Coronapandemin och de upplevda styrningsproblemen: det svenska fallet i nordisk jämförelse

(1)

Coronapandemin och de upplevda styrningsproblemen

– det svenska fallet i nordisk jämförelse

DOUGLAS BROMMESSON & ZIGNE EDSTRÖM

STATSVETENSKAPLIGA INSTITUTIONEN | SAMHÄLLSVETENSKAPLIGA FAKULTETEN | LUNDS UNIVERSITET

En rapport från projektet Nytt vin i nya läglar: Om

förutsättningarna för ett modernt civilt försvar, finansierat av

(2)

(3)

Coronapandemin och de upplevda styrningsproblemen

– det svenska fallet i nordisk jämförelse

Douglas Brommesson & Zigne Edström

Den här rapporten är framtagen inom ramen för Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) särskilda forskningssatsning med anledning av coronapandemin.

Uppdraget liksom det större forskningsprojekt om civilt försvar till vilket uppdraget är knutet finansieras av MSB, vilket härmed tacksamt erkänns. Uppdragets inriktning liksom arbetets upplägg och genomförande sker oberoende från myndigheten och författarna är ensamt ansvariga för urval av material, analys och slutsatser.

Lund maj 2021

Douglas Brommesson och Zigne Edström

(4)

Lunds universitet

Samhällsvetenskapliga fakulteten Statsvetenskapliga institutionen

ISBN 978-91-7895-926-6

Printed in Sweden by Media-Tryck, Lund University Lund 2021

(5)

Innehållsförteckning

1 INLEDNING ... 4

1.1 FRÅN DET CIVILA FÖRSVARETS STYRNINGSPROBLEM TILL STYRNINGEN UNDER PANDEMIN .... 5

2 TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER ... 7

2.1 STYRNING UNDER KRIS ... 7

2.2 DET CIVILA FÖRSVARETS STYRNINGSPROBLEM ... 8

3 STYRNINGSPROBLEMATIKEN UNDER CORONAPANDEMIN ... 10

3.1 FLERNIVÅPROBLEMATIK ... 10

3.2 NYA STYRFORMER ... 11

3.3 PRIVATISERING ... 14

3.3.1 Övrig problematik som belysts av coronapandemin ... 15

4 NORDISK JÄMFÖRELSE ... 17

4.1 DANMARK ... 17

4.2 FINLAND ... 19

4.3 NORGE ... 21

5 SLUTSATSER ... 24

6 LITTERATUR ... 26

(6)

1 Inledning

¹

I denna rapport granskar vi upplevda styrningsproblem i samband med den offentliga styrningen av åtgärder för att hantera coronapandemin 2020; dels genom att undersöka huruvida tidigare identifierade styrningsproblem från arbetet med att återuppbygga det civila försvaret har kommit till uttryck under pandemin, dels genom att kartlägga eventuella ytterligare styrningsproblem som krisen har belyst. Avslutningsvis studerar vi motsvarande styrningsproblem i Danmark, Finland och Norge och sätter därmed det svenska fallet i en nordisk jämförelse.

De tidigare identifierade styrningsproblem vi utgår från i vår analys är hämtade från utredningar om återuppbyggnaden av ett civilt försvar i Sverige, en process som pågått sedan 2015. Vårt argument för att utgå från dessa tidigare identifierade styrningsproblem bygger på att det civila försvaret ska kunna upprätthålla grundläggande civila funktioner (hälsovård, brandförsvar, etc.) under en allvarlig kris eller till och med under krig. Om det då finns välgrundad anledning att anta att det finns styrningsproblem som kan försvåra styrningen av dessa funktioner under en allvarlig kris, så torde samma problem aktualiseras också under pandemin, som de facto är en allvarlig kris även om det civila försvaret inte har mobiliserats under pandemin. Kan vi se samma styrningsproblem under pandemin som utredningar om det civila försvaret har pekat på, då kan vi anta att dessa problem är reella och behöver hanteras för att styrningen av det civila försvaret ska fungera optimalt under kris och krig. Om de identifierade styrningsproblemen inte bekräftas under pandemin kan vi anta att de antingen är överdrivna, eller att den speciella kontexten av allvarlig kris eller krig som det civila försvaret ska verka under aktualiserar dessa problem på ett annat sätt än vad pandemin har gjort.

Jämförelsen med de andra nordiska länderna motiveras av olika förvaltningsmässiga förutsättningar, givet att de andra nordiska länderna ofta har präglats av en tydligare centralstyrning. Vi kan också se stora variationer mellan de nordiska länderna i upprätthållandet av det civila försvaret efter Kalla krigets slut. Gällande det senare har inte minst Finland upprätthållit det civila försvaret och därmed, och därmed en tydligare planering för styrning under krissituationer.

Rapporten fortsätter nu med en bakgrundsteckning av det civila försvarets styrningsproblem, vi redogör här också för vårt argument att jämföra dessa styrningsproblem med styrningen under pandemin. Argumentet för denna jämförelse leder fram till vårt syfte med rapporten. I det tredje avsnittet för vi en teoretisk diskussion om styrning under kris i termer av centralstyrning och interaktiv samhällsstyrning. Vi utvecklar också hur dessa styrformer relaterar till det civila försvarets identifierade styrningsproblem. I avsnitt fyra analyseras så upplevda styrningsproblem under pandemin och i det femte avsnittet görs en nordisk jämförelse av styrningsproblemen. I avsnitt sex sammanfattar vi våra slutsatser.

1 Denna rapport bygger i några delar vidare på artikeln ”Civil beredskap och offentlig styrning under pandemin 2020-2021”, publicerad i Statsvetenskaplig tidskrift (Brommesson 2021). Brommesson har författat de delar som överlappar (framförallt delar av avsnitt 2 och 3 med analysramarna, samt en mindre del av avsnitt 4), samt avsnitt 1 och delar av avsnitt 6. Resterande delar har författats av Edström.

Edström har samlat in det mesta av det material som analyseras i avsnitt 4. Såväl Brommessons som Edströms arbete har skett inom ramen för ett särskilt uppdrag med anledning av coronapandemin, knutet till projektet Nytt vin i nya läglar: Om förutsättningarna för ett modernt civilt försvar som finansieras av Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB) (dnr 2017-99591).

(7)

1.1 Från det civila försvarets styrningsproblem till styrningen under pandemin

Målen för det svenska civila försvaret är att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, upprätthålla en nödvändig försörjning, bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig, upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar, bidra till att stärka försvarsviljan och samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred samt att med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.² Under krig eller kris hotas samhällets grundläggande funktioner och värden. För att säkerställa krisberedskap krävs därför samordning mellan flera aktörer, såväl offentliga som privata och ideella, samt mellan olika nivåer och sektorer i samhället. Svensk krisberedskap och det civila försvaret bygger på tre huvudprinciper: ansvarsprincipen som delger att den som har ansvar för en verksamhet i vanliga situationer också har motsvarande ansvar vid störningar i samhället, inklusive ett ansvar att agera vid osäkra lägen samt stödja och samverka med varandra aktörer, närhetsprincipen som innebär att samhällsstörningar ska hanteras där de inträffar och av de som är närmast berörda och ansvariga, samt likhetsprincipen vilken innebär att aktörer inte ska göra större förändringar i organisationen än vad som behövs för att bemöta krissituationen.³

Även om det civila försvaret inte har mobiliserats i en formell mening under pandemin har ändå flera relevanta myndigheter ställts inför en allvarlig kris som i många delar är jämförbar med den typ av kris som det civila försvaret är tänkt att hantera. Det civila försvarets styrningsproblem kan därför också antas ha aktualiserats under pandemin. Det är Regeringskansliet (framförallt genom Socialdepartementet), Folkhälsomyndigheten (FoHM), Socialstyrelsen (SoS) och Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB) som i störst utsträckning arbetat med hanteringen av coronapandemin. Sammanfattat har regeringen ansvarat för samordning av den strategiska hanteringen på nationell nivå. Detta innefattar att ta beslut om förvaltningsmyndigheternas uppdrag och prioriteringar. Det har dock till stor del varit upp till förvaltningsmyndigheterna att själva precisera hur uppdrag ska genomföras. Därtill har även FoHM ansvarat för frågor som berör smittspridning och smittskydd, SoS för det sammantagna vårdläget och MSB för såväl nationella lägesbilder som stöd till regioner och kommuner. Därutöver innebär Sveriges decentraliserade förvaltningsmodell att regionerna och kommunerna själva ansvarat för hälso- och sjukvårdsfrågor respektive äldreomsorg. Även inom civilt försvar och krisberedskap har kommuner och regioner särskilda skyldigheter.⁴ Coronapandemin har således ställt krav på åtgärder som ofta fallit under regionernas och kommunernas ansvar. Till följd av detta har även Länsstyrelserna samt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) bistått med samordning och lokala lägesbilder, och utgjort en länk mellan regering och regional respektive lokal nivå.

Vår analys av styrningen under coronakrisen görs utifrån tre huvudsakliga problemområden som identifierats i debatten och utredningsväsendet kring återuppbyggnaden av det civila försvaret⁵, flernivåstyrning, nya styrformer och privatisering (vi utvecklar dessa i avsnitt 3.2). Utifrån problemområdena är syftet att studera vilka av dessa styrningsproblem som återkommer som upplevda styrningsproblem i samband med pandemin. Vi gör här således en jämförelse mellan

2 Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap Om totalförsvar och civilt försvar https://www.msb.se/sv/amnesomraden/krisberedskap--civilt-forsvar/om-totalforsvar-och-civilt-forsvar/

3 Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap Om krisberedskap https://www.msb.se/sv/amnesomraden/krisberedskap--civilt-forsvar/om-krisberedskap/

4 Se Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

5 Brommesson 2021, se också rapporten Motståndskraft 2017

(8)

identifierade styrningsproblem i arbetet med återuppbyggnaden av det civila försvaret med de upplevda styrningsproblemen under pandemin. Argumentet för denna jämförelse är att de identifierade styrningsproblemen som rör det civila försvaret kan antas bli reella styrningsproblem under en allvarlig kris (eller till och med ett krig). Eftersom pandemin får sägas vara en synnerligen allvarlig kris borde dessa styrningsproblem ha aktualiserats under pandemin. Om så inte har skett kan det civila försvarets identifierade styrningsproblem sägas vara överdrivna, eller möjligen endast relevanta under mer specifika krigsliknande situationer. Vidare, om helt andra styrningsproblem aktualiseras under pandemin kan de identifierade styrningsproblemen rörande det civila försvaret behöva kompletteras. Därmed lämnas utrymme för övriga styrningsproblem som urskiljs i materialet, men som inte kartlagts tidigare. Tillslut jämförs även de tre huvudområdena gentemot styrningen i Danmark, Finland och Sverige. Materialet är huvudsakligen inhämtat från regerings-, riksdag och övriga relevanta myndighetssidor, rapporter från myndigheter och kommissioner, samt övriga styrningsdokument.

(9)

2 Teoretiska utgångspunkter

2.1 Styrning under kris

Statsvetaren Henrik Enroth argumenterar för att den politiska styrningen har genomgått en radikal förändring i våra dagar. Från att skapa olika former av policys och därigenom hantera olika typer av identifierade utmaningar som en befolkning eller ett samhälle står inför, har den politiska styrningen mer kommit att handla om att lösa problem i styrningen genom samordning i nätverk.⁶ Den samtida förvaltningsforskningen har återkommit till snarlika teman som alla rör en resa från en klassisk weberiansk styrningsmodell med tydliga ansvarsförhållanden i en hierarkisk ordning som vi med engelsk terminologi kan kalla government, till en situation som kan karakteriserats med hjälp av ett begrepp som governance.⁷ I det senare fallet präglas styrningen av flexibilitet istället för förutsägbarhet, inom ramen för olika nätverk, snarare än inom fasta hierarkier.

Praktiken som sker inom nätverken präglas av en intern styrningsmentalitet, snarare än en policyskapande styrning (jfr. Eriksson 2015: 44). Följer vi dessa argument blir också utfallet annorlunda, från att tidigare ha varit inriktat mot policyskapande i relation till identifierade problem, till problemlösande utifrån den interna styrningsmentaliteten. För att sammanfatta skillnaderna mellan dessa styrformer kan vi i brist på en självklar översättning till svenska använda verben centralstyrning respektive interaktiv samhällsstyrning.⁸

Resan från det vi här kallar centralstyrning till interaktiv samhällsstyrning är en generell trend i förvaltningsforskningen, men också en trend som enligt forskningen får specifika konsekvenser inom specifika sektorer. Den sektor som står i centrum för den föreliggande studien, krishantering, är inget undantag, snarare tvärtom. Offentlig verksamhet som har ett huvudansvar under allvarliga kriser och till och med krig har i särskilt hög utsträckning präglats av hierarkier med tydlig befälsordning, en förutsägbarhet där rollerna är givna på förhand, en tydlig styrning där utrymmet för deliberation under själva krisen är begränsat och där utfallet är inriktat mot att hantera akuta och givna problem som riskerar att drabba befolkningen hårt. Dessa karaktärsdrag har gällt för alltifrån militärt försvar till kommunal krisberedskap.

En uttalad princip som fångar synsättet som länge har präglat styrformen inom krisberedskapen är ansvarsprincipen. Ansvarsprincipen säger att den som har ansvar för en uppgift under fredstid också ska ha ansvar för uppgiften under kris eller krig. Med ansvarsprincipen följer också att ansvar och befogenhet ska följa varandra åt. Den som har ansvar för att lösa en uppgift ska också ha befogenhet att göra det genom att förfoga över de resurser som krävs.⁹ Här finns en koppling till den svenska förvaltningsmodellen med fristående myndigheter och inte ministerstyre. En myndighet som ansvarar för en viss fråga under vardagliga förhållanden ska göra det också under kris. Så blir en myndighet som Folkhälsomyndigheten en central aktör under en pandemi, trots att myndigheten sannolikt var okänd för många medborgare innan pandemin 2020 och framåt.

Trots att den traditionella styrformen har haft en särskilt stark ställning inom ramen för krisberedskapen har ändå inte denna sektor varit förskonad under den generella

6 Enroth 2014

7 Demoriz 2018

8 Hedlund & Montin 2009

9 Lindgren och Ödlund 2015

(10)

förvaltningsresan från centralstyrning till interaktiv samhällsstyrning, eller från government till governance. Demoriz visar att vid sidan av den generella betydelsen av governance som en styrningspraktik har governance-litteraturens fokus på samverkan i nätverk med en flexibel ansats kommit att bli en central del av litteraturen om styrning av krisberedskap.¹⁰ Magnus Christiansson visar i sin avhandling på hur ett sådant genomslag också har präglat styrningen av det svenska försvaret under tiden efter Kalla kriget. Även om Christiansson i huvudsak studerar det svenska militära försvaret finns det flera kopplingar till styrningen av det civila försvaret och givet att båda delar avses ingå i ett återuppbyggt totalförsvar är relevansen av Christianssons studie tydlig också för det civila försvaret.¹¹

2.2 Det civila försvarets styrningsproblem

Så här långt har vi fört diskussionen om styrning under kris i teoretiska termer. Rör vi oss närmare den policynära nivån ser vi att liknande styrningsproblem som vi kan ana i den teoretiska litteraturen bekräftas i de farhågor som kommer till uttryck i utredningsarbetet och den bredare diskussionen inför den återupptagna planeringen av ett civilt försvar, t.ex. i relationen till nya styrformer.¹² Detta är också ett av argumenten för varför det nya moderna civila försvaret inte kan utgå från samma mall som det gamla civila försvaret formades utifrån, under Kalla kriget.

Förutsättningarna för styrningen av det civila försvaret har helt enkelt förändrats i grunden, vilket också motiverar utredningar av styrningen av det moderna civila försvaret.¹³

I utredningsarbetet och den offentliga debatten ser vi tre centrala och återkommande teman som rör förvaltningspolitiska förändringar som i sin tur kan antas ha förändrat förutsättningarna för styrningen av ett civilt försvar.¹⁴ Dessa sammanfattas i tabell 1.

Tabell 1. Identifierade styrningsproblem för det svenska civila försvaret Styrningsproblem Beskrivning

Flernivåproblematik

Under det Kalla krigets var det civila försvaret en angelägenhet som inriktades på nationell nivå (ÖCB), styrdes på regional nivå (CB) och genomfördes på lokal nivå. I viss mån finns dessa ambitioner också idag, men när det civila försvaret nu återuppbyggs sker det framförallt på basis av den kommunala krisberedskapen.¹⁵

Nya styrformer

Under de senaste decennierna har nya styrningsmodeller växt fram, modeller som avvisar en klassisk stuprörsmodell med tydlig hierarki och ansvarsfördelning och istället anammar nätverkstänkande i olika former (governancestyrning,

nätverksstyrning, new public management, etc.). I vardaglig förvaltning kan detta ha sin fördel i det att olika aktörer får ett betydande eget ansvar och kan utforma sin verksamhet utifrån lokala förutsättningar men det är en i bästa fall öppen fråga huruvida sådana modeller ger offentlig förvaltning de möjligheter till styrning som krävs i skarpt läge.

Privatisering

Sedan 1990-talet har centrala funktioner privatiserats, antingen genom en utförsäljning av infrastruktur men kanske vanligare genom utkontraktering av centrala tjänster.

10 Demiroz 2018

11 Christiansson 2020

12 Jfr. Lignell Jakobsson 2019

13 Regeringen 2018: dir 2018/79; se Brommesson 2021 för en diskussion kring utredningens innehåll

14 Brommesson 2021, jfr. Försvarsberedningen 2017: Ds 2017:66

15 Johansson et al 2017

(11)

Dessa tre teman; flernivåproblematik, nya styrformer och privatisering är alla tydliga förändringar i offentlig styrning, från Kalla krigets dagar till vår tid. Som beskrivningen av respektive förändring visar är det också förändringar som ger upphov till nya potentiella styrningsutmaningar.

Direktiven för utredningen Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar är ett mycket centralt exempel på en utredning som understryker hur avgörande de här förändringarna är för återuppbyggnaden av det civila försvaret. Här tydliggjordes behov av tydligare ansvars- och ledningsförhållanden, men också stärkt samordning inom civilt försvar – på olika nivåer.¹⁶ Relevansen stärks också av det uppdrag de så kallade bevakningsansvariga myndigheterna fick 2020 av regeringen om att formulera sig kring den fortsatta inriktningen av det civila försvaret.¹⁷ Vi ser här hur de förändringar i offentlig styrning vi identifierat relateras till återuppbyggnaden av det civila försvaret. MSB och Försvarsmakten hade redovisat en rad behov och åtgärder i en redovisning till Regeringen som svar på ett uppdrag att ”ta fram dimensionerande utgångspunkter för planeringen av det civila försvaret”¹⁸, dessa behov och åtgärder fick alltså de bevakningsansvariga myndigheterna i uppdrag att analysera och även att prioritera. Den betydande komplexitet som präglar planeringen av det civila försvaret, både vad gäller antal och typer av aktörer, men också givet det faktum att det civila försvaret ska kunna verka i en gråzon mellan krig och fred, återkommer när myndigheterna pekar på ett behov av ökad samordning.

Det är just samordning som lyfts fram, bara i undantagsfall talas det om behov av ökad styrning.

Givet den enskilda myndighetens vilja till autonomi, snarare än att bli underordnad en central aktör, är detta måhända inte så märkligt. Vi kan också se hur de bevakningsansvariga myndigheterna pekar på ett behov av moderniserad lagstiftning inom området civilt försvar.

Behovet av sådan lagstiftning rör enligt myndigheterna t.ex. det offentligas möjlighet att använda sig av privata resurser och därmed näringslivets roll i det civila försvaret.¹⁹

Sammanfattningsvis ger den samtida forskningen, förutsättningarna för den återupptagna planeringen för ett civilt försvar och de inspel olika myndigheter gjort inför och under planeringen för det civila försvaret en förhållandevis samstämmig bild. Det handlar om ett synnerligen komplext område där komplexiteten beror på olika nivåer (nationellt, regionalt och lokalt, med betoning på det senare trots att kriserna som ska hanteras kan antas vara nationella eller internationella), olika typer av aktörer (olika offentliga aktörer, samverkan mellan offentliga/privata aktörer), och där behovet av en tydligare samordning påkallas. Vad gäller den senare delen efterlyser enskilda myndigheter samordning medan centrala utredningar lyfter fram behovet av tydligare central styrning.²⁰

16 Regeringen 2018. Jfr. Johansson et al 2017 angående nivåproblematiken givet den initiala utgångspunkten i den kommunala krisberedskapen för återuppbyggnaden av det civila försvaret.

17 Ju2019/02477/SSK

18 Ju2019/00312/SSK

19 Brommesson 2021

20 Brommesson 2021

(12)

3 Styrningsproblematiken under coronapandemin

3.1 Flernivåproblematik

I kontexten av coronapandemin är det regionerna och kommunerna som ansvarar för hälso- och sjukvård respektive äldreomsorg. Coronapandemin har därmed ställt krav på åtgärder som till stora delar faller under regionernas och kommunernas ansvar gällande såväl sjukvård som civil krisberedskap. Samtidigt är det de statliga myndigheterna som har det nationella ansvaret vid tider av kris, men ansvarsprincipen klargör också att regionernas och kommunernas ansvar för vård och omsorg kvarstår oförändrat. Under coronapandemin fanns höga krav på snabba prioriteringar och informationsspridning, vilket i sin tur ställde krav på fungerande verksamhet, samordning och samarbete mellan olika nivåer i samhället.

Här har Länsstyrelserna verkat som en formell länk mellan regeringen och regional respektive lokal nivå. Regeringen har utfärdat uppdrag till Länsstyrelserna som gått ut på att såväl stödja som att kartlägga läget i regioner och kommuner. Uppdragen har innefattat att bistå med samordning av tillgång till skyddsutrustning och sjukvårdsmaterial, att stödja regionerna med att säkerställa testning och vaccination, att granska efterföljandet av rekommendationer och råd, att tillhandahålla lägesbilder, samt att sprida information och ge förslag på åtgärder.²¹ Därtill har ofta uppdragsbeskrivningarna inneburit behov av samverkan med förvaltningsmyndigheter på nationell nivå, där regeringen ibland har förtydligat hur denna samordningen bör ske. Utöver Länsstyrelserna har även SKR tagit en relativt aktiv roll som aktör under coronapandemin trots att organisationen inte har någon formell roll i krishanteringen.²² Detta har bl.a. kommit till uttryck genom överenskommelser med SKR som berört reviderade krav på inrapportering för ekonomiska medel,²³ strategier för genomförandet av testning och vaccination,²⁴ samt satsningar på äldreomsorgen.²⁵ Därtill har SKR också agerat som en viktig samverkansaktör i de uppdrag som tillkommit förvaltningsmyndigheterna.

Länken som behövs för att säkerställa samordnad krisberedskap mellan nationell, regional och lokal nivå utgörs därmed främst av Länsstyrelserna och SKR. Att denna länk finns på plats belyser således strategier för att hantera flernivåproblematiken. Beskrivningar av hur väl samordningen mellan nivåerna fungerat i praktiken återfinns dock dels i en rad hemställningar till regering och myndigheter (se exempelvis hemställan från SKR till Socialdepartementet gällande behov av regeländringar och särskilda instruktioner till myndigheterna²⁶), samt i remissvar som inkommit

21 Regeringsbeslut S2020/02676/SOF; S2020/05027/FS (delvis); S2020/09217 (delvis); S2020/08106 (delvis); S2020/05273/SOF (delvis); Regeringsbeslut S2020/07620 (delvis) S2020/05271/FS ; S2020/05680/FS (delvis); S2020/06223/FS

22 Statskontoret (2020) Förvaltningsmodellen under coronapandemin, s. 55

23 Protokoll vid regeringssammanträde S2020/02191/FS (delvis);

24 Protokoll vid regeringssammanträde S2020/05276/FS (delvis); Protokoll vid regeringssammanträde S2020/09215 (delvis)

25 Protokoll vid regeringssammanträde S2020/09778

26 Hemställan 20/00495

(13)

från såväl Länsstyrelser och SKR som regioner och kommuner i samband med delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning.²⁷

Generellt efterfrågas tydligare roller och uppgiftsbeskrivningar av såväl Länsstyrelserna och SKR som regionerna och kommunerna. Länsstyrelserna poängterar exempelvis att de under coronapandemin fått hantera hälso-och sjukvårdsfrågor i en överraskande stor utsträckning, där deras befogenheter inte alltid varit tydliga. Därtill efterfrågas förtydligande av samordningen mellan Länsstyrelser med ett geografiskt områdesansvar, regionerna som bedriver hälso- och sjukvård samt det kommunala ansvaret för vård och omsorg. Detta beskrivs som ett krav för att skapa tydlighet kring planering, målsättningar, ledning och samverkan. Att klara större kriser förutsätter därmed en tydligare planeringsprocess som även omfattar regioner och kommuner.

Dessa aktörer upplever således ett behov av ett mer regionalt och lokalt perspektiv i krisberedskapen, inte minst i relation till hälso- och sjukvården eftersom det är på dessa nivåer verksamheten bedrivs. Vikt läggs framförallt på behovet att stödja och förstärka den kommunala vården och omsorgens krisberedskap, och att genom förbättrat samarbete mellan regioner och kommuner klara av att säkerställa hela vårdkedjan i tider av kris. Därutöver anser SKR tillsammans med flertalet regioner och kommuner att såväl tydligare överenskommelser gällande finansieringen av deras arbete med civilt försvar och krisberedskap som större omställnings- och beredskapslager samt tydligare regelverk gällande personalförsörjning på regional och lokal nivå hade behövts för ett starkare bemötande av coronapandemin.

Denna flernivåproblematik exemplifierades genom brister i förmågan att säkerställa en trygg äldreomsorg. Statliga myndigheter har ett nationellt ansvar vid tider av kris, samtidigt som ansvarsprincipen klargör att regionernas och kommunernas ansvar för vård och omsorg kvarstår oförändrat. I det första delbetänkandet från Coronakommissionen lyfts därför denna aspekt fram som en avgörande faktor, där såväl otydlig ansvarsfördelning som bristande samordning mellan nationell, regional och lokal nivå resulterade i svårigheter att trygga äldreomsorgen under pandemin.²⁸ Förutsättningar under en kris som coronapandemin innefattar således behovet av förtroendefullt och kontinuerligt samarbete mellan det dubbla huvudmannaskapet (d.v.s.

kommuner ansvarar för omsorg och regioner för läkarinsatser) samt mellan offentliga och privata aktörer som verkar inom dessa nivåer. Det klargjordes exempelvis att det sakandes etablerade kanaler mellan Socialstyrelsen och den kommunala äldrevården liknande de kanaler som finns mellan myndigheter och den regionala sjukvården. Något som dock poängterades i delbetänkandet var att samordningen mellan nivåerna tycktes förbättras under coronapandemins gång, där verksamheter på nationell, regional och lokal nivå successivt drog lärdomar och utvecklade möjligheterna till effektiv samordning.

3.2 Nya styrformer

Under de senaste decennierna har nya styrningsmodeller växt fram som avvisar en klassisk stuprörsmodell med tydlig hierarki och ansvarsfördelning och istället anammar nätverkstänkande i olika former. I förvaltning kan detta ha sin fördel i det att olika aktörer får ett betydande eget ansvar och kan utforma sin verksamhet utifrån lokala eller sektorbaserade förutsättningar, men det medför också konsekvenser för styrning under en kris som ställer krav på snabbt och effektivt hanterande. Även om regeringen har det samlade ansvaret för den nationella krishanteringen, så

27 Delbetänkande av Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap SOU 2020:23; Remissvar https://www.regeringen.se/remisser/2020/04/remiss-sou-202023-halso--och-sjukvard-i-det-civila- forsvaret---underlag-till-forsvarspolitisk-inriktning/

28 Delbetänkande av Coronakommissionen SOU 2020:80

(14)

ligger ansvaret för hur genomförandet ska gå till hos de fristående myndigheterna. Därtill, som illustrerats ovan, innebär ansvarsprincipen att såväl myndigheternas som regionernas och kommunernas ansvarsområden kvarstår oförändrade även under en pandemi.

Regeringen har under coronapandemin därför intagit en roll som yttersta samordnare och uppdragsgivare. Arbetet har framförallt skett genom Socialdepartementets ledning, trots att Krisrådsgruppen under inrikesministern i Justitiedepartementet har det samlade krishanteringsansvaret.²⁹ Regeringen har agerat aktivt som uppdragsgivare till framförallt SoS, FoHM och MSB. Uppdragen till SoS har berört stärkt beredskapsarbete och planering såväl vid pandemins initiala fas som under dess förlopp, säkring av materiell på nationell nivå, samordning av intensivvårdsplatser, analyser, bedömningar och kartläggning av hälsolägen och förslag på olika åtgärder, samt informationsspridning, stöd och samordning till regional och lokal nivå.³⁰ Uppdragen till FoHM har också berört stärkt beredskapsarbete och planering såväl vid pandemins initiala fas som under dess förlopp, samt strategier för testning och vaccinering, utarbetning av nationella råd och rekommendationer, framtagning av smittskyddsstrategier, analys av genomförda åtgärder och informationsspridning.³¹ Uppdragen till MSB har berört informationsspridning och samordning av kommunikationsinsatser riktade mot allmänheten, att bistå med transport och logistik, samt genomförandet av behovsanalyser och kartläggning av samhällsviktig verksamhet.³² Utöver dessa myndigheter har regeringen också utfärdat uppdrag till Försvarets Materielverk (FVM), Försvarsmakten, och bevakningsansvariga myndigheter om Läkemedelsverket, Transportverket, Post- och telestyrelsen, Försäkringskassan, och E- hälsomyndigheten.³³ Även Vetenskapsrådet, Ekonomistyrningsverket, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, Inspektionen för vård och omsorg, samt Verket för innovationssystem har fått uppdrag från regeringen med anledning av coronapandemin.³⁴ Regeringen har också gett uppdrag till Länsstyrelserna och genomfört överenskommelser med SKR som illustrerats i delavsnittet ovan.

Regeringen har såldes behövt identifiera vilka verksamheter som behöver samordnas. Även om vissa uppdrag i mångt och mycket redan kan anses ingå i myndigheternas uppgiftsbeskrivningar, har regeringen ändå valt att precisera uppdragen och inkluderat uppmaningar till samverkan mellan flertalet myndigheter. Därmed kan uppgiftsförtydliganden illustrera var regeringen har

29 Regeringskansliets krishantering https://www.regeringen.se/regeringens- politik/krisberedskap/regeringskansliets-krishantering/

30Regeringsbeslut S2020/01233; S2020/01467/SOF; S2020/01558/FS (delvis); S2020/01594/FS;

S2020/01849/FS; S2020/02443/FS (delvis); S2020/03163/FS (delvis); S2020/04097/SOF;

S2020/05028/FS (delvis); S2020/05270/FS (delvis); S2020/05275/SOF (delvis); S2020/03751/SOF;

S2020/05633/SOF (delvis); S2020/05634/FS (delvis); S2020/05825/FS (delvis); S2020/05931/FS (delvis); S2020/06466/SOF (delvis); S2020/06720/FS (delvis); S2020/07613 (delvis); S2020/07614 (delvis); S2020/07614 (delvis); S2020/08832 (delvis)

31Regeringsbeslut S2020/01232/FS; S2020/02681/FS (delvis); S2020/04364/FS; S2020/04550/FS (delvis);

S2020/05026/FS (delvis); S2020/03751/SOF (delvis); S2020/05632/SOF (delvis); S2020/05631/FS;

S2020/05823/FS (delvis); S2020/06467/SOF (delvis); S2020/07187 (delvis); S2020/07616 (delvis);

S2020/07992 (delvis); S2020/08098 (delvis); S2020/08106 (delvis); S2020/08532 (delvis); S2020/08831 (delvis); S2021/00001 (delvis)

32Pressmeddelande FMV och Försvarsmakten får i uppdrag att analysera åtgärder för att upprätthålla leveransförmågan inom materiel- och logistikförsörjning 2020-04-30, samt Regeringsbeslut Ju2020/01165/SSK; Ju2020/01685/SSK; Ju2020/03246/SSK; S2020/08106 (delvis); Ju2020/04352

33Regeringsbeslut S2020/01466/FS (delvis); N2020/00768/RTL; I2020/01296/D; I2020/01584/D;

S2020/05824/FS (delvis); S2020/06726/SF (delvis); N2020/02294; S2020/08097 (delvis); S2020/08531 (delvis)

34Regeringsbeslut U2020/02602/F; U2020/02776/F; Fi2020/02593/BATOT; S2020/05412/SOF (delvis);

S2020/06019/FS (delvis); S2020/07838 (delvis); S2020/08100 (delvis); N2020/03157

(15)

upplevt behov att förtydliga och förstärka ansvarsfördelningen. Utöver att agera som samordnare och uppdragsgivare till förvaltningsmyndigheter har regeringen även presenterat en rad lagförändringar. I dessa lagförslag har dock regeringen varit beroende av riksdagens stöd.

Eftersom majoriteten av dessa generellt inte inneburit förändringar i samordningen för krisberedskapen och det civila försvaret kommer de inte redogöras för här. Vissa förordningar har dock resulterat i myndigheters utökade befogenheter eller uppgiftpreciseringar,³⁵ eller berört fördelning av sjukvårdsmaterial och ekonomiskt stöd till regioner och kommuner.³⁶ Sammanfattningsvis har således regeringen en rad verktyg för att kunna utföra sin samordnande roll. Utöver regeringsuppdrag, kan och har regeringen även beslutat om finansiellt stöd till verksamheter, föreslagit ny lagstiftning och förändrade förordningar, samt tillsatt nationella samordnare.³⁷

Som illustrerats har förvaltningsmyndigheterna tilldelats en rad uppdrag med anledning av coronapandemin. Även om regeringen har det samlade ansvaret och formulerar uppgiftsbeskrivningen, så ligger i sin tur ansvaret för hur genomförandet ska gå till hos myndigheterna själva (även om vissa förtydliganden kan innefattas i uppdragsbeskrivningar). Den operativa hanteringen och ansvaret hamnar således hos de fristående expertmyndigheterna.³⁸ Som illustrerats ovan har framförallt SoS, FoHM och MSB haft centrala roller i hanteringen av coronapandemin. Brett beskrivet har SoS ansvarat för det sammantagna vårdläget, FoHM för frågor som berör smittspridning och smittskydd och MSB för såväl nationella lägesbilder som stöd till regioner och kommuner. Samtidigt har förvaltningsmyndigheterna också en roll i att bistå regeringen med underlag (ibland formuleras detta i uppdragsbeskrivningar där svaren på dessa utgör vidare underlag, och ibland genom remissvar för att få in synpunkter på förslag). De kan således anses ha dubbla roller gentemot regeringen i detta avseende, och har således även format regeringens arbete bl.a. genom att inkomma med en rad hemställan som utgör uppmaningar till förordningar eller förtydligande av uppdragsbeskrivningar.

Som ett resultat av denna modell har myndigheterna också gått ut med egna dokument för att stödja verksamheter och åtgärder på regional och lokal nivå (se exempelvis SoS plan med förslag på insatser för att stödja regionerna³⁹, SoS:s praktiska förslag till kommunal hälso- och sjukvård⁴⁰, MSB:s fokusområden för utveckling av krishanteringen⁴¹, samt MSB:s stöd i att identifiera samhällsviktig verksamhet⁴²). I sin tur innebär detta att förvaltningsmyndigheterna själva också utformar samarbeten med andra verksamheter även på nationell nivå (se exempelvis MSB:s avsiktsförklaring gällande samarbete med anledning av Covid-19 tillsammans med aktörer som MSB, SKR, ideella föreningar och frivilligorganisationer⁴³). Förvaltningsmyndigheterna har

35 Se exempelvis: Förordning (2020:126) om fördelning av sjukvårdsmaterial till följd av spridningen av sjukdomen covid-19

36 Se exempelvis Förordning (2020_126) om fördelning av sjukvårdsmaterial till följd av spridningen av sjukdomen covid-19 samt Förordning (2020:193) om statsbidrag till regioner och kommuner för att ekonomiskt stödja verksamheter inom hälso- och sjukvård respective socialtjänst till följd av sjukdomen covid-19

37 Statskontoret (2020) Förvaltningsmodellen under coronapandemin

39 Dnr 5.7 25089/2020

40 Dnr 4.3-13193/2020

41 PM Ärendenummer 2020-09990

42 Ärendenr. 2020-07149

43 Ärendenr. 2020-04672

(16)

därmed funktioner gentemot varandra eftersom den svenska statsförvaltningen i hög grad är sektoriserad och ställer höga krav på en välfungerande samordning, speciellt då flera sektorer blivit drabbade parallellt under coronapandemin.⁴⁴ Regeringen har därför också gett vissa myndigheter i uppdrag att samordna andra myndigheter, vilket innebär att en myndighet kan ha instruktionsenliga uppgifter i en sektor men en styrande roll gentemot myndigheter i andra sektorer.

De svårigheter som den nätverksbaserade styrformer innebär identifieras i de remissvar som såväl förvaltningsmyndigheterna som Länsstyrelserna, regionerna och kommunerna skickat in i samband med delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning⁴⁵. Samtliga instanser upplever behov av förtydliganden gällande ansvarsuppdelning; exempelvis genom specificering av vilken myndighet som har ledande ansvar när två eller flera myndigheter ska utföra uppdrag i samverkan. Dessutom måste detta förtydligas i relation mellan statliga myndigheter och den regionala och lokala nivån. Fortsättningsvis beskrivs problem med att krav på kunskap och förmåga inte alltid stämmer väl överens med olika aktörers möjligheter att genomföra de uppdrag som åläggs dem. Problematiken kring en suddig ansvarsuppdelning och otydliga krav på samverkan tycks dock ha varit något man försökt bemöta under coronapandemin (exempelvis varför regeringen genom uppdragsbeskrivningar förtydligat uppgifter och särskilda krav på samverkansroller trots att det redan finns uppgiftsbeskrivningar som gör att myndigheterna skulle tagit de rollerna från början). Regeringen har också tillsatt nationella samordnare för att bemöta problematiken.⁴⁶

Även problematiken kring nätverksbaserade styrformer exemplifierades genom brister i äldreomsorgen. När Coronakommissionen presenterade sitt första delbetänkande identifierades konsekvenser av brister liknande de som beskrev i remissvaren.⁴⁷ Enligt delbetänkandet uppmärksammade exempelvis FoHM och SoS den negativa utvecklingen i äldreomsorgen för sent eftersom myndigheterna inte hade någon överblick över den kommunala äldreomsorgens problem och brister. Denna problematik relaterar dels till flernivåstyrningen (se delavsnitt ovan), men också risken med att ansvar faller mellan stolarna till följd av en sektorisering med ibland otydliga ansvarsuppgifter.⁴⁸ Dessutom framkommer att FoHM och Arbetsmiljöverkets riktlinjer för skyddsutrustning inte var samstämmiga, vilket också exemplifierade konsekvenser av bristande samordning mellan myndigheter i kommunikation gentemot andra samhällsaktörer med funktionsansvar.⁴⁹

3.3 Privatisering

Sedan 1990-talet har centrala funktioner privatiserats, antingen genom en utförsäljning av infrastruktur men kanske vanligare genom outsourcing av tjänster. I kontexten av coronapandemin har privatiseringen implikationer till följd av privata aktörers roll dels i hälso- och sjukvård, dels i krisberedskapen överlag. Likafullt är problematiken kring privatiseringen mindre

(17)

tydlig i materialet som har studerats i denna rapport. Behovet av att inkorporera privata aktörer i såväl planering som utförande av krisinsatser lyfts dock fram i samband med delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning⁵⁰. Framförallt regionerna och kommunerna poängterar att det måste tydliggöras på nationell nivå på vilka sätt de kan involvera privata aktörer i krisorganisationen och hur de kan förstärka beredskap i kristider exempelvis genom personalresurser från såväl privata arbetsgivare som frivilligorganisationer.

Det finns m.a.o. en problematik kring ett otydligt regelverk gällande kompetens i privata vårdföretag, specifikt i de regioner som har delar av akutsjukvårdskedjan i privat regi, vilket upplevs som extra påtagligt under coronapandemin. Exempelvis finns önskemål om att kommunerna och regionerna inte själva bör avtala med privata vårdgivare om hur personal bör disponeras under kris eller krig. Delar av verksamheten som finansieras av offentlig sektor utförs således av privata aktörer, vilket uppfattas som bidragande till en ökad komplexitet och olika beroenden. Detta beskrivs dock även som en möjlig stödjande resurskälla som inte fullt ut utnyttjas i dagsläget. Fortsättningsvis finns uttryck för ett behov av att involvera näringslivet i högre utsträckning för att kunna säkerställa en helhetssyn gällande kontinuitetshantering i arbetet med samhällsviktig verksamhet. Sammanfattningsvis är det således likafullt tydligt att privatiseringen ställer särskilda krav på samordningen av det civila försvaret och krisberedskapen, framförallt i relation till regionernas och kommunernas verksamhet. Detta ses dock inte enbart som en implikation för genomförandet, utan också som en möjlig resurs som på ett bättre sätt kan utnyttjas för att stärka det civila försvaret och krisberedskapen.

3.3.1 Övrig problematik som belysts av coronapandemin

Utöver den problematik som belysts ovan har coronapandemin också illustrerat problem med kapacitet och resursbrist gällande civilt försvar och krisberedskap, inte minst kopplat till hälso- och sjukvården. Även om detta inte explicit faller in under frågor om styrningsproblematik har coronapandemin visat på att kapacitet också påverkas av dimensioner som berör styrning och samordning. För det första uppstår frågor om var ansvar för (inklusive finansiering av) resurser (exempelvis lagerförsörjning och personal) bör ligga i ett flernivåsystem, samt hur resurser bör fördelas på regionala och lokala nivåer (se remissvar⁵¹). För det andra skapar ett nätbaserat och sektorbaserat styrningssystem implikationer då olika myndigheter ansvarar för frågor om olika typer av resurser, och gemensamt måste samordna processer i samspel med regioner och kommuner (se exempelvis otydlighet kring befogenheter och ansvar gällande säkrandet av skyddsutrustning). För det tredje uppstår också frågor om skyldigheter och rättigheter gällande materiell, personal och kompetens mellan offentliga och privata aktörer.

Ytterligare en implikation som har dykt upp som faller inom såväl styrningsproblem i ett flernivåsystem som i ett nätverksbaserat sådant är spänningen mellan ’expert’ och ’politiker’.

Fristående förvaltningsmyndigheter, och ledningen för varje myndighet, ansvarar enligt myndighetsförordningen inför regeringen. Regeringen kan således ge ansvar till fristående expertmyndigheter för att samordna beredskap på nationell nivå, främst genom uppdrag som illustrerats ovan. Motsvarande finns dock inte kommunal nivå, utan där ansvara politiker för att säkerställa såväl vård och omsorg som civilt försvar och krisberedskap. De är därmed beroende av exempelvis kompetens, kunskap och materiell från nationell nivå, men myndigheter på den

(18)

nationella nivån har inte samma översikt över problematik som kan uppstå på lokal nivå. Denna spänning mellan roller som ’experter’ och ’politiker’ har även dykt upp under diskussioner i Riksdagen.

Ett sista styrproblem som också kan utskiljas i spåret av coronapandemin är förväntningar om ansvar; dels myndigheternas egna uppfattningar om ansvarsområden, dels befolkningens förväntningar och förståelse av ansvarsfördelningen. Även denna punkt knyter an till implikationer som följer såväl flernivåsystem och nätverksbaserat system. Exempelvis fick Länsstyrelserna en aktiv roll som en länk mellan nationell, regional och lokal nivå, trots att de inte har något explicit ansvar för hälso- och sjukvård (dock har de ansvar vid höjd beredskap). Detta resulterade i att Länsstyrelserna i mars skickade en hemställan till regeringen med önskemål om förtydligande av befogenheter. Detta gap mellan förvaltningsmodellen och förväntningar om ansvar respektive befogenheter kan således resultera i oklarheter vid krisberedskap. På samma sätt tycks komplexiteten i ansvarsfördelningen leda till att även befolkningen inte har en uppfattning om vilka myndigheter som har det yttersta ansvaret i bemötandet av coronapandemin.⁵²

(19)

4 Nordisk jämförelse

4.1 Danmark

I Danmark har Statsministeriet intagit en särskild roll som uppgiftsgivare och samordningsformulerare under coronapandemin. Ministeriet beslutade tidigt att inrätta en särskild Covid-19 organisation (AC-gruppen) under ordförandeskapet av Justitieministeriet som agerade i form av en samordnande roll och bistod Socialministeriet, exempelvis i samband med utarbetning av lagstiftning.⁵³ Den vilande beredskapen koordineras dock främst av Rikspolisen genom den nationella operativa staben NOST som understöds av den centrala operativa kommunikationsberedskapen DCOK.⁵⁴ I sin tur beslutade regeringen att ge NOST en särskild organisering (NOST+) i samband med coronapandemin som samordnade de relevanta myndigheterna under ledning av nationella polischefen. Denne utgjorde därmed en länk mellan den operativa krisberedskapen och Justitieministeriet (genom AC-gruppen) och Statsministeriet.⁵⁵ Därtill har Socialministeriet haft en central roll i krishanteringen i nära samarbete med Justitieministeriet och Statsministeriet, medan Socialstyrelsen samverkat tätt med den generella krisberedskapen i regi av NOST+. Socialstyrelsen har således det överordnade nationella ansvaret för koordineringen av insatser relaterade till specifikt hälsokriser.⁵⁶ Därutöver har regionerna och kommunerna ett särskilt ansvar för den operativa hälsoberedskapen, men mottar rådgivning från Socialstyrelsen.⁵⁷ Sammantaget bygger Danmarks krisberedskap på fem principer, likt Sverige innefattar dessa närhetsprincipen och likhetsprincipen. Därtill lägger den danska beredskapen vikt vid sektorsansvarsprincipen, handlingsprincipen och samarbetsprincipen.⁵⁸

Danmarks krisberedskap och civila försvar kännetecknas också av decentralisering. Regionens huvuduppgift i samband med hälsoberedskap återfinns i regionernas Akuta Medicinska Koordineringscentrum (AMK) som har ansvar för den operativa ledningen och koordineringen av regionala hälsoinsatser. Regionerna och kommunerna är därtill också medlemmar i den lokala beredskapsstaben (LBS), således återfinns stora delar av den operativa krisberedskapen på såväl regional som lokal nivå.⁵⁹ Regioner och kommuner utgör självständiga förvaltningsmyndigheter och har således varken ett under- eller överordnat förhållande gentemot centrala hälsomyndigheter. Styrning av dem sker således dels genom lagar som ger regioner och kommuner särskilda bemyndiganden och skyldigheter, men också genom avtal och

53 Folketinget 2021 Håndteringen af covid-19 I foråret 2020 – Rapport afgivet av den af Folketinget Udvalg for Forretingsordenen nedsatte udredningsgruppe vedr. Håndteringen af covid-19

54 Den Nationelle Operative Stab (NOST) https://politi.dk/samarbejde/den-nationale-operative-stab-nost

57 Beredskabsstyrelsen 2019 Retningslinjer for indsatsledelse

58 Beredskabsstyrelsen 2019 Retningslinjer for indsatsledelse

59 Sundhedsstyrelsen 2017 Planlægning af sundhedsberedskab: Vejledning til regioner och kommuner

(20)

överenskommelser mellan central, regional och lokal nivå.⁶⁰ Däremot tillkom redan i mars 2020 en ändring i epidemilagen som gjorde att befogenheter som tidigare samlats hos regionala epidemikommissioner nu tillkom Socialministeriet som i sin tur även tilldelades rätten att delegera dessa uppgifter vidare till såväl myndigheter som privata aktörer. Danmarks agerande kännetecknats således av en relativt centraliserad styrning (jmf. mer decentraliserad styrning i Norge), där ministeriet tagit en aktiv roll i att leda coronastrategin gentemot såväl regioner och kommuner som övriga förvaltningsmyndigheter på central nivå.

Den danska modellen bygger också på en viss grad av nätverksstyrning och en s.k.

sektorsansvarsprincip. Som illustrerat ovan har två specialorganisationer tillsatts med särskilda uppgifter att bemöta eventuella styrproblem och samordna krisinsatsen på nationell nivå. Vad som dock framkommer av den danska utredningsgruppens rapport Håndtering af Covid-19 i foråret 2020 är att AC-gruppen på tvärdepartementsnivå och NOST+ på tvärmyndighetsnivå visserligen resulterade i en ökad flexibilitet i samordningen, men också placerade onödiga administrativa bördor på drabbade ministerier och förvaltningsmyndigheter. Socialministeriet och Socialstyrelsen är exempelvis båda representanter i NOST+ till följd av deras övergripande ansvar för hälsoberedskapen, men Socialstyrelsen får parallellt också uppgiftsbeskrivningar från ministeriet samt agerar som en länk mellan ministerier och andra förvaltningsorgan. Det framkommer således att ökad tidspress och arbetsbörda tillkom inte bara på grund av krisens karaktär, men till följd av graden av ökningen i centraliserad detaljstyrning.⁶¹ Rapporten delger även att det uppstod en viss spänning mellan expertrådgivning och politisk rådgivning. I centraladministrationen är det departementen som ger råd till ministrarna, men gör så med grund i expertrådgivning från styrelserna (Socialstyrelsen, Läkemedelsstyrelsen, Statens Serum Instittut etc.). Därför uppstår spänningar exempelvis som en konsekvens av Socialstyrelsens samspel tillsammans med Socialministeriet, Statsministeriet och beslutsprocesserna som sker på regeringsnivå. I Danmark börjar man också tidigt tala om coronapandemin som ett samhällsproblem som inte kan överlåtas endast till expertmyndigheterna (jmf. ministerstyre i både Danmark och Norge där ministrarna agerar som politiska förvaltningschefer).

Avslutningsvis är även den danska modellen för civilt försvar och krisberedskap påverkad av en ökad privatisering. Förvaltningsmyndigheterna har generellt inte några styrningsbefogenheter över privata aktörer som heller inte omfattas av allmänna offentliga rättsregler för offentlig verksamhet. För att bemöta denna problematiken tillkom dock tidigt ändringar i epidemilagen i mars 2020 som gav Socialministeriet rätten att delegera uppgifter till privata aktörer, samt ett bemyndigande att fastställa regler om förpliktelser gentemot såväl offentliga som privata aktörer när det ansågs nödvändigt för att säkerställa kapacitet för att hantera den ökade belastningen på hälso- och sjukvården.⁶² I Danmark såg vi således tidigt reaktioner för att bemöta upplevda styrproblem gentemot privata aktörer inom framförallt hälsoberedskapen.

Sammantaget har Danmarks förutsättningar för styrning av civilt försvar och krisberedskap under coronapandemin också kännetecknats av decentraliserade styrformer, där ansvar för beredskapen inom framförallt hälso- och sjukvården har placerats på regional och lokal nivå.

Däremot beslutade man redan i mars 2020 flytta vissa befogenheter från den regional nivå till Socialministeriet, således upplevdes ett behov av att vid en större kris som coronapandemin omdirigera viss beslutande och samordnande makt till central nivå. Den danska