Uppsala Universitet
Statsvetenskapliga institutionen Kandidatuppsats 15hp
VT 19
Berg- och dalbanan
En motivanalys av Försvarsmaktens nedrustning och upprustning 1999–2015
Författare: Mattias Forsberg Handledare: Mats Lundström
Antal ord: 13 502 Antal sidor: 45
Abstract
Title: Berg- och dalbanan: En motivanalys av Försvarsmaktens nedrustning och upprustning 1999–2015
Author: Mattias Forsberg
Between the 1950s and late 1990s the Swedish armed forces prepared for an invasion from the Soviet Union. However, after the cold war, the conditions changed, and the perceived threat slowly faded away. In lack of threats against the Swedish sovereignty, Swedish armed forces changed strategy. It led to extensive cuts in the Swedish army’s capability to defend the Swedish territory. The more extensive changes began in the late 1900s and in 2015, the Swedish government declared a military re-armament.
This study is a comparative study of the justifications from the Swedish government for the changes in military capability. The propositions behind the defense acts of 2000, 2004, 2009 and 2015 represents the analysis material of this study. This study shows that the development of the security policy constituted the main justification for the disarming, as well as the military re-armament. The Swedish government has adapted its military capabilities according to how Russia has been acting militarily. The adaption has been made with respect to Russia’s current military capability. Thus, future changes in the Russian military strategy has been miscalculated. In addition to how Russia has been acting, disarmament has also been affected by other factors such as economy, culture and technology. The re-armament has also been affected by the defense’s low operational ability and increased need for cooperation capacity.
Keywords: Swedish armed forces, Military change, justifications, Swedish government
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
1.1 Syfte och frågeställning ... 2
2 Metod ... 3
2.1 Material ... 3
2.2 Kvalitativ textanalys ... 4
2.3 Motivanalys ... 4
2.3.1 Tillämpning av motivanalys ... 6
2.4 Val av studieobjekt ... 6
2.5 Avgränsningar ... 6
3 Tidigare forskning ... 8
3.1 Försvarsomvandling generellt ... 8
3.2 Svensk försvarsomvandling ... 10
4 Historisk tillbakablick ... 14
4.1 ”Aldrig mer krig” 1925–1938 ... 14
4.2 Andra världskriget 1939–1945 ... 14
4.3 Förberedelsens tid 1946–1971 ... 14
4.4 Försvarets motgångar 1972–1988 ... 15
4.5 Plötslig fred 1989–1997 ... 16
4.6 Ny nedrustning 1998–2013 ... 16
4.7 Vändpunkten 2009– ... 17
5 Analys av regeringens motiveringar ... 19
5.1 Regeringens proposition 1998/99:74 - Förändrad omvärld - omdanat försvar ... 19
5.2 Regeringens proposition 1999/2000:30 - Det nya försvaret ... 22
5.3 Regeringens proposition 2004/05:5 - Vårt framtida försvar ... 24
5.4 Regeringens proposition 2008/09:140 - Ett användbart försvar ... 26
5.5 Regeringens proposition 2014/15:109 - Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 29 6 Diskussion ... 32
6.1 De övergripande motiveringarna ... 32
6.2 Reduceringar motiverat av den säkerhetspolitiska situationen eller ekonomin? ... 33
6.3 Ett öga på Ryssland ... 34
6.4 Försvarets inriktning ... 35
6.5 Samarbete ... 35
6.6 Att kategorisera motiveringarna ... 36
6.7 Medveten strategi ... 36
6.8 Anpassning här och nu ... 37
7 Slutsats ... 39
7.1 Framtida studier ... 39
8 Källförteckning ... 41
Appendix A ... 44
Appendix B ... 45
1 Inledning
Efter Sovjetunionens upplösning 1991 tycks Försvarsmakten genomgått en försvarsomvandling likt en berg- och dalbana. Från 1950-talet hade den svenska doktrinen ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig” format Sveriges militära förmåga. Trovärdigheten i detta ställningstagande krävde ett starkt försvar som inte skulle väcka misstro hos stormakterna.
Stormakterna fick inte misstänka att Sverige skulle fungera som en bas för en fientlig stormakt (Agrell 2016, s. 39). Svenska regeringen ville inte göra om samma misstag som efter första världskriget. Försvaret skulle vara förberett och inte oförberett vilket de var vid andra världskrigets utbrott (Agrell 2016, s. 40). Under 1900-talets andra hälft växte försvaret kvantitativt till 800 000 män och kvinnor (Haldén 2007, s. 45). Likt en stigning på en berg- och dalbana hade försvaret rustats upp.
I slutet på 80-talet hade försvaret rustats för en invasion från Sovjetunionen och regeringen hade inga indikationer på att hotet mot Sverige plötsligt skulle avta. Snarare var regeringen förberedd på ett strategiskt anfall. Men Sovjetunionens upplösning ändrade plötsligt förutsättningarna (Agrell 2016, s. 85). Metaforiskt kan man säga att försvarsmakten i detta läge befann sig högt uppe i en berg- och dalbana. När Sovjetunionen upplöstes kunde försvaret skönja en rejäl nedförsbacke, eller också kallad ”nedrustning”.
I samband med Owe Wiktorins tal 1998 tippade försvarsmakten över kanten. Sedan genomgick försvarsmakten en omvälvande försvarsomvandling från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar vilket medförde stora kvantitativa reduceringar. Den relativt stabila upprustningen, vilket präglat försvaret sedan 50-talet, byttes ut mot kraftiga försvarsreduceringar (Dokument inifrån 2015; Agrell 2016, s. 40). På väg ner för berg- och dalbanan minskade Försvarsmaktens förmåga att försvara Sverige. När berg- och dalbanan sedan nådde bottenläget kunde Sveriges territorium försvaras i en vecka (Holmström 2012). I 2015 års försvarspolitiska proposition steg berg- och dalbanan åter igen upp för backen. Då med mer fokus på att försvara Sveriges territorium från krig (Agrell 2016, s. 239). Detta kan betraktas som en ”upprustning”. Idag, 18 maj 2019 pågår denna upprustning fortfarande och frågan om försvarets upprustning är högaktuell. Trots den breda enigheten att stärka totalförsvaret står Försvarsmakten och försvarsutskottet inför en osäker tid med politiker som inte kommer överens om försvarets budget (Holmström 2019). Att studera regeringens motiveringar för försvarets nedrustning och upprustning är avgörande för den som vill förstå vår militära utveckling efter kalla kriget och vår försvarspolitik idag. Försvarets berg- och
dalbana är ett fenomen, styrt av regeringen, motiverat av skäl. Försvarets dramatiska utveckling efter 1999 väcker frågor om vad som motiverat berg- och dalbanan?
1.1 Syfte och frågeställning
Sedan kalla kriget har Försvarsmakten gjort två stora omvandlingar, i samband med försvarsbeslutet 2000 och i samband med försvarsbeslutet 2015. Regeringens propositioner har legat till grund för dessa omvandlingar. Syftet med uppsatsen är därför att utläsa regeringens motiveringar till försvarets första omvandling. Denna period beskrivs som en tid av nedrustning och formades av propositionerna som låg till grund för försvarsbesluten 2000, 2004 och 2009.
Syftet är också att utläsa regeringens motiveringar till försvarets andra omvandling. Detta avläses i propositionen som låg till grund för försvarsbeslutet 2015. Denna period beskrivs som en tid av upprustning. Uppsatsen syftar till att redogöra för ”berg- och dalbanans” motiveringar.
De två omvandlingsperiodernas motiveringar skall jämföras med varandra. Detta för att identifiera motiveringarnas eventuella likheter och olikheter från nedrustning till upprustning.
Dessa likheter och olikheter kommer ge en förståelse för vilka motiveringar som styrt försvarets berg- och dalbana. Uppsatsen syftar till att besvara forskningsfrågorna:
• Hur motiverades svenska försvarets nerrustning och upprustning av Sveriges regering?
• Hur skilde sig motiveringarna till nedrustningen och upprustningen åt?
2 Metod
I detta kapitel kommer uppsatsens metod redovisas. I avsnittet kommer en redogörelse för uppsatsens källor och material. Vidare presenteras och motiveras motivanalysens angreppsätt, dess fördelar och tillkortakommanden. Regeringen kommer att presenteras som studiens analysobjekt. Studien kommer även avgränsas i material, aktör och tidsram.
2.1 Material
De huvudsakliga studiematerialen som uppsatsen utgått ifrån består av regeringens fem propositioner som legat till grund för försvarsbesluten år 2000, 2004, 2009 och 2015. Detta material har valts ut på grund av dess relevans för att analysera försvarsomvandlingarna som skedde (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns & Wängnerud 2017, s. 226). Dessa propositioner är uppdelade i två omvandlingsperioder. En period av nedrustning och en period av upprustning. Försvarets reformering påbörjades egentligen direkt efter Berlinmurens och Sovjetunionens fall 1989–1991. Dock framhåller tidigare forskning att de stora förändringarna inom försvaret påbörjades i slutet av 1990-talet. Arita Holmberg, Eva Haldén, Wilhelm Agrell och Carl Björeman ställer sig bakom detta påstående (Petersson 2015, s. 209). Eva Haldén hävdar att Owe Wiktorins tal på Folk och Försvar 1998 var starten på den omfattande reformen som försvarsmakten genomgått (Haldén 2007, ss. 29–30). Wilhelm Agrell betraktar 27 januari 2009 som slutet för försvarets ”operativa time out”. Det var slutet på försvarets nedrustningsperiod. Han hänvisar till den debattartikel som Svenska dagbladet publicerade i vilket försvarspolitiken beskrevs som oansvarig, orealistisk och osolidarisk (Agrell 2010, s.
211). Men 2009 kan inte betraktas som starten för upprustningen. Försvarets nya inriktning kom med regeringen Löfvén 2014 (Agrell 2016, s. 238).
Nedrustningsperioden representeras av proposition 1998/99:74 - Förändrad omvärld - omdanat försvar, proposition 1999/2000:30 - Det nya försvaret, proposition 2004/05:5 - Vårt framtida försvar och proposition 2008/09:140 - Ett användbart försvar. Vidare representerar proposition 2014/15:109 - Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020, en tid av upprustning.
För att underbygga studiens resonemang och bidra till en bredare förståelse av försvarstransomvandlingen kommer uppsatsen underbyggas av flera källor. Källor av särskild vikt för uppsatsen är The Sources of Military Change (2002) av Terry Terriff och Theo Farell, Svensk säkerhetspolitik i Europa och världen (2015) av Kjell Engelbrekt, Arita Holmberg och Jan Ångström, Det säkra landet (2016) av Wilhelm Agrell, Fredens illusioner (2010) av Wilhelm Agrell, Försvarets förfall: konsten att lägga ner försvaret utan att någon bryr sig
(2011) av Carl Björeman och Den svåra konsten att reformera: Från invasionsförsvar till insatsförsvar (2007) av Eva Haldén. Vidare kommer jag att använda mig av vittnesseminariet Förnyelse eller förfall (2013) av Fredrik Eriksson. Fler källor kommer ligga till grund för teorin och empirin men kommer inte nämnas här.
2.2 Kvalitativ textanalys
Uppsatsen är en kvalitativ textanalys. Det viktiga i en kvalitativ textanalys är att ta fram det väsentliga innehållet, det centrala. Ett textinnehåll ligger dolt under ytan men kan genom närläsning av textens helhet, delar och dess kontext utläsas (Esaiasson et al. 2017, s. 211). Att bringa klarhet i propositioners motiveringar är svårt. Därför krävs närläsning av materialet.
Genom kvalitativ textanalys kan mening utryckt i text bli möjlig att utläsa (ibid. s. 212). För att utläsa textens innehåll behöver forskaren alltid tolka texten. Därför är kvalitativa textanalyser alltid behäftade med tolkningsfel. Tolkningsutrymmet mellan textens avsändare och läsaren kan göra att läsaren uppfattar texten på ett annat sätt än vad den egentligen var avsedd för.
Hermeneutiken säger att varje läsare läser med en viss förförståelse. Denna förförståelse smittar av sig på hur läsaren tolkar texten (Boréus & Bergström 2018, ss. 31 – 32). Utläsningen av regeringens propositioner kan således tolkas annorlunda beroende på vem som läser dessa. På grund av detta tolkningsutrymme är studien behäftad med osystematiska fel (Esaiasson et al.
2017, s. 64).
2.3 Motivanalys
För att utläsa regeringens motiveringar för försvarsomvandlingarna används motivanalys som metod. Motivanalys kan delas upp i två analysperspektiv. Det ena perspektivet är att analysera en aktörs motiveringar och det andra är att analysera en aktörs motiv. Att utgå från att analysera motiveringar och inte motiv är ett strategiskt val en forskare kan göra för att undvika kritik (Esaiasson et al. 2017, s. 301). Med bakgrund av detta har analysperspektivet att studera regeringens motiveringar valts. I linje med hur Esaiasson (et al. 2017) redogör för motivanalysen som metod kommer emellertid begreppen motiv och motiveringar användas båda två i nedanstående stycken. Studiens analys bygger dock i sin helhet på att studera motiveringar och inte motiv (ibid. s. 301).
Motiveringar är en nödvändig indikator i motivanalyser (Esaiasson et al. 2017, s. 306). Målet för motivanalyser, liksom för studiens motivanalys, är att identifiera aktörers medvetna överväganden (ibid. s. 300; ibid. s. 302). Metodpraktikan (Esaiasson et al. 2017) gör vidare
skillnad på två utgångspunkter motivanalysen kan anta. Antingen utläses textens motiv utifrån förhandsdefinierade motiv, eller så utläser forskaren textens motiv förutsättningslöst (ibid. s.
302). Att använda sig av förhandsdefinierade motiv innebär att forskaren innan texten avläses styltar upp tänkbara motiv. Dessa förhandsdefinierade motiv letar forskaren efter i texten. Att arbeta förutsättningslöst innebär att man utläser motiven utan några uppfattningar om vilka motiv som kan tänkas framkomma. Fördelen med denna utgångspunkt är forskarens öppenhet för vad materialet kan visa på. Forskaren kan inte kritiseras för att ha utgått ifrån motiv som saknar stöd i empirin. Nackdelen är att forskaren blir beroende av aktörens uttalade motiveringar. Detta gör att outtalade motiv som egennytta och strategi riskerar att inte identifieras, endast uttalade motiveringar (ibid. ss. 302–303). Studiens syfte är att förutsättningslöst studera regeringens uttalade motiveringar. Att utgå ifrån förhandsdefinierade motiv kräver istället att man studerar mer än bara motiveringar. Därför är förhandsdefinierat motiv inte lämpligt för denna undersökning.
Motivanalyser är en metod som är full av osäkerhetsmarginaler. Att trovärdigt anse att man lyckats bevisa en aktörs motiv är vanskligt. Påståendet att medvetna överväganden ligger till grund för hur aktörer beslutar har ifrågasatts. Jane Mansbridge kritiserar denna idé i On the Relationship of Altruism and self-interest (1990). Hon menar att människor vanligtvis agerar på olika sätt utan att egentligen veta varför de gör detta. En annan svårighet med motivanalyser är att motiv anses vara ”mentala processer” inom aktören. Esaiasson (et al. 2017) väljer att göra en distinktion mellan motivering och motiv. Motiveringar går att utläsa direkt i text medan motiv inte kan observeras direkt. Som tidigare nämnts bygger denna studie i sin helhet på att analysera motiveringar. Resultatet gör därför endast anspråk på det som går att utläsa ur text och bortser från eventuellt bakomliggande motiv till regeringens handlande. Studien kan därför inte fastställa med fullständig säkerhet varför regeringen hanterade försvaret som de gjorde (Esaiasson et al. ss. 301–302). Propositionernas motiveringar kan däremot ge en förklaring varför Försvarsmakten nedrustade och upprustade eftersom Försvarsmakten agerar på order från regeringen och därigenom lyssnar till hur regeringen motiverar sina beslut.
Att utläsa regeringens motiveringar till försvarets nedrustning och upprustning genom dess propositioner ger uppsatsen god validitet. Sådana propositioner anses av Magnus Petersson som lämpligt material för att förstå regeringens agerande efter kalla kriget (Petersson 2015, s. 211).
Eftersom att studien mäter det vi påstår att vi mäter är studien inte behäftad med systematiska fel (Esaiasson et al. ss. 58–59). Studien skulle dock ha högre validitet om annat relevant material skulle studeras, så som debattinlägg och intervjuer från relevanta ministrar.
2.3.1 Tillämpning av motivanalys
Motiveringarna kommer i största möjliga mån brytas ner genom en begreppsanalys. Detta syftar till att tydliggöra vilka begrepp och termer som utgör motiveringarna. När till exempel termen
”den säkerhetspolitiska utvecklingen” används kommer uppsatsen presentera vad ordet innebär.
Om begreppet ”den säkerhetspolitiska utvecklingen” åsyftas utan att refereras till, kommer studien sammankoppla dess innebörd med begreppet. I somliga fall är innebörden oklar när regeringen resonerar. Detta beror på att tolkningsmöjligheterna blivit alldeles för många (Beckman 2005, s. 31).
2.4 Val av studieobjekt
Motivanalyser avläser motiv från aktörer. Dessa aktörer utgörs ibland av enskilda individer men oftast av kollektiv som stater, partier, myndigheter, företag och intresseorganisationer. Dessa kollektiv representeras i sin tur av mindre antal aktörer så som regeringar, partistyrelser och så vidare. I denna motivanalys undersöks Sveriges regerings motiveringar (Esaiasson et al. 2017, s. 302). Uppsatsen är därför en aktörscentrerad studie där fokus riktas mot regeringens propositioner (ibid. s. 224). Regeringen är det verkställande organ som styr Sverige. Detta organ driver arbetet med att stifta lagar och verkställa dem. Eventuella förändringar i försvarets utformning och inriktning har regeringen möjlighet att påverka. Regeringen lägger därför fram propositioner där eventuella förändringar förklaras, motiveras och underbyggs (Regeringen 2018). Regeringen är den aktör som måste göra flera viktiga val i svensk försvars- och säkerhetspolitik. Först avgör regeringen vilka värden som skall skyddas. Därefter tar regeringen ställning till vilken säkerhetsnivå som skall föreligga för dessa värden. Sedan avgör regeringen vilka medel och kostnader man är villig att lägga. Riksdag och regering har en unik översyn innanför statens gränser men också utanför. Riksdag och regering har också ansvar för planering och resursfördelning (Petersson 2015, s. 32). Med bakgrund av regeringens avgörande och centrala roll inom försvar och säkerhetspolitiken är det ett lämpligt studieobjekt.
2.5 Avgränsningar
För att på djupet förstå hur försvarsomvandlingen motiverats behöver man egentligen analysera en större mängd material än vad som använts i denna studie. Men detta har inte varit möjligt.
Detta av praktiska skäl då en sådan undersökning inte ryms inom en kandidatuppsats. Denna studie kan därför inte presentera djupgående analyser av materialet. Studien har inte i anspråk att peka på specifika detaljer i propositionerna utan endast göra anspråk på de generella dragen.
Studien kommer inte förklara varför regeringen motiverade nedrustningen och upprustningen som de gjorde. Detta skulle kräva en analys av motiv och inte motiveringar. Dock kan
motiveringarna förklara varför försvaret nedrustades och upprustades. Försvarsmaktens komplexitet förhindrar också djupare förståelse hos författaren. Djupgående förståelse av materialet kräver expertis på områdena försvarspolitik och försvarsdoktrin, i synnerhet inom Försvarsmakten som myndighet. För att göra ett försök att besvara forskningsfrågan utgår uppsatsen ifrån regeringens propositioner som legat till grund för försvarsbesluten från år 2000 till 2015. Uppsatsen är således avgränsad i tid. Vidare är uppsatsen avgränsad till regeringen, och avgränsad till fem propositioner. Försvarsbeslut 2004 baseras på två propositioner, 2004/05:43 och 2004/05:5. Proposition 2004/05:43 valdes bort ur analysen eftersom att denna inte innehåller motiveringar till förändring av försvarsmakten utan endast de faktiska förändringarna. Försvarsbeslutet 2000 baseras också på två propositioner. Detta kommer beaktas i resultatet genom att båda propositionerna analyseras (Petersson 2015, s. 214).
3 Tidigare forskning
I detta kapitel kommer en redogörelse för generell forskning om försvarsomvandling och specifik forskning om svensk försvarsomvandling. Det generella avsnittet presenterar dels Terriff och Farells (2002) förklaringsfaktorer till militär förändring och dels Fravels teori för militära förändringsfaktorer. I övrigt presenteras meningsskillnader på forskningsfältet. I avsnittet om svensk försvarsomvandling presenteras centrala uppfattningar om den svenska nedrustningen. Viss, men betydligt mindre del berör den svenska upprustningen.
3.1 Försvarsomvandlinggenerellt
Sedan Barry Posen lade fram studien The Sources of Military Docrine (1984) har studier om militär förändring ökat. Barry Posen jämförde Frankrikes, Storbritanniens och Tysklands militära doktriner mellan världskrigen. Posen undersökte huruvida byråkrati, teknologi och geografiska omständigheter formade ländernas militära doktriner (Posen 1984, s. 7). Generellt har tidigare studier fokuserat på hur och varför militär förändras och vilka orsaksfaktorer som leder till förändring. Tidigare studier har också besvarat frågan huruvida militär förändring är framgångsrik eller inte (Terriff & Farell 2002, ss. 3–4).
Forskarna Terriff och Farell hävdar att staters militära verksamhet ändrats efter kalla kriget.
Detta delvis på grund av förändrade geostrategiska förutsättningarna i samband med Sovjetunionens upplösning. Det förändrade förutsättningarna efter Sovjetunionen ledde till andra prioriteringar av de ekonomiska resurserna. Arméerna var tvungna att konkurrera med andra samhällsinstitutioner om de ekonomiska anslagen. Dessutom uppkom en teknologisk utveckling inom framför allt informationsinhämtning som förändrade de militära förutsättningarna (ibid. s. 3).
Tidigare studier av militär förändring har inte haft samma definition av militär förändring och därmed studerat olika material. Vissa har studerat doktriner, andra har studerat organisationsmål eller stridsmedel (ibid. s. 4). Det råder alltså delade meningar vad som skall betraktas som ett lämpligt material och lämplig definition. Terriff och Farell anser därför att definitionen bör vara bred. Därför defineras militär förändring som “change in the goals, actual strategies, and/or structure of a military organization” (ibid. ss. 4–5).
Terriff och Farell har genom sina förklaringskategorier bidragit till forskningen om olika förklaringar till militär förändring. Enligt Terriff och Farell kan militär förändring förklaras genom:
• Teknologibaserade förklaringar, vilket förklaras av teknologiska genombrott i krigsföringen (Petersson 2015, s. 219). Dessa teknologiska genombrott leder till en succesiv avveckling av gammal teknologi och succesiv återanskaffning av modernare teknologi (Terriff & Farell 2002, s.12).
• Politisk-strategiska förklaringar, vilket bygger på ”en förändring i hotet mot nationell säkerhet” (Terriff & Farell 2002, s. 12).
• Kulturbaserade förklaringar, vilket bygger på föreställningen att kulturrelaterade normer ”definierar syftet och möjligheterna med militär förändring” (Petersson 2015, s.
219).
Magnus Petersson (2015) utvecklar i kapitlet Försvarstransformeringen efter kalla krigets slut:
klassificering, förklaring, karakteristik Terriff och Farells förklaringsmodell med materiella och immateriella orsaker. Petersson använder sig av Terriff och Farells förklaringsfaktorer och placerar dessa på en skala mellan materiella och immateriella orsaker (Petersson 2015, s. 219).
Materiella förklaringar syftar på ”fysiska” faktorer som geografi, teknik och resurser.
Immateriella förklaringar syftar på ”mentala” faktorer. De vill säga identitet, normer och kultur. Petersson hävdar att andra faktorer så som ekonomibaserade förklaringar och ideologibaserade förklaringar bör placeras på skalan. Han preciserar inte närmare vad ekonomibaserade och ideologibaserade faktorer är för något eller hur dessa skall mätas.
Petersson hävdar att de olika faktorerna inte ensamma kan förklara militär förändring. Flera av faktorerna kan ha förklaringskraft samtidig (ibid. s. 219).
Figur 1. Kategorisering av förklaringsfaktorer för militär omvandling (Petersson 2015, s.
219).
En annan forskare som försökt förklara militär förändring är professor M. Taylor Fravel. Han har i sin artikel Shifts in Warfare and Party Unity: Explaining China’s Change in Military Strategy (2018) utgått ifrån fyra externa faktorer till försvarsomvandling (Fravel 2018, s. 42).
Immateriella orsaker Materiella orsaker
Teknologibaserade Ekonomibaserade Politisk-strategiska Ideologibaserade Kulturbaserade
1. Om staten utsätts för ett omedelbart eller pressande säkerhetshot kan staten genomgå en försvarsomvandling. Detta kan uppstå om en ny motståndare framträder eller om en annan stats befintliga strategi visar sig vara bristfällig efter konflikt (ibid. s. 42).
2. Om en motståndare ändrar sin krigsstrategi kommer även andra stater ändra sina krigsstrategier. Detta kallas för ”reaktiv innovation”. Stater som redan är i konflikt med varandra har svårt att förändra sig (ibid. s. 42).
3. Om den politiska ledningen ändrar sitt mål med militären kommer militären genomgå en förändring. Förändring i målsättningen kan bero på nya intressen utomlands vilka ska försvaras.
Det kan också bero på förändrad hotbild mot en allierad (ibid. s. 42).
4. Om det sker stora teknologiska förändringar kan militären ändra strategi för att anpassa sig till de nya teknologiska förutsättningarna. Denna förändring gäller dock bara välutvecklade länder som har industriell förmåga att implementera denna teknologi (ibid. s. 42).
Fravel hävdar dock att dessa externa faktorer är bristfälliga och inte fullt ut kan förklara militär förändring. Teorin kan till exempel inte förklara varför militären omvandlas utan att dessa faktorer är verksamma. En alternativ förklaring till militär förändring kan enligt Fravel handla om att andra stater ändrar militär strategi i allmänhet (ibid. s. 43).
Senare i studien kommer diskussionen återknyta till Peterssons vidareutveckling av Terriff och Farell kategoriseringsmodell. Regeringens motiveringar kan kategoriseras utifrån denna modell. Primärt åsyftar denna studie inte till att kategorisera regeringens motiveringar även om ett visst resonemang kommer föras i diskussionen. Fravels teori sätter liksom kategoriseringsmodellen denna studie i ett bredare sammanhang men har ingen annan funktion i studien.
3.2 Svensk försvarsomvandling
Genom åren har forskare, f.d. överbefälhavare och f.d. försvarsministrar försökt förklara vad som legat bakom Försvarsmaktens nedrustning. Svaret på denna fråga har varit svår att besvara (Eriksson 2013). Magnus Petersson, forskare, och f.d. studierektor vid Försvarshögskolan har forskat mycket på Sverige säkerhets och försvarspolitik (Santereus förlag 2019b). I boken Svensk säkerhetspolitik i Europa och världen (2015) redogör han summariskt för Försvarsmaktens nedrustning fram till 2009. Han konstaterar att Försvarsmakten totalt ändrat grundfundament. Svenska försvaret har gått från neutralitetspolitik till solidaritetspolitik, från totalförsvar till expeditionskårsförsvar och från värnpliktsförsvar till yrkesförsvar (Petersson
2015, ss. 210–211). Petersson har tillämpat Terriff och Farells kategoriseringsmodell från The Sources of Military Change (Terriff & Farell 2002) i en av hans studie Defense Transformation and Legitimacy in Scandinavia after the Cold War: Theoretical and Practical implications (Petersson 2011). I studien kategoriserar han försvarstransformeringen utifrån militära förändringsfaktorer. Petersson hävdar att immateriella faktorer till stor del förklarar att Sverige gick från neutralitetspolitik till solidaritetspolitik. Vidare anser han att både immateriella och materiella faktorer i huvudsak kan förklara varför territorieförsvaret blev expeditionsförsvar och att materiella faktorer förklarar varför värnpliktsförsvaret blev yrkesförsvar (Petersson 2015, ss. 219–220). Tidigare studier på området betraktar andra militära förändringsprocesser efter kalla kriget som teknologibaserade (informationsteknologins genomslag), politisk- strategiska (Sovjetunionens fall) och kulturbaserade förklaringsfaktorer (det vill säga att försvaret agerar i ett område utanför det egna landet) (ibid. s. 219).
En annan viktig forskare inom svensk försvarspolitik är Wilhelm Agrell, historiker, freds- och konfliktforskare och professor i underrättelseanalys vid Lunds universitet (Gleerups 2019). I Böckerna Fredens illusioner (Agrell 2010) och Det säkra landet (Agrell 2016) genomförs en bred översyn över försvarets omvandling från 1900-talets början fram tills idag. Dock lägger han ett särskilt fokus på tiden efter kalla kriget fram till idag. Wilhelm Agrell menar att försvaret kollapsade på grund av inbyggda obalanser i dess struktur och ekonomi. På detta sätt uppkom svarta hål i ekonomin. Dessa skulle täckas genom reduceringar av försvarets omkostnader vilket medförde nerläggningar. När också nerläggningarna blev dyrare än väntat hade man hamnat i en ond cirkel neråt. Målet med omvandlingen av försvaret uppnåddes inte, istället avskaffades försvaret i stor utsträckning. Wilhelm Agrell menar därför att försvaret ”rann ut med badvattnet” (Eriksson 2013, s. 6). Agrell är en av få forskare som också analyserat upprustningen av Försvarsmakten. Dock väldigt översiktligt. Han pekar på Rysslands annektering av Krim som den utlösande faktorn för starten av upprustningen (Agrell 2016, s.
238).
Carl Björeman, f.d. generallöjtnant har skrivit många kritiska böcker om försvarets nedrustning (Santereus 2019a). I boken Försvarets förfall: konsten att lägga ner försvaret utan att någon bryr sig (Björeman 2011) hävdar han att försvaret medvetet lades ner efter kalla kriget (Eriksson 2013, s. 7). Detta går alltså helt emot Agrells synsätt. Björeman pekar på olika aktörers förmåga att succesivt lägga ner försvaret. Särskilt fokus läggs på centrala aktörers ansvar för nedrustningen (Björeman 2011, s. 9). Björeman hävdar att nedrustningen inte grundade sig på säkerhetspolitiska motiv. Han hävdar att nedrustningen endast hade
ekonomiska incitament. Detta på grund av försvarsomvandlingens ekonomiska bakslag. Detta hävdar han ledde till en kris inför försvarsbeslut 2004. Björeman anser att det nationella försvaret offrades till förmån för förmågor till internationella insatser, detta på grund av de ekonomiska omständigheterna (ibid. ss. 12–13). Boken besvarar dels vilka argument som lades fram i den försvarspolitiska debatten av olika aktörer. Björeman redogör även för hur inställningen till Försvarsmakten ändrades och hur transformeringen kunde ske utan politiskt motstånd (ibid. ss. 14–15).
Eva Haldén, forskare vid Försvarshögskolan har också forskat på försvarsomvandlingen efter kalla kriget. Haldén undersöker den process som föregick de olika reformbesluten och försöker förklara de motstånd som reformatörerna mötte. Hon menar att fyra centrala faktorer försvårade försvarets omvandling. För det första uppkom en gradvis förändringen av synen på försvars- och säkerhetspolitiken. För de andra pekar Haldén på den genomgripande omorganisationen av Försvarsmakten. För det tredje pekar hon på Försvarsmaktens ekonomiska krisläge från 1997–
1998. För det fjärde, de politiska villkoren som rådde under minoritetsregeringen 1998. Haldén anser att förvarsomvandlingen var ett aktivt och medvetet försök till en radikal förändring av Försvarsmakten (Haldén 2007, ss. 4–5).
Fredrik Erikssons bok Förnyelse eller förfall – svenska försvaret efter kalla krigets slut (Eriksson 2013) består i stora delar av ett vittnesseminarium. I detta seminarium deltog Owe Wiktorin (Öb 1994–2000) Johan Kihl (f.d. chef för Försvarshögkvarteret), Anders Svärd (f.d.
ledamot i försvarsutskottet) och Björn von Sydow (f.d. försvarsminister). De slutsatser som drogs i vittnesseminariet är att försvarets omvandling påverkades av ett antal avgörande faktorer. Dels var de svårt för Försvarsmakten att planera sitt försvar, detta eftersom hotet från Sovjetunionen neutraliserats (ibid. s. 24). Samtidigt hade man planeringscykler på 15–20 års tid. Detta gjorde de väldigt svårt att ta sikte på framtidens försvar (ibid. s. 20). Samtidigt hade försvaret omodernt materiel och dålig ekonomi (ibid. ss. 24–25). Dessutom fanns det en intressekonflikt mellan politiker och Försvarsmakten. Ibland ville regeringen att försvaret skulle behålla inriktning trots att pengarna inte räckte och ibland ändrade politikerna inriktning utan att försvaret hade militär förmåga att ändra riktning (ibid. s. 36). När regeringen såg att Ryssland inte skulle utgöra ett hot inom de kommande tio åren lät regeringen försvarsmakten ta en ”timeout” och acceptera nedgången. Detta för att efter tio år ha ett högteknologiskt och modernt försvar (ibid. s. 52). Owe Wiktorin hävdar att nedskärningen från regeringen haft ekonomiska motiv. Dessa nedskärningar har kommit slag i slag. Nedskärningarna i trappsteg gjorde processen omöjlig att hantera, praktiskt och psykologiskt (ibid. s. 61).
Sammanfattningsvis råder det delade meningar om varför försvaret genomgick nedrustning efter kalla kriget. Den tidigare forskningen om svensk försvarsomvandling lyfter fram olika förklaringsfaktorer. Petersson pekar på materiella och immateriella faktorer som förklaringsfaktorer till nedrustningen av förvaret. Agrell pekar på försvarets inbyggda ekonomiska obalanser vars långsiktiga konsekvens blev att försvaret ”rann ut med badvattnet”.
Björeman anser istället att försvaret medvetet lades ner av ekonomiska skäl och till förmån för internationella insatser. Haldén anser att nedrustningen var ett medvetet försök till en radikal förändring och kan förklaras av ändrad syn på försvars och säkerhetspolitiken, genomgripande omorganisationen av Försvarsmakten, organisationens ekonomiska krisläge från 1997–1998 och de politiska villkoren som rådde. Verkställande aktörer pekar på försvarets omställningsperiod i kombination med dålig ekonomi omodern materiel, intressekonflikt mellan politiker och Försvarsmakten. Till skillnad från Agrell och Björeman undersöker denna studie endast motiveringar. Agrell och Björeman undersöker både motiv och motiveringar. Var gällande upprustningen efter 2014 råder en kraftig underrepresentation av litteratur och forskning. Detta beror troligtvis på att denna omvandlingsperiod nyligen påbörjats och pågår ännu. Förhoppningsvis kommer mer forskning om denna omstart framöver.
4 Historisk tillbakablick
För placera nedrustningen och upprustningen av försvaret i en bredare kontext behöver vi göra några historiska nedslag i Sveriges militärhistoria under 1900-talet. Om vi tittar på försvarets utvecklig under 1900-talet ser vi att försvaret genomgått flera avgörande förändringar.
4.1 ”Aldrig mer krig” 1925–1938
När första världskriget var slut fanns stark tro på en fredlig framtid för Sverige, ”aldrig mer krig” var förhoppningen (Agrell 2016, s. 23). Ett par år efter första världskrigets slut genomröstades 1925 en kompromiss mellan riksdagspartierna för en kraftig reducering av försvarets volym (ibid, s. 25). I grunden motiverades omvandlingen av brist på hot och ett fördelaktigt geostrategiskt läge. Den maktbalans som funnits mellan Ryssland och Tyskland hade upphört. Detta hade positiva effekter på Östersjöområdet. Dessutom hade Ryssland förlorat både Finland och Baltikum vilket gav Sverige en marginal till Ryssland. Den svenska armén hade rustats för att hantera första världskrigets hot och var nu överdimensionerat för den säkerhetspolitiska situationen. En konflikt ansågs osannolik i närtid (ibid, s. 24). Förutom säkerhetspolitiska faktorer hade omvandlingen också tekniska och ekonomiska incitament.
Invasionsförsvaret var omodernt och krävde en teknisk modernisering. Men försvarets budget var kraftigt reducerad. Detta resulterade i att bara viss materiell kunde moderniseras och annan reducerades (ibid, s. 25). Trots det säkra geostrategiska läget kvarstod en viss misstanke om framtiden. Därför infördes en elasticitetsprincip vilket innebar att försvaret snabbt kunde växa ifall hot skulle föreligga (ibid, s. 25).
4.2 Andra världskriget 1939–1945
De hot som tidigare ansetts som orealistiska var nu en realitet. Sveriges försvar var inte förberett för andra världskrigets totala krig som ställde höga krav på inhemsk materialproduktion (Agrell 2016, s. 31–32). Sveriges undermåliga förberedelser och svaga armé krävde eftergifter till Nazityskland. Samtidigt som regeringen försäkrade Nazityskland att Sverige inte var lönt att ockupera fick Sverige användning för elasticitetsprincipen. När Danmark och Norge ockuperades av Nazityskland påbörjade Sverige en forcerad upprustning (ibid, s. 31). Först vid krigsslutet hade Sverige ett väl utrustat försvar och kunde då försvara sig (ibid, s. 33).
4.3 Förberedelsens tid 1946–1971
Efter andra världskrigets slut insåg Sverige att man nu hade hamnat mitt emellan två antagonistiska stormakter (Kronvall & Petersson 2012, ss. 19–20). En potentiell konflikt mellan
stormakterna skulle hota Sveriges säkerhet. Regeringen misstänkte att en eventuell invasion av Sverige skulle utnyttjas av någon av stormakterna för militära ändamål. Därför skulle 500 000 soldater vara i beredskap (Dokument inifrån 2015). För att hålla sig utanför ett eventuellt krig och verka avskräckande mot stormakterna skulle Sverige vara neutralt och underbygga denna neutralitet med ett mycket starkt försvar (Kronvall & Petersson 2012, s. 42). Att vara neutral hade visat sig vara en framgångsrik taktik under andra världskriget (Agrell 2016, s. 35). I försvarsbeslutet 1948 beslutades att Sverige skulle hålla jämna steg med omvärldens upprustning. Den missbedömning som gjorts efter första världskriget, också kallat ”1925- traumat”, framhävdes som argument för att rusta i samma takt som stormakterna. Det så kallade
”1925-traumat” påverkade synen på försvaret fram till slutet av 70-talet (ibid. s. 40). Under en kortare period mellan 50- och 60-talet anpassades Sveriges civilförsvar för ett kärnvapenangrepp. Svenska stora och mellanstora städer skulle därför snabbt kunna utrymmas för att överleva massiva kärnvapenangrepp (Agrell 2010, s. 28).
4.4 Försvarets motgångar 1972–1988
Svenska försvaret hade 1972 drabbats av strukturella problem. Den omfördelning som präglat försvarsgrenarna armén, flygvapnet och marinen blev till slut inte möjlig. Därför valde regeringen att sänka ambitionerna med hänvisning till ett förbättrat omvärldsläge (Agrell 2016, ss. 56–57). De strukturella problemen fortsatte att störa försvarsmaktens arbete. Detta uppdagades i samband med Försvarsutredningen 88 som offentliggjordes hösten 1988.
Regeringens syfte med utredningen var att utreda arméns framtida fredsorganisation. I Försvarsutredningen 88 upptäcktes en rad olika strukturella problem. Överbefälhavare Bengt Gustafsson konstaterade att försvarsmakten befann sig i en djup ekonomisk kris. Detta på grund av 20 års underfinansiering och bristande utbildning, materielförnyelse och beredskap.
Försvarsmakten hade sparat in på materiell förnyelse och materielunderhåll samtidigt man ville behålla försvarets storlek. Den stora försvarsorganisationen var egentligen oförmögen att försvara landet på grund av bristande materiella förutsättningar (ibid. s. 71). Som en konsekvens av Försvarsutredningen 88 presenterade överbefälhavaren 1989 en perspektivplan där han redogjorde för förvarets långsiktiga utveckling. Analysen baserades på försvarets egna analyser av omvärldssituationen. Detta var två månader innan Berlinmurens fall. Överbefälhavaren hävdade att en avspänningsperiod hade inletts och att omfattade förhandlingar inletts mellan öst och väst. Däremot betraktades hotbilden som oförändrad och man såg på omvärldsförändringarna med osäkerhet (ibid. s. 93).
4.5 Plötslig fred 1989–1997
Kalla krigets slut innebar stora utmaningar för Försvarsmakten och regeringen. En försvarsomvandling stod för dörren och denna omställning visade sig bli betydligt besvärligare än vad Försvarsmakten och regeringen först anat (Petersson 2015, s. 209). Sovjetunionens fall innebar en förändrad hotbild. De invasionshot som så länge förelegat mot Sverige började nu tyna bort. Detta ledde till en förändrad världsbild (ibid. s. 221). Trots det förändrade säkerhetspolitiska läget och den ekonomiska kris som uppdagats i Försvarsutredningen 88 uteblev de stora förändringarna av försvaret. Regeringen höll 1991 fortfarande fast vid Sveriges behov av ett starkt allsidigt och sammanhängande försvar (ibid. s. 212). I Försvarsbeslut 1992 beslutade regeringen att försvaret skulle åtgärda de brister som uppkommit. Gammal materiel skulle bytas ut, underhållet skulle ses över och övningarna skulle bli fler. Därför beslutade man att försvaret skulle byta kvantitet mot kvalitet. Men totalförsvar av hela territoriet förblev försvarsstrategi (ibid. s. 212).
Under tidigt 90-tal påbörjades en förskjutning ifrån den traditionella neutralitetspolitiken.
Sverige hade efter Sovjetunionens fall chans att välja ny säkerhetspolitisk inriktning. Under 1990–2000 talet gick Sverige allt mer emot en solidaritetspolitik gent emot EU-länder (Dalsjö 2015, s. 165–166). Viljan att samarbeta militärt med andra återfinns i försvarsbeslutet 1996.
Beslutet bestod av två propositioner, Totalförsvar i förnyelsen 1995/96:12 och Totalförsvar i förnyelsen 1996/97:4. Propositionerna föreslog att Sverige skulle ha möjlighet att genomföra internationella fredsinsatser. Tidigare hade allt fokus legat på att försvara det egna landet. Även om en viss förskjutning mot internationell verksamhet gjorts ansåg regeringen att totalförsvaret
”är och förblir” strategin för att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp. Regeringen ansåg därför att strategin krävde en betydande försvarsförmåga (Petersson 2015, s. 213). I försvarsbeslut 1996 togs ett avgörande steg för Försvarsmaktens framtida utformning.
Försvaret skulle hädanefter genomgå en anpassning till det geostrategiska läget i närområdet och i Europa (Agrell 2016, s. 135). Ifall det säkerhetspolitiska läget skulle bli sämre skulle försvaret snabbt kunna växa. Detta betraktas idag som ”anpassningsdoktrinen”. Trots att försvaret reducerades skulle försvaret relativt fort återfå styrkan för att försvara landet mot en kvalificerad fiende (Petersson 2015, s. 213–214).
4.6 Ny nedrustning 1998–2013
På Folk och Försvars årliga rikskonferens 1998 tillkännagav dåvarande överbefälhavare Owe Wiktorin att försvaret nu skulle genomgå en radikal omvandling. Detta kom som svar på en tid av sviktande försvarsekonomi, nedrustning och personalavveckling (Haldén 2007, ss. 29–30).
”Nuvarande struktur löser inte morgondagens utmaningar, den ryms heller inte inom nuvarande ekonomiska ramar. Jag, som ansvarig för Försvarsmakten, anser därför att kontrollstationen 1998 måste göras till en plattform för att ge en ny politisk inriktning för försvaret, baserat på de nya förutsättningar jag pekat på. Våren 1999 måste riksdagen ta ställning till en ny inriktning för försvaret”
(ibid. ss. 29–30).
Släpp det gamla och se framåt var Wiktorins ståndpunkt i talet (ibid. s. 31). Riksdag och regering tog till sig Wiktorins uppmaning och en ny inriktning blev det. Detta var början på en omvandling av försvarsmakten från invasionsförsvar till insatsförsvar (ibid. s. 30). Den så kallade ”rysskräcken” skulle inte längre ligga till grund för hur försvaret var utformat. Istället skulle fokus ligga på internationella insatser. Denna omställning var närmast revolutionerande.
Hela invasionsförsvaret hade utbildats, övats och planerats för en invasion från Sovjetunionen.
Plötsligt förelåg andra premisser (ibid. ss. 34–35).
4.7 Vändpunkten 2009–
Den cirka tio år långa nedrustningen tog återigen en ny vändning den 27 januari 2009. Detta anses av Wilhelm Agrell som slutet för försvarets ”operativa time out”. Nu höjdes röster om att försvarspolitiken bedrivits oansvarigt, orealistiskt och osolidariskt (Agrell 2010, s. 211). Någon ny politisk inriktning för försvaret kom dock inte till stånd 2009. Istället lades satsningar på försvaret åt sidan. Frågan om försvaret tycktes bli en allt mindre frekvent fråga på dagordningen (Agrell 2016, s. 238).
I december 2012 gick dåvarande överbefälhavaren Sverker Göransson ut i svensk media och offentliggjorde försvarets försvarsförmåga. Han uppgav att försvaret inte skulle kunna försvara Sverige mer än i en vecka. Detta mot ett begränsat mål. Han hävdade att de ekonomiska anslagen Försvarsmakten fått tilldelade inte räckte till. Dessutom var han bekymrad över omvärldsutvecklingen. Omvärldsutvecklingen var mer osäker ansåg han. Misstankarna riktades då mot Ryssland (Holmström 2012).
”Normalbilden har förändrats jämfört med för tio år sedan. Det övas betydligt mer från rysk sida i Östersjön och Norska havet. Det är allt större, allt mer komplexa övningar. De är på väg uppåt i kvalitet i sin försvarsmakt” (ibid).
Den stora vändningen från politiskt håll kom i samband med den ryska annekteringen av Krim 2014. Den säkerhetspolitiska krisen i Ukraina fick betydligt större återverkningar än Georgienkriget 2008. När regeringen Löfven tillträdde 2014 ändrade försvaret inriktning.
Regeringen omtolkade omvärldsläget och försvarspolitikens inriktning (Agrell 2016, s. 238).
Försvaret skulle nu stärkas och omvandlas. Den mest anmärkningsvärda förändringen var att begreppet ”totalförsvar” återigen användes. Sverige skulle rustas för krig genom totalförsvar (ibid. s. 239). Försvaret skull nu omvandlas ifrån ett insatsförsvar till ett ”försvar som tydligare inriktas mot den nationella försvarsdimensionen” (Försvarsdepartementet 2014, s. 9).
5 Analys av regeringens motiveringar
Detta kapitel presenterar resultatet från undersökningen. Propositionerna följer i kronologisk ordning med äldst först. För att förenkla för läsaren att själv bilda sig en uppfattning om regeringens propositioner redovisas ett stort antal citat. Somliga resultat baseras på helhetsbedömningar av längre textavsnitt i propositionerna och kan inte direkt avläsas i citaten.
I dessa fall måste läsaren använda källhänvisningen och gå till originaltexten. Vissa utryck är fetmarkerade. Det innebär att skälen till försvarets nedrustning och upprustning nämns för första gången i propositionen.
5.1 Regeringens proposition 1998/99:74 - Förändrad omvärld - omdanat försvar
Det övergripande skälet till försvarets omvandling är ”den säkerhetspolitiska utvecklingen”.
”Med anledning av den säkerhetspolitiska utvecklingen föreslår regeringen i denna proposition att försvarspolitiken skall ges en ny inriktning” (Försvarsdepartementet 1999a, s. 8). Den säkerhetspolitiska utvecklingen syftar dels på tiden efter kalla kriget fram tills regeringens proposition (ibid. ss. 8–9). Den syftar också på utvecklingen i framtiden (ibid. s. 11).
Den säkerhetspolitiska utvecklingen, tiden efter kalla krigets, beskrivs som positiv och succesivt förbättrad ur säkerhetspolitiskt perspektiv (ibid. ss. 8–9). Konflikter som uppkommer regionalt i värden förblir regionala. Detta till skillnad ifrån kalla krigets regionala konflikter som lätt utvecklades till stormaktskonfrontation (ibid. s. 14). Samtidigt som en positiv utveckling präglat omvärlden betraktas den osäkra utvecklingen i Ryssland med oro (ibid. s.
13). De hot och risker som den säkerhetspolitiska utvecklingen genererat är av bredare typ. Det kan vara aktioner från flera stater men också av få individer som kan störa, utpressa, sabotera eller terrorisera svenska samhällets försörjning. Små grupper kan få stor verkan på ett stort område. I övrigt finns risker för radioaktiva utsläpp, omfattande migration och andra humanitära katastrofer (ibid. s. 14).
Framtidens säkerhetspolitiska utmaningar kommer framför allt ligga i Ryssland, Kaukasus, Nordafrika, Mellanöstern, södra och sydöstra Europa (ibid. s. 15). En ockupation av Sverige anses orealistiskt, åtminstone de kommande 10 åren (ibid. s. 9). Även om invasionshotet från Ryssland betraktas som avlägset kan regeringen inte utesluta att Ryssland kommer utgöra ett hot i framtiden (ibid. s. 41). Att en invasion anses avlägset beror på Rysslands svaga militär och minskade motsättningar i Sveriges närområde (ibid. s. 51). Framtidens säkerhetspolitiska
utveckling medför hot av extraordinär karaktär. Detta utan att hota Sveriges suveränitet (ibid.
s. 44). Attackerna uppkommer snabbt och är av olika typer. Detta gör det svårt att förbereda sig tidsmässigt och kompetensmässigt (ibid. s. 52).
”En grundkapacitet måste finnas att med stor flexibilitet kunna möta olika typer av hot. Ett skäl till det är de svårigheter som kan finnas att i tid fatta beslut om att stärka försvarsförmågan. Ett annat skäl är att det på många områden tar så lång tid att utveckla kompetens och förmåga att det inte ter sig möjligt att mer än marginellt anpassa dessa till iakttagbara förändringar av omvärldsläget. I andra avseenden däremot bör Sverige kunna förlita sig på väl förberedda möjligheter att anpassa försvarsförmågan” (ibid. s. 52).
Den säkerhetspolitiska utvecklingen, i följande citat utryckt ”det säkerhetspolitiska läget”, motiverar en reducering av försvarets volym. Därför vill regeringen minska antalet värnpliktiga och minska på materielen.
”Den totala utbildningsvolymen av värnpliktiga under åren 2000 och 2001 bör begränsas till ca 15 000 per år. Antalet civilpliktiga bör i princip halveras. När det nu, mot bakgrund av det säkerhetspolitiska läget, är möjligt att minska försvarets storlek leder det ofrånkomligen till konsekvenser även på materialsidan” (ibid. s. 10).
Samtidigt som den säkerhetspolitiska utvecklingen motiverar försvarets volym motiverar också den säkerhetspolitiska utvecklingen att minska försvarsutgifterna. Säkerheten för Sverige anses vara så pass befäst att ”[…] det finns klar anledning att utnyttja läget till att sänka kostnaderna för försvaret […]” (ibid. s. 9).
”Med den omvärldsbedömning regeringen gör och den förändrade hotbilden som utgår från Försvarsberedningens rapport är det rimligt att utgifterna till totalförsvaret minskas under nästa försvarsbeslutsperiod, dvs. åren 2002 - 2004”
(ibid. s. 10).
Den säkerhetspolitiska utvecklingen motiverar också nya krav på Försvarsmakten. Sverige skall ha en grundläggande försvarsförmåga för att försvara sig mot invasion från främmande makt men också att bistå med internationella insatser (ibid. s. 9). Internationellt skall Sverige ha förmågan att agera militärt tillsammans med andra stater. Detta bidrar till säkerhet också för Sverige. Försvaret skall även ha förmågan att bistå med humanitära insatser (ibid. s. 47).
Försvarsmakten skall förutom internationella hot och invasionshot hantera begränsade hot som påverkar samhällets funktioner men också kränkningar av Sveriges territorium (ibid. s. 47).
Kraven på Försvarsmaktens funktion skall alltid utgå ifrån omvärlden. ”Försvarspolitiken måste emellertid – oberoende av vilken ekonomisk nivå som väljs – anpassas till läget i omvärlden” (ibid. s. 9). Därför skall försvaret ha förmågan att anpassa sina försvarsresurser om hotet mot Sverige skulle förändras i framtiden. Försvarsmakten behöver vara så flexibel att Sverige kan motstå breda och differentierade hot (ibid. s.10; ibid. s. 52). Försvarsmakten bör också kunna hantera en högteknologisk attack där angriparen på avstånd slår ut viktiga samhällsfunktioner (ibid. s. 99).
De nya kraven motiverar en ny försvarsinriktning (ibid. s. 8). Försvaret skall satsa på mångsidigt användbara förband vilka skall ha förmågan att möta de differentierade hoten som föreligger mot Sverige och präglar omvärlden. Soldaterna skall ha de kompetenser som behövs för att operera i många olika situationer (ibid. s. 9). För att på bästa sätt hantera framtidens begränsade hot skall mycket av resurserna läggas på flygvapnets ”gripensystem” (ibid. ss. 9–
10). Regeringen vill också satsa på kunnande inom de områden som är aktuella i framtiden och inte inaktuella i framtiden. Förband som är anpassade för invasionshot skall utgå till förmån för förband som kan uppnå de nya kraven (ibid. s. 10).
”När vi nu står inför stora förändringar är det viktigt att säkerställa kompetenser inom områden som vi behöver för framtiden, men samtidigt är det nödvändigt att många av de krigsförbandstyper som enbart har uppgifter för att möta ett större invasionsföretag utgår” (ibid. s. 9).
Sammanfattningsvis motiveras ett antal försvarsförändringar av den framtida säkerhetspolitiska utvecklingen och utvecklingen efter kalla kriget. Dels motiverar den säkerhetspolitiska utvecklingen att minska försvarsutgifterna och dels att reducera försvarets värnpliktiga och materiel. Den säkerhetspolitiska utvecklingen motiverar även nya krav som i sin tur motiverar en ny försvarsinriktning.
5.2 Regeringens proposition 1999/2000:30 - Det nya försvaret
Regeringens proposition är en uppföljning av Förändrad omvärld – omdanat försvar. Tidigt i propositionen gör regeringen klart att försvarets omvandling motiveras av två faktorer. Dels
”den säkerhetspolitiska situationen i vår omvärld” och ”de förändringar som kan tänkas ske”.
”Den grundläggande utgångspunkten för de förslag som regeringen framlägger i denna proposition är den säkerhetspolitiska situationen i omvärlden och de förändringar som kan tänkas ske” (Försvarsdepartementet 1999b, s. 13).
Regeringen konstaterar att de nya krav som ”den säkerhetspolitiska situationen i omvärlden”
och dess förändringar ställer skall ligga till grund för hur försvaret skall reformeras.
Försvarsmakten skall alltså kunna hantera den säkerhetspolitiska situationen och dess förändringar (ibid. s. 10).
”Den säkerhetspolitiska situationen” utgörs av en ny hotbild. Faran för ett fullskaligt invasionsanfall mot Sverige har bytts ut mot begränsade attacker mot enskilda mål för att störa svenska samhället. En ockupation av Sverige anses av regeringen omöjlig inom de kommande tio åren, det vill säga, först efter 2010. ”[…] ett invasionsföretag syftande till ockupation av Sverige inte ter sig möjligt att genomföra under de närmaste tio åren […]” (ibid. s. 12). De typer av hot som försvaret skall förbereda sig för är begränsade och kan ta sig många olika skepnader.
Regeringen vill därför anpassa försvarsförmågan till denna typ av begränsade hot (ibid. s. 31).
”Den säkerhetspolitiska situationen” motiverar tre saker, ”nya krav”,
”försvarsreduceringar” och ”minskade försvarsutgifter”. ”Nya krav” och
”försvarsreduceringar” tas upp senare i analysen. Regeringen pekar på den förbättrade säkerhetspolitiska situationen som motivering till att minska försvarsutgifterna. ”De grundläggande förbättringarna av det säkerhetspolitiska läget gör att vi efter en omställningsperiod kan minska försvarsutgifterna […]” (ibid. s. 11).
”De förändringar som kan tänkas ske” syftar på flera saker. Förändringar i samhällens struktur, politiska, militära och tekniska förhållanden. Regeringen befarar att dessa förändringar kan ge upphov till nya typer av hot vilka kräver en ny typ av försvar. Regeringen är osäker på hur dessa förändringar kommer att arta sig. Osäkerhet om framtiden utgör därför utgångspunkten för försvarsomvandlingen (ibid. s. 14).
”Förändringar i samhällenas struktur, i politiska, militära och tekniska förhållanden kan också medföra nya typer av hot och uppgifter som måste mötas på nya sätt. Hoten kan också reduceras så att behovet av försvarsresurser minskar. Det går därför inte att låsa fast försvaret mot endast en uppfattning om hur framtiden kan te sig. Istället måste man sträva efter att bygga in en anpassningsförmåga där själva osäkerheten om framtiden utgör en viktig utgångspunkt” (ibid. s. 14).
Förändringar i strukturella, politiska och militära förhållanden avser förändringar som Rysslands militära insatser, i dess närområde genererar. Regeringen syftar inte bara på Ryssland utan också på förändrade militära och politiska omständigheter i andra delar av världen, såsom i Kosovo (ibid. s. 11).
De ”nya krav” som Försvarsmakten måste hantera motiverar tre förändringar. För det första motiverar ”nya krav” en flexibel anpassningsförmåga inom kunskapsinhämtning, färdigheter, utrustning och militära medel. Detta anses lämpligt för att agera ensam på Sveriges territorium men också tillsammans med andra nationer.
”Grunden för att Försvarsmakten skall kunna genomföra internationella insatser är att myndigheten utvecklar kunskaper och färdigheter och anpassar utrustning så att landets militära medel blir lämpade för att i samverkan med andra bidra till fred och säkerhet i vår omvärld. Samtidigt måste denna internationalisering och de erfarenheter som skapas genom den utnyttjas för att stärka vår nationella försvarsförmåga” (ibid. ss. 13–14).
För det andra motiverar ”nya krav” förmågan att gemensamt verka internationellt med andra stater (ibid. ss. 13–14). Regeringen lyfter fram försvarets förmåga till internationell krishantering som skäl för att hantera de ”nya kraven”. Man hävdar att Sverige genom kalla krigets slut nu kunnat närma sig andra EU-länder var gällande gemensamma militära operationer (ibid. s. 11). Regeringen vill att Försvarsmakten skall kunna medverka i internationella insatser och kunna anpassa sig till andra staters förmågor. Därför skall Försvarsmakten anpassa sin kunskap, sin utrustning, sina militära medel och färdigheter för internationella insatser (ibid. s. 17).
”De nya system som anskaffas skall också göra förbanden mer flexibla och allsidigt användbara i flera olika operativa uppgifter såväl nationellt som
internationellt. […] Med denna inriktning bör goda möjligheter skapas för svensk försvarsindustri att inta en framträdande roll och att samverka internationellt”
(ibid. s. 17).
För det tredje motiverar ”nya krav” försvarsreduceringar av oteknisk materiell och omoderna kompetenser. Vart efter kompetensbehoven förändras behöver insatsorganisationen förnyas för att inte halka efter i utvecklingen (ibid. s. 51). En annan faktor som motiverar försvarsreducering är lägre ekonomiska anslag. Resurserna för försvaret betraktas som begränsade och kräver att försvaret minskas (ibid. s. 103).
Sammanfattningsvis motiveras ”nya krav” av den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och dess förändringar som kan tänkas ske. Förutom ”nya krav” motiverar den säkerhetspolitiska situationen minskade försvarsutgifter. De nya kraven motiverar tre förändringar. För det första skall försvaret utveckla en flexibel anpassningsförmåga inom kunskap, färdighet, utrustning och militära medel. För det andra motiverar ”nya krav” försvarsreduceringar av oteknisk materiel och omoderna kompetenser. För det tredje motiverar ”nya krav” att kunna verka internationellt med andra stater. Att verka internationellt motiverar också att utveckla en flexibel anpassningsförmåga. Försvarsreduceringar motiveras också av sämre ekonomiska förutsättningar.
5.3 Regeringens proposition 2004/05:5 - Vårt framtida försvar
Regeringen motiverar försvarsomvandlingen utifrån två faktorer. För det första motiveras försvarsomvandlingen av den framtida ”omvärldsutvecklingen” (Försvarsdepartementet 2004, s. 32) och det ”nuvarande omvärldsläget” (ibid. s. 12). Regeringen anpassar försvaret för att kunna hantera den nuvarande situationen men också den framtida situationen.
”I propositionen Vårt framtida försvar utvecklas och anpassas inriktningen av försvaret för att möta de krav och utmaningar som framträder idag och som bedöms vara relevanta i framtiden” (ibid. s. 12).
Den framtida ”omvärldsutvecklingen” beskrivs med osäkerhet. Ett militärt hot skulle kunna riktas mot Sverige i framtiden (ibid. s. 12). Framtidens hot beskrivs som diversifierade, mindre synliga och mindre förutsägbara. Hoten hotar inte Sveriges suveränitet utan är av begränsad art (ibid. s. 14). Men regeringen utesluter inte att Sverige inom överskådlig kommer utsättas för hot mot dess suveränitet (ibid. s. 24). Några exempel som regeringen tar upp är ”regionala konflikter, stater i upplösning, organiserad brottslighet, spridning av massförstörelsevapen och
terrorism” (ibid. s. 14). Försvarets framtida utformning kommer beakta den ”snabba internationella, politiska, militärstrategiska och tekniska utvecklingen” (ibid. s. 24).
Det ”nuvarande omvärldsläget” är behäftat med en bredare hotbild. Ett militärt angrepp mot Sverige bedöms vara osannolikt, men militära incidenter kan inte uteslutas (ibid. s. 12). Tidigare spänningar i Sveriges närområde och globalt har minskat. Relationerna i Östersjöområdet är goda, dessutom har samarbete med Ryssland upprättats gällande östersjöfrågor. Samtidigt som denna positiva utveckling föreligger har nya hot uppkommit. Dessa är starka, komplexa och oförutsägbara (ibid. s. 13).
Regeringen vill också genomföra reduceringar av Försvarsmakten. På grund av den framtida
”omvärldsutvecklingen” och det ”nuvarande omvärldsläget” kan regeringen sänka sina militära ambitioner. Denna ambitionssänkning gör att försvaret kan genomföra omfattande reduceringar, i bland annat insatsorganisationens volym (ibid. s. 32).
För att hantera den framtida ”omvärldsutvecklingen” och det ”nuvarande omvärldsläget”
föreslår regeringen att försvaret skall göras om till ett modernt, flexibelt och rörligt försvar (ibid. s. 12). För att genomföra reformen behöver pengar frigöras. Regeringen tycks ge Försvarsmakten begränsade resurser. Pengar frigörs genom att avveckla stora delar av försvarets materiel och personalresurser. Detta skall göras skyndsamt och rationellt för att snabbt skapa utrymme för framtidens insatsorganisation (ibid. s. 12).
Förmågan att agera internationellt är något regeringen lägger stor vikt vid. Utifrån den framtida ”omvärldsutvecklingen” och det ”nuvarande omvärldsläget” ställs krav på försvaret att agera internationellt med andra (ibid. s. 25; ibid. s. 45).
”Då en majoritet av dagens väpnade konflikter är inomstatliga, konfliktorsakerna är komplexa och de flesta internationella insatser innehåller både civila och militära element, talar mycket för att de insatser som blir aktuella kommer att fortsätta att vara multifunktionella och krävande. Därför ökar kravet på förmåga att samverka med andra länder bilateralt, och inom ramen för multilaterala organisationer” (ibid. s. 25).
Att ha förmågan att agera internationellt skall enligt regeringen ligga till grund för utformningen av försvaret. ”De ökade kraven på Försvarsmakten när det gäller deltagandet i internationella insatser skall beaktas vid, och få konsekvenser för, utformningen av insatsorganisationen” (ibid.
s. 45). Försvaret skall anpassas både för internationella insatser och för att försvara Sveriges
territorium (ibid. s. 12). Sverige förvarar sig bäst tillsammans med andra stater. Detta anser regeringen vara lämpligt även i framtiden (ibid. s. 24).
Sammanfattningsvis motiverar den framtida ”omvärldsutvecklingen” och det ”nuvarande omvärldsläget” tre saker. För det första ett modernt, flexibelt och rörligt försvar. För det andra motiverar det sänkta ambitioner. För det tredje motiverar det förmåga att agera internationellt.
Avveckling av stora delar av försvarets materiel och personalresurser motiveras av sänkta ambitioner och begränsade resurser.
5.4 Regeringens proposition 2008/09:140 - Ett användbart försvar
I regeringens proposition understryks behovet av en fortsatt omvandling av Försvarsmakten.
De två övergripande motiveringarna till försvarets omvandling är den nuvarande situationen och dess framtida karaktär (Försvarsdepartementet 2009, s. 37; ibid. s. 3).
För det första motiveras omvandlingen utifrån den nuvarande situationens globala utmaningar, hot och situation i Sveriges närområde.
”De globala utmaningarna och hoten inklusive situationen i närområdet understryker behovet av att fortsätta utvecklingen mot ett rörligt, flexibelt och insatsberett försvar som är användbart utan föregående återtagning” (ibid. s.
37).
För det andra motiveras omvandlingen av den framtida karaktären på dessa utmaningar och hot.
”Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning om framtida konflikters karaktär. Denna ligger till grund för kraven på den föreslagna insatsorganisationen” (ibid. s. 51).
Den nuvarande situationen utgår ifrån ”globala utmaningarna”, ”hoten” och ”situationen i närområdet” motiverar försvarets omvandling.
”De globala utmaningarna och hoten inklusive situationen i närområdet understryker behovet av att fortsätta utvecklingen mot ett rörligt, flexibelt och insatsberett försvar som är användbart utan föregående återtagning” (ibid. s.
37).
”Globala utmaningar” syftar på risken för ekonomiska kriser och klimatförändringar vilket anses få konsekvenser för Sveriges säkerhet (ibid. s. 28). ”Hoten” som regeringen syftar på
