EXAMENSARBETE
Deliberativa element i governance
En fallstudie av viltförvaltningsdelegationen vid Norrbottens läns länsstyrelse
Jan-Erik Tiri
2013
Politices kandidatexamen Statsvetenskap
Luleå tekniska universitet
SAMMANFATTNING
Den svenska rovdjurspolitiken har präglats av starka intressekonflikter och riksdagsbeslutets verkställande från 2001 (att behålla eller återställa rovdjurens gynnsamma bevarandestatus) har visats sig problematisk. Rovdjurspolitiken och dess implementering har lidit av bristande legitimitet och effektivitet. Syftet med de nya viltförvaltningsdelegationerna har varit att förbättra förvaltningen i rovdjurspolitiken genom att inkludera olika intressen i förvaltningsarbetet. Det bakomliggande och långsiktiga målet för de nya viltförvaltnings-delegationerna är att utöka acceptansen för rovdjuren bland befolkningen genom regionalt ansvarstagande och lokalt inflytande.
Viltförvaltningsdelegationerna är ett nytt inslag i den svenska vilt- och rovdjurspolitiken. Den har tydlig karaktär av det som i statsvetenskapliga sammanhang ofta kallas för governance. Viltförvaltningsdelegationerna kan ses som ett exempel på samförvaltning i dagens Sverige. Samarbetet mellan olika intressen i delegationerna innebär att olika åsikter lyfts upp under diskussionernas gång. Samtalen spelar en viktig roll för att öka förståelsen mellan intressegrupperna och för att förverkliga det av regeringen för delegationerna beskrivna syftet. Deliberation är ett sätt att utöka förståelse och legitimitet bland de som deltar i de deliberativa samtalen. De deliberativa elementen kan ha positiva effekter på viltförvaltningsdelegationernas arbete och i och med det även för samförvaltning och governance på en mer allmän nivå. Undersökningen visar att det finns deliberativa inslag i viltförvaltningsdelegationens samtal. Diskussionsämnena är varierande, men håller sig till sakfrågorna. En del av diskussionen kretsar kring det som delegationen ska besluta över, men även djupare frågor (som t.ex. problematiken med rovdjur för rennäringen) kommer upp i samtalen.
Innehåll
1 Inledning ... 1
1.1 Frågeställningar och syfte ... 2
1.2 Avgränsningar ... 3
1.3 Metod och material ... 4
1.4 Disposition ... 5 2 Teoretisk ram ... 6 2.1 Governance ... 6 2.2 Samförvaltning ... 7 2.3 Deliberation i samförvaltningen ... 9 2.3.1 Jämlikhet ... 10 2.3.2 Offentlighet ... 10 2.3.3 Resonlighet ... 10 2.3.4 Icke-tyranni ... 11 2.3.5 Inflytande ... 11
2.4 Operationalisering av teori och analysmodell ... 12
3 Den norrbottniska viltförvaltningsdelegationen ... 14
4 Analys och resultat ... 16
4.1 Deliberativa element i viltförvaltningsdelegationen i Norrbotten ... 16
1 INLEDNING
Den moderna rovdjursförvaltningens utgångspunkt kan återfinnas i riksdagsbeslutet från 2001. Det övergripande politiska målet är att behålla eller återställa rovdjurens gynnsamma bevarandestatus (SOU 2012:22, s. 31).
Viltförvaltningsdelegationerna skapades genom förordningen (SFS 2009:1474) om viltförvaltningsdelegationer, som trädde i kraft den 1 februari 2010. De var ”ett led i regeringens politik att förbättra förvaltningen av rovdjuren med regionalt ansvar och lokalt inflytande” (Miljödepartementet, 2009). Viltförvaltningsdelegationerna skulle ersätta de tidigare upprättade viltrådsnämnderna och regionala rovdjursgrupperna, som främst var av rådgivande karaktär (SOU 2012:22, s. 91f). Bakom delegationernas upprättande finns problemen som orsakats av starka intressekonflikter i vilt- och rovdjursfrågorna (SOU 2012:22, s. 31ff, 96ff, 160, 184, 219; Duit, Galaz & Löf, 2009, s. 133). Det övergripande politiska målet i rovdjurspolitiken har visat sig lida av både bristande legitimitet och effektivitet. Enligt regeringen skulle syftet med viltförvaltningsdelegationerna vara ”att uppnå acceptans för rovdjuren och åstadkomma ett reellt regionalt ansvar och lokalt inflytande över rovdjursförvaltningen” (Prop. 2008/09:210, s. 25; SOU 2012:22, s. 31). Regeringen har valt att angripa problemet med legitimitet och effektivitet i rovdjursfrågorna genom att förstärka den demokratiska aspekten i förvaltningsstrukturen. Det har skett en förskjutning från den mer traditionella governmentbaserade styrningen mot governancebaserad styrning, som inkluderar även andra aktörer i förvaltningen än enbart tjänstemän.
politik och styrning, det vill säga effektivitet i måluppfyllelsen (att nå de stiftade lagarnas mål och politikens syfte), krävs att lagarna (de fattade besluten) kan tillämpas (implementeras) på ett legitimt sätt (ett sätt som känns rätt och bindande för medborgarna och) som leder till att lagarna och besluten efterlevs.
Samförvaltning har lyfts upp som en viktig och central del i de nya viltförvaltnings-delegationerna (Löf & Duit, 2012, s. 228). Samförvaltning med deliberativa inslag har potentialen att utöka legitimitet, vilket i sin tur kan påverka effektiviteten (måluppfyllelsen). Om dessa strukturella förändringar i beslutsprocessen har de önskade effekterna borde de leda till en ökning av den upplevda legitimiteten även i den grundläggande frågan, nämligen acceptansen för rovdjuren (Löf & Duit, 2012, s. 224). Därför anser jag att det är intressant och motiverat att studera om det finns deliberativa element i viltförvaltningsdelegationerna. Uppsatsen handlar om governance och zoomar in på samförvaltning och studerar deliberationen i en specifik samförvaltningskontext, nämligen viltförvaltningsdelegationerna.
Det finns 21 viltförvaltningsdelegationer i Sverige. Viltförvaltningsdelegationen vid Norrbottens läns länsstyrelse är den nordligaste och det är denna delegation som används i empiridelen för att studera deliberationen i samförvaltning och i dess bredare kontext, governance. Delegationernas sammansättning och uppgifter stadgas i förordningen (SFS 2009:1474) om viltförvaltningsdelegationer. Länsstyrelsen är den regionala och Naturvårdsverket den centrala förvaltningsmyndigheten för rovdjurspolitiken. Varje länsstyrelse tillhör något av de tre rovdjursförvaltningsområdena. Norrbotten tillhör till det Norra området och deltar i dess samverkansråd tillsammans med Västernorrlands, Jämtlands och Västerbottens län samt Sametingets representanter (SFS 2009:1263; SOU 2012:22, 92ff).
1.1 Frågeställningar och syfte
Anna Zachrisson (2010) har konstruerat ett ramverk som infogar element från den deliberativa demokratiteorin till de governancebaserade samförvaltningsteorierna. Hennes forskning visar att denna kombination1 kan leda till förbättrat beslutsfattande även i komplexa fall (som naturresursfrågorna) där det finns djupa värdekonflikter mellan olika deltagare eller deltagargrupper/intressenter (Zachrisson, 2010, s. 273f, 289).
Det framgår av inledningen att den svenska vilt- och rovdjursförvaltningen sammanfaller med flera av de kännetecken som Zachrisson identifierat och fallet kan därför med fördel studeras i
ljuset av det kombinerade ramverket. Den svenska vilt- och rovdjurspolitiken är ett komplext fall med djupa värdekonflikter, olika åsikter och många berörda aktörer (människor och grupper/intressenter). En studie baserad på Zachrissons kombinerade ramverk kan förutom att enbart beskriva även utöka förståelsen för samtalen inom viltförvaltningsdelegationerna och komma att vara till nytta i den bredare diskussionen om förvaltningen, dess utvärdering och betydelse. Om samtalen i governancebaserade samförvaltningars möten innehåller deliberativa element och om dessa element kan bidra till förvaltningsarbetet på ett positivt sätt, speciellt om de deliberativa elementen effektiviserar beslutsfattandet och ökar legitimiteten, är det motiverat att ta an sig ett sådant här studium.
Syftet med denna uppsats är att undersöka i vilken utsträckning deliberation förekommer i viltförvaltningsdelegationerna.
För att uppnå syftet kommer följande frågeställningar att besvaras:
• Vilka krav måste uppfyllas för att en deliberation ska anses som god? • Vad är det som diskuteras i viltförvaltningsdelegationerna?
• Hur stor del av samtalen berör faktiskt beslutsfattande?
1.2 Avgränsningar
För att studera deliberation i en governancekontext har jag valt att studera deliberationen i viltförvaltningsdelegationerna. Efter att ha gått igenom alla länsstyrelsernas viltförvaltnings-delegationers protokoll som publicerats på länsstyrelsernas hemsidor från 2012, valde jag att enbart koncentrera mig på Norrbottens viltförvaltningsdelegations protokoll. Utöver Norrbottens så skulle möjligen Södermanlands läns viltförvaltningsdelegations protokoll kunna studeras utifrån det ramverk som jag valt att använda mig av i denna studie.
Istället för en jämförande studie valde jag att göra en djupare fallstudie av ett fall och fokusera uppmärksamheten på det. Motiveringen för detta är att olika delegationer har olika stilar i nedtecknandet av protokollen. En fallstudie med en stil och en delegations protokoll gav mig större möjligheter för att göra en kvalitativt djupare fallstudie än om jag istället skulle ha använt tiden och utrymmet till att studera och beskriva olika stilar och jämföra dem.
Funäsdalsfjällen och Carl Rovas (2004) studie om löjromfiske i de norra delarna av Bottniska viken visar att samförvaltning har haft betydelse. Samförvaltning har lett till förbättrad förvaltning. Med förbättrad avser jag i första hand att legitimiteten (och i och med det också förvaltningens effektivitet2) har utökats. Likheterna med Zachrissons och Rovas fallstudier jämfört med vilt- och rovdjursförvaltningen är att alla handlar om governance i naturresursförvaltning, alla har viss grad av komplexitet och alla innehåller intressekonflikter. Skillnaden mellan dessa två fall och vilt- och rovdjursfrågorna ligger i omfattningen. Viltförvaltningsdelegationerna är en del av ett mycket större sammanhang av den riksomfattande rovdjurspolitiken som berör avsevärt flera grupper (intressen) och människor. Rovdjurspolitiken är sammanvävd i en väldigt komplex värld av olika värderingar, åsikter, yrkesgrupper och även kulturella och etniska frågor (t.ex. samernas identitet och rennäringen).
1.3 Metod och material
För att uppnå uppsatsens syfte har jag utfört en kvalitativ fallstudie, där jag studerat 12 protokoll (Bilaga 1) från Norrbottens läns viltförvaltningsdelegation. Det är samtliga protokoll som publicerats på länsstyrelsens hemsidor senast den 1 maj 2013. Studiet bygger på den kvalitativa metoden, men jag har även använt kvantitativa metoder för att på ett bättre sätt kunna fånga in de eftersökta elementen. Enligt Eriksson och Wiedersheim-Paul (2008, s. 52) är det möjligt att samla in och använda både kvalitativ och kvantitativ data i en fallstudie. Eftersom den kvantitativa metoden bygger på numeriska uppgifter (a.a., s. 30) så är den kvalitativa metoden det mest naturliga och till största delen enda sättet att studera deliberation utifrån protokollen. Några centrala kännetecken av en kvalitativ fallstudie, som jag utfört, är att den ”handlar om att läsa aktivt, att ställa frågor till texten och att se efter om texten eller man själv kan besvara dessa frågor” (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson & Wängnerud, 2012, s. 210).
Den kvalitativa metodens fördelar är, att man kan fånga in flera aspekter än med en kvantitativ studie. Det är möjligt att söka även efter sådant som ”ligger dolt under ytan och endast kan tas fram genom en intensiv läsning av texten”, som Esaiasson et al. (2012, s. 210) sammanfattar det. Nackdelen med den kvalitativa metoden i detta fall ligger mer i själva den grundläggande metodiken för kvalitativa fallstudier. Det är svårare att generalisera analysens resultat och
2 Legitimitet och effektivitet är nära förknippade med varandra. Det är nästan omöjligt att tala om det ena utan
att ta hänsyn till det andra (jfr med Rothstain, 2010, s. 24).
slutsatser än vad det ofta är med kvantitativa studier som har en stor mängd data bakom sig, men detta problem är ändå mindre än fördelarna för denna studie.
Det bästa sättet att studera deliberation i t.ex. viltförvaltningsdelegationerna skulle vara att observera möten och studera innehållet ifrån protokollen. Det har dock varit omöjligt i denna studie. Ett sätt för att studera de deliberativa elementen i delegationernas möten är att studera deras mötesprotokoll. Det är viktigt att vara medveten om att detta sätt att studera deliberation endast ger en bild och ser sakerna utifrån en särskild infallsvinkel. Jag anser att det ändå har varit det bästa sättet att studera frågan.
1.4 Disposition
Förutom detta inledningskapitel består uppsatsen av:
- Den teoretiska delen där governance, samförvaltning och deliberationen i samförvaltningen beskrivs för att sedan närmare presentera de deliberativa elementen och deras operationalisering.
- Empirin består av två delar. I den första delen beskrivs den norrbottniska viltförvaltningsdelegationen, vars protokoll utgör det empiriska materialet som studeras i uppsatsen. I den andra delen presenteras studiets resultat tillsammans med analysen av de deliberativa elementen i det studerade materialet.
2 TEORETISK RAM
2.1 Governance
Samhällets utveckling och utökade komplexitet har lett till att de gamla metoderna, uppfattningarna och processerna blivit ifrågasatta (Sundström & Pierre, 2009, s. 7f). I takt med utvecklingen och ökningen av befolkningens utbildningsnivå har människors förväntningar, behov och krav förändrats. När vi ställer detta faktum jämte grundlagens grundläggande mål för den offentliga verksamheten, nämligen den enskildes ”personliga, ekonomiska och kulturella välfärd” (Regeringsformen, SFS 1974:152, 1 kap. 2 § 2 st.), ser vi att förändringen och utvecklingen i samhället kan kräva utveckling och modifiering även i förvaltningen. Björk, Bostedt och Johansson (2010, s. 8f) hänvisar till detta, när de beskriver hur en sådan utveckling kan öka trycket på de offentliga institutionerna. De menar att vissa institutioner kanske till och med blivit för obsoleta för att kunna uppfylla sina syften.
Effektivitetskraven på service och viljan att förstärka demokratin genom medborgarinflytande är några av de frågor som använts som argument för att förändra styrningen av den offentliga förvaltningen (SOU 2000:1, s. 22, 137, 243). Problem med (en upplevd) ineffektivitet och sektorisering är några av argumenten. Andra frågor som lyfts upp i ”moderniseringsarbetet”, som ska ses som en förflyttning från government mot governance är decentralisering, individualisering, privatisering, teknologisering och internationalisering. Samtidigt har regelstyrningen fått ge vika till förmån för mål- och resultatstyrningens väg. Med governance försöker man skapa ”en målinriktad servicekultur” (Björk et al., 2010, s. 7, 10f, 17).
En viktig del i governanceperspektivet är, att flera aktörer ska delta i processerna3. Dessa
processers skapande och implementering kan ses utifrån den mer traditionella ”top-down” approachen eller den nyare ”bottom-up” approachen (Sabatier, 1986). Carl Rova (2004, s. 195) skriver i slutsatserna för sin doktorsavhandling, att ”bottom-up” approachen kan vara att föredra även om en ”top-down” governance skulle fungera. Sett utifrån ett governanceperspektiv handlar bottom-up i kombination med användarnas deltagande i processerna egentligen om det som kallas för samförvaltning (som presenteras närmare nedan). Rova (2004, s. 195f) skriver:
More case studies of transforming “classical” top-down governed resource systems in well-developed and complex societies, into some form of co-management system with bottom-up processes, are needed.
3 Med processer menas policyprocesserna, som kan beskrivas som 1) formulering, 2) beslut och 3)
implementering (Björk et al., 2010, s. 29).
Flera aktörers deltagande i processerna leder till att governance som styrning bl.a. handlar om att styra dessa olika aktörer och nätverk (Björk et al., 2010, s. 23). Några talar om en slags metagovernance, där staten styr olika nätverk (Sundström & Pierre, 2009, s. 14f).
Den akademiska diskussionen om governancebegreppets utveckling, om det ska ses som ett nytt analytiskt perspektiv4 eller som ett empiriskt fenomen, behöver inte besvaras med definitiva ord i denna uppsats (Björk et al., 2010, s. 136). Den offentliga förvaltningen kommer att betraktas som en styrning som i grund och botten är uppbyggd på government. Därför blir det naturligt i denna uppsats att betrakta governance mer som ett empiriskt fenomen. Governance kan ses som ett kontinuum eller utveckling av government. Även om förvaltningens grundstrukturer kan beskrivas som tydligt govermentbaserade, så kan själva processerna ha tydliga inslag av governance (Rhodes, 1996, s. 652f; Rådelius, 2002, s. 83; Stoker, 1998, s. 17ff).
En viktig aspekt, som governance försöker ta itu med är fragmentiseringen, som den governmentbaserade styrningen anses ha orsakat. Internationalisering, utökad decentralisering och framförallt fokusförskjutningen från input- till outputsidan (prestation och resultat p.g.a. effektivitetskravets utökade betydelse) i den offentliga politiken och förvaltningen ligger bakom governanceperspektivets utökade betydelse (Björk et al., 2010, s. 24f).
Dagens globalisering hamnar i vissa sammanhang i konflikt med lokalperspektivet (Björk et al., 2010, s. 25). Ett sätt att försöka mildra denna motsättning kan finnas i governance-perspektivets betoning på nätverksstrukturer. Det är även ett sätt att bygga broar, då man ser förvaltningen från ett governanceperspektiv. Detta på grund av att de i government viktiga gränserna minskar i betydelse eller (som t.ex. Björk et al., 2010, s. 141 menar) till och med kan försvinna.
2.2 Samförvaltning
Den statsvetenskapliga, grova kategoriseringen mellan olika styrformer och processer till government och governance hjälper oss att se samförvaltning i sin omgivning, inom den akademiska diskussionen och i denna uppsats empiriska tillämpning. Innan fokus kan sättas på de deliberativa elementen i samförvaltning måste samförvaltning beskrivas och definieras.
Det finns ingen entydig definition av vad samförvaltning5 är (Rådelius, 2002, s. 80), men den
förknippas oftast med förvaltning av naturresurser (Carlsson & Berkes, 2005, s. 67). Det är ofta fråga om s.k. gemensamma resurspooler6 till vilken även frågorna angående rovdjuren tillhör (Rådelius, 2002, s. 77, 92). En gemensam resurspool karaktäriseras av att den ”är så stor att det är dyrbart (men inte omöjligt) att exkludera potentiella brukare eller att begränsa deras användning av resurserna”7 och att ”tillgången är begränsad – en persons användning av resursen gör att det finns mindre kvar för andra brukare av den”8 (Rådelius, 2002, s. 19). Ostrom och Schlager (citerad i Carlsson & Berkes, 2005, s. 66) definierar förvaltningen i samband med naturresursfrågor som ”right to regulate internal use patterns and transform the resource by making improvment”. I denna uppsats används Zachrissons (2009, s. 16) definition av samförvaltning, som hon beskriver som
a collaborative and participatory process of regulatory decision-making over a specific area or set of resources in which representatives of user-groups and government agencies, and eventually research institutions and other stakeholders, as appropriate to each context, negotiate authorities and responsibilities.9
Begreppet innehåller inslag av partnerskap eller samverkan mellan olika aktörer och från olika nivåer och sektorer i samhället. Detta är i samklang med Europeiska kommissionens (2001, s. 4) vilja, att utöka delaktigheten och insynen i beslutsprocesserna; att förbättra samarbetet mellan myndigheterna och det civila samhället. Förvaltningens uppgift (det som förvaltas) vägleder den förvaltande gruppens sammansättning. I slutändan handlar det om ett delat beslutsfattande. En av de allra viktigaste egenskaperna i samförvaltningen anses vara dess potential att lösa konflikter (Rova, 2004, s. 180; Rådelius, 2002, s. 81f; Zachrisson, 2010, s. 274, 277). Rådelius beskriver samförvaltning som metod för både konfliktlösning och för ”att engagera människor för hållbar utveckling” (2002, s. 84).
En viktig skillnad jämfört med den governmentbaserade förvaltningen, som i Sverige präglas av dualismen10 (Petersson, 2010, s. 32; SNS Demokratiråd, 2010, s. 22), finns i den
governancebaserade samförvaltningens konstruktion. Samförvaltning inkluderar andra än
5 Eng. ’collaborative management’ eller ’co-management’ (Carlsson & Berkes, 2005, s. 66).
6 Eng. ‘common-pool resources’ eller även ‘common property resources’ (CPR; Rådelius, 2002, s. 14, 20). 7 Kallas ofta för ’excludability’ (Rådelius, 2002, s. 19).
8 Kallas ofta för ’substractability’ (Rådelius, 2002, s. 19).
9 Zachrisson (2010) har en lite smalare definition av samförvaltning i sin artikel.
10 Den dualistiska förvaltningstraditionen präglas av tudelningen mellan regeringskansliet och departementen på
den ena sidan och de självständiga ämbetsverken på den andra sidan.
enbart tjänstemän i förvaltningen11 och innebär en viss maktfördelning (Carlsson & Berkes,
2005, s. 66f; Rova, 2004, s. 178ff).
Samförvaltning baseras ofta på olika gruppers (intressenters) samarbete. I samförvaltningen kan representativitet och deliberation kombineras. Grupperna kan delta i förvaltningen genom representanter (Carlsson & Berkes, 2005, s. 66; Zachrisson, 2010, s. 278f).
2.3 Deliberation i samförvaltningen
Både en governancebaserad förvaltning och deliberation anses kunna utöka legitimiteten i beslutsfattandet (Bäckstrand & Kronsell, 2010, s. 38; Lundberg, 14ff; Theodorsson, 2003, s. 11ff). Deliberation kan ses som en naturlig del i olika sätt att ordna samförvaltning. Anna Zachrisson har konstruerat ett ramverk som lyfter fram deliberativa aspekter just i samförvaltningen. Hennes fallstudie, där hon studerade Funäsdalens snöskoterområde utifrån detta ramverk, ger stöd för ramverkets betydelse. Hon konstaterar, att de deliberativa mekanismerna i fallets samförvaltning hjälpte till att lösa konflikten. Särskilt resonlighetselementen utökade förståelsen och kunde i och med det underlätta själva samförvaltningsprocessen (Zachrisson, 2010, s. 284ff).
Samförvaltning i samverkan med olika intressenter och med deliberativa element (som t.ex. i de nya viltförvaltningsdelegationerna) är i linje med Demokratiutredningens sätt att se på möjligheten att utöka demokratin i den offentliga förvaltningen. Utredarna skriver uttryckligen att de vill utöka de deliberativa kvaliteterna (eller inslagen) i den svenska demokratin (SOU 2000:1, s. 22f, 243).
Zachrisson gör i sin artikel en kort förankring av samförvaltningens deliberativa element till deliberativ demokratiforskning12. Hon lyfter fram fyra egenskaper, som hon betraktar som
förhandsvillkor13 för det deliberativ-demokratiska förfarandet. De är resonlighet, offentlighet, jämlikhet och icke-tyranni (Zachrisson, 2010, s. 276ff).14 Jag kommer att använda samma grunddefinition av deliberation som Zachrisson och även Chad och Karpowitz (2013, s. 17) använder i sina studier. De hämtar den från Chambers (citerad i Zachrisson, 2010, s. 276), som beskriver deliberation som ”debate and discussion aimed at producing reasonable, well
11 Tjänstemännen ses i den governmentbaserade styrningen som de som implementerar politikernas beslut och
ska egentligen inte alls delta i själva beslutsfattandet.
12 Även här finns samma oklarhet i definitionerna, som jag mött på nästan vartenda viktigt begrepp, som har med
uppsatsens ämne att göra. Lundberg (2003, s. 16) konstaterar helt enkelt, att det inte finns någon entydig definition om vad deliberativ demokrati är.
informed opinions in which participants are willing to revise preferences in light of discussion, new information, and claims made by fellow participants.”
Utöver de fyra egenskaperna, som Zachrisson format från den deliberativa demokratins förhandsvillkor, kommer jag att lägga till inflytandet som ett femte element. Inflytande-elementets härledning och motivering kommer att presenteras nedan, efter att de fyra ovan nämnda elementen först beskrivits.
2.3.1 Jämlikhet
Jämlikhet i det deliberativa samtalet handlar om jämlikheten i själva samtalet, inte i andra faktorer (som t.ex. maktförhållanden som ligger utanför samtalets ramar). Det är fråga om jämlikhet i samtalssituationen, så att alla deltagare har lika möjligheter att påverka dagordningen, ifrågasätta, kräva svar och föreslå lösningar. Det kan även beskrivas som att vara inkluderad i samtalet på lika villkor. Inga arenor eller sätt att förmedla sin åsikt bör förhindras av andra eller reserveras enbart för vissa deltagare (Lundberg, 2003, s. 22; Parkins & Mitchell, 2005, s. 537; Zachrisson, 2010, s. 276, 279).
2.3.2 Offentlighet
Samtalets offentlighet kan betraktas både utifrån omgivningen och inne i själva samtals-situationen. Deltagarna ska resonera för sin sak, överväga andras argument och godta eller förkasta dessa i en öppen och transparent samtalssituation. Alla deltagare ska ha möjlighet att bedöma alla framförda åsikter och argument. Det förutsätter, att deltagarna anstränger sig för att tala på ett tydligt och klart sätt, så att de framförda argumenten kan förstås av alla. Alla ska kunna ta ställning i det som sägs. Den öppenhet som offentligheten förutsätter inkluderar även ärlighet och att ett strategiskt handlande med möjliga dolda agendor inte existerar (Andersson, 2006, s. 296; Chad & Karpowitz, 2013, s. 19f; Lundberg, 2003, s. 22, 24, 26; Zachrisson, 2010, s. 276, 279).
2.3.3 Resonlighet
forma deltagarnas åsikter och öka förståelsen, vilket i sin tur kan leda till gemensamma beslut. Ömsesidighet i samtalet är en förutsättning för ett resonligt samtal (Carlsson & Berkes, 2005, s. 65; Parkins & Mitchell, 2005, s. 533; Zachrisson, 2010, s. 274).
Från den deliberativa demokratiteorin kommer ett normativt krav, när det gäller resonlighet.15 Alla deltagare (intressenter) ska inte endast ha lika möjligheter att yttra sig utan alla ska egentligen avkrävas ett uttalande och komma med sina åsikter och tankar angående frågan som diskuteras. Resonlighet är en beskrivning av ett aktivt, förnuftigt och sakligt samtal där deltagarna kan komma med förslag, stödjande argument eller kritik (Lundberg, 2003, s. 21ff; Zachrisson, 2010, s. 276ff).
2.3.4 Icke-tyranni
Icke-tyranni handlar i första hand om de institutionella förutsättningarna. Det deliberativa samtalet erkänns som en legitim del av förvaltningen16, så att de utom själva samtalssituationen liggande maktfaktorerna inte påverkar samtalssituationen och -processen. Den utanför samtalssituationen eventuellt befintliga ojämlika maktfördelningen bör inte få inträde till samtalssituationen. Samtalet ska kunna utföras i tvångsfria situationer. Spelreglerna och deltagarnas rättigheter för samtalsprocessen ska vara tydliga. Reglerna och deras tillämpning bör inte uteslutas från ämnen som kan diskuteras och även ifrågasättas i det deliberativa samtalet (Lundberg, 2003, s. 14, 21; Parkins & Mitchell, 2005, s. 536; Zachrisson, 2010, s. 276, 279).
2.3.5 Inflytande
Frågan om inflytandet verkar vara problematisk bland samförvaltningsteoretikerna, då vissa anser att lokala aktörer kan förvalta de delegerade områdena eller uppgifterna även utan att få beslutsrätt eller utan att ha konkret inflytande över det som förvaltas (Rådelius, 2002, s. 80). Det verkar dock som att Zachrisson (2009, s. 15f) och Rådelius ger frågan om inflytandet en plats i sina texter. Zachrisson (2009, s. 16; 2010, s. 274) nämner beslutsfattandet (”decision-making”) som en del i samförvaltningen, då hon definierar begreppet och Rådelius (2002, s. 78)söker samförvaltningens betydelse som ett koncept ifrån dess användning bredare i världen
15 Zachrisson (2010, s. 276) skriver att av de fyra deliberativa demokratins förhandsvillkor är resonlighet
(”reason”) minst behandlad i samförvaltningsteorierna, därför kan det vara på pålats att ta ett argument för detta element även från den deliberativa demokratiteorin.
och från ordets innebörd.17 Zachrisson verkar även tangera frågan då hon ställer frågan ”How
is the collective output linked to any broader decisional process?” som en av de relevanta frågorna i sökandet efter det icke-tyranniska elementet (Zachrisson, 2010, s. 279).
Jag har i denna uppsats lagt till inflytandet som ett femte element. Dess betydelse skulle ha kunnat studeras och diskuteras till viss del under icke-tyranni, men för att underlätta det empiriska arbetet och dess presentation kommer jag att diskutera inflytandets betydelse under en egen rubrik och operationalisera det som ett eget element. Frågan om inflytandet är både intressant och motiverad utifrån viltförvaltningsdelegationens syfte, då den ska vara ”ett led i regeringens politik att förbättra förvaltningen av rovdjuren med regionalt ansvar och lokalt inflytande” (Miljödepartementet, 2009; jfr med SOU 2012:22, s. 31).
Utan faktiska möjligheter att påverka förvaltningsarbetet på ett eller annat sätt skulle viltförvaltningsdelegationen tappa sin legitimitet och betydelse som en del av den nya rovdjursförvaltningen. Förordningen (SFS 2009:1474, 3 §, 4 §) om viltförvaltningsdelegatio-nerna ger dem formella och faktiska beslutsrättigheter och -uppgifter och deras funktion beskrivs uttryckligen som en som ska ha lokalt inflytande (Miljödepartementet, 2009; SOU 2012:22, s. 31).
2.4 Operationalisering av teori och analysmodell
För uppsatsens kvalitativa studie har det varit nödvändigt att destillera fram vissa egenskaper eller element, som kan anses finnas inbakade i samförvaltningens deliberativa karaktär. Dessa har beskrivits ovan och utgör den grundläggande utgångspunkten för det empiriska studiet. För att underlätta analysen kommer dessa element att kopplas ihop med vissa frågor (se Tabell 1). Genom dessa frågor vill jag operationalisera de fem deliberativa elementen i samförvaltningen, så att de lättare kan identifieras under den empiriska undersökningen. Frågorna ska ses i ljuset av den bredare beskrivningen i den föregående teoridelen för att eftersöka det, som möjligen är ”dolt under ytan” (Esaiasson et al., 2012, s. 210). I utformningen av frågorna har jag utgått ifrån Zachrissons (2010, s. 279) frågor, som hon sammanställt med hjälp av Meadowcroft, men jag har även lagt till några frågor.
17 Jfr med Rådelius (2002, s. 78f) diskussion om prefixet ”co” i co-management och de olika synonymerna som
används för det. Där kan vi hitta bl.a. ”collaborative” (’samarbets-’ eller ’gemensam’), ”participatory” (från ’participator’ som betyder ’deltagare’ eller ’medverkande’; Wordfinder Online [Elektronisk resurs]. (u.å). Göteborg: WordFinder Software. Hämtad 2013-05-11 från http://www.wordfinderonline.se.proxy.lib.ltu.se).
Icke-tyranni kommer i uppsatsen att betraktas i första hand som en garant för det jämlika samtalet. Det kan såtillvida sökas ifrån beslutsprocessernas institutionella ramar och handlar inte om jämlikheten inne i själva samtalen (som istället behandlas i samband med elementet jämlikhet).
Tabell 1
De operationaliserade frågorna för sökandet efter de deliberativa elementen Elementen Relevanta frågor
Jämlikhet Vilka deltar i (det deliberativa) samtalet? Är talmomenten18 jämnt
fördelade mellan deltagarna/intressenterna? Kan alla intressenter påverka samtalet? Har alla deltagare/intressenter lika möjligheter till att uttrycka sina åsikter?
Offentlighet Är den i samtalssituationen nödvändiga informationen tillgänglig för alla deltagare/intressenter? Är samtalssituationen konstruerad på ett sådant sätt att den möjliggör att nå en gemensam förståelse och nya
lösningar? Är samtalsprocessen öppen för granskning av dem som påverkas av processen på något sätt, men som inte själva kan delta isamtalen?
Resonlighet Är samtalssituationen konstruerad på ett sådant sätt att den främjar (underlättar) resonabla analyser, som bygger på möjligheten att ta hänsyn och noggrant överväga experternas och de andra
intressegruppernas åsikter? Finns det tid för diskussion (deliberativt samtal)?
Icke-tyranni På vilka formella sätt begränsas de utanför samtalssituationen befintliga maktförhållandenas påverkan i själva samtalssituationen?
Inflytande Hur stor del av samtalen berör det faktiska beslutsfattandet? Kan intresserepresentanterna påverka besluten (i stället för att enbart godkänna de i förväg förberedda besluten)?
3 DEN NORRBOTTNISKA VILTFÖRVALTNINGSDELEGATIONEN
Viltförvaltningsdelegationen inom Norrbottens läns länsstyrelse består av 16 röstberättigade ledamöter. Delegationens sammansättning är fastslagen av förordningen (SFS 2009:1474) om viltförvaltningsdelegationer. Ordföranden är landshövdingen eller hans ersättare, om han själv är förhindrad från att delta mötet. Utöver ordföranden består delegationen av 15 ledamöter och deras ersättare. Nio av dem representerar någon av de i förordningen beskrivna intressen, vars representant utses efter förslag från intresseorganisationerna. De representerar dock inte enskilda organisationer utan intressen.
Alla viltförvaltningsdelegationer har fem av landstinget utsedda politiska ledamöter och en av polismyndigheten utsedd ledamot för trafiksäkerhet och illegal jakt. I alla delegationer finns en ledamot från var och en av dessa sex intressen: jakt- och viltvårdsintresset; naturvårdsintresset; frilutsintresset; ägare och brukare av jordbruksmark; lokalt näringsliv och turism; skogsnäringen. Eftersom det finns yrkesfiskare i länet finns yrkesfisket representerat som ett intresse i delegationen. Utöver dessa intressen har rennäringen en ledamot som representerar rennäringsdelegationen och en ledamot som utses i samråd med Sametinget. Dessutom ska en av de fem politiska ledamöterna ha utsetts i samråd med Sametinget (SFS 2009:1474).
Diskussionerna i mötena kretsar mycket kring de uppgifter som tilldelats delegationen. Den norrbottniska delegationen är, som alla andra viltförvaltningsdelegationer ”ett organ inom länsstyrelsen för samverkan i frågor som rör viltförvaltningen inom länet som beslutar om hur viltförvaltningen inom länet ska genomföras” (SOU 2012:22, s. 92). Enligt den gällande förordningen (SFS 2009:1474, 3 §) ska den besluta om övergripande riktlinjer för: viltförvaltningen inom länet; skötsel av älgstammen och i förekommande fall för skötsel av hjort och vildsvinsstammarna; licensjakt och skyddsjakt inom länet; bidrag och ersättning enligt viltskadeförordningen. Därtill ska den ”pröva frågor om godkännande av förslag till miniminivåer för förekomsten av björn och lo i länet samt inriktningen för förekomsten av varg och järv i länet. Även förslagen till regionala förvaltningsplaner ska prövas av viltförvaltningsdelegationen” (SOU 2012:22, s. 93).
rovdjurspolitiken och -förvaltningen. Rennäringen bygger på det fria naturbetet (Sametinget, 2012) och de stora rovdjuren, om de finns i rennäringsområdet, orsakar renägarna förluster. Denna spänning kan ses även i de studerade protokollen, som jag kommer att beröra lite närmare nedan. Uppsatsens empiriska material vänder blicken i första hand mot den verklighet som beskrivs i protokollen.
En stor skillnad mellan en studie av viltförvaltningsdelegationer i jämförelse med de två tidigare nämnda samförvaltningsstudierna (Rova, 2004; Zachrisson, 2010) är dessa delegationers ställning inom den bredare rovdjurspolitiken och -förvaltningen. Det finns inte endast en utan 21 viltförvaltningsdelegationer i riket. Alla dessa är delaktiga i komplexa och på de regionala nivåerna varierande kontexterna. Beroende på länen inkluderas vissa intressen som utelämnas i andra. I Norrbotten finns t.ex. rennäringen och Sametinget representerade i delegationen. De stora rovdjurens existens i Norrbottens län (i rennäringsområdet) skapar problem för rovdjurspolitiken, som beslutats av riksdagen, och dess förvaltning på den regionala nivån. Spänningen som den riksomfattande politiken och den regionala mångfalden (samernas identitet och kultur med rennäring) orsakar spelar en central roll i den norrbottniska viltförvaltningsdelegationens arbete och kan ses i de protokollförda diskussionerna.
4 ANALYS OCH RESULTAT
4.1 Deliberativa element i viltförvaltningsdelegationen i Norrbotten
Utifrån protokollen har jag fångat in de i teoridelen beskrivna deliberativa elementen. Jag kombinerar resultaten (det som jag funnit och kommit fram till) med analys. Ett mer sammanvägt och mer sammanfattande resonemang lämnar jag till slutdiskussionen.
4.1.1 Jämlikhet i viltförvaltningsdelegationen
Jämlikheten i ett samtal kan vara svårfångad, om man enbart har protokollen att utgå ifrån. För att kunna säga något om jämlikheten har jag tagit hjälp av kvantitativa metoder.
Protokollen är till viss del skrivna i dialogform. I de flesta fallen är det tydligt markerat vem som har ordet. I vissa fall har jag bedömt utifrån texten att en intressent har yttrat sig även om inlägget inte är nedtecknat i dialogstil. Jag har identifierat 460 sådana talmoment i protokollen. Eftersom dessa innehåller all slags muntlig kommunikation, som går att finna i protokollen, kallar jag dessa för talmoment. Deras längd varierar från enkla frågor eller konstateranden till längre inlägg, och de kan beröra fler än en sakfråga.
Tjänstemännen har en central roll i samtalen. Förutom att de ofta föredrar och redogör för gruppen, så deltar de en hel del i diskussionerna. Jag har inte inräknat presentationsmoment eller rena informationspunkter till talmomenten (inte heller rena formaliteter, som t.ex. ordförandens välkomsthälsningar). Tjänstemännen och externa experter19 har använt 37 procent av talmomenten. Andelen kan ge oss en indikation av förhållandet mellan den operativa förvaltningen och den nya intressebaserade delens (röstberättigade ledamöternas) betydelse i samtalssituationen. Alla har haft möjlighet att delta samtalen och de röstberättigade ledamöterna har tillsammans använt 63 procent av talmomenten (se Figur B1 i Bilaga 3). Andelen protokollförda talmoment visar att vissa intressen tar mer plats än andra (Figur 1). Från en deliberativ infallsvinkel är den ojämna fördelningen ett problem. Det kan finnas olika orsaker till att vissa är tystare än andra. Individfaktorer och frågornas relevans för intressena kan vara några förklaringar. Som ett exempel kan vi ta frågorna om säl. De verkar beröra yrkesfiskarna, men inte rennäringen. På de tre protokollställen (Prot. 2011-02-22, s. 5; Prot. 2011-09-30, s. 2f; Prot. 2012-06-05, s. 2) där sälen diskuteras uttalar sig varken sametingets eller rennäringens
ledamot en enda gång, men yrkesfiskarnas representant använder fem av sina sex nedtecknade tallmoment i dessa sammanhang.20
Figur 1. Röstberättigade ledamöters andel av talmomenten i protokollen (N=289).
Förkortningarna hänvisar till följande gruppers ledamöter: Nat: naturvårdsintresset; Same: Sametinget; Ren: rennäringen; Jakt: jakt- och viltvårdsintresset; Fri: friluftsintresset; Trafik: trafiksäkerhet och illegal jakt; NärTur: Lokalt näringsliv och turism; Skog: Skogsnäringen; Äga: Ägare och brukare av
jordbruksmark; Fisk: Yrkesfiskare; Fri: friluftsintresset.
De tre tystaste intressenterna kommer tillsammans upp till endast fem procent av talmomenten (Figur 1). Från t.ex. friluftsintresset finns det endast ett protokollfört talmoment. De tre mest synliga i diskussionen är naturvårdsintressets, sametingets och jakt- och viltvårdsintressets representanter. Politikernas andel av talmomenten är lite snedvriden eftersom ordföranden specifikt vände sig till politikerna under ett möte och ville höra vad de förtroendevalda hade för åsikter om frågan som diskuterades. För övrigt var politikerna inte alls så framträdande i samtalen, speciellt när vi tar hänsyn till att de är fem stycken ledamöter.
20 Yrkesfiskarna hade dock ingen representant på plats i möte 2011-09-30. Så varken yrkesfiskarna, rennäringen
eller sametingets representant deltog i just detta moment.
Det finns inget i protokollen som skulle tyda på att några av intressena inte skulle ha haft samma möjligheter att delta i diskussionerna eller påverka samtalen. Trots att andelen protokollförda talmoment inte nödvändigtvis beskriver den faktiska andelen i själva diskussionsmomenten (eftersom varje yttrande inte nedtecknas i dialogform till protokollen), så ger den en tydlig indikation om samtalets förlopp och intressenternas aktivitet. Den ger en bild av en ojämlik fördelning av talmomenten i samtalen.
4.1.2 Offentlighet i viltförvaltningsdelegationen
Offentligheten i viltförvaltningsdelegationerna kan betraktas både utifrån omgivningen och som ett självständigt element inne i själva samtalssituationen. Ur det deliberativa perspektivet är den sistnämnda det viktigaste, men även samtalssituationens offentlighet i kontexten (omgivningen) spelar en viss roll för offentlighetsmomentet inne i själva samtalssituationen. Offentligheten gentemot omgivningen är mer strukturbaserad och påverkar samtals-situationerna främst indirekt. Besluten och protokollen är tillgängliga för allmänheten. Norrbottens viltförvaltningsdelegation har valt att publicera mötesprotokollen (inkl. bilagorna) på länsstyrelsens hemsida (Länsstyrelsen i Norrbottens län, u.å.a).21 Detta utökar offentligheten gentemot omgivningen. De som känner sig påverkade av processen har möjlighet att granska samtalsprocessen utifrån protokollen. Protokollens kvalitet spelar en avgörande roll i denna punkt. Jag fann (som jag även beskriver ovan i metodavsnittet) att det finns en stor skillnad mellan olika viltförvaltningsdelegationers sätt att nedteckna mötesprotokollen. De flesta av delegationernas protokoll var konstaterande, informerande och gav inga möjligheter till att få insyn i själva samtalen. Endast Norrbottens och Södermanlands delegationers protokoll innehöll text som gav möjligheter att bilda en tydligare uppfattning om de möjliga deliberativa elementen i intressenternas samtalsdeltagande.
Vid en tidpunkt meddelade tjänstemännen, att allmänheten hade kontaktat länsstyrelsen och ville veta vem som satt i delegationen (Prot. 2011-05-17, s. 7). Idag finns alla ledamöters namn och informationen om vilket intresse de representerar på länsstyrelsens hemsidor. Det framgår även att länsstyrelsen (tjänstemännen) ämnade lägga upp e-postadresserna för ledamöterna på hemsidorna, men de finns inte där idag. Det framgår inte av protokollen varför kontaktinformationen för intresserepresentanterna inte finns lätt tillgängliga på hemsidorna.
21 Norrbotten är en av de 14 andra länsstyrelser som valt att publicera (alla eller en del av)
viltförvaltningsdelegationernas protokoll på sina hemsidor. Sju länsstyrelser hade inte gjort protokollen tillgängliga på Internet.
Istället finns kontaktuppgiften till länsstyrelsen. Ett lätt sätt att kontakta intresserepresen-tanterna skulle öka offentlighetsaspekten gentemot omgivningen (Länsstyrelsen i Norrbottens län, u.å.b).
Offentligheten inne i samtalen (i själva samtalssituationerna), handlar i första hand om ifall de är konstruerade på ett sådant sätt att de möjliggör en gemensam förståelse och att finna nya lösningar. För offentligheten inom samtalen krävs det att information är tillgänglig för alla och på lika villkor. Det finns inget i protokollen som tyder på ovilja att dela med sig av information, även om det verkar ha brustit i enstaka fall. Att kritiken över detta har kunnat framföras (se citatet från naturvårdsintressets representant nedan) och dessutom nedtecknats av tjänstemännen (vilka troligen kan ses som ”skyldiga” för informationsbristen) talar för öppenhet, respekt och ärlighet inom delegationen.
Även om det finns starka intressekonflikter i själva sakfrågorna, så verkar det finnas en vilja mellan deltagarna att försöka förstå varandra. Frågorna uppstår oftast i samband med presentationerna och ställs till tjänstemännen eller experterna, inte så ofta till andra ledamöter. Vissa meningsskiljaktigheter finns nedtecknade, men det verkar som att om det finns starkt infekterade frågor som diskuterats, så har dessa inte blivit nedtecknade i dialogform. Detta är beklagligt om man söker deliberationen i protokollen. Det deliberativa elementet med offentlighet gentemot omgivningen lider i denna punkt.
Tjänstemännen informerade i början av ett möte:
En rapport om kommunikativt stöd för viltförvaltningsdelegationerna har kommit från SLU. Den baseras på de utbildningar som genomförts och som många i delegationen deltog i. Att notera är bland annat svårigheten att representera ett intresse och inte en organisation. Man konstaterar att de sammanträdesrutiner som hittills använts i delegationerna inte är orienterade mot att skapa dialog och lärande (Prot. 2012-04-11, s. 2)
Tyvärr verkar det inte ha förts någon diskussion om Sveriges lantbruksuniversitets (SLU) slutsatser. Det finns dock ett talmoment i det efterföljande mötet, som handlar om problematiken:
Det visar på att det finns andra åsikter. Det är inte helt lätt att företräda ett intresse och det är viktigt att Länsstyrelsen är tidigt ute med information. Vi har inte fått information om vargplanerna och skyddsjakten. (Naturvårdsintressets representant; Prot. 2012-05-10, s. 5)
2012-05-10, s. 5) och deltagarna förde en diskussion över dessa två mötens betydelse, hur deltagarna upplevt dem. Ledamoten för lokalt näringsliv och turism konstaterade att det första av dessa två beslutande möten var ”det mest vitala” (Prot. 2012-05-10, s. 5) och ordföranden sade: ”Jag har inte något emot dessa diskussioner även om jag ibland går in i dem med hjärtat i halsgropen” (Prot. 2012-05-10, s. 6). Det är uppenbart att det har förekommit livliga diskussioner och att de har innehållit en hel del deliberativa element. Själva sammanfattandet, momentet för att diskutera beslutsmöten, är i sig ett deliberativt moment. En av de politiska ledamöterna sammanfattade sin syn på de två mötenas innehåll: ”Jag gillar röriga möten, att ha ett utskott kan döda diskussionen i den stora gruppen” (Prot. 2012-05-10, s. 5).
4.1.3 Resonlighet i viltförvaltningsdelegationen
Resonlighet eller det resonabla elementet av deliberationen i samtalssituationerna består av olika delar. För att kunna forma en väl övervägd och balanserad åsikt för beslutsfattandet krävs det ett aktivt deltagande i samtalen. Vi har redan ovan (Figur 1) sett att talmomenten är ojämnt fördelade mellan intressenterna. Detta är problematiskt även för det resonabla elementet i deliberationen. Även om det kanske inte är nödvändigt inom samförvaltningens kontext att alla deltar exakt lika mycket i diskussionen, så skulle det bättre uppfylla teorins krav på resonlighet om talmomenten i samtalssituationerna skulle vara mer jämlika än vad de har varit.
Vid ett tillfälle (som redan nämnts ovan) engagerade ordföranden politikerna med att särskilt fråga efter deras åsikter. Ordförandens roll kan användas för att utöka resonlighetsaspekten i samtalen, så att de tystare intressenterna engageras till ett mer aktivt deltagande.
Samtalen är konstruerade på ett sådant sätt som borde möjliggöra samtal med deliberativa element. En av tjänstemännen sade i samband med diskussionen om beredningens former, under ”lärandepunkten”:
Med den trestegsmodell som vi försöker tillämpa, med bakgrundsinformation, diskussion och beslut, finns det förutsättningar att det ska bli bra. Vi bör lägga fokus på diskussionen och det är bra om alla funderar på hur vi ska få till det. (Prot. 2012-05-10, s. 6)
Ledamoten för ägare och brukare av jordbruksmark tillade direkt efter detta: ”Vi borde vara bättre förberedda och ta mer diskussion” (Prot. 2012-05-10, s. 6). Det verkar som att ett fungerande samförvaltningsarbete är målet för delegationen i Norrbotten och att både tjänstemän och ledamöter reflekterat över samtalets betydelse.
för diskussion, fundering, åsiktsbildning och även ifrågasättande. Protokollen avslöjar inte längden av mötena, men deras innehåll tyder på att det har funnits tid och möjlighet för diskussion.
Kompetensutveckling och möjlighet att delta i utbildning, både när det gäller dialog (eller den formella sidan av delegationens arbete) och när det gäller sakfrågorna (det innehållsmässiga; som angår sakfrågorna som intressenterna möter i samtalssituationen) kan anses vara en förstärkande faktor för de deliberativa elementen i samförvaltningen. Ledamöterna har haft några möjligheter att delta i dialogutbildningar (Prot. 2011-12-01, s. 2; Prot. 2012-12-05, s. 2). Möjligheten för att utveckla delegationens samtalsfärdigheter är positiv. Den formella kompetensutvecklingen kan påverka hela delegationens arbete, effektivisera och höja kvaliteten i samtalssituationerna.
Det framgår av protokollen, att det tilldelades resurser för utbildningsinsatser i början av den nya samförvaltningens upprättande (Prot. 2012-12-05, s. 5). Naturvårdsintressets ledamot tog upp frågan om utbildningen av nya ledamöter. Tjänstemännen hänvisade till intressenas egna möjligheter att kompetensutveckla ledamöterna. De särskilda pengarna till kompetensutveckling är slut och istället kommer länsstyrelsen se till ”att alla har pärmen med grundmaterial” (Prot. 2012-12-05, s. 5). Utifrån de deliberativa kvaliteterna i en samförvaltningskontext skulle en policy om gemensam och kontinuerlig kompetensutveckling vara önskvärd. En förskjutning av utbildningsinsatserna till intressena kan ha negativa effekter för deliberationen i samtalssituationerna och i och med det för hela delegationens arbete och betydelse i den bredare vilt- och rovdjursförvaltningens kontext. Det är positivt att intresserepresentanterna självmant lyfter upp frågan och visar att de verkar värdesätta den diskussionen som möjliggörs i delegationen.
Den innehållsmässiga kompetensutvecklingen har två huvudkanaler. För det första, så lär deltagarna av varandra under samtalen. Detta är en viktig del i samförvaltningens deliberation. Genom det gemensamma kunskapsbyggandet skapas även förståelse och respekt för varandras åsikter och kunskaper.
Tjänstemännen står för största delen av presentationerna, men det finns även utifrån kallade experter. Genom presentationerna och diskussionen har ledamöterna fått möjlighet att ställa frågor och få ta del av de sakkunnigas information. Dessa delar av mötena kan ses som en del i det bredare deliberativa samtalet, som ligger till grund för samförvaltningens gemensamma åtgärder (beslut). Intressena har en stor kunskap om sina respektive områden. Det framgår även av protokollen, att de använder denna kunskap och delar med sig av den till andra. Förutom kunskapsuppbyggandet som sker i samband med diskussionerna finns det även möten där intresserepresentanter presenterar (undervisar) den övriga delegationen (t.ex. rennäringens representants presentation om ett forskningsprojekt, Prot. 2012-12-05, s. 3).
Frågan om rovdjurens existens är beslutad i riksdagen och diskussionerna i delegationen handlar mer om frågorna kring det som Rovdjursutredningen (SOU 2012:22) kallar för ”samexistens mellan rovdjur och människa”. Det finns inga paragrafer i protokollen som är ägnade åt att enbart diskutera den grundläggande frågan om rovdjurens vara eller icke-vara (existens) i den svenska naturen. Viltförvaltningsdelegationen är bunden av riksdagsbesluten och har ett begränsat handlings- och beslutsutrymme. Jaktlicenserna och miniminivåerna22 diskuteras flera gånger. Älgjakten tar en stor del av diskussionen, men även antalet rovdjur. Det är klart att det finns olika åsikter angående de stora rovdjuren. På den ena sidan har vi naturvårdsintresset och på den andra rennäringen och sametinget. Naturvårdsintresset ville t.ex. 2011 utöka föryngringarna av björnen från beredningens förslag på 28 st. till 50 st. (Prot. 2011-02-22, s. 2). Samtidigt konstaterar sametingets representant, att ”Rovdjuren orsakar lidande som är ekonomiskt, socialt och psykiskt” (Prot. 2011-02-22, s. 3) Det finns flera talmoment i protokollen, där rennäringens och sametingets representanter ger uttryck för stora förluster och svårigheter, som rovdjuren orsakar. Rovdjurspolitiken och -förvaltningen har en direkt påverkan på rennäringen, till och med så till den grad, att sametingets ledamot konstaterade vid ett möte, att ”det är rennäringen som är utrotningshotad” (Prot. 2012-06-05, s. 3). Om viltförvaltningsdelegationen kan förstärka rovdjursförvaltningens legitimitet bland samerna, som lever av rennäringen, så verkar det finnas en dörr öppen. Rennäringens ledamot sade i det näst sista mötet 2012: ”Den gamla generationen var mer ’konservativ’, nu ser vi nog mer till samarbete och nya former. Acceptansen för att hitta ett samarbete med renägarna finns. Men det måste ske nu, näringen håller på att kollapsa” (Prot. 2012-09-27, s. 4).
22 Rovdjursutredningen (SOU 2012:22, s. 13) definierar miniminivåerna som ”det minsta antal individer eller
årliga föryngringar som förvaltningen ska syfta till att upprätthålla eller uppnå.”
4.1.4 Icke-tyranni i viltförvaltningsdelegationen
Eftersom icke-tyranni är ett element som ligger i strukturen och inte i själva samtalssituationen kommer jag att göra en kortare redovisning av detta. Förordningen (SFS 2009:1474) om viltförvaltningsdelegationerna slår fast delegationens formella spelregler. Som ett relativt nytt förvaltningsorgan har viltförvaltningsdelegationens uppgifter och befogenheter varit stundom oklara.
Delegationen har fått information om, diskuterat om och haft möjligheten till att lämna synpunkter om Rovdjursutredningen (SOU 2012:22) som avslutades i april 2012 (Prot. 2011-02-22, s. 7; Prot. 2011-05-17, s. 6, 7; Prot. 2012-04-11, s. 4; Prot. 2012-06-05, s. 3). Oklarheten om viltförvaltningsdelegationernas arbete togs upp i samband med diskussionen om Rovdjursutredningen.
Utredningen har också vid sin rundresa tittat på Viltförvaltningsdelegationernas mandat. Över landet har man lagt beslutsnivåerna ganska olika. Det kan komma förslag som förtydligar delegationernas uppdrag. (Prot. 2011-05-17, s. 7)
Denna oklarhet kan ses som problematisk utifrån icke-tyrannielementet. Spelreglerna och deltagarnas rättigheter för samtalsprocessen borde vara tydliga. Även en upplevd oklarhet i dessa kan ha negativa konsekvenser för samtalssituationerna, t.ex. om det leder till att tid och krafter används till något som inte tillhör delegationens uppgifter. Det finns dock inget i protokollen som tyder på att oklarheten skulle ha lett till sådana diskussioner som senare skulle ha upplevts som onödiga, men fortfarande så sent som i början av sommaren 2012 konstaterar en av ledamöterna: ”Det är fortfarande oklart för mig vilka frågor som delegationen ska besluta om” (en av de förtroendevalda ledamöterna; Prot. 2012-05-10, s. 6).
I ett ställe diskuterades intressegruppernas ställning i processen för att bestämma över jakttiderna för 2013. Denna diskussion kan placeras under icke-tyrannielementet. Det är i detta sammanhang som en av tjänstemännen påpekade på att ”Det är viktigt att komma ihåg att andra intressen inklusive rennäringen ska beaktas” (Prot. 2012-12-05, s. 4).
4.1.5 Inflytande i viltförvaltningsdelegationen
Eftersom delegationen ska vara en faktisk del i den bredare vilt- och rovdjursförvaltningen borde den även ha möjlighet att påverka besluten istället för att enbart agera som en stämpel för länsstyrelsens förslag. Inflytandeaspekten är viktig utifrån legitimitetsskäl både för de deltagande intresserepresentanterna själva (SOU 2012:22, s. 95) och för att utöka rovdjurspolitikens och dess förvaltnings acceptans mer allmänt även på den lokala planen (SOU 2012:22, s. 31ff).
Jag har valt att försöka fånga inflytandet på två sätt, dels genom att undersöka de fattade beslutens legitimitet bland deltagarna och dels genom att se om delegationen har visat sig kunna agera autonomt. Som autonomt agerande tolkar jag det om delegationen har kunnat gå emot ursprungsförslaget, avslå det eller komma med egna, förbättrade och förändrade förslag. Som man kan förvänta sig, så är de flesta besluten förberedda av länsstyrelsens tjänstemän, även om många av dem även är förberedda i samråd med olika lokala grupper (som t.ex. beslut om jakttider, som föregåtts av samråd bl.a. med markägare, jägare och samebyarna, Prot. 2011-05-17, s. 3ff; Prot. 2012-12-05, s. 4f). Det är dock inte det mest avgörande vem som förberett ärenden när man tittar på frågan utifrån inflytandeaspekten. Det avgörande är om det föregående samtalet har påverkat beslutsfattandet. Det är det som är det egentliga deliberativa inflytande-elementet i processen.
Av de totalt 18 besluten (Bilaga 2, Tabell B1) är 10 enhälliga (Bilaga 2, Tabell B2) och har fattats efter ursprungsförslaget. Ytterligare fem beslut fattades efter ursprungsförslaget, men med att vissa intressen reserverade sig mot beslutet (Bilaga 2, Tabell B3). Det mer intressanta för deliberationen är de tre beslut som inte följde ursprungsförslaget (Bilaga 2, Tabell B4). Ett av dem är ett beslut om att inte besluta utan i stället återremittera frågan (Prot. 2012-04-11, s. 3). Efter beslutet uppmanade ordföranden intressenterna att ”gå tillbaka till era organisationer och försök att komma överens om ett tydligt förslag” (Prot. 2012-04-11, s. 3). I de två övriga fallen beslutade delegationen efter ett konkurrerande förslag (Prot. 2012-05-10, s. 4). Ordföranden reserverade sig mot dessa två beslut där länsstyrelsens förslag åsidosattes (Prot. 2012-05-10, s. 5).
sig att ledamöterna står bakom dessa beslut. Även om enigheten i första hand skulle bero på att frågan har varit oproblematisk för eller upplevts som marginell av ledamöterna, så borde dessa besluts legitimitet kunna antas vara starkare än i de fallen där reservationer förekommer. En reservation ser jag som ett aktivt ställningstagande mot beslutet. Desto fler reservationer ett beslut har desto mindre kan dess legitimitet antas vara. Det kan ses som ett misslyckande utifrån de deliberativa utgångspunkterna som strävar efter starkt legitima beslut. Det finns sju beslut som någon av ledamöterna reserverat sig mot. Totalt finns 13 reservationer (Tabell 2; Bilaga 2, Tabell B5).
Tabell 2
Reservationerna i viltförvaltningsdelegationens beslut Jakt- och viltvårdsintresset 4
Ordföranden 2 Rennäringen 2 Sametinget 2 Förtroendevalda 1 Naturvårdsintresset 1 Skogsnäringen 1
Största andelen av mötena (58 %) var diskussionsmöten.23 Frågan om hur stor del av samtalen som faktiskt berör beslutsfattande är lättare att ställa än besvara. Det deliberativa samtalets syfte i viltförvaltningsdelegationens kontext är att skapa legitima beslut. För att kunna nå syftet krävs det deliberativa samtalet, men i denna kontext måste man lyfta blicken över det enstaka mötet och se saken utifrån ett bredare perspektiv. Jag anser att många av rena diskussionsmöten har varit en viktig del för att kunna nå en starkare legitimitet i besluten, som fattats i senare möten.
23 Varav en (2012-09-27) uppfyllde inte kriterierna för att vara beslutsmässig p.g.a. att kraven för antalet
ledamöter inte uppfylldes. Trots detta verkar mötet ha varit givande utifrån ett deliberativt infallsvinkel.
5 SLUTDISKUSSION
Det är inte alltid lätt att fånga abstrakta element och fenomen. Med hjälp av operationaliseringen och att studera de olika elementen en i taget har jag försökt lyfta fram dessa elements möjliga närvaro i de studerade protokollen. Jag har funnit att protokollen innehåller inslag av alla av de sökta fem deliberativa elementen. Vissa har varit mer svårfångade än andra. Många av elementen sammanfaller till vissa delar med varandra och speciellt frågan om icke-tyranni och inflytande har varit stundom svårt att urskiljas utifrån den studerade texten. Det är en orsak till att jag tagit hjälp av den kvantitativa metoden i inflytandeelementets eftersökande. Jag bedömer ändå, att operationaliseringen har varit lämplig och rättfärdigad för uppsatsens syfte och att de i problemformuleringen ställda frågorna har blivit besvarade. I denna avslutande diskussion kommer jag att lyfta upp några av elementen och diskutera dem på ett mer allmänt plan samt ge några förslag för möjliga fortsatta studier.
En tydlig organisationsrepresentation skulle kanske upplevas som enklare för de enskilda ledamöterna, men å andra sidan är det möjligt att just denna form av representation öppnar dörrar för starkare deliberativa inslag i samtalen. Istället för att vara fullständigt bunden till sin organisations åsikt tvingas ledamoten att ta hänsyn till flera organisationers intressen. Även om olika organisationer befinner sig inom samma intressesektor, så har de ofta lite olika utgångspunkter i sina verksamheter. Incitamenten för ett strategiskt handlande utifrån enbart en organisations intressen försvagas med en bredare intresserepresentation. Detta kan ses som positivt i ett deliberativt samtal eftersom strategiskt handlande kan förhindra möjligheterna till att uppnå gemensam förståelse och för att finna nya, gemensamma lösningar. Samtidigt anser jag att själva utgångspunkten med intresserepresentationen talar för öppenhet och ärlighet. Alla vet vem som är vem och vilket intresse var och en av dem representerar. Det underlättar förståelsen för varandras argument, om man vet varifrån de kommer. Om det finns oklarheter kring detta eller om vissa ledamöter har andra motiv till sina ställningstaganden än intresse-representationen, då kan det bli problematiskt utifrån offentlighetsaspekten. Det krävs att ledamöterna är medvetna om på vilka grunder de är insatta i delegationen och att de väger in detta i sitt deltagande. Offentligheten kräver stark integritet från ledamöterna, så att de vet sina utgångspunkter och är villiga att framföra sina åsikter tydligt och klart.
skulle utskotten kunna vara ett bakslag för de governancebaserade samförvaltningsidealen med deliberativa inslag. Det verkar som ett slags återfall till den mer traditionella governmentbaserade styrningen (som i rovdjurspolitiken visat sig brista både i legitimitet och i effektivitet/måluppfyllelse), vilket själva viltförvaltningsdelegationernas upprättande egentligen skulle vara ett botemedel mot. Utifrån offentlighetsaspekten borde man avråda från att upprätta utskott (i alla fall mer permanenta sådana). Den politiska representantens (Prot. 2012-05-10, s. 5) intuitiva resonerande om utskottens påverkan i ”den stora gruppen” är enligt mig något som man verkligen borde tänka på. Skulle det främja delegationens syfte att upprätta utskott? Skulle det öka öppenheten eller kommer det att minska alla intressens (ledamöternas) lika möjligheter att aktivt delta i beslutsfattandet?
Den i den norrbottniska delegationen använda stilen att nedteckna samtalen i protokollen med en dialogform är något som jag skulle vilja rekommendera till alla viltförvaltningsdelegationer. Den skulle utöka offentlighetsaspekten gentemot omgivningen. Om intresserepresentanterna känner sig obekväma med att delta i samtalet, framföra sina åsikter och argumentera öppet, kan det ändå (i alla fall i vissa situationer) vara motiverat även utifrån den deliberativa offentlighets-aspekten att göra summerande nedteckningar av diskussionen istället för att hålla sig till dialogformen. Ett sådant förfarande skulle betyda sämre kvalitet för offentligheten mot omgivningen, men kan utöka den deliberativa kvaliteten i själva samtalssituationen. Utifrån offentlighetsaspekten vore det önskvärt att dessa två aspekter inte hamnar i konflikt med varandra. Det är viktigt att deltagarna känner sig trygga att uttrycka sina åsikter, men det är också viktigt att de som inte deltar i mötet kan få ta del av diskussionernas innehåll i så hög grad som möjligt.
Ordförandens roll kan vara en nyckelfråga för lyckade möten såväl utifrån effektiviteten som utifrån den deliberativa infallsvinkeln. Om man tittar på ordförandens roll utifrån deliberation och särskilt i samband med resonlighetselementet, så skulle man kunna fundera på om ordföranden överhuvudtaget ska vara en röstberättigad part i samtalen. Skulle en neutral ordförande kunna ha en större möjlighet att uppehålla och lotsa det deliberativa samtalet? Det har nämligen hänt (Prot. 2012-05-10, s. 5) att ordföranden själv reserverat sig mot delegationens beslut då de inte fattades efter länsstyrelsens förslag.
rovdjuren som en del i dagens Sverige. Detta är en fråga som är förknippad med icke-tyranniaspekten och som jag inte haft möjlighet att ägna mer utrymme åt i denna uppsats. Det är en stor fråga som förtjänar en helt egen studie och berör den bredare kontexten för rovdjurspolitiken. Vem ska vara med i delegationen? Vilka intressen ska vara representerade? Är det rättvist att rennäringen i verkligheten har två ledamöter (och även genom samrådet med Sametinget för att utse en av de politiska ledamöterna påverkat en tredje ledamots utnämning) och att andra intressen enbart har en? Är det överhuvudtaget rimligt att ställa rennäring (som är en del av den samiska kulturen och identiteten) på samma nivå som vissa andra intressen som t.ex. yrkesfiskare eller friluftsintresset? Borde rennäringen, som representerar en minoritet och en helt egen kulturell aspekt i delegationen, egentligen ha flera ledamöter?
Uppsatsens syfte har varit att undersöka deliberationen i Norrbottens viltförvaltningsdelegation, som är ett fall av samförvaltning i Sverige, vilket i sin tur är en del av den bredare governancebaserade förvaltningen. Undersökningen visar att deliberation förekommer i Norrbottens viltförvaltningsdelegation. Eftersom de övriga 20 viltförvaltningsdelegationer i Sverige har samma institutionella förutsättningar borde det finnas vissa likheter, vissa saker som kan antas gälla även andra delegationer än enbart den norrbottniska delegationen. För att kunna göra starkare generaliseringar för de deliberativa elementens närvaro i viltförvaltningsdelegationer skulle det vara bra att tillämpa det i denna uppsats beskrivna tillvägagångssättet på flera olika viltförvaltningsdelegationers protokoll. Det kräver dock att protokollen är skrivna på ett liknande sätt som gjorts i Norrbotten. Utan en dialogform är det omöjligt att använda protokollen som underlag och då måste man finna andra sätt att studera de deliberativa elementen i delegationerna. Deliberationens förekomst och betydelse i delegationerna skulle kunna studeras även med kvalitativa fallstudier där forskarna deltar i viltförvaltningsdelegationernas möten.
att bli meningslösa. Hur många av ledamöterna skulle vilja fortsätta att engagera sig i delegationens arbete om de inte hade några sätt att påverka besluten, att utöva inflytande? Framförallt skulle en struktur med helt inflytelselösa viltförvaltningsdelegationer gå emot sin grunduppgift och delegationernas syfte, som tagits upp på flera ställen under denna uppsats. Undersökningen visar att det finns deliberativa element i Norrbottens viltförvaltnings-delegation. För att kunna besvara frågan om vilken betydelse det har för governance och samförvaltning på en mer allmän nivå krävs det fortsatta studier. De deliberativa elementens närvaro i mindre omfattande samförvaltningskontexter har visat sig bidra till en mer legitim och effektiv förvaltning (som nämnts tidigare i kapitlet 1.2 Avgränsningar). Om detta gäller även viltförvaltningsdelegationerna i den bredare rovdjursförvaltningens kontext, kan inte besvaras enbart utifrån denna studie. Om framtida studier visar att deliberation har positiva effekter för så komplexa och värdeladdade frågor som rovdjursförvaltningen, då är det viktigt att satsa mer på att förstärka och utveckla deliberationen i samförvaltningar, som t.ex. viltförvaltningsdelegationerna. Detta skulle även öka governanceperspektivets styrka och samförvaltningens betydelse i svenska förvaltningar.
6 KÄLLOR
Böcker och artiklar
Andersson, M. (2006). Hur kan akademi organisera samverkan för tillväxt?: Deliberativ Organiserad Samverkan, DOS, en ny styrningsmodell. Doktorsavhandling, Luleå tekniska universitet, Institutionen förtillämpad fysik, maskin- och materialteknik.
Björk, P., Bostedt, G. & Johansson, H. (2003). Governance. Lund: Studentlitteratur. Bågenholm, A. & Demker, M. (2007). Styrelseskick i elva länder (15., [omarb. och
uppdaterad] uppl.). Malmö: Liber.
Bäckstrand, K. & Kronsell, A (2010). Rationalities and forms of governance: a framework for analysing the legitimacy of new modes of governance. I K. Bäckstrand (Red.) (2010). Environmental politics and deliberative democracy: Examining the promise of new modes of governance (s. 28-46) [Elektronisk resurs]. Cheltenham: Elgar. Hämtad från
http://web.ebscohost.com.proxy.lib.ltu.se
Carlsson, L. & Berkes, F. (2005). Co-management: concepts and methodological implications. Journal of Environmental Management, 75(1), 65-76. doi: 10.1016/j.jenvman.2004.11.008
Chad, R. & Karpowitz, C. F. (2013). Good Publicity: The Legitimacy of Public Communication of Deliberation. Political Communication, 30(1), 17-41. doi: 10.1080/10584609.2012.737412
Duit, A., Galaz, V. & Löf, A. (2009). 6. Fragmenterad förvirring eller kreativ arena? – från hierarkisk till förhandlad styrning i svensk naturvårdspolitik. I J. Pierre & G. Sundström (Red.) Samhällsstyrning i förändring (1. uppl., s. 125-148). Stockholm: Liber.
Eriksson, L. T. & Wiedersheim-Paul, F. (2008). Rapportboken: hur man skriver uppsatser, artiklar och examensarbeten (1. uppl.). Malmö: Liber.
Esaiasson, P., Gilljam, M. Oscarsson, H. & Wängnerud (2012). Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad (4., [rev.] uppl.). Stockholm: Norstedts juridik. Fung, A. (2006). Varieties of Participation in Complex Governance. Public Administration
Review, (66, Special Issue), 66-75. Hämtad 2013-05-07 från http://www.jstor.org.proxy.lib.ltu.se/stable/4096571
Lundberg, M. (2003). Om överläggande samtal och hållbar utveckling: en studie av deliberativ demokrati. Licentiatavhandling, Linköpings universitet, Institutionen för beteendevetenskap.
Löf, A. & Duit, A. (2012). Acceptans genom medbestämmande?: En analys av regional rovdjursförvaltning 2007-2011. I SOU 2012:22, Mål för rovdjuren: Slutbetänkande av rovdjursutredningen (s. 223-253). Stockholm: Fritzes.
Parkins J. R., & Mitchell, R. E. (2005). Public Participation as Public Debate: A Deliberative Turn in Natural Resource Management. Society & Natural Resources: An International Journal, 18(6), 529-540. doi: 10.1080/08941920590947977
