastighetsägarna i området (Qviström, 2008, s.54). Qviström (2008) beskriver också att VA-huvudmannen blir skyldig att bygga ut anläggningen till de fastigheter som har ett behov av de aktuella vattentjänsterna och låta fastig- hetsägarna använda anläggningen. Fastighetsägarna blir förpliktigad att betala avgifter för VA- anläggningen.
Vattentjänstlagen, ABVA och VA-taxa gäller endast inom verksamhetsområdet (Svenskt Vatten, 2007, s.22).
Det ska finnas en förteckning över ingående fastigheter inom verksamhetsområdet enligt 7 § i Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412). En lista på alla fastigheter som ingår med uppgifter om vilka vattentjänster som varje fastighet ska anslutas till ska bifogas beslutet av VO (Svenskt Vatten, u.å.). Med fastigheter avses registerfastigheter, och hela arealen måste inte nöd- vändigtvis omfattas (Qviström, 2008, s.57). Han menar att det kan godtas att bara den del av fastigheten som är bebyggd eller avsedd att bebyggas tas med i verksamhetsområdet.
Enligt 9 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) finns det två möjligheter att inskränka ett verksam- hetsområde så att det inte omfattar en bebyggelse som uppenbarligen saknar behov av allmänna vattentjänster (Svenskt Vatten, 2007, s. 22).
1. Område där utbyggnad inte har skett och inte heller begärts.
6 2. Område där det redan finns anslutna fastigheter, men fastigheten eller bebyggelsen inte
längre omfattas av det större sammanhang (se avsnitt 3.2) som avses i 6 § vattentjänstlagen (SFS 2006:412) och fastighetens eller bebyggelsens behov kan ordnas genom enskilda anläggningar som kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.
3.2 Kommuners skyldighet att anordna vattentjänster
Enligt 6 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) ska kommunen bestämma det verksamhetsområde inom vilken vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas, om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större sam- manhang.
Med begreppet ”i ett större sammanhang” kan ett antal av 20-30 anslutna fastigheter utgöra ett antagbart minimum (Qviström, 2008, s. 50). Han menar dock att detta minimum antal fastigheter bör kunna minskas, om bebyggelsen ligger så samlad att sanitära synpunkter i högre grad gör sig gällande. Enligt praxis kan så få som 10 fastigheter utgöra ett eget större sammanhang, där när- heten till andra fastigheter inte spelar någon roll, när det gäller att inrätta verksamhetsområde för miljöns skull (Svenskt Vatten, u.å.).
Inkluderandet av miljöhänsyn i vattentjänstlagen bör därför framledes medföra att bostadsbebyg- gelsen kommer att försörjas med allmänna vattentjänster i ännu större utsträckning än tidigare, exempelvis omvandlingsområden och rena fritidsområden, där hälsoskyddsskälen hittills inte har räckt till för att få en sådan försörjning till stånd (Qviström 2008, s. 49).
Qviström (2008, s. 49) menar även att miljöhänsynen bör få betydelse för utbyggnaden av all- männa dagvattenanläggningar. Tidigare lagstiftning ansågs hindra en utbyggnad av allmänna dag- vattenanläggningar särskilt i tätbebyggda områden som inte omfattas av detaljplan (Qviström 2008, s. 49)
Om en dagvattenanläggning inrättas på grund av miljöhänsyn, måste VA-huvudmannen vidta åtgärder för att rena dagvattnet i vissa fall (Qviström, 2008, s. 49-50). Han menar att kostnaden för rening i så fall får ingå i underlaget för beräkning av avgiften för dagvattentjänsten.
Kommunen ska enligt 6 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) se till att behovet snarast, och så länge behovet finns kvar, tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän VA-anläggning.
Fastigheter anses ha ett behov av vattenavledning, om dagvattnet från fastigheten inte kan tas om hand genom naturlig avledning till våtmarker eller vattendrag eller genom markinfiltration inom fastigheten eller på angränsande markområden från vilka vattenavledning inte sker genom VA- huvudmannens försorg (Qviström, 2008, s.141).
Enligt 13 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) skall VA-huvudmannen för den allmänna VA- anläggningen ordna
1. ledningar och andra anordningar för vattenförsörjning till eller avlopp från varje förbin- delsepunkt,
7 2. anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en förbindelsepunkt, och
3. de anordningar som i övrigt behövs för att VA-anläggningen skall kunna fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet.
VA-huvudmannens skyldighet enligt punkt 1 ovan omfattar inte vägdiken, rännstenar, ränn- stensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstensbrunnar med den allmänna VA-anlägg- ningen (SFS 2006:412).
Vägdike hör alltså per definition till väg och inte till allmän VA-anläggning, vilket avgör vems ansvar det är att ta hand om dagvattnet i diken (Svenskt Vatten, 2007, s. 54).
Qviström (2008, s.51) menar att kravet på omedelbart utförande inte alltid kan uppfyllas, då hänsyn måste tas till ekonomiska resurser, tillgång på arbetskraft och teknisk utrustning samt övriga omständigheter som inverkar på utförandet.
3.3 Avlopp – ändrad definition och dess betydelse
Definitionen av avlopp i lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412) har ändrats jämfört med föregående lagstiftning, Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (SFS 1970:244). Avlopp definieras enligt 2 § lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412) som bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts som kylning. I och med denna definition har detaljplanekriteriet tagits bort från det rättsliga avlopps- begreppet (Qviström, 2008, s. 39). Således är skyldigheten att avleda dag- och dränvatten från fastigheter och allmänna platser inte längre beroende av en detaljplan, utan gäller istället områden med samlad bebyggelse (Qviström, 2008, s. 39). Enligt regeringens uttalande (prop. 2005/06:78 s. 47) bör det gälla en skyldighet att bygga ut om det i ett område med en samlad bebyggelse finns ett faktiskt behov av en samlad lösning av dag- och dränvattenfrågorna, det vill säga när avvattningen av bebyggelseområdet med hänsyn till VA-lagstiftningens skyddsintressen behöver lösas i ett större sammanhang.
I och med att detaljplanekriteriet har tagits bort i vattentjänstlagen är det VA-rättsliga avlopps- begreppet inte längre identiskt med miljöbalkens (Qviström, 2008, s. 40). Han nämner även att det är något strängare miljökrav på dagvattenhantering inom detaljplanereglerade områden, där är bestämmelser om miljöfarlig verksamhet i miljöbalken tillämpliga, se miljöbalken 9 kap 2 § (SFS 1998:808). Qviström (2008, s. 40) beskriver vidare att bortledande av dag- och dränvatten utanför detaljplanereglerade områden betraktas som markavvattning enligt miljöbalken, vilket kräver tillstånd.
8
3.4 Avgifter för allmänna vattentjänster
Det är möjligt att finansiera hela den allmänna VA-verksamheten genom avgifter enligt vatten- tjänstlagen (SFS 2006:412), men det finns inget krav på det enligt Qviström (2008, s.145). Han nämner även att det inte finns några hinder att kommunerna skattefinansierar sin VA-verksam- het.
Enligt 30 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) får avgifterna inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva VA-anläggningen. Innebörden av 30 § i vattentjänstlagen är alltså att dagvatten fastighet och dagvatten gata är två olika avgifts- kollektiv inom VA-kollektivet (Svenskt Vatten, 2007, s. 55).
Kostnaderna ska fördelas på de avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist enligt 31 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412). De avgifter som avser bortledande av vatten från allmän plats- mark enligt 26 och 27 §§ i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) skall fördelas enligt vad som är skäligt med hänsyn till den berörda platsmarkens omfattning och fastighetsägarnas nytta av vattentjänsten mellan de fastighetsägare som avses i 26 § respektive de avgiftsskyldiga som avses i 27 § i vatten- tjänstlagen (SFS 2006:412).
3.4.1 Dagvatten fastighet
Avgiftsskyldigheten för fastigheters enskilda användning av allmän VA-anläggning regleras i 24 och 25 §§ i vattentjänstlagen (Qviström, 2008, s.141).
Om en fastighet finns inom VA-anläggningens verksamhetsområde och behöver en vattentjänst med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön och behovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt, skall fastighetsägaren betala avgifter för en allmän VA-anläggning enligt 24 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412). För en obebyggd fastighet, som enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse, skall bedömningen av behovet göras som om fastigheten vore bebyggd i enlighet med planen (SFS 2006:412). Detta gäller ej om det finns särskilda skäl till en annan bedömning (SFS 2006:412).
Enligt vattentjänstlagen 25 § 2p. (SFS 2006:412) är fastighetsägare skyldiga att betala avgifter även för bortledande av dagvatten som inte sker via en förbindelsepunkt, nämligen om det sker på något annat sätt genom den allmänna dagvattenanläggningen. Det är alltså inte vilken teknik som valts utan bara fastighetens behov av denna vattentjänst som avgör om fastighetsägare är skyldig att betala för vattenavledningen (Qviström, 2008, s.140).
3.4.2 Dagvatten gata
Inom verksamhetsområden har VA-huvudmannen rätt enligt 26 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) att ta ut avgift för bortledning av vatten från allmänna platser (t.ex. gator, parker och andra allmänna platser) av ägare till fastighet som är bebyggd eller enligt detaljplan är avsedd för bebyggelse, om fastigheten behöver, eller har nytt av, bortledande av vatten från allmän plats- mark.
9 27 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) ger även VA-huvudmannen rätt att inom verksamhets-
område ta ut avgift av ansvarig för att allmän platsmark ställs i ordning och underhålls (platshål- lare), om bortledning av vatten från den allmänna platsmarken behövs med hänsyn till männi- skors hälsa eller miljön.
Verksamhetsområdet får dock inte vara större än vad som tydligt kan anses ligga i VA-kollektivets intresse, för att avgiftsskyldighet för bortledande av dagvatten från allmänna platser skall föreligga enligt Qviström (2008, s.142). Han menar att verksamhetsområdet endast bör omfatta områden för vilka bebyggelsen, i första hand bostadsbebyggelsen, kräver att VA-frågorna löses i ett större sammanhang samt detaljplanereglerade områden, som alltid ska ingå. Därmed kommer det största verksamhetsområdet enligt vattentjänstlagen för bortledande av vatten från allmänna platser i princip att sammanfalla med verksamhetsområdet för avvattning av enskilda fastigheter (Qviström, 2008, s.142).
3.4.3 Dagvattenrening
Enligt 28 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) ska avgifter enligt 24-27 §§ som avser bortledande av vatten även täcka kostnader för den rening av vattnet som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Dagvattenrening är alltså en nödvändig kostnad för den allmänna VA-anläggningen och får ligga till grund för avgiftsuttaget (Svenskt Vatten, 2007, s. 55).
10
4 FRAMTAGNING AV VERSAMHETSOMRÅDEN I ANDRA
KOMMUNER
En skriftlig enkätundersökning genomfördes med åtta kommuner, varav sju kommuner besva- rade enkäten. Enkäten innehöll frågor kring bland annat indelning av verksamhetsområden (VO), huvudsaklig anledning till nuvarande indelning av VO samt vilken arbetsmetodik som användes vid framtagning av VO. I detta kapitel redovisas svaren från denna enkätundersökning.
4.1 Göteborg kommun
4.1.1 Nuvarande indelning av VO
I Göteborg kommun finns ett VO för vatten, spillvatten och dagvatten och ett VO för vatten och spillvatten. Dessa VO är separata mängder, det vill säga om man vill se hela VO för till exempel vatten, måste båda kartskikten öppnas. Samtliga verksamhetsområden revideras en gång per år.
I ett tidigare skede, när Göteborg kommun hade VO för avlopp, var det kommunala spillvatten- systemets utbredning som styrde utformningen av det geografiska området.
4.1.2 Anledning till nuvarande indelning av VO
Göteborg kommun har VO för vatten, spillvatten och dagvatten i alla äldre områden där det före 1970 års VA-lag var VO för avlopp samt i nyare områden där det har byggts ut dagvattenled- ningar. I vissa av de områden som förut hade VO för avlopp saknas dock dagvattenledningar.
I de områden där kommunen aktivt valt att inte bygga allmänna dagvattenanläggningar, främst omvandlingsområden utbyggda på 1980- och 90-talet, finns VO för vatten och spillvatten.
4.1.3 Arbetsmetodik vid framtagning av VO
Gruppsammansättning: Det har inte funnits någon arbetsgrupp för kontinuerliga förändringar av VO. Förändringarna är en konsekvens av detaljplaner och utbyggnad, vilket innebär att be- dömningen av VO görs i detaljplanearbetet. De som arbetar specifikt med VA-frågor i detaljpla- nearbetet är utbildade VA-ingenjörer. I översynen av VO arbetar även en GIS-ingenjör med själva kartmaterialet.
Ibland har en VA-ingenjör haft ansvaret för att hålla ihop insamlingen av årets områden och ibland har detta ansvar legat på GIS-ingenjören.
Tillvägagångssätt: Det har inte gjorts något helhetsarbete runt detta, utan VO uppdateras år- ligen med det som har byggts ut under året. Det finns en rutin för att fånga upp såväl exploate- ringsområden, som enskilda fastigheter, som har anslutits under året.
Byggnationen i kommunen är det som styr vilka nya områden som ska tas in, inte huruvida kommunen vill, eller inte vill, ha VO för något ändamål. Beslut om vilka ändamål som ska byggas
11 för i ett visst område tas i samband med beslut om exploatering, vilket i praktiken innebär att det
numera nästan alltid byggs vatten-, spill- och dagvattenledningar.
Det har ej genomförts någon modellering vid framtagning av VO, men Göteborg kommun använder sig av modellering i många andra sammanhang. Framöver kommer modellering an- vändas för översyn av gränserna i befintliga VO dagvatten, en ”städning” och anpassning av VO- gränser till verkligheten, vilket i praktiken innebär en utvidgning av VO.
Lärdomar: Det är olyckligt att VO för avlopp för många år sedan ersattes rakt av med VO för spill- och dagvatten. Detta beslut har medfört att kommunen i vissa områden har ett VO för dagvatten trots att det saknas dagvattenanläggningar. Att ta bort ett ändamål från VO är svårt eftersom man då måste bevisa att det inte behövs.
4.2 Norrköping kommun
4.2.1 Nuvarande indelning av VO
Norrköping kommun har separata verksamhetsområden för spill- respektive dagvatten. VO dag- vatten är indelat i VO dagvatten gata respektive VO dagvatten fastighet.
Det utförs ingen regelbunden översyn av befintliga verksamhetsområdena, utan VO revideras vid behov. Revideringar av VO sker främst på grund av att VA-nätet byggs ut, vilket medför att VO utökas. Detta brukar ske ett par gånger per år.
4.2.2 Anledning till nuvarande indelning av VO
Den huvudsakliga anledningen till den nuvarande indelningen av verksamhetsområden är att Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412) därmed anses följas. VA-taxan i Norrköping är uppbyggd efter konceptet att kunderna betalar för de tjänster som de nyttjar.
4.2.3 Arbetsmetodik vid framtagning av VO
Gruppsammansättning: Två feriearbetare, GIS-enheten samt jurister.
Tillvägagångssätt: Arbetet med att dela upp det befintliga VO för dagvatten i dagvatten gata respektive dagvatten fastighet startades upp under år 2009.
Alla fastigheter inom redan befintliga VO för dagvatten ansågs vara dagvatten gata-kunder. Ar- betet med att ta fram VO för dagvatten fastighet utgick från VA-kartan samt från gamla servis- journaler. De fastigheter som hade förbindelsepunkt för dagvatten i VA-kartan, eller där det fanns uppgifter om betalning för dagvatten i gamla servisjournaler, ansågs tillhöra VO för dagvatten fastighet.
Uppgifterna i kunddebiteringssystemet stämdes även av med fastigheterna i VA-kartan.
Två feriearbetare arbetade med att gå igenom VA-kartan, servisjournalerna samt kunddebite- ringssystemet. Svårare ärenden, som feriearbetarna inte klarade av att lösa, lämnades över till
12 ordinarie organisation. GIS-enheten lade sedan in eventuella förändringar i VA-kartan och kund-
debiteringssystemet uppdaterades om några felaktigheter hade hittats. Det fördes en tät dialog med jurister för att bekräfta att saker och ting hade tolkats på rätt sätt. Det utfördes ingen mo- dellering vid arbetet att ta fram nya VO. Norrköping kommun har inte varit i kontakt med någon annan kommun i samband med framtagande av VO, men däremot har de haft mycket kontakt med Anna Hassel, VA-strategi Sverige.
Lärdomar: Norrköping kommun har goda erfarenheter av att ha haft kontinuerlig kontakt med jurister under arbetets gång för att på så sätt veta att man var på rätt väg. Det var bra att feriear- betare anställdes för att utföra inventeringen, eftersom de kunde ägna sig åt inventeringen på heltid. Samma arbetsmetodik skulle troligen användas idag, om kommunen stod inför ett lik- nande uppdrag.
4.3 Skellefteå kommun
4.3.1 Nuvarande indelning av VO
Skellefteå kommun har separata verksamhetsområden för spill- respektive dagvatten. Det är inte separata verksamhetsområden för VO dagvatten gata respektive VO dagvatten fastighet.
4.4 Sundsvall kommun
I Sundsvall kommun är det bolaget MittSverige Vatten AB som ansvarar för drift och underhåll av de allmänna vatten- och avloppsanläggningarna (MittSverige Vatten, 2014). Enkäten kring verksamhetsområde för dagvatten besvarades med anledning av detta av en tjänsteman som är anställd vid MittSverige Vatten.
4.4.1 Nuvarande indelning av VO
För närvarande har Sundsvall kommun formellt ett VO för avlopp, men det har arbetats fram ett förslag med separata verksamhetsområden för spill- respektive dagvatten, som ännu inte är be- slutad av kommunfullmäktige. Det nya förslaget på VO dagvatten är indelat i VO dagvatten gata respektive VO dagvatten fastighet. Det kommunala spillvattensystemets utbredning har styrt ut- formningen av det geografiska området för det befintliga VO avlopp.
En rutin gällande översyn av verksamhetsområden har upprättats. I Sundsvall ska man årligen se över och rita in nyanslutna fastigheter i kanten på samtliga verksamhetsområden (vatten, spill, dagvatten gata och dagvatten fastighet) och föra upp till beslut i kommunfullmäktige.
13
4.4.2 Anledning till nuvarande indelning av VO
Det har ansetts vara en nödvändig utgångspunkt att ha separata VO för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet för att kunna anta en VA-taxa för dagvatten som bygger på att kunden betalar för den nytta denne har av tjänsten och inte som idag efter hur mycket dricksvatten man förbru- kar. Det har utförts en genomgång av var VO dagvatten gata/fastighet borde inrättas enligt 6 § i vattentjänstlagen, vilket i de allra flesta fallen är i ett mindre område än befintligt VO avlopp.
4.4.3 Arbetsmetodik vid framtagning av VO
Gruppsammansättning: Arbetet med att ta fram verksamhetsområde för dagvatten bedrevs i projektform. De som deltog i projektet var chef för ledningsnät, områdesansvariga på ledningsnät, en projektör, kart/GIS-ingenjör och projektledare. Den generella styrgruppen ”Ledningsnät styrgrupp projekt” fungerade som styrgrupp för projektet.
Tillvägagångssätt: Inledningsvis fördes diskussioner med en jurist, eftersom VO är en juridisk gräns, och därefter togs principer fram i samråd med kommunen (Stadsbyggnadskontoret och Miljökontoret) för hur VO dagvatten gata och VO dagvatten fastighet skulle ritas in på kartan, se bilaga 3. Principerna fastslogs av MittSverige Vattens ledningsgrupp. En kart/GIS-ingenjör digitaliserade därefter VO dagvatten gata/fastighet enligt de principer som styrgruppen beslutat om och resultatet kvalitetsgranskades av områdesansvariga eftersom de har god lokalkännedom.
Ett område inventerades med rökmaskin för att se om antagandena stämde gällande hur många som ungefär har takvattnet kopplat till den kombinerade ledningen, och slutsatsen var att anta- ganden stämde väl överens med verkligheten - områdesansvarig hade bra koll.
Det utfördes ingen modellering vid arbetet att ta fram nya VO. MittSverige Vatten har varit i kontakt med Umevas Conny Persson samt personal i Växjö i samband med framtagande av VO dagvatten gata/fastighet.
Lärdomar: Digitaliseringen var det moment som var mest tidskrävande, men mest bryderi och funderingar vållade frågan om var man kan anse att fastigheterna har ett behov av tjänsten dag- vattenavledning men inte kan lösa det på den egna fastigheten - detta behöver ju inte nödvän- digtvis överensstämma med där dagvatten idag avleds, även om det oftast gör det.
Den höga andelen kombinerade ledningar medförde att det var svårt att veta vilka kunder som brukar tjänsten dagvattenavledning via den kombinerade ledningen, tjänsten dränvattenavled- ning via den kombinerade ledningen eller om de inte använder någon av dessa tjänster. Kund- registret överensstämde inte och kommunicerade inte tillräckligt bra med kart/GIS-programmet, vilket gjorde det svårt att jämföra dem. Det fördes många diskussioner kring denna problematik och kring hur omfattande inventering som borde genomföras. Slutsatsen blev att själva beslutet om verksamhetsområde har mer med bebyggelsens behov att göra och inte vilka som faktiskt nyttjar tjänsten. En inventering av vem som nyttjar de olika vattentjänsterna blir aktuellt att genomföras först när en ny taxa antas och det behöver utredas vad var och en ska betala.
14 Ytterligare en lärdom är att det ej skulle ha genomförts någon inventering. Visserligen medförde
inventeringen att de kunde säkerställa att det såg ut som de trodde men resultaten från invente- ringen har inte kunnat/hunnit användas något mer.
4.5 Umeå kommun
I Umeå kommun är det kommunalägda bolaget Umeva AB som tillhandahåller vatten- och avloppstjänster för fastighetsägare inom fastställt verksamhetsområde. Umeva AB utgör kommu- nens kompetensresurs inom området och deltar i kommunens planering för en långsiktig hållbar hantering av vatten-, spill- och dagvatten både inom och utom fastställt verksamhetsområde (Umeva, 2015).
Enkäten kring verksamhetsområde för dagvatten besvarades med anledning av detta av en tjäns- teman som är anställd vid Umeva AB.
4.5.1 Nuvarande indelning av VO
Umeå kommun har separata verksamhetsområden för spill- respektive dagvatten. VO dagvatten är indelat i VO dagvatten gata respektive VO dagvatten fastighet.
Ändringar av verksamhetsområden förs fortlöpande in i Umevas kartmaterial, och det lyfts en gång per år till komunfullmäktige för beslut.
4.5.2 Anledning till nuvarande indelning av VO
Under 1960-talet togs ett beslut inom Umeå kommun att satsa på ett duplikat avloppssystem, och bygga ett separat ledningsnät för dagvatten. Umeå kommun införde verksamhetsområde för spillvatten 1974 och lämnade därmed samlingsnamnet avlopp, vilket även innefattar dagvatten.
Kommunen ville särskilja spillvatten från dagvatten då det ej kräver rening i samma omfattning som spillvatten och kommunen hade inget intresse av att ta in dagvatten till spillvattennätet.
Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412) som trädde i kraft 1 januari 2007 medförde en skyldighet att bryta ut kostnaderna för dagvatten och debitera de kunder som har nytta av den tjänsten. VA-sektorn hade två år på sig att följa upp den, vilket är anledningen till den nuvarande indelningen av VO. Under år 2009 delades VO dagvatten i Umeå kommun upp i VO dagvatten fastighet respektive VO dagvatten gata med en viss följsamhet enligt lagen. Vattentjänstlagen eftersträvar en rättvis kostnadsfördelning för respektive kund (fastighetsägare/markägare) utifrån VA-nyttan. Persson (2015, personlig kommunikation) vidareutvecklade resonemanget och be- skrev att man behöver se till vem som har nytta av tjänsten, det vill säga även de som har nytta av avvattnade gemensamhetsytor, t ex lekparker, gräsytor och gator, skall vara med och betala dagvattentaxa för dagvatten gata.
4.5.3 Arbetsmetodik vid framtagning av VO
Gruppsammansättning: Arbetet med att dela upp befintligt VO dagvatten i dagvatten fastighet respektive dagvatten gata utfördes av en VVS-ingenjör, arbetsledare för respektive arbetsområden samt en kart/mätingenjör.
15 Tillvägagångssätt: Förhållningssättet som tillämpades vid uppdelningen av VO var att rita in
så snävt område som möjligt för VO dagvatten fastighet med utgångspunkt från befintligt led- ningsnät och beträffande VO dagvatten gata skulle de fastigheter som hade nytta av en avvattnad gata ingå i verksamhetsområdet. VVS-ingenjören ritade in alla gränser utifrån de kartor och led- ningsnät som fanns dokumenterade. Om det fanns topografiska oklarheter, rådfrågades arbetsle- dare som hade dessa som sina arbetsområden. Arbetsledarna samt Umevas kart/mätingenjör fick sedan lämna sina åsikter om förslaget till verksamhetsområde dagvatten fastighet och dagvatten gata.
Det utfördes ingen modellering vid framtagning av VO, då det ansågs vara en överflödig insats eftersom det gällde befintliga ledningar som ägs av Umeva. När det gäller anslutning av nya områden är det dock viktigt att se över behovet av en modellering för att säkra funktionen både på nytt och befintligt område.
Lärdomar: Enligt Persson (2015, personlig kommunikation) skulle man sett över var det fanns dikesföretag registrerade och då tänka sig för om berörd sträcka skulle tas in i verksamhetsområ- det, eftersom det skulle medföra att Umeva blir rådande och tar över dikesföretagets ansvar på den delen som hamnar inom Umevas verksamhetsområde. Han menade att man får väga för- och nackdelar för VA-sektorn över tiden då Umeva äger frågan om vägval och det kan vara bra med 100 % rådighet. Persson (2015, personlig kommunikation) menade även att det måste vär- deras från fall till fall då funktionella frågor rörande dikesföretag kan vara ganska komplexa att värdera då man skall ”integrera” dessa i viss omfattning i verksamhetsområdet.
4.6 Växjö kommun
4.6.1 Nuvarande indelning av VO
Växjö kommun har separata verksamhetsområden för spill- respektive dagvatten. Det pågår ett arbete med att ändra gamla VO som tidigare varit benämnda VO ”Allmän vatten- och avlopps- anläggning”. Tidigare var det kommunala spillvattensystemets utbredning som styrde utform- ningen av det geografiska området för VO avloppsanläggning. Samtliga verksamhetsområdena revideras cirka en gång per år.
4.6.2 Anledning till nuvarande indelning av VO
Det finns områden där dagvattenledningar saknas, och där det därför inte finns möjlighet att erbjuda dagvattenanslutningar, vilket är anledningen till den nuvarande indelningen av VO.
4.6.3 Arbetsmetodik vid framtagning av VO
Gruppsammansättning: Projektgruppen som arbetar med översynen av VO består av en pro- jekteringsingenjör, en VA-planeringsingenjör samt en VA-abonnentingenjör. Arbetet samordnas av projekteringsingenjören.
16 Tillvägagångssätt: Tidigare definierades VO som område för ” Allmän vatten- och avlopps-
anläggning”. Dessa områden har arbetats igenom ett efter ett för att avgöra om dagvatten finns utbyggt, eller ej.
VO för ” Allmän vatten- och avloppsanläggning” har behållits, om dagvatten finns utbyggt i gatan, eller i direkt närhet. Om det däremot saknas dagvattenledningar, har VO ändrats till ”All- män vatten- och spillvattenanläggning”
I vissa fall kan ett område få kvarstå som VO ” Allmän vatten- och avloppsanläggning” även om dagvattenledning saknas i närområdet, eftersom fastighetsägaren kan gå torrskodd nere i samhället och denne då förväntas betala dagvatten gata-taxa. I dessa fall förblir VO intakta och dagvatten gata-taxa kan tas ut.
Växjö kommun har modeller för de flesta verksamhetsområdena för dagvatten men det är inget som ligger till grund för själva framtagandet av VO.
Lärdomar: Det bör ske en kontroll av debiteringen av dagvattentaxa för att säkerställa att an- läggnings/brukningsavgift för dagvatten gata endast tas ut där VO för dagvatten finns.
4.7 Östersund kommun
4.7.1 Nuvarande indelning av VO
I dagsläget finns det ett VO för avlopp i Östersund kommun, men det pågår en förstudie gällande framtagning av verksamhetsområde för dagvatten. Det kommunala spillvattensystemets utbred- ning har styrt utformningen av det geografiska området för befintligt VO avlopp.
En översyn av verksamhetsområden ska göras årligen enligt gällande rutin, eller vid behov. Miljö- och samhällsnämnden tar beslut om utvidgning utifrån lagt tjänstemannaförslag. VO för vatten och avlopp revideras med samma tidsintervall.
4.7.2 Anledning till nuvarande indelning av VO
När verksamhetsområde för avlopp togs fram beaktades mest troligt bara spillvatten, eftersom dagvatten inte var ett ”problem” vid den tiden. Frågan om ett separat VO för dagvatten aktua- liserades i samband med att en ny vatten- och försörjningsplan lades fram år 2013. I planen stod det att VA-huvudmannen skulle ta fram ett VO inom två år.
4.7.3 Arbetsmetodik vid framtagning av VO
Gruppsammansättning: En projektgrupp bildades för att arbeta med förstudien gällande VO dagvatten, och den består av en VA-ingenjör, en projektör, en lantmätare och en miljöingenjör.
Samtliga i projektgruppen är alla anställda på Teknisk förvaltning/Vatten.
Tillvägagångssätt: Projektgruppen utgick från gällande VO för avlopp och vatten samt led- ningskartor vid framtagning av gränser. Arbetet inleddes med att gå igenom vilka områden som inte skulle ingå i ett VO för dagvatten, det vill säga områden som kändes självklara att utesluta.
17 Projektgruppen gick även igenom gamla detaljplaner, rättsfall gällande VO dagvatten samt för-
djupade sig i begreppet ”samlad bebyggelse”. Resultatet av gruppens arbete ska mynna ut i kartor över befintligt dagvattennät samt förslag till gränser för verksamhetsområde dagvatten.
Förstudien kommer även att belysa frågor som behöver utredas mer grundligt i ett nästa steg. I skrivande stund har följande frågor/tankar lyfts kring vad som bör göras i nästa skede:
En lista ska tas fram över vilka fastigheter som ska ingå i verksamhetsområdet för dagvat- ten.
Hur ska man lösa det med avtal med alla som är anslutna till dagvatten men ej kommer att tas med i verksamhetsområdet? Denna fråga bör tas med under framtida föreslagna åtgärder i förstudien.
I dagsläget går det inte att urskilja i datasystemet VABAS vilka ledningar som ägs av Vatten Östersund respektive Gatukontoret, och detta måste utredas i nästa skede av pro- cessen. Det bör även utredas vilka ledningar Vatten Östersund vill ta över och vad det kan innebära ur ett juridiskt perspektiv.
Var ligger utsläppspunkten för dagvatten och måste denna anmälas till miljökontoret en- ligt miljöfarlig verksamhet?
Det är ännu inte klarlagt hur arbetet ska fortskrida då förstudien är klar samt vilka resurser som måste tillsättas. Modellering ingår inte i den pågående förstudien, men det kan eventuellt bli aktuellt med modellering för vissa områden i nästa steg av projektet.
Lärdomar: Det är för tidigt att dra någon lärdom kring valt arbetssätt, eftersom förstudien fort- farande befinner sig i startgroparna.
18
5 DISKUSSION
5.1 Hur lyder lagen och vilka krav ställs på VA-huvudmannen?
Det är kommunens ansvar att fastställa verksamhetsområdet med dess gränser enligt § 6 i vatten- tjänstlagen (SFS 2006:412). I och med den nya definitionen av avlopp i 2 § i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) har detaljplanekriteriet försvunnit, och istället gäller skyldigheten att avleda dag- och dränvatten från fastigheter och allmänna platser i områden med samlad bebyggelse. Avgif- terna får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva VA-anläggningen, vilket innebär att dagvatten fastighet och dagvatten gata är två olika avgiftskollektiv inom VA-kollektivet enligt § 30 i vattentjänstlagen (SFS 2006:412).
En konsekvens av detta blir att Luleå kommun måste upprätta separata verksamhetsområden för dagvatten fastighet och dagvatten gata, vilket kommer att medföra ett gediget utredningsarbete för kommunens VA-avdelning. Det skulle också kunna innebära att kommunens kostnader för investeringar i allmänna VA-anläggningar ökar i och med att verksamhetsområde dagvatten fas- tighet införs, vilket medger användningsrätt för fastighetsägare som behöver en dagvattentjänst och behovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt. Dagens ledningsnät är ofta dimensionerade för att avvattna gator. Om fler fastigheter ansluter sig till dagvattennätet, finns det risk att led- ningarna måste bytas ut för att klara av de ökade flödena.
5.2 Hur har andra kommuner tagit fram VO för dagvatten?
Arbetssätten för att ta fram verksamhetsområden skiljer sig åt mellan de intervjuade kommunerna, och det beror till stor del på att kommunerna har hunnit olika långt i processen att anpassa verksamhetsområdena till gällande lagstiftning. Det finns fortfarande kommuner som inte har VO för dagvatten trots att vattentjänstlagen (SFS 2006:412) trädde i kraft 1 januari 2007.
Göteborg kommun valde att ersätta VO avlopp rakt av med VO dagvatten, medan MittSverige Vatten utgick från bebyggelsens behov och gjorde en inskränkning av det gamla VO avlopp när VO dagvatten fastighet skulle definieras.
Norrköping kommun och Umeå kommun hade båda ursprungligen VO för dagvatten som de sedan delade upp i VO dagvatten gata respektive VO dagvatten fastighet. Norrköping kommun utgick ifrån vilka som faktiskt nyttjade tjänsten vid framtagning av VO dagvatten fastighet, och befintliga kunder inom VO dagvatten ansågs vara kunder i nya VO dagvatten gata. Umeå kom- muns förhållningssätt som tillämpades vid uppdelningen av VO var att rita in så snävt område som möjligt för VO dagvatten fastighet med utgångspunkt från befintligt ledningsnät och beträf- fande VO dagvatten gata ingick de som hade nytta av en avvattnad gata.
Växjö kommun arbetade sig igenom sina VO för att konstatera om det fanns utbyggt dagvatten i gatan eller dess närhet. Generellt sett ändrades VO för ”Allmän vatten- och avloppsanläggning”
till VO för ”Allmän vatten och spillvattenanläggning”, om dagvattenledningar saknades.
19 I Östersund pågår ett arbete med att ta fram VO för dagvatten. Skellefteå kommun har inte
besvarat frågan om hur de har arbetat fram sina verksamhetsområden.
En gemensam faktor för samtliga tillfrågade kommuner är att ingen av dem har genomfört mo- dellering vid framtagning av verksamhetsområden för dagvatten.
Under denna undersökning konstaterades att få av de intervjuade kommunerna har varit i kon- takt med någon annan kommun för att utbyta erfarenheter kring arbetssätt med mera, vilket egentligen borde ske i större omfattning. Många kommuner står inför liknande utmaningar då det gäller att ändra sina verksamhetsområden för att få en tillämpning som går hand i hand med lagstiftningen, och det vore därför rationellt att samverka i ökad omfattning.
5.3 Förslag till arbetsmetodik för framtagning av VO dagvatten
gata/fastighet i Luleå kommun
Det togs fram ett första förslag på arbetsmetodik för framtagning av VO dagvatten gata och VO dagvatten fastighet i Luleå kommun genom att studera svaren i utskickad enkät och utifrån dessa svar utarbeta en arbetsmetodik som bygger på lärdom av andra kommuners arbetssätt. Därefter genomfördes en riskanalys av föreslagen arbetsmetodik av en referensgrupp, se metodbeskrivning för riskanalys i avsnitt 2.4. Den föreslagna arbetsmetodiken reviderades därefter utifrån de risker som framkom i riskanalysen, se bilaga 2, och i detta avsnitt redovisas den reviderade versionen av föreslagen arbetsmetodik.
En nätplan togs fram, se figur 5.1, för att visa i vilken ordning aktiviteterna ska utföras samt vilket beroende som finns mellan aktiviteterna.
Figur 5.1. Nätplan över ingående aktiviteter vid framtagning av VO dagvatten gata/fastighet inom Luleå kom- mun
5.3.1 Tillsättning av projektorganisation
Arbetet med att ta fram verksamhetsområde för dagvatten gata/fastighet bör bedrivas i projekt- form. Inledningsvis tillsätts en projektorganisation bestående av en projektgrupp, en styrgrupp, en referensgrupp samt en granskningsgrupp. Vid uppstart kan samtliga deltagare med fördel delta för att få en helhetsbild över projektet, men sedan är det lämpligt att projektgruppen bedriver det kontinuerliga arbetet och kallar in styr-, referens- respektive granskningsgrupp vid behov.
För att säkerställa att det kommer in tillräckligt med indata från referensgruppens olika kompe- tenser bör projektledaren lägga in regelbundna möten med referensgruppen i tidplanen. Eftersom
20 ett effektivt arbetssätt eftersträvas bör endast de personer i referensgruppen som berörs av aktuellt
område kallas in vid respektive möte.
Projektgrupp: Representanter från följande yrkeskategorier bör ingå i projektgruppen: pro- jektledare, VA-ingenjör samt GIS-ingenjör. För att uppnå ett effektivt arbete bör antalet med- lemmar i projektgruppen uppgå till maximalt fyra personer.
Styrgrupp: VA-avdelningens ledningsgrupp fungerar som styrgrupp i projektet.
Referensgrupp: Planarkitekt, representant från Gata, miljöinspektör samt arbetsledare för re- spektive geografiska arbetsområden utgör kompetenserna som behövs i referensgruppen.
Granskningsgrupp: God lokalkännedom är en egenskap som krävs hos dem som ska kvalitets- granska förslaget på verksamhetsområde dagvatten gata/fastighet. Med anledning av detta föreslås arbetsledare för ledningsnät för respektive arbetsområden ingå i granskningsgruppen tillsammans med annan lämplig person. Arbetsledarna ska bara granska sina egna arbetsområden.
5.3.2 Tidplan & resurssäkring
För att säkerställa att arbetet med framtagning av VO fortskrider på ett smidigt sätt samt att slutresultatet håller god kvalitet, måste projektledaren upprätta en tidplan samt säkerställa att pro- jektdeltagarna har möjlighet att delta i den utsträckning som krävs för att uppnå uppsatta mål.
5.3.3 Upprättande av intressentanalys och kommunikationsplan
I initieringsskedet av projektet ska en intressentanalys upprättas där det framgår vilka som är projektets kärn-, primär- respektive sekundärintressenter, det vill säga personer, grupper av per- soner eller organisationer som kan tänkas vara intresserade av projektet (Hallin & Karrbom Gus- tavsson, 2012). Det ska även tas fram en kommunikationsplan, utifrån resultatet i intressentana- lysen, där det framgår vem som är mottagare av informationen, vilken typ av information som ska lämnas, syftet med informationen, hur ofta och på vilket sätt informationen ska lämnas samt vem som är ansvarig för att informationen lämnas (Hallin et al., 2012).
Kommunikationsplanen sammanfattas lämpligen i tabellform, se schematisk kommunikations- plan tabell 5.1 (Hallin et al., 2012).
Tabell 5.1. En schematisk kommunikationsplan
Vem? Varför? Vad? Hur? När? Vem?
Vem är motta- gare till in- formationen?
Vad är syftet med inform- ationen?
Vad är det för slags in- formation?
Hur ska in- formationen förmedlas?
Vid vilken tidpunkt och hur ofta ska informat- ionen för- medlas?
Vem är ansvarig för att in- formera?
5.3.4 Inledande diskussioner med jurist
Både Norrköping kommun och MittSverige Vatten har goda erfarenheter av ett tätt samarbete med en VA-jurist vid framtagning av VO. Med anledning av detta rekommenderas Luleå kom- mun att följa deras exempel och anlita en VA-jurist för inledande diskussioner för att säkerställa
21 att arbetet med framtagning av VO för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet går hand i
hand med lagstiftningen. Kontakt bör tas med Norrköping kommun och MittSverige Vatten för att ta reda på vilken jurist de har anlitat vid framtagande av verksamhetsområde för dagvatten.
5.3.5 Framtagning av principer för framtagande av VO dagvatten gata/fastighet
För att underlätta framtagande av verksamhetsområden för dagvatten bör principer för detta tas fram och dokumenteras. Det är viktigt att beslutsgången gällande dessa principer fastställs tidigt i projektet för att principerna ska få den dignitet som de bör ha. I och med detta ökar sannolik- heten att principerna kommer att efterlevas.
Exempel på principer kan vara:
Separata verksamhetsområden för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet ska tas fram
Bebyggelsens behov ska styra utformningen av verksamhetsområdet, och inte vem som nyttjar tjänsten. Projektgruppens uppgift blir att utreda om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas avlopp i ett större sammanhang, och avgöra om en fastighet, eller grupp av fastigheter, utgör ett större sammanhang, och där- med uppfyller § 6 i vattentjänstlagen (SFS 2006:412), ”Kommunens skyldighet att ordna vattentjänster”.
Vid stora fastigheter är det den del av fastigheten som är bebyggd eller avsedd att bebyggas som skall tas med i verksamhetsområdet
Miljöhänsyn skall tas vid utformning av VO. Finns det känslig recipient i området och höga koncentrationer av föroreningar, vilket motiverar rening av dagvattnet?
Ansvarsfördelning för omhändertagande av dagvatten mellan kommunens VA-avdelning respektive avdelning Driftunderhåll Gata/Park ska vara klargjort och fastställt.
Om alla områden behöver vara utredda innan de kan föras upp till kommunfullmäktige för beslut eller om områdena kan beslutas etappvis allteftersom de utreds?
MittSverige Vatten har arbetat fram principer för framtagande av verksamhetsområden dagvatten gata/fastighet för Sundsvall kommuns räkning, se bilaga 3, och detta dokument kan användas som inspiration när principer skall utarbetas.
5.3.6 Fastställande av principer för framtagande av VO dagvatten gata/fastighet
Framtagna principer fastställs genom beslut, och därefter kan projektgruppen fortsätta med sitt arbete att ta fram verksamhetsområden.
5.3.7 Uteslutning av områden
Projektgruppen går igenom områden som inte ska ingå i VO dagvatten gata/fastighet, det vill säga områden som känns uppenbara att utesluta.
22
5.3.8 Inritning av gränser för förslag till VO dagvatten gata/fastighet
Digitalisering av GIS-ingenjör enligt de principer som fastställts genom beslut. Det är viktigt att digitaliseringen genomförs på rätt sätt, dvs. inritning av verksamhetsområdets gränser sker enligt fastighetsgränser och inte genom att rita ut gränserna ”för hand”. Genom detta arbetssätt under- lättas identifiering av vilka fastigheter som ingår i verksamhetsområdet, när det är dags att skapa en förteckning över ingående fastigheter, se avsnitt 5.3.10.
5.3.9 Kvalitetsgranskning av förslag på VO dagvatten gata/fastighet
Kvalitetsgranskning av förslag på VO för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet genomförs när gränsdragning för verksamhetsområdena är utarbetade. Granskningen utförs av utsedd granskningsgrupp enligt fastställda principer, se avsnitt 5.3.5.
5.3.10 Förteckning över ingående fastigheter
När gränsdragning för verksamhetsområdet är utarbetad samt kvalitetsgranskad, ska det tas fram en förteckning över ingående fastigheter inom verksamhetsområdet i enlighet med § 7 i Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412). En lista på alla fastigheter som ingår med uppgifter om vilka vattentjänster som varje fastighet ska anslutas till ska bifogas beslutet av VO (Svenskt Vatten, u.å.). Om det saknas uppgifter om vilka vattentjänster som varje fastighet ska anslutas till, kan det bli aktuellt att göra en inventering.
Med fastigheter avses registerfastigheter, och hela arealen måste inte nödvändigtvis omfattas (Qviström, 2008, s.57). Han menar att det kan godtas att bara den del av fastigheten som är bebyggd eller avsedd att bebyggas tas med i verksamhetsområdet.
När det finns flera skiften på en fastighet eller när byggnader på arrenderad mark ska anslutas kan det vara viktigt att visa på en karta vilket skifte som beslutet avser eller hur stor del av kringlig- gande mark som ingår i arrendet (Svenskt Vatten, u.å.).
När detta arbete är slutfört kan VO för dagvatten gata/fastighet föras upp till beslut av kommun- fullmäktige.
5.3.11 Beslut av kommunfullmäktige
Kommunfullmäktige tar formellt beslut och fastställer verksamhetsområde för dagvatten fastig- het respektive dagvatten gata med dess gränser.
5.3.12 Rutin för kommande revideringar av VO
Slutligen bör en rutin tas fram för hantering av kommande revideringar av VO dagvatten gata/fastighet enligt fastställda principer, se avsnitt 5.3.5. Rutinen ska fånga upp såväl exploate- ringsområden som enskilda fastigheter, som har anslutits under året, och dessa skall föras in i kartmaterialet. De reviderade VO bör tas upp i kommunfullmäktige en gång per år för beslut samtidigt som taxan fastställs. För att öka sannolikheten att rutinen kommer att efterlevas bör punkten ”Revidering av VO” läggas in i VA-avdelningens årsplanering och exempelvis genom- föras samtidigt som VA-taxan.
23 Qviström (2008, s.56) menar att kommunerna måste hålla ordning på verksamhetsområdena för
sin planering och uppföljning av den allmänna VA-verksamheten. Genom att skapa en rutin som efterföljs, underlättas det fortsatta arbetet med revideringar av VO.
5.3.13 Övriga rekommendationer gällande arbetsmetodik
Ingen av de tillfrågade kommunerna har använt sig av modellering vid framtagning av VO, och med anledning av detta rekommenderas även Luleå kommun att avstå från det arbets-momentet.
5.4 Rekommendationer för fortsatt arbete
Under arbetets gång framkom en del frågeställningar som behöver utredas närmare:
Kan det innebära några juridiska problem i och med att Luleå kommun valde att ändra VO avlopp rakt av till VO spillvatten år 2008? Fastighetsägare inom före detta VO avlopp tappade rättigheten till dagvattenanslutning i och med den förändringen.
Hur ska man lösa det med avtal med de som är anslutna till dagvattennätet men ej kom- mer att tas med i det nya verksamhetsområdet?
Om samtliga områden ej hunnits utredas, går det ur juridisk synvinkel att föra upp de områden som är färdigutredda till kommunfullmäktige för beslut?
Går det ur juridisk synvinkel att införa en taxa med brukningsavgift för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet även om alla verksamhetsområden ej hunnits gå igenom och beslutats av kommunfullmäktige?
24
6 SLUTSATSER
Kommunen har ett ansvar att ordna verksamhetsområde enligt § 6 vattentjänstlagen (SFS 2006:412). I och med att dagvatten gata respektive dagvatten fastighet är två olika avgiftskollektiv inom VA-kollektivet enligt § 30 i vattentjänstlagen (SFS 2006:412) får det anses föreligga en skyldighet att upprätta separata VO för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet för att kunna fördela avgifterna rättvist i de områden där det finns ett behov av dagvattentjänster i ett större sammanhang.
Det skiljer en del i arbetssättet mellan de intervjuade kommunerna, och de har även kommit olika långt i arbetet med att ta fram verksamhetsområde för dagvatten. Norrköping kommun och MittSverige Vatten har haft en tät dialog under arbetets gång med en VA-jurist, vilket de rekommenderar. En gemensam faktor för samtliga tillfrågade kommuner är att ingen av dem har genomfört modellering vid framtagning av verksamhetsområden för dagvatten.
En arbetsmetodik för framtagning av verksamhetsområde för dagvatten gata/fastighet har tagits fram, i vilken nivån på lämplig arbetsinsats framgår. En viktig del i arbetsmetodiken är framta- gandet av principer utifrån vilka de geografiska områdena för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet bestäms samt även framtagande av en rutin för revidering av verksamhetsområde.
Exempel på underlag som behöver tas fram är principer utifrån vilka de geografiska områdena för dagvatten gata respektive dagvatten fastighet bestäms samt en förteckning över alla fastigheter som ingår i verksamhetsområdet med uppgifter om vilka vattentjänster som varje fastighet ska anslutas till. Denna förteckning ingår i kommunfullmäktiges beslutsunderlag vid formellt faststäl- lande av verksamhetsområdets gränser.
Många kommuner står inför liknande utmaningar då det gäller att ändra sina verksamhetsområ- den för att få en tillämpning som går hand i hand med lagstiftningen, och det vore därför ration- ellt att samverka i ökad omfattning och dra lärdom om varandras erfarenheter.
