Malmö stads sammanfattning av Kommission för ett socialt hållbart Malmös
slutrapport
Innehållsförteckning
Malmös ambition är att vara en hållbar stad
ekonomiskt, ekologiskt och socialt 3
Etik, hållbar utveckling, integration, jämställdhet och ekonomi 6
Hur mår Malmö? 8
Att förstå Malmö 10
Malmökommissionens rekommendationer 12 Slutrapportens indelning av rekommendationer 13
Barn och ungas vardagsvilkor 15
Boendemiljö och stadsplanering 17
Utbildning 19
Inkomst och arbete 23
Hälso- och sjukvården 26
Förändra processerna genom att skapa kunskaps-
allianser och demokratisera governance 28
Malmös ambition är att vara en hållbar stad ekonomiskt, ekologiskt och socialt
När det gäller hälsa och välfärd har man i Malmö under många år noga följt utvecklingen i en årlig välfärdsredovisning. Utvecklingen visar att Malmöborna mår bättre och blir friskare, samtidigt som skillnaderna ökar mellan grupper med olika livsvillkor. Skillnaderna i medellivslängd mellan olika delar av Malmö är 5,4 år för män och 4,6 år för kvinnor. Mellan låg- och högutbildade i Malmö skiljer det 6 år i livslängd för män och 4,1 år för kvinnor, skillnader som ökat stadigt under de senaste 20 åren. Det är små skillnader i en internationell jämförelse, men mekanismerna bakom skillnaderna är desamma. Det beror på människors olika villkor under livet, villkor som samhället kan påverka och förändra.
En utveckling med ökade sociala skillnader går rakt emot ambitionen om en hållbar stadsutveckling ur alla perspektiv. Kommunstyrelsen i Malmö valde därför år 2010 att tillsätta en kommission som fick uppdraget att ta fram vetenskapligt underbyggda strategier för hur skillnaderna i hälsa mellan olika grupper i befolkningen kan minska.
Kommunstyrelsen tog genom kommissionen hjälp från lokala och nationella forskare och experter på Malmö. Detta för att bättre förstå orsakerna till utvecklingen och identifiera vad forskning och erfarenhet gemensamt kan framhålla som effektiva insatser.
Det direktiv som reglerade kommissionens uppdrag angav tre huvudområden:
• barn och ungas uppväxtvillkor
• sociala och ekonomiska villkor
• demokrati och delaktighet.
från 2008. Rapporten pekar särskilt på de sociala och ekonomiska faktorer som på olika sätt påverkar hur människors hälsa och välbefinnande utvecklas genom livet, så kallade sociala bestämningsfaktorer för hälsa. Rapporten visar också att dessa till stor del är strukturella faktorer som samhället kan påverka. Det handlar om uppväxtvillkor för barn, förutsättningar för att klara skolan och utbilda sig vidare, få en plats på arbetsmarknaden, ha en inkomst och en skälig levnadsnivå, ha en bra bostad, en trygg stadsmiljö, att kunna känna sig delaktig och påverka sitt liv och sin hälsa.
Under två år sammanfattade Malmökommissionens fjorton medlemmar tillsammans med många andra forskare och experter nationell och internationell forskning, publicerade drygt 30 vetenskapliga rapporter där sammanlagt cirka 300 förslag till strategier presenteras och diskuterade dessa med människor som på olika sätt möter problematiken i Malmö. Beslutsfattare och andra verksamma inom Malmö stad, Region Skåne, civilsamhället, kulturlivet, idrottsrörelsen, näringslivet och många andra har visat ett enormt engagemang och stor vilja att vara med och fortsätta driva Malmös utveckling mot en hållbar framtid. Sammanlagt har närmare 2000 personer på olika sätt medverkat i arbetet och i de seminarier och dialogmöten som arrangerats. Denna uppslutning för Malmös framtid vittnar om goda förutsättningar för ett verkligt förändringsarbete där människor från stadens alla lager av aktörer står redo att vara med.
Den trycksak du just nu läser är Malmö stads sammanfattning av
Malmökommissionens slutrapport. Slutrapporten i sin helhet kan laddas ner på malmo.se/kommission.
Malmö den 17 juni 2013
Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör
Etik, hållbar utveckling, integration, jämställdhet och ekonomi
Skillnader i livsvillkor och hälsa kommer alltid att finnas. Frågan är hur stora dessa skillnader får vara och om man kan acceptera en utveckling där systematiska skillnader mellan olika socioekonomiska grupper i samhället ökar.
Malmökommissionens slutrapport framhåller fem perspektiv som motiv för att sätta hälsan i centrum för all samhällsplanering och arbeta för att minska sociala skillnader i hälsa. Malmökommissionen menar att det både är möjligt och önskvärt att förena dessa fem perspektiv.
1) Mänskliga rättigheter
En människas hälsa handlar om liv och död. Hälsan är en av de viktigaste förutsätt- ningarna för att kunna tillgodogöra sig andra viktiga resurser för utveckling som att utbilda sig, arbeta och skapa sociala relationer. Rätten till lika förutsättningar för god hälsa erkänns av FN som en egen mänsklig rättighet och genom Barnkonventionen förbinder sig dessutom varje konventionsstat att erkänna varje barn rätten till den levnadsstandard som krävs för fysisk, psykisk, andlig, moralisk och social utveckling.
Eftersom hälsa på detta sätt är en nyckel till andra mänskliga rättigheter och dessutom utgör en egen rättighet så blir varje orättvist upplevd ojämlikhet särskilt oacceptabel.
Att minska ojämlikhet i hälsa ska därför ses som etiskt tvingande. Det betyder att när vi inser att hälsan i stor utsträckning bestäms av sociala villkor och så tydligt kan se de systematiska orättvisor som uppstår genom skillnader i livsvillkor och dessutom har tillgång till kunskap som gör det möjligt att förändra, så är det enda etiskt möjliga att också göra detta.
2) Hållbarhet
För att ett samhälles utveckling ska kunna betraktas som hållbar måste det finnas en hållbarhet på sikt i både den ekologiska, ekonomiska och sociala dimensionen. Det finns en växande kritik från ledande forskare från olika områden mot att de mått, framför allt BNP, som under lång tid har använts för att styra samhällsutvecklingen ensidigt har fokuserat på den ekonomiska aspekten. Den ökande ojämlikheten
i hälsa som pågår i stort sett över hela världen hotar den sociala aspekten av hållbarhet genom att det blir svårare att upprätthålla det sociala kontraktet i samhället där människor har tillit till varandra och till samhällsinstitutionerna.
Malmökommissionen menar att det för att bryta en socialt icke-hållbar utveckling krävs en perspektivförskjutning och nya mått där alla tre dimensioner av hållbarhet får samma tyngd.
3) Samhällsintegration och delaktighet
Frågan om social hållbarhet handlar om hur hela samhället hänger samman, om social sammanhållning och integration. Målet för svensk integrationspolitik är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, vilket handlar om mycket mer än enbart etniska relationer. Malmökommissionen menar att det i praktiken ändå främst är etniska relationer som står i fokus, vilket är olyckligt eftersom integration är ett av de begrepp som hjälper oss att prata om och förstå hur hela samhället ska fungera och hänga ihop.
Malmökommissionen anknyter till den distinktion som utvecklats inom sociologin, den mellan systemintegration och social integration eller känsla av delaktighet. Den som har ett arbete kan anses vara systemintegrerad i det ekonomiska systemet.
Det kan också sägas innebära att man är faktiskt delaktig. Det behöver dock inte innebära att man känner sig delaktig. Känslan av delaktighet ingår i det som kallas social integration. Malmökommissionen menar att båda aspekterna av delaktighet är nödvändiga för en hållbar samhällsutveckling med hög grad av tillit och social sammanhållning.
4) Genus - jämställdhet
Bristen på jämställdhet mellan könen uttrycker sig genom såväl lagstiftning som normer och värderingar, och reproduceras ofta genom sättet på vilka
5) Sociala investeringar
Malmökommissionen menar att det sociala investeringsperspektivet i stora drag handlar om att se sociala insatser och satsningar som investeringar i stället för kostnader. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv betyder det att investeringar i människor, särskilt under barndomen, ger vinster på längre sikt. Det visar sig bland annat genom att fler klarar skolan, utbildar sig, arbetar och kan försörja sig och har en god hälsa. Färre hamnar i långvarigt, både humant och ekonomiskt kostsamt, utanförskap. Avsikten med ett socialt investeringsperspektiv är att både minska omfattningen av och ojämlikheten i utanförskap och ohälsa samtidigt som man ökar effektiviteten i resursanvändningen och uppnår en god ekonomisk resurshushållning.
Enligt de beräkningar som kommissionen tagit del av står det klart att ojämlikhet i hälsa representerar en betydande samhällskostnad i storleksordningen 3-7 miljarder årligen för Malmö.
Hur mår Malmö?
Hälsan i Malmö avviker inte markant från situationen i stort i övriga Sverige även om det finns vissa skillnader. Det som brukar framhållas är att det finns stora skillnader mellan olika bostadsområden i Malmö, vilket också bekräftas av den samlade forskning som Malmökommissionen analyserat. Kommissionens samlade resultat visar tydligt att de sociala bestämningsfaktorerna har stor betydelse för Malmöbornas hälsa, från livet i livmodern till sista andetaget. De sociala skillnaderna i hälsa som finns i den äldsta delen av befolkningen kan ofta spåras till barndomen - de som utsätts för hälsorisker under barndomen blir mer sårbara för ohälsa under resten av livet.
Skillnaderna visar sig mellan olika geografiska områden; mellan könen, mellan inrikes- och utrikesfödda, mellan utbildningsnivåer. Skillnaderna följer den så kallade sociala gradienten i hälsa; ju högre social position, desto bättre hälsa. De mest talande skillnaderna ser vi om vi tittar på förväntad livslängd och utbildningsnivå. Både hos män och hos kvinnor i Malmö har skillnaden i förväntad medellivslängd ökat med ett helt år de senaste tjugo åren.
Den sociala gradienten
Hälsan är ojämlikt fördelad i befol- kningen. Ju sämre social position, desto sämre hälsa och tvärtom.
Man talar om en social gradient hos befolkningen.
De olika undersökningar som gjorts visar att de flesta barnen i Malmö idag mår bra, men det är också tydligt att det finns grupper med större risk för psykisk, fysisk och social ohälsa. Dessutom är skillnaderna mellan grupper och geografiska områden med olika socioekonomisk karaktär betydande. Malmökommissionen menar att det är viktigt att de system som samhället styr över förmår att tidigt identifiera och stötta familjer vars barn far illa. Annars missar man chansen att förebygga och undvika ytterligare negativa konsekvenser, ohälsa och utslagning under resten av livet.
Ett sätt att visa skillnader i hälsa är att titta på tandhälsan. Det finns tydliga skillnader hos 6-åringarna i Malmö beroende på vilken klinik de besökt, vilket i sin tur är en markör för den stadsdel som familjen bor i. Dålig tandhälsa är ungefär sex gånger vanligare bland sexåringar vid kliniker i områden som karakteriseras av att en stor andel av de vuxna står utanför arbetsmarknaden och har låga inkomster, jämfört med kliniker som ligger i områden vars vuxna invånare har motsatta villkor.
Skillnaderna syns lika tydligt hos den vuxna delen av befolkningen. Självskattad hälsa, det vill säga när man mäter hur individer själva bedömer hur de mår, förutsäger förvånansvärt väl individens återstående livslängd och används därför ofta som ett övergripande mått på hälsa. Analyser visar tydligt på utbildningens samband med den självskattade hälsan och skillnaden mellan olika utbildningsgrupper har ökat påtagligt över tid.
Det är ingen tillfällighet att de som är välutbildade, har ett bra arbete, en god inkomst och en bra bostad mår bättre och lever längre. Forskning visar tydligt att individer med sämre sociala resurser inte har förutsättningar att ägna hälsan någon större uppmärksamhet eller förändra levnadsvanor som medför risk för ohälsa. Man orkar helt enkelt inte då man kanske saknar arbete, har dålig ekonomi eller en otillräcklig utbildning.
Att förstå Malmö
Bilden av Malmö utåt präglas av en baksida och en framsida. Staden beskrivs inte sällan i ödesmättade och provokativa termer. På framsidan framställs Malmö som den hippa, kosmopolitiska staden med innovativa, kulturella värden som drar till sig entreprenörer, unga och kreativa människor. I framgångsberättelsen ingår ofta Malmös vågade satsningar på Öresundsbron, Turning Torso, Citytunneln och en högskola. På baksidan finns berättelser om fattigdom och växande spänningar mellan grupper. Som värst beskrivs gator och vissa bostadsområden som laglöst land där myndigheter tappat kontrollen.
För att kunna föreslå och genomföra strategier och åtgärder som verkligen gör skillnad har Malmökommissionen sett det som nödvändigt att förstå varför Malmö är där staden är idag. Det förutsätter att man förmår se bakom förenklade bilder av en polariserad stad. En viktig del av slutrapporten är därför den som beskriver de stora förändringar som Malmö genomgått under kort tid, diskuterar vad man kan lära sig av de stora insatser för att förbättra sociala och ekonomiska förutsättningar för Malmöborna som gjorts hittills, vad den demografiska utvecklingen med en kraftigt ökande, föryngrad och mångkulturell befolkning betyder för hälsoutvecklingen, vilka krav det ställer på staden och vilka möjligheter det innebär.
Malmökommissionen visar att Malmö är en av Europas snabbast växande städer och att Malmöborna har visat sig vara långt fler än de som bor i staden vid ett visst tillfälle. Mellan 1990 och 2008 har nästan en halv miljon människor bott i staden under åtminstone något enstaka år. Det är bara en fjärdedel som bott kvar i Malmö under hela denna period. Den demografiska utvecklingen och det faktum att Malmö blivit en stad med stor rörlighet, där många flyttar in för att bara stanna några år, innebär både utmaningar och potentialer för en framgångsrik välfärdspolitik.
Malmökommissionen menar att en del av förståelsen för Malmös utveckling också måste kopplas till det förändrade sambandet mellan tillväxt och välfärd. De senaste decenniernas ökande fokusering globalt på ekonomisk, finansdriven tillväxt och
massproduktion har lett till ökad ojämlikhet både socialt och ekonomiskt, kanske särskilt i en stad som Malmö som drabbades hårt när industrin monterades ner under 1980- och 90-talen. De fattigaste hushållen i Malmö har blivit fattigare i absolut mening sedan 1990-talets början, medan de mest ekonomiskt välsituerade hushållen fått det betydligt bättre. Inkomstfattigdomen, mätt efter EU:s definition, har ökat och omfattar nu tre av tio Malmöbor. Det förklarar den höga andelen hushåll som lever på det kommunala försörjningsstödet under allt längre perioder.
Den ökande inkomstojämlikheten visar sig också geografiskt i form av en ökande boendesegregation. Människor tenderar att bo i alltmer socioekonomiskt homogena områden. Andelen socioekonomiskt resursstarka områden minskar och i Malmö är det bara två procent av befolkningen som bor i sådana områden mot femton procent i landets städer i genomsnitt. Detta förklaras till stor del av att de välsituerade områdena i Malmöområdet i huvudsak ligger utanför Malmös kommungräns.
I förståelsen för Malmö och för vad som påverkar Malmöbornas hälsa lyfter Malmökommissionen även betydelsen av ett starkt kulturliv och ett engagerat civilsamhälle. Att bjuda in både kulturaktörer och representanter från civilsamhället för att gemensamt hitta lösningar på många av de sociala problem som staden står inför är en viktig del på vägen mot en hållbar utveckling.
Malmökommissionens rekommendationer
Den grundläggande utgångspunkten för Malmökommissionens rekommendationer är att påverka de sociala bestämningsfaktorerna för hälsa, som tidigare forskning lagt grunden för. Samtidigt bör man vara medveten om att det pågår en diskussion om vad som orsakar vad, om det är ohälsa som till exempel försvårar förankring på arbetsmarknaden eller om det är arbetslöshet och dålig ekonomi som orsakar ohälsa.
Slutsatsen är dock att sambandet ofta går i båda riktningarna.
Rekommendationerna i slutrapporten bygger i första hand på vad som kan förändras inom ramen för kommunens handlingsutrymme, men eftersom avsikten är att komma till rätta med bakomliggande orsaker till den ojämlika hälsan riktar sig flera av förslagen också till andra ansvarsnivåer och aktörer.
Om något perspektiv på rekommendationerna ska pekas ut som viktigare än allt annat så menar Malmökommissionen att det är investeringar i barnen och barns tidiga utveckling, redan under tiden som foster i moderns mage. Men
kommissionens huvudbudskap är att man måste titta på helheten, hälsa spänner över alla politikområden. Att genomföra en enskild åtgärd kommer inte att skapa den förändring som efterfrågas. Börjar man däremot arbeta strategiskt och målinriktat för att minska skillnader i hälsa och påverka alla sociala bestämningsfaktorer kommer effekterna att bli tydligare, även om det kan ta lång tid att se resultatet. WHO- rapporten från 2008 anger genom sin titel att det tar minst en generation att minska skillnader i hälsa; Closing the gap in a generation. Ur ett socialt investeringsperspektiv är denna långsiktighet av stor betydelse. Insatser och satsningar måste ses som långsiktiga investeringar vars vinster måste betraktas bortom budget- och mandatperioder. Även de åtgärdsförslag som kan genomföras relativt omgående ska betraktas som del av en långsiktig investering. Hälsoekonomiska bedömningar har gjorts på tre av Malmökommissionens åtgärdsförslag där kostnaden för insatsen ställts mot den förväntade nyttan av att genomföra åtgärden. Metoderna kan med fördel användas inför kommande beslut om investeringar och satsningar.
Slutrapportens indelning av rekommendationer
Slutrapportens rekommendationer är indelade i sex områden och tre delar.
Den första delen handlar om de sociala bestämningsfaktorer som utgör resultatet av samhällssystemen. Del ett behandlar alltså människors levnadsvillkor; rumsliga och sociala förutsättningar. I den första delen återfinns områdena barn och ungas var- dagsvillkor samt boendemiljö och stadsplanering.
I den andra delen fokuserar kommissionen direkt på några av de stora samhälls- systemen – det vill säga de levnadsvillkor under vilka vi föds, växer upp, arbetar, lever och åldras. I del två finns områdena utbildning, inkomst och arbete samt hälso- och sjukvård.
Den tredje delen i slutrapporten handlar om hur människors delaktighet i sam- hällssystemen skulle kunna stärkas genom demokratisering framförallt av de nätverks- liknande styrformer som kallas governance. I den tredje delen återfinns området förändrade processer för en socialt hållbar utveckling genom kunskapsallianser och demokratiserad styrning.
Slutrapporten innehåller också två övergripande rekommendationer:
1) Etablera en social investeringspolitik som kan utjämna skillnaderna i levnadsvillkor och göra samhällssystemen mer jämlika.
2) Förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och demokratiserad styrning.
Den första övergripande rekommendationen gäller för del ett och två om levnadsvil- lkor och samhällssystemens sätt att fungera, medan den andra övergripande rekom- mendationen gäller för del tre om förändrade processer och demokratiserad styrning.
Barn och ungas vardagsvillkor
- Ge alla barn en bra start i livet
Nästan var femte kommuninvånare i Malmö är ett barn. Om mindre än tio år beräknas var fjärde Malmöbo vara ett barn. Att alla barn får en bra start i livet, en trygg uppväxt och möjlighet att utvecklas både fysiskt, socialt och kognitivt är ett av de viktigaste mål man kan sätta för ett samhälles utveckling. Det inbegriper egentligen alla nivåer av Malmökommissionens rekommendationer och förutsätter insatser genom hela livscykeln eftersom en bra start i livet hänger samman med att föräldrarna har ett jobb, en inkomst och kan försörja sig, en bra boendemiljö, en bra skolmiljö och en skola som kan ge lika förutsättningar för alla elever, möjlighet till delaktighet och inflytande och trygga sociala nätverk, både inom familjen och i förskola och skola.
En prioriterad fråga är den om barn och deras familjers ekonomiska situation. Malmö har landets högsta andel barnfamiljer i ekonomisk utsatthet. Sambanden mellan barnfamiljers ekonomi och en rad centrala aspekter som hälsa, utbildningsmöjligheter och framtidsaspekter pekar på ett generellt behov av att lyfta barnfamiljer till en lägsta nödvändig standard. Malmökommissionen menar att nyckeln till barns trygga uppväxtvillkor ligger i föräldrarnas situation. Det är genom att bekämpa föräldrars arbetslöshet, hälsoproblem, bristande försäkringsskydd och låga delaktighet i samhället som långsiktigt hållbara förutsättningar för de utsatta barnen kan skapas. Malmökommissionen menar att fattigdomsbekämpning främst genom arbetsmarknadspolitiken är en statlig angelägenhet. Detta faktum kan dock inte tas som intäkt för passivitet eller avvaktande från kommunens sida. På lokal nivå finns en hel del åtgärder som kan genomföras, framför allt för att mildra konsekvenserna av barnfattigdom.
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att stärka alla barns och ungas möjligheter till inflytande och delaktighet rekommenderas följande åtgärder:
• Utveckla arbetet med att säkerställa barnrättsperspektivet i kommunen, till exempel genom att tillsätta en barnombudsman med särskilt uppdrag att fokusera på barns och ungas möjligheter till delaktighet och inflytande, göra barnkonsekvensanalyser av kommunala beslut och aktivt arbeta mot diskriminering av barn och unga.
Med målsättningen att halvera barnfattigdomen fram till år 2020 för att på sikt eliminera den helt rekommenderas följande åtgärder:
• Ta fram och implementera en kommunal handlingsplan för att minska barnfattigdomen, inrätta ett kommunalt familjestöd, öka tillgången till datorer och internet i hemmet hos barnfamiljer i Malmö, höj det kommunala försörjningsstödet och inför tillägg för barns fritids- och kulturaktiviteter för barnhushåll med långvarigt försörjningsstöd samt ge alla barn i Malmö tillgång till gratis kollektivtrafik inom staden.
Med målsättningen att minska hemlöshet, trångboddhet, dåliga bostadsförhållanden och dålig yttre miljö för barn och unga i Malmö rekommenderas följande åtgärder:
• Ta fram ett handlingsprogram för att öka tillgången på bostäder av god kvalitet som barnfamiljer har råd med.
• Ta fram ett handlingsprogram för att åtgärda brister i miljön för barn och unga i Malmö. Beakta särskilt konsekvenserna för barn och ungas närmiljö i stadens fysiska planering och vid ny- och ombyggnation av förskolor och skolor.
Förstärk insatser från Miljöförvaltningen vid misstänkta problem med fukt, mögel och skadedjur.
Boendemiljö och stadsplanering
- Ge alla Malmöbor förutsättningar att bo bra och använd stadsplanering som redskap för hållbar utveckling och minskad boendesegregation
En stads utformning och boendemiljöer påverkar människors hälsa och
välbefinnande. Den fysiska miljön utgör ett ramverk för de sociala möten som sker i en stad.
Ojämlikhet i hälsa sammanfaller till stor del med den geografiska åtskillnaden mellan sociala grupper i befolkningen och Malmö är en segregerad stad, trots att den geografiska ytan är relativt liten och tillåter en cykeltur från norr till söder och från väst till öst på 60 minuter.
Malmökommissionen menar att det kommunala planmonopolet ger unika möjligheter att via stadsplaneringsåtgärder minska boendesegregation genom att omvandla fysiska barriärer som separerar boendemiljöer till mer sammanlänkande platser, förändra infrastruktur för ökad tillgänglighet och folkliv samt omvandla trafikleder till stadsgator. Stadsplaneringen kan också bidra till att öka tillit inom och mellan olika områden och utveckla Malmö som en stad med hälsosamma, gröna miljöer där människor uppmuntras till fysisk aktivitet.
Att över huvud taget ha någonstans att bo är naturligtvis en förutsättning för att må bra. År 2010 definierades ett behov av 2 500 nya bostäder i Malmö, men bara 500 bostäder färdigställdes. Att bostadsbyggandet under lång tid inte hängt med i befolkningstillväxten ger konsekvenser som hemlöshet, även om de bakomliggande orsakerna till hemlöshet också är andra.
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att säkerställa att alla Malmöbor har förutsättningar för en passande bostad och bra boendemiljö rekommenderas följande åtgärder:
• Minska bostadsbristen. Initiera ett utvecklingsarbete mellan olika förvaltningar, forskning och marknad om hur bostäder kan produceras till rimliga kostnader.
Inom tre år ska 300 lägenheter öronmärkta till bostadslösa tas fram.
• Etablera en ny funktion för uppdragsbaserat bostadsbyggande i syfte att säkra bostadsförsörjning till alla Malmöbor. Antingen kan MKB ges nya ägardirektiv eller kan ett nytt kommunalt bolag etableras.
Med målsättningen att stadsplaneringen ska bidra till att minska boendesegregation rekommenderas följande åtgärder:
• Inför sociala konsekvensbedömningar som ska föregå alla beslut som rör fysiska investeringar.
• Intensifiera och utveckla arbetet med att blanda upplåtelseformer, bostadstyper, arbetsplatser och servicefunktioner. Omvandla barriärer och strukturer som separerar bostadsområden till sammanlänkande områden.
• Satsa stort på två modellprojekt, ”Bygga om Dialogen” i Lindängen och
”Amiralsstaden”. Projektens ambitionsnivå ska motsvara satsningen inför Bo01 och omvandlingen av Västra hamnen och bidra till att omsätta kommissionens rekommendationer praktiskt. Långsiktiga sociala investeringar ska kopplas till principen om reell delaktighet där såväl privata fastighetsbolag och
stadsbyggnadskontoret som de boende i områdena involveras. Projekten bygger på ett helhetsperspektiv där både sociala, ekonomiska och ekologiska mål ska nås, bland annat genom att ombyggnad sker så att högt uppställda miljökrav uppfylls och en betydande del av arbetskraften som behövs rekryteras från området och vid behov genomgår utbildning.
Med målsättningen att stadsplaneringen ska bidra till att stärka tilliten och främja miljöer som inbjuder till delaktighet rekommenderas följande åtgärder:
• Skapa fler lättillgängliga mötesplatser, speciellt i områden med stor trångboddhet.
• Stärk invånarnas delaktighet och inflytande i stadsplaneringens processer och öka jämställdheten i den offentliga miljön genom att utveckla dialogmodeller och pröva planeringsmetoder där medborgare får ökat inflytande.
Utbildning
- Ge alla barn förutsättningar att klara skolan
Utbildning är den samhällsstruktur, det system, som äger den största potentialen att utrusta barn och ungdomar med kapacitet att överskrida familjebakgrundens sociala begränsningar och utveckla god hälsa. Situationen i Sverige idag innebär att undervisningskvaliteten ökar samtidigt som vi rör oss i motsatt riktning i relation till målet om en likvärdig skola där alla elever ska ges förutsättningar att klara skolan utifrån sina förutsättningar. Det kan bland annat illustreras av skillnaden i behörighetsgrad mellan skolor i staden. I en skola hade 100 procent av eleverna behörighet till gymnasiet när de gick ut högstadiet 2011, i en annan 26 procent.
Malmökommissionen har identifierat fyra stora utmaningar som Malmös utbildningsinstitutioner står inför och som rekommendationerna utgår ifrån;
1. Den ojämna fördelningen av sociala och ekonomiska villkor bland Malmös elever.
2. Frigör den outnyttjade potential som finns i Malmös utbildningsinstitutioner genom kvalitetshöjande och utvecklande åtgärder inom såväl strukturella faktorer
4. I Malmö finns samma utmaningar som i andra kommuner i Sverige vad gäller resursfördelning, kompetensutveckling, skillnader mellan pojkars och flickors skolprestationer, gymnasieavhopp, fritidshemmens roll, införandet av nya pedagogiska modeller samt relationer mellan olika aktörer i och omkring skolan.
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att alla barn och unga i Malmö stad ska ha tillgång till likvärdig förskola, skola och fritidshem rekommenderas följande åtgärder:
• Genomför en grundlig inventering av resursbehov i stadens utbildningsinstitutioner åtföljt av en finansieringsplan
• Stärk stödjande kunskapsstrukturer och använd ett tillförlitligt och vetenskapligt utprövat instrument för kvalitetsutveckling inom varje skolform.
• Fortsätt satsa på kompetensutveckling genom språkutvecklingssatsningen Skola 2012.
• Utforma kompetensutveckling och fortbildning av personal så att de följer resultaten av varje skolforms systematiska kvalitetsarbete
• Stärk barns, ungas och föräldrars inflytande över vardagen i förskola, fritidshem och skola genom att aktivt inkludera dem i det systematiska kvalitetsarbetet.
• Förstärk ämnet idrott och hälsa till samtliga elever i Malmö stads skolor.
Med målsättningen att alla barn i förskoleåldern i Malmö går i förskola med god kvalitet minst 20 timmar i veckan senast år 2015 rekommenderas följande åtgärder:
• Kartlägg vilka barn som står utanför förskoleverksamheten följt av aktivt uppsökande och information.
• Minska barngruppernas storlek i Malmös förskolor. Som första mål bör småbarnsgrupperna (0–3 år) inte överstiga 15 barn.
Med målsättningen att alla barn och unga i Malmö stad som slutför grundskolestudier ska uppnå behörighet till fortsatta studier på gymnasiet rekommenderas följande åtgärder:
• Tidig och återkommande uppföljning av barns språkutveckling, följt av tidiga stödåtgärder vid behov.
• Riktade kompetensutvecklingsinsatser för personal avseende läs- och skrivinlärning samt språklig medvetenhet på förskolor och skolor med många barn från flerspråkiga miljöer.
• Ge samtliga elever med utländsk bakgrund tillgång till och erbjudande om studiehandledning på modersmål.
• Tidig och kontinuerlig uppföljning av studieresultat, följt av stödinsatser vid behov.
Med målsättningen att alla barn i åldern 6–12 år ska ha tillgång till fritidshemsplats av god kvalitet rekommenderas följande åtgärder:
• Minska barngruppernas storlek i Malmös fritidshem till max 30 barn per avdelning som ett första steg.
• Öka andelen högskoleutbildad personal i Malmös fritidshem. Ett första mål bör vara att 75 procent av fritidshemspersonalen har högskoleutbildning.
• Inrätta minst en heltidstjänst med ansvar för fritidshem på nya
• Permanenta Ungdomsuppföljningen vid Vägledningscentrum i Malmö och tillför resurser till dess arbete med att följa upp, informera och motivera ungdomarna till studier och/eller praktik.
• Genomför en kraftfull satsning på utbyggnad och personalförstärkning inom Elevhälsan vid de kommunala gymnasieskolorna
Med målsättningen att sent anlända elever i Malmö ska ges tillträde till eller en snabb övergång till studier inom ordinarie grund- och gymnasieskolverksamhet rekommenderas följande åtgärder:
• Reformera systemet för mottagandet av nyanlända elever. De nyanlända eleverna ska gå i den närmaste skolan eller en annan skola som deras vårdnadshavare väljer. Mottagningsskolan Mosaik bör avvecklas.
• Gör en ordentlig kartläggning av förkunskaper och upprätta en åtgärdsplan från första dagen med en strategi för hur eleven ska stödjas för att uppnå bästa möjliga framgång i skolan.
Med målsättningen att elevsammansättningen i Malmös skolor ska vara integrerad med avseende på socioekonomiska, etniska, könsmässiga och prestationsmässiga grunder rekommenderas följande åtgärder:
• Inrätta, finansiera och förlägg attraktiva profiler till skolor i de mest utsatta områdena för att attrahera elever från hela staden.
• Se över konsekvenserna av lokalisering de nya skolor som planeras och överväg ny struktur för grundskolornas organisering i Malmö.
• Hitta nya vägar att sprida information till allmänheten om
utbildningsinstitutionernas verksamhet och utveckling för att förebygga stigmatisering.
Inkomst och arbete
- Ge alla Malmöbor möjlighet till ett arbete med rimliga villkor och en skälig levnadsnivå
Möjligheter till förvärvsarbete och rimliga anställningsvillkor är några av de viktigaste faktorerna för god hälsa, både för den som arbetar och för andra familjemedlemmar som är beroende av inkomsten. Sambanden mellan långvarig arbetslöshet och ohälsa är också tydliga, liksom vikten av goda arbetsvillkor och en bra arbetsmiljö.
Malmökommissionen menar att det i vad som kallas ”det obetalda arbetet” ligger en stor potential att bättre förstå hur arbete är kopplat till hälsa och hur detta hänger samman med hälsans sociala ojämlikhet. Undersökningar visar att det obetalda arbetet är omfattande, att det i högre grad utförs av kvinnor än män och främst bedrivs i hushållen och i föreningslivet.
Kommissionen har tittat speciellt på sambandet mellan den ökande
inkomstspridningen i Malmö och en ökande ojämlikhet i livsvillkor och hälsa.
Inkomstojämlikheten har ökat med närmare 60 procent i Malmö mellan 1990-2008, vilket är 12 procentenheter mer än riket. Den fattigaste delen av befolkningen har fått det sämre under samma period. För att påverka inkomstojämlikhet förutsätts nationella arbetsmarknads- och fördelningspolitiska insatser på olika nivåer. Så hur kan Malmö stad förhålla sig till dessa växande åtskillnadsmönster och verka för att alla Malmöbor ska ha en ekonomiskt skälig levnadsnivå?
Den övergripande rekommendationen i slutrapporten är att kommunen bör vidta kompensatoriska åtgärder på bred front genom en inkluderande kommunal verksamhet, från förskola och skola till kultur, fritid, vård och omsorg. Genom en social investeringspolitik med principen om proportionell universalism, det vill säga
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att verka aktivt för att möjliggöra en ekonomiskt skälig levnadsnivå för alla och minska de ekonomiska skillnaderna mellan hushållen i Malmö rekommenderas följande åtgärder:
• Följ upp den fördelningspolitiska utvecklingen i staden och vidta åtgärder för att minska och mildra dess oönskade effekter. Med sin specifika roll som transitstad bör Malmö ha ett särskilt fokus på integrationsprocessen för nyanlända hushåll i nära dialog med ansvariga aktörer på den nationella nivån. Brister i enskilda statliga socialförsäkringssystem bör analyseras och kommuniceras vidare till nationell nivå, till exempel behov av förstärkt skydd vid arbetslöshet och ohälsa.
• Inled diskussion på nationell nivå om att höja riksnormen för nationellt försörjningsstöd.
Med målsättningen att pröva nya sätt att stimulera utvecklingen av arbetsmarknaden och framväxten av nya jobb rekommenderas följande åtgärder:
• Utveckla en integrerad modell för sysselsättnings- och välfärdsfrågor med nationella och lokala instanser, som till exempel Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Se över och utred förutsättningar för att bygga vidare på befintliga strukturer.
• Använd fysiska investeringar som motor för lokal sysselsättning och urban utveckling (se förslaget om Bygga om Dialogen och Amiralsstaden ovan), flytta ut arbetsmarknadspolitiska insatserna till platser där människor känner sig hemma och stärk satsningarna på kommunal arbetsmarknadsutbildning. Det ses också som viktigt att kommunen medverkar till att komma till rätta med de matchningsproblem som präglar svensk arbetsmarknad.
• Genomför levnadsundersökningar för att kartlägga dolda kompetenser och andra potentialer bland Malmös befolkning.
• Utvidga det kommunala informationsansvaret upp till 25 år med syftet att ge samordnade insatser till fler unga personer som är arbetslösa, lågutbildade och har försörjningsstöd.
Med målsättningen att Malmö stad ska vara en förebild i att förena en hög kvalitet på välfärdstjänsterna med goda arbetsförhållanden rekommenderas följande åtgärder:
• Kommunen och Arbetsmiljöverket bör samordna inspektioner av allmän miljö och arbetsmiljö.
• Utarbeta och implementera strategier för att främja goda arbetsförhållanden i Malmö stads egen regi och upphandlade tjänster.
Med målsättningen att synliggöra, stötta och jämställdhetsintegrera det obetalda arbete som bidrar till en socialt hållbar utveckling i Malmö rekommenderas följande åtgärder:
• Starta ett utvecklingsarbete som syftar till att stärka samarbetet med
civilsamhället och dra fördel av dess potentialer att skapa sociala innovationer.
• Genomför levnadsundersökningar för att kartlägga det obetalda arbetets omfattning.
Hälso- och sjukvården
- Ge alla Malmöbor en jämlik hälso- och sjukvård
Huvudansvaret för en bra folkhälsa ligger inte enbart hos hälso- och sjukvården.
Men hälso- och sjukvården har potential att bidra till att ojämlikhet i hälsa minskar i Malmö. Hälsofrämjande insatser för att stödja patienternas tilltro till sin egen förmåga och sjukdomsförebyggande insatser i form av stöd att ändra ogynnsamma levnadsvanor är särskilt viktiga för individer med socioekonomiskt utsatt situation.
Malmökommissionens resultat visar att hälso- och sjukvårdens utbud och
tillgänglighet i Malmö inte är helt jämlik. En betydande orsak är att man inom hälso- och sjukvården inte har tillräckliga kunskaper för att nå ut till alla grupper.
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att uppnå en mer jämlikt fördelad hälsa och vård på lika villkor för hela Malmös befolkning rekommenderas följande åtgärder:
• Malmö stad och Region Skåne uppmanas att tillsammans upprätta en handlingsplan. I denna ska ingå att säkerställa att mödrahälsovård och
barnhälsovård har förutsättningar för att erbjuda vård på lika villkor, att förbättra villkoren för en socialt jämlik mammografiscreening, att genomföra en analys av läkarbesök i öppen vård i Malmö, att erbjuda kostnadsfria socialt och medicinskt inriktade hälsokontroller till alla som fyllt 80 år samt att förbättra interkulturell kompetens och kunskaper om de sociala faktorernas betydelse för levnadsvanor inom hälso- och sjukvården.
Med målsättningen alla barn i Malmö ska ha en likvärdig hälso- och sjukvård, hälsofrämjande och förebyggande insatser tills de slutar skolan rekommenderas följande åtgärder:
• Stärk inriktningen på sociala bestämningsfaktorer för hälsa inom mödra- och barnhälsovården samt elevhälsan i syfte att ge alla barn i Malmö en likvärdig hälso- och sjukvård tills de slutar skolan.
• Prioritera förebyggande arbete mot våld, omsorgssvikt och sexuella övergrepp på barn. Stärk samverkan mellan myndigheter som arbetar med drabbade barn.
• Gör en översyn av samorganisation gällande barns hälsa med uppdrag att upprätta system för att följa hälsoutvecklingen hos alla barn i Malmö. Det behövs särskilt en ökad kompetens och förbättrad samverkan kring barn i risk för ohälsa och barn som far illa. Det kan till exempel göras genom att inrätta en barnenhet i Malmö stad.
Med målsättningen att elevhälsovården i Malmö ska garantera en likvärdig och hög kvalitet i såväl offentlig som privat skolform rekommenderas följande åtgärd:
• Etablera gemensam ledning av elevhälsovården. Kommunen och regionen bör gemensamt ansöka hos Socialstyrelsen om att få samordna journalsystem från mödrahälsovården, barnhälsovården och elevhälsovården. Kommissionen understryker också vikten av att kommunen, när man nu organiserar om skolan, ser elevhälsan som en resurs för att säkerställa barns förutsättningar för god hälsa och för att kunna tillgodogöra sig utbildning.
Med målsättningen att kunskaperna om befolkningens hälsa i Malmö ska
Malmöbornas hälsa. Här bör ingå den delvis unika och stora kompetens som finns inom Region Skåne, Lunds universitet, Malmö högskola och inom kommunen. I denna samling av forskare, representanter för hälso- och sjukvården, Malmö stad och civilsamhället ska bland annat Region Skånes folkhälsoenkäter och annan hälsodata leda till analyser och förslag på hur resultaten bör tillämpas på det lokala planet. I uppdraget bör ingå att använda analyser från det delvis unika skaderegistret i Malmö.
Förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och demokratisera governance
- En fördjupad demokratisk styrning för hållbar utveckling
Slutrapportens avslutande del utgår från frågan om hur förändringarna ska göras, vilka förändringar i synsätt och arbetssätt som behövs för en hållbar utveckling med minskade sociala skillnader.
Malmökommissionen menar att hållbar utveckling kräver ett kritiskt förhållningssätt till traditionell hantering av samhällsproblem. Idag vet vi att mål kan nås snabbare och resurser sparas genom ett arbetssätt som kan kallas inter- eller transdisciplinärt.
Med denna insikt är det inte längre acceptabelt att agera utifrån perspektiv eller med metoder som i sin uppkomst präglas av stuprörstänkande. Den representativa demokratins hierarkiska samhällsstyrning (government) måste kompletteras med mer av nätverksbaserad och horisontell styrning (governance). Det krävs en utvecklad kombination av formerna för styrning med nya metoder för delaktighet och inflytande som fungerar bättre för att lösa komplexa problem i en komplex värld.
Det handlar bland annat om att öka medborgarnas inflytande och delaktighet för att öka känslan av sammanhang, och i förlängningen av detta, uppleva en ökad kontroll över sitt eget liv. För detta behöver man förändra befintliga system, men också skapa
nya sociala strukturer som möjliggör en förbättrad delaktighet. Till exempel behövs en ny typ av ledarskap och strukturer som bygger på holistiska principer.
Förutom demokrati och delaktighet är lärande och skapande av kunskap nyckelord i denna förändring av kommunens processer. Tillvaratagandet av människors kunskap är grundläggande för den demokratisering och utvidgande av nätverksstyrning (governance), som kommissionen förespråkar. Den ökade delaktigheten ska inte bara bygga på det demokratiska folkstyrets principer om en person – en röst utan också på den kunskap som människor har. Det innebär att erkänna och ta till vara på andra typer av kunskap än de som mäts genom betyg, till exempel den interkulturella kompetens som många Malmöbor har.
För att stödja utvecklingen av lärande- och kunskapsutvecklande organisationer och fördjupad delaktighet och demokrati föreslås kommunen på ett strategiskt sätt använda sig av kunskapsallianser i utvecklingsprocesserna. En kunskapsallians innebär ett jämlikt samarbete mellan forskare och till exempel förvaltning, föreningsliv och näringsliv.
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att främja utvecklingen av lärande och
kunskapsutvecklande organisationer med potential- och orsaksorienterade förhållningssätt som tar tillvara på erfarenheter och informell kunskap rekommenderas följande åtgärder:
• Inkludera regelbundna kvalitativa levnadsundersökningar i processerna i syfte att utveckla den kunskap, kvantitativ såväl som kvalitativ, om människors levnadsvillkor som inte finns i databaserna, ta tillvara på erfarenheter och erfarenhetsbaserad kunskap bland praktiker och mobilisera praktiker till
Med målsättningen att främja en demokratisk utveckling av governance och möjliggöra delaktighet i olika former genom en inkluderande styrning rekommenderas följande åtgärder:
• Utveckla i bred samverkan med forskare och andra experter ett kontinuerligt utvecklingsprogram som bygger på förståelsen för och innebörden av hållbarhet och holistiska lösningar och som kan ta Malmö in i nästa utvecklingsfas.
• Utveckla holistiska styrsystem med verktyg som till exempel
konsekvensbeskrivningar, budgetsystem, system för bokslut och uppföljning.
Syftet är att befintliga resurser ska användas för att höja den sammantagna effektiviteten i samhällservicen utan att de sammantagna kostnaderna för denna ökar. Det handlar om att undvika stuprörs-effekter som är en särskild fara i en situation där varje förvaltning har som viktigaste uppgift att hålla budgeten.
Risken i en sådan situation är att det istället bli underskott i den sammantagna/
holistiska ekonomin.
• Inled ett utvecklingsarbete för att ta fram nya mått på samhällsutveckling som relaterar till en övergripande hållbarhet, ekonomisk, ekologisk och social.
Ett viktigt utvecklingsmått i sammanhanget avser hälsan och hälsans sociala fördelning i Malmös befolkning, en god indikator på den sociala hållbarheten i samhällets utveckling Arbeta med kunskapsallianser och ta fasta på den internationella debatt som pågår.
Med målsättningen att genom kunskapsallianser skapa nya samarbetsformer mellan privat och offentlig sektor samt civilsamhället som kan bidra till att förändra samarbetet mellan tillväxt och välfärd rekommenderas följande åtgärder:
• Vidareutveckla en infrastruktur för social innovation och urban integration genom att befintliga verksamheter och satsningar inom kommun, civilsamhälle, näringsliv, högskola, myndigheter och lärosäten inbjuds att delta. Aktörer som vill bidra till att påverka hälsans sociala bestämningsfaktorer genom sociala
innovationer och urban integration inbjuds att delta. En samordnande funktion bör tillsättas och återkommande konferenser och kunskapsutbyte struktureras.
• Uppdra åt medlemmar från kommissionen, Malmö stad, Region Skåne och intresserade lärosäten att skapa ett gemensamt organ för genomförande och uppföljning av Malmökommissionens arbete. Bjud in representanter för civilsamhället, näringsliv och berörda målgrupper i Malmös befolkning att delta redan från början. Viktiga uppgifter för detta organ är också att driva utvecklingen vidare då det gäller att utveckla nya utvecklingsmått och metoder för datainsamling, analys, prioritering, implementeringsstöd och utvärdering av ett folkhälsoarbete i ett holistiskt hållbarhetsperspektiv.
