Stabil politik eller stabiliseringspolitik?

debatt nr 1 2004 årgång 32

Stabil politik

eller stabiliseringspolitik?

martin fl odén

I den debatt som föregick EMU-om- röstningen diskuterades fi nanspoliti- kens framtida stabiliseringspolitiska roll. Diskussionen utgick vanligen från att fi nanspolitiken vid en övergång till euron borde överta det ansvar för stabi- liseringspolitiken som penningpolitiken för närvarande har.

Trots utgången av EMU-omröst- ningen lever debatten vidare. I Eko- nomisk Debatt nr 7 2003 argumenterar nomisk Debatt nr 7 2003 argumenterar nomisk Debatt

Anders Borg för att fi nanspolitiken bör ges en tydligare institutionell ram. Han förundras också över svenska ekono- mers keynesofobi och anser att fi nans- politiken kan användas mer aktivt för att stabilisera ekonomin även i en regim med fl ytande växelkurs.

Borg anser att fi nanspolitiken har mycket att lära av penningpolitiken. Till exempel anser han att fi nanspolitiken bör ges tydligare mål, göras mer trans- parent, och att prognoser och fi nans- politiska insatser bör utvärderas mer systematiskt. Detta är tänkvärda och in- tressanta förslag. Steget till en mer aktiv fi nanspolitik är dock inte uppenbart. För det första har penningpolitikens stabili- seringspolitiska framgång huvudsakli- gen uppnåtts genom att osäkerheten om framtida penningvärde har reducerats, snarare än genom att konjunkturcykler aktivt har stabiliserats. Parallellen till fi nanspolitikens potentiella roll haltar därför i Borgs diskussion. Vidare över- skattar Borg möjligheten att identifi era rådande konjunkturläge. När även dessa

invändningar beaktas blir ekonomkå- rens utbredda skepsis till aktiv fi nanspo- litik mer begriplig.

Penningpolitiken och det framgångsrika 1990-talet

Erfarenheterna av 1990-talets penning- politik med ett tydligt mål och en självständig riksbank är utgångspunk- ten för Borgs argumentation. Efter att försvaret av den fasta växelkursen gavs upp i november 1992 annonserades ett infl ationsmål och Riksbanken fi ck i praktiken självständigt implementera penningpolitiken. Inledningsvis verkar övergången till en ny penningpolitisk regim med lägre infl ation ha förvär- rat 1990-talskrisen. Bedömare är dock ense om att den nya regimen efter den inledande anpassningsperioden har varit mycket framgångsrik. Trots tidvis turbulenta skeenden såväl inom landet som utomlands har Sverige klarat sig från betydande konjunkturfl uktuatio- ner efter 1990-talets inledande år.

En ofta framförd tolkning av det som skett är att Riksbanken har stabili- serat ekonomin genom att föra en aktiv penningpolitik. Räntehöjningar har kylt ned ekonomin vid konjunkturtoppar och sänkningar av styrräntan har stimu- lerat ekonomin vid konjunktursvackor.

Att penningpolitiken aktivt reage- rar på förändringar i konjunkturläget innebär dock inte nödvändigtvis att Riksbanken bedriver en aktiv konjunk- turpolitik. För att penningpolitiken ska vara konjunkturneutral krävs i själva verket att penningpolitiken reagerar på förändringar i infl ation och kapacitets- utnyttjande.

Enligt Fisher-sambandet är nomi- nalräntan lika med summan av realrän- tan och infl ationstakten. Om infl ationen

REPLIK till Anders Borg om stabiliserings - politiken

Martin Flodén är doktor i national- ekonomi, verksam vid Handelshögskolan i Stockholm. Hans huvudsakliga forsk

-

ningsområde är makroekonomi.

Martin.Floden@hhs.se.

1 Såväl STEMU-rapporten (SOU 2002:16) som Riksbankens remissvar (Riksbanken 2002) utgick från att fi nanspolitikens möjligheter att överta penningpolitikens roll är begränsade.

Speciellt Riksbanken förespråkade ändå en tämligen aktiv stabiliseringspolitik, även om riks- banksledningen senare förnekade att så var fallet (Bergström och Bäckström 2002).

Tack till David Domeij, Rickard Eriksson och Magnus Jonsson för synpunkter.

ekonomiskdebatt nr 1 2004 årgång 32

2 Produktionsgapet mäts som skillnaden mellan faktisk och potentiell produktion. Ett positivt produktionsgap innebär att ekonomin befi nner sig i högkonjunktur.

3 produktionsgap innebär att ekonomin befi nner sig i högkonjunktur.

3 produktionsgap innebär att ekonomin befi nner sig i högkonjunktur.

Detta gäller naturligtvis endast så länge politiska prioriteringar eller värderingar är inte änd- ras. Sådana förändringar är viktigare än stabiliseringspolitiska avvägningar.

stiger måste riksbankens styrränta höjas lika mycket för att realräntan ska vara oförändrad. För att få en dämpande ef- fekt på infl ationen kan det vara önskvärt att styrräntan höjs mer än ökningen i infl ationen. Eftersom ett högt kapaci- tetsutnyttjande kan driva upp infl atio- nen kan det även vara motiverat att låta styrräntan påverkas direkt av konjunk- turläget.

De studier som gjorts av den svenska penningpolitiken efter att infl ationsmå- let infördes ger inget stöd för tanken att politiken är stabiliseringspolitiskt aktiv.

Såväl Jansson och Vredin (2001), Kon- junkturinstitutet (2002), som Öster- holm (2003) fi nner att Riksbanken har höjt styrräntan när infl ationen eller in- fl ationsförväntningarna har stigit. Men höjningen är normalt lägre än höjningen i infl ationen. Realräntan har således inte höjts när infl ationen har stigit. Vidare verkar styrräntan ha sjunkit när produk- tionsgapet har stigit.

Penningpolitikens framgång från 1990-talets mitt består främst i att priser har stabiliserats och gjorts mer förut- sägbara. Tabell 1 visar att realräntan och infl ationstakten var betydligt mer volatila under 1980-talet än under den rådande penningpolitiska regimen. För produktionsgapet syns ingen lika tydlig förbättring. Värdena för produktions- gapet är dock något missvisande. Till exempel kan man hävda att krisåren 1992–1994 orsakades av den gamla sta- biliseringspolitiska regimen. Om även krisåren inkluderas stiger volatiliteten för produktionsgapet i den gamla regi- men kraftigt.

I den tidigare regimen var infl atio- nen svårprognostiserad. Den fasta väx- elkursen innebar i teorin att infl ationen borde hållas på samma nivå som i om-

världen. Så blev dock inte alls fallet. En- staka år lyckades man hålla infl ationen nere på låga nivåer, men det var svårt för marknadsaktörer att förutspå när detta skulle ske. Dessutom fanns hela tiden en osäkerhet om växelkursen. En devalvering kunde snabbt leda till stora ekonomiska förändringar och även en utebliven devalvering kunde få ekono- miska konsekvenser.

I och med den nya regimen har inslaget av penningpolitiska chocker reducerats avsevärt. Den lägre osäker- heten om avkastningen på investeringar och framtida infl ation har underlättat ekonomiska beslut och en av källorna till konjunkturfl uktuationer har därmed effektivt blockerats.

Paralleller till fi nanspolitiken

De goda erfarenheterna av att delegera penningpolitiken till en självständig riksbank med tydliga mål och stor öp- penhet har föranlett en diskussion om möjligheten att på ett liknande vis för- ändra institutionerna kring fi nanspoli- tiken. Reformer i den riktningen har re- dan genomförts, exempelvis genom den nya och stramare budgetprocessen. Det fi nns dock fortfarande mycket att lära av penningpolitiken, och Anders Borg diskuterar fl era intressanta förslag.

När det gäller fi nanspolitikens mål- sättning råder det dock viss förvirring.

Lärdomen från penningpolitiken är att i

första hand bedriva en så förutsägbar och

stabil politik som möjligt. Överfört till

fi nanspolitiken innebär detta rimligen

att skatter och transfereringar bör vara

så konstanta som möjligt.3 En konjunk-

turberoende momssats eller arbetsgivar-

avgift riskerar att öka osäkerheten om

framtida politik.

debatt nr 1 2004 årgång 32

Informationsproblemet

Även om vi accepterar att stabiliserings- politiken under senare år huvudsakligen har varit passiv, kan man fråga sig om inte en mer aktiv stabiliseringspolitik är önskvärd. Som Anders Borg påpekar är ekonomer ofta skeptiskt inställda till ak- tiv stabiliseringspolitik. Borg diskuterar fl era av de invändningar som vanligen förs fram, men ett av stabiliseringspo- litikens främsta problem berörs endast i förbigående.

För att bedriva aktiv stabiliserings- politik är det viktigt att förstå vilket konjunkturläge ekonomin befi nner sig i.

Det är även önskvärt att förstå hur eko- nomin kommer att utvecklas i framti- den, och hur ekonomin reagerar på olika ekonomisk-politiska instrument.

Anders Borg påpekar i sin artikel att fi nansdepartementet inte gjort sig känt för sina pålitliga prognoser. Han före- slår därför att ett expertråd ska få större infl ytande över prognosarbetet och den ekonomisk-politiska analysen. Detta är dock betydligt lättare sagt än gjort.

Finansdepartementet har idag tillgång till Konjunkturinstitutets prognoser, och något bättre fi nns knappast att få även om nya ekonomiska resurser an- slås. Makroekonomiskt prognosarbete är genuint svårt.

Orphanides (2000, 2001) har i en

serie uppsatser dokumenterat detta informations- och prognosproblem.

Den centrala variabeln i en konjunktur- lägesbedömning är produktionsgapet, vilket mäter avståndet mellan faktisk och ”potentiell” produktion vid en gi- ven tidpunkt. Att mäta ett lands totala produktion i realtid är svårare än man kan tro. Det största problemet är dock att uppskatta den potentiella produk- tionen.

Vanligen skattas den potentiella produktionen utifrån den historiska produktionsutvecklingen. Potentiell produktion mäts då som den genom- snittliga eller normala BNP-nivån jus- terat för en underliggande tillväxttrend.

Ett sådant synsätt på potentiell produk- tion är inte helt okontroversiellt. Även om vi accepterar synsättet återstår dock problemet att identifi era den underlig- gande tillväxttrenden och framförallt att identifi era förändringar i trenden.

Under 1970-talet växte BNP lång- sammare än under tidigare decennier, men under de första åren med låg tillväxt var det inte uppenbart att även framtida tillväxt skulle bli låg. Det var därför inte orimligt att anta att ekonomin befann sig klart under potentiell nivå. Orphani- des visar att skattningar av produktions- gapet baserat på den information som fanns tillgänglig vid beslutstidpunkten

Tidsperiod

1980:III-1989:IV 1996:I-2003:II

Infl ationstakt 4,46 2,18

Förändring i infl ationstakten 6,22 3,38

Realränta 1,89 1,26

Förändring i realränta 1,99 0,52

Produktionsgap 1,08 1,42

Förändring i produktionsgap 0,72 0,53

Anm: Tabellen visar variablernas volatilitet mätt som standardavvikelse. Realräntan är uträk- nad som styrräntan i början av kvartalet minus infl ationsförväntning ett år framåt, där infl a- tionsförväntningarna skattas med hjälp av laggade värden på infl ation och produktionsgap.

Källor: Konjunkturinstitutet (produktionsgap) och SCB (infl ation, kvartalsvärden för und1x).

Tabell 1

Volatilitet i centrala makroekonomiska variabler

ekonomiskdebatt nr 1 2004 årgång 32

vanligen avviker med fl era procenten- heter från de skattningar som kan göras i efterhand när även information om senare BNP-utveckling kan användas i skattningarna.

Informationsproblematiken kan även illustreras med ett mer aktuellt exempel. IT-boomen under 1990-talets slut föranledde spekulationer om en ny och snabbare tillväxtutveckling, men det talades även om överdriven optimism och risken för en bubbla som kunde spricka. Om utvecklingen upplevdes som inledningen på en ny tillväxttrend kunde produktionsgapet anses vara negativt (lägre faktisk produktion än potentiell produktion). Politiker och/

eller ekonomiska beslutsfattare skulle då kunna argumentera för subventioner till bredbandsutbyggnad och tredje ge- nerationens mobiltelefonisystem så att produktionen snabbt skulle komma upp till sin potentiella nivå.

Det är naturligtvis inte enbart po- litiker och ekonomer som har problem att bedöma konjunkturläget. Men den centrala frågan är om dessa personer vet mer än allmänheten. Är dessa personer mer än allmänheten. Är dessa personer mer

experter på att identifi era bubblor eller överdriven pessimism? Eller tenderar de att haka på och förstärka sådana trender?

Mitt svar är att politiker och ekonomer inte är tillräckligt mycket bättre för att stabiliseringspolitiken ska verka i rätt riktning tillräckligt ofta. Genom att minimera antalet stora och centralt fattade beslut reduceras i stället den aggregerade osäkerheten. Det är bättre att sprida ut investerings- och sparbeslut till hushålls- och företagsnivå. Dels får beslutsfattaren då tydligare egna eko- nomiska incitament, dels kommer fel- bedömningar i högre grad att jämnas ut.

4. Har svenska ekonomer en keynesofobi?

Borg eftersträvar en syntes mellan Keynes och Friedman. Det är dock inte uppenbart vad en sådan syntes innebär.

Keynes och Friedman har en likartad syn på ekonomins funktionssätt. Skillnaden är tilltron på individen kontra politisk och ekonomisk elit. Milton Friedman har formulerat detta som

All economists – monetarists, Key- nesians, or what-not – recognize that there is such a thing as market failure.

I believe that what really distinguishes economists is not whether they recog- nize market failure, but how much im- portance they attach to government failure, especially when government seeks to remedy what are said to be market failures.

Keynes var synnerligen elitistisk och ha- de föga tilltro till allmänhetens förmåga att fatta sunda beslut.

Efter 70-talets misslyckade stabiliseringspolitik har allt fl er ekonomer insett att även politiker och nationalekonomer har begränsad förmåga att tolka ekonomiska skeen- den. Den rådande inställningen inom ekonomkåren är således att Friedmans passiva stabiliseringspolitik är att före- dra framför Keynes aktiva. Borg antyder att en sådan keynesofobi är speciellt utmärk an de för svenska ekonomer. Så är emellertid inte fallet. Exempelvis anser nykeynesianernas för grunds fi gur Gregory Mankiw att aktiv stabilise- ringspolitik endast bör användas vid extrema lågkonjunkturer. I övrigt delar han Friedmans avvaktande inställning,

Even if you accept everything that new Keynesians say about prices be-

4 Friedman (1996) i Snowdon och Vane (1999, s 138).

5 Detta gäller inte enbart ekonomiska beslut. Se Robert Skidelskys (1983, 1992) biografi över Keynes, speciellt kapitel 7 i andra volymen.

6 Keynes, speciellt kapitel 7 i andra volymen.

6 Keynes, speciellt kapitel 7 i andra volymen.

Mankiw (1993) i Snowdon och Vane (1999, s 117)

debatt nr 1 2004 årgång 32

ing sluggish and so on, there is still the question of how good the government is at responding in a timely fashion to the shocks. In that debate, I side to a large extent with Milton Friedman.

The government is very bad at re- cognizing shocks in a timely fashion, and when they do respond to shocks they often do so quite late and often counterproductively. So while I see the business cycle as a sign of market failure I also think it is a kind of failure that a government is very limited in its ability to fi x.

Den syntes Anders Borg efterlyser mel- lan Keynes och Friedman fi nns kanske redan idag representerad hos fl ertalet ekonomer som ett erkännande av mark- nadsmisslyckanden (Keynes) och en misstro till möjligheterna att bedriva aktiv stabiliseringspolitik (Friedman).

Slutsatser

Såväl penningpolitik som fi nanspolitik existerar av andra än stabiliseringspo- litiska skäl – penningpolitiken för att förse ekonomin med ett betalningsme- del och fi nanspolitiken för att fi nansiera offentlig verksamhet och social trygg- het. Eftersom faktiska och förväntade förändringar i såväl penning- som fi - nanspolitik har effekter på den ekono- miska konjunkturen, kan sådan politik i princip användas för att stabilisera ekonomin. Historiskt verkar dock eko- nomisk-politiska beslut ofta ha haft en destabiliserande inverkan på ekonomin.

Målsättningen för stabiliseringspoliti- ken bör vara att i första hand stabilisera

den ekonomiska politiken snarare än hela ekonomin. Genom att göra realränta, infl ation och skattesatser så förutsäg- bara och stabila som möjligt underlättas privata aktörers ekonomiska beslut och risken att den ekonomiska politiken blir destabiliserande minimeras.

REFERENSER

Bergström, V och U Bäckström, ”Inlägg/

EMU”, Dagens Nyheter, 7 november 2002.

Borg, A (2003), ”Modern fi nanspolitik: En syntes mellan Keynes och Friedman”, Ekono- misk Debatt, årg 31, nr 7, s 17-28.

Jansson, P och A Vredin (2001), ”Forecast- based monetary policy in Sweden 1992-1998:

A view from within”, manuskript, Sveriges Riksbank.

Konjunkturinstitutet (2002), Penningpoli- tiken 1999-2001, Specialstudier, nr 1.

Orphanides, A (2000), “The quest for pros- perity without infl ation”, European Central Bank, WP nr 15.

Orphanides, A (2001), “Monetary policy rules based on real-time data”, American Eco- nomic Review, vol 91, s 964-985

Skidelsky, R (1983), John Maynard Keynes:

Hopes betrayed, 1883-1920, Penguin Books, New York.

Skidelsky, R (1992), John Maynard Keynes:

The economist as savior, 1920-1937, Penguin Books, New York.

Snowdon, B och H R Vane (1999), Conversa- tions with leading economists: Interpreting mod- ern macroeconomics, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK.

SOU 2002:16, Stabiliseringspolitik i valutaunio- nen, Kommittén för stabiliseringspolitik för full sysselsättning vid ett svenskt medlem- skap i valutaunionen (STEMU).

Taylor, J B (1998), ”A historical analysis of monetary policy rules”, NBER WP nr 6768.

Österholm, P (2003), “The Taylor rule: A spurious regression?”, manuskript, Uppsala Universitet.