Långsiktig fysisk planering

Revisionsrapport

Långsiktig fysisk planering

Forshaga kommun, november 2019

Peter Aschberg

Certifierad kommunal revisor

Innehållsförteckning

1. Sammanfattande revisionell bedömning 2

Allmänt om kommuners fysiska planering 5

2. Inledning 6

3. Iakttagelser och bedömningar 8

3.1 Styrdokument rörande långsiktig fysisk planering 8

3.2 Handlingsplaner och kostnadsanalyser för måluppnåelse 10

3.3 Roller, ansvarsfördelning och samverkan 12

3.4 Översiktsplanen, kartläggningar och analyser 14

3.5 Detaljplaneprocessen 15

3.6 Nämnderna har tillfredställande rutiner för att följa upp arbetet med den fysiska

planeringen. 17

Bilaga 1 och 2 i separata dokument.

1. Sammanfattande revisionell bedömning

Kommunfullmäktige har beslutat om mål som innebär att kommunen ska efterstäva en hållbar tillväxt. Det finns en tydlig målsättning om att antalet invånare ska öka och att det årligen ska produceras 20 nya bostäder per år under en femårsperiod.

Kommunens arbetet med fysisk planering utgör en viktig förutsättning för både tillväxt och hållbar utveckling. De förtroendevalda revisorerna har därför med bakgrund i sin riskanalys för år 2019, gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning av

kommunstyrelsens och miljö- och byggnämndens arbete med långsiktig fysisk planering.

Syftet med granskningen är att undersöka om nämnderna driver en ändamålsenlig verksamhet som grund till att för att kommunfullmäktiges tillväxtmål ska kunna uppnås. Revisionsfrågorna som ska besvaras är:

➢ Säkerställer kommunstyrelsen- och miljö- och byggnämnden att det bedrivs en ändamålsenlig långsiktig fysisk planering?

➢ Säkerställer kommunstyrelsen- och miljö- och byggnämnden att det finns en ändamålsenlig detaljplaneprocess?

Revisionsfrågorna besvaras genom följande kontrollmål:

1, Nödvändiga styrdokument, exempelvis översiktsplan, finns och är aktuella som grund till ett ändamålsenligt arbete med långsiktig fysisk planering.

Kontrollmålet är uppfyllt.

Granskningen visar att det sker ett omfattande utvecklingsarbete både när det gäller kommunens styrmodell och viktiga styrdokument. Vi bedömer att nödvändiga styrdo- kument finns men att flera av dem är i behov av revidering. Arbetet med att ta fram en ny översiktsplan, en grön infrastrukturplan och en VA-plan pågår. Vi bedömer att det kan finnas en risk för att utvecklingsarbetet inte hålls samman i tillräcklig utsträckning.

Det är därför viktigt att kommunstyrelsen säkerställer långsiktighet, god planering och resurstilldelning samt tydlig samverkan mellan nämnderna i det fortsatta arbetet.

2, Det finns handlingsplaner, som vid behov inkluderar kostnadsanalyser, som tydliggör hur fullmäktiges mål och ambitioner i styrdokumenten ska uppnås.

Kontrollmålet är delvis uppfyllt.

Vi kan konstatera att det finns det finns en tydlig handlingsplan för arbetet med håll- barhetsstrategin för miljö- och klimat men att det saknas för hållbarhetsstrategin till- växt och näringsliv. Vår bedömning är att kostnadsanalyser främst sker i budgetpro- cessen och att analyserna är allt för kortsiktiga och inte alltid tillräckliga. Detta framgår som exempel när det gäller budget för detaljplaner. Kommunstyrelsen har tillsatt två nya tjänster för att frigöra mer tid för strategiskt arbete, vilket vi bedömer är positivt.

För att stärka den långsiktiga planeringen ytterligare anser vi att en genomförandeplan till översiktsplanen skulle underlätta styrelsens arbete med prioriteringar och kost- nadsberäkningar.

3, Det finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning samt samverkan mellan nämn- derna, för arbetet med fysisk planering. Kontrollmålet är delvis uppfyllt.

Roll- och ansvarfördelning bedömer vi i stort är tydlig på nämndsnivå. Det finns dock behov av att formalisera och utveckla samverkan mellan nämnderna så att den blir mer formaliserad och framåtinriktad. Efter tillsättningen av nya funktioner anser vi också att det är viktigt att det skapas en ökad tydlighet i uppdragsfördelningen mellan verksamheterna. Samhällsplanerargruppen bör därför få ett formellt uppdrag som grund till ett mer ändamålsenligt arbete med planering och genomförande av samhällsbyggnadsuppdrag.

Samverkan med Karlstads business region bedömer vi behöver tydliggöras och

kommunstyrelsen behöver skapa bättre förutsättningar för att kunna möta en förfrågan om en etablering.

4, Översiktsplaneringsprocessen baseras på systematiska genomförda kart- läggningar och analyser av planeringsförutsättningarna. Kontrollmålet är upp- fyllt.

Vi kan konstatera att nämnderna har tagit fram olika underlag i form av beslutade planer och utredningar och att det även pågår ett arbete som innehåller kartläggningar och analyser. Utifrån den information vi tagit del av i granskningen bedömer vi att arbetet med översiktsplanen i allt väsentligt baseras på kartläggningar och analyser.

Nya behov kan dock uppstå under processen och ett sådant identifierat områden anser vi är en analys av möjliga markförv.

5, Det finns en ändamålsenlig process och dokumenterade rutiner för arbetet med detaljplaner. Kontrollmålet är delvis uppfyllt.

Vi bedömer att miljö- och byggnämndens egen process och egna dokumenterande ru- tiner som stöd i handläggning i allt väsentligt är tillräckliga.

Trots rutiner bedömer vi att det saknas en formell besluts- och ärendegång vid upp- drag från kommunstyrelsen till miljö- och byggnämnden. Det framgår även att resurs- fördelningen behöver förtydligas så att miljö- och byggnämndens planering och priori- tering kan underlättas. Vi bedömer att bristerna är kända och det är därför viktigt att kommunstyrelsen i dialog med miljö- och byggnämnden säkerställer att bristerna rät- tas till.

6, Nämnderna har tillfredställande rutiner för att följa upp arbetet med den fy- siska planeringen. Kontrollmålet är delvis uppfyllt.

Flera av de intervjuade anger att uppföljningen av olika projekt och planer behöver utvecklas och vår bild av uppföljningen av planarbetet bekräftar denna åsikt. Vi anser därför att det är viktigt att kommunstyrelsen i dialog med miljö- och byggnämnden säkerställer att uppföljning av planer och projekt kopplat till den fysiska planeringen i större utsträckning formaliseras.

Vår bedömning är att kontrollmålet är delvis uppfyllt för kommunstyrelsen.

Vi bedömer att miljö- och byggnämnden utifrån ett övergripande perspektiv har tillfredställande rutiner för uppföljning av det egna detaljplanearbetet och bygglovärenden.

Vår sammanfattade revisionella bedömning och vårt svar på revisionsfrågorna är att:

Kommunstyrelsen och miljö- och byggnämnden inte helt säkerställer att det bedrivs en ändamålsenlig långsiktig fysisk planering.

Kommunstyrelsen inte helt och miljö- och byggnämnden i allt väsentligt säkerställer att det finns en ändamålsenlig detaljplaneprocess.

Våra erfarenheter från granskningen visar att kommunstyrelsen har tydliga ambitioner om att utveckla kommunens styrning och stärka kommunens arbete med fysisk plane- ring som grund till måluppfyllelse. Granskningen visar att det finns brister där vi anser de flesta är kända. Som grund till att stärka arbetet med både planering och genomfö- rande lämnar vi följande rekommendationer:

• Säkerställ att det tas fram en tydlig planering för arbetet med att ta fram nya planer och att revidera befintliga planer som grund till tydlig styrning, prioritering och re- sursfördelning. Säkerställ även att planerna skapar en tydlig helhet kopplat till vis- ion och mål rörande samhällsbyggnadsperspektivet.

• Komplettera översiktsplanen med en genomförandeplan för att underlätta styrning, prioritering och långsiktig ekonomisk planering.

• Stärk och formalisera i större utsträckning; uppdrag, samverkan och uppföljning mellan nämnderna både avseende detaljplanearbetet men även kring samhälls- byggnadsprocessen som helhet. Säkerställ även att detaljplaneuppdrag från kommunstyrelsen till miljö- och byggnämnden alltid följs av tillräcklig resurstilldel- ning.

• För att stärka samhällsplaneringsgruppens funktion bör den få ett formellt upp- drag. Uppdragsfördelningen mellan nämndernas verksamheter bör även förtydli- gas.

• Tydliggör kommunens samverkan med Karlstads business region och utveckla arbetet för att kommunen ska kunna möta en förfrågan om en etablering.

• Genomför en analys av möjliga markförv och en analys av bostadsönskemål i FABO:s bostadskö.

2. Allmänt om kommuners fy- siska planering

En viktig förutsättning för det kommunala självstyret är det lagstadgade kommunala planmonopolet, som innebär att kommunen bestämmer hur mark ska användas och bebyggas. Omfattningen och inriktningen av kommunernas planering av mark, vatten och bebyggelse anges i stora drag i plan- och bygglagen (PBL), liksom den planpro- cess som ska säkra att olika allmänna och enskilda intressen beaktas och att arbetet bedrivs med öppenhet och samråd.

Översiktsplanen är en kommuntäckande plan som anger inriktningen för den långsik- tiga utvecklingen av den fysiska miljön och ska ge vägledning för beslut om använd- ningen av mark- och vattenområden och hur den bebyggda miljön ska användas, ut- vecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande men ska vara vägle- dande för en rationell och samordnad detaljplanering och annan legal reglering av vat- ten, mark och bebyggelse. För en begränsad del av kommunen kan en fördjupad översiktsplan upprättas. Kommunstyrelsen skall enligt PBL aktualisera översiktspla- nen varje mandatperiod.

Detaljplaneprocessen regleras i första hand av PBL 5 Kap. En detaljplan krävs gene- rellt vid utbyggnader av områden och för ändrad användning av en fastighet eller ett område. Ett initiativ till ett byggprojekt kan komma från kommunen, en privat markä- gare eller ett enskilt byggföretag. När ett initiativ kommer från kommunen kan det ex- empelvis handla om att få till en förändring eller lösa frågor som vägdragning, VA- försörjning eller utbyggnad av skolor.

Detaljplanen avser utformningen av bebyggelse m.m. inom ett mindre område från en enstaka fastighet till en mindre stadsdel. Detaljplanen innehåller juridiskt bindande bestämmelser för var det får byggas, vad byggnader och markområden ska användas till, byggnadshöjder, byggnaders utformning m.m. Byggrätten i detaljplanen anger den grad av bebyggelse som tillåts på en plats. Byggnadsvolymen avgränsas av exempel- vis byggnadsarea, hushöjd eller våningsantal samt tillåten användning av byggnaden (exempelvis bostadsändamål, handel, industri eller kontor). Själva förfarandet kan ske på tre olika sätt, där det så kallade standardförfarandet är det vanligaste. Det sker enligt nedanstående flödesschema.

Detaljplanen styr bland annat bygglov. Att ett område är detaljplanerat har ibland betydelse för vilka regler som gäller enligt andra lagar än PBL, till exempel Miljöbalken och Ordningslagen.

3. Inledning

3.1 Bakgrund

Forshaga kommuns årsredovisning för år 2018 anger att det finns ett ökat intresse för tomter att bygga i kommunen. Inom kommunens målområde ”Hållbar utveckling”

uttrycks en tydlig tillväxtambition genom de övergripande målen; ”Vår kommun ska växa på ett ansvarsfullt och hållbart sätt” samt ”Vi erbjuder attraktiva, hållbara bostä- der och mark för etablering”. Till målen (tillväxtmålen) finns mått som anger att antalet invånare ska öka och att det årligen ska produceras 20 nya bostäder per år under en femårsperiod.

Målen finns även med i kommunens budget för år 2019. Det framgår även att det finns framtida utmaningar rörande bland annat; planering av nya områden då kommunen växer (kommunstyrelsen) och därtill behov av fortsatt planberedskap (miljö- och byggnämnden). Kommunstyrelsen har ansvar för viss planering av användandet av mark och vatten samt utveckling av strategiskt viktiga områden. Miljö- och bygg- nämnden fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet med

undantag av den fysiska översiktsplaneringen som handhas av kommunstyrelsen, och har det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten enligt plan- och bygglagen (PBL).

En viktig förutsättning för att kommunen ska kunna nå sina mål är att ansvariga nämnder har en långsiktighet i den fysiska planeringen, där översiktsplanen och en plan för bostadsförsörjningen bland annat är viktiga delar. Översiktsplanen måste också vara aktuell för att fungera som vägledning vid såväl kommunens egna som andra myndigheters beslut om bland annat detaljplaner, bygglov och tillstånd enligt miljöbalken. Det behöver även finnas en tydlig och ändamålsenlig detaljplaneprocess som möjliggör ett effektivt framtagande av detaljplaner.

Kommunens förtroendevalda revisorer har utifrån ovanstående bakgrund och sin riskanalys för år 2019, valt att genomföra en fördjupad granskning av kommunens långsiktiga planering och detaljplaneprocessen.

3.2 Syfte och Revisionsfråga

Syftet med granskningen är att undersöka om nämnderna driver en ändamålsenlig verksamhet som grund till att för att kommunfullmäktiges tillväxtmål ska kunna uppnås. Revisionsfrågorna som ska besvaras är:

➢ Säkerställer kommunstyrelsen- och miljö- och byggnämnden att det bedrivs en ändamålsenlig långsiktig fysisk planering?

➢ Säkerställer kommunstyrelsen- och miljö- och byggnämnden att det finns en ändamålsenlig detaljplaneprocess?

3.3 Revisionskriterier

Kommunallag (2017:725), Plan- och bygglagen (2010:900), Miljöbalken (1998:808), Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster samt, interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut.

3.4 Kontrollmål

1, Nödvändiga styrdokument, exempelvis översiktsplan, finns och är aktuella som grund till ett ändamålsenligt arbete med långsiktig fysisk planering.

2, Det finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning samt samverkan mellan nämnderna, för arbetet med fysisk planering.

3, Översiktsplaneringsprocessen baseras på systematiska genomförda kartläggningar och analyser av planeringsförutsättningarna.

4, Det finns handlingsplaner, som vid behov inkluderar kostnadsanalyser, som tydlig- gör hur fullmäktiges mål och ambitioner i styrdokumenten ska uppnås.

5, Det finns en ändamålsenlig process och dokumenterade rutiner för arbetet med de- taljplaner.

6, Nämnderna har tillfredställande rutiner för att följa upp arbetet med den fysiska pla- neringen.

3.5 Avgränsning

Granskningen avser år 2019 och sker på övergripande nivå. Granskningen avgränsas till kommunstyrelsens och miljö- och byggnämndens arbete med fysisk planering, där mark för bostäder och etableringar utgör fokus.

3.6 Metod

Granskningen har skett genom kontroll av styrdokument, befintlighet av olika planer, budget år 2019, Årsredovisning år 2018, verksamhetsplaner och verksamhetsspeci- fika styrdokument, exempelvis dokumenterade rutiner.

Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande, kommundirektör, samhällsplanerare, miljö och byggnämndens ordförande, chef miljö- och byggförvaltningen samt två bygglovhandläggare. De intervjuade har beretts möj- lighet att sakgranska ett utkast av revisionsrapporten.

Följande bedömningsskala används i vår bedömning av respektive kontrollmål.

Uppfyllt Kontrollmålet bedöms till största delen vara uppfyllt, mindre avvikelser kan förekomma. Men verksamheten fungerar i huvudsak ändamålsenligt.

Delvis uppfyllt

Kontrollmålet bedöms endast delvis vara uppfyllt, det finns en större eller flera mindre avvikelser som påverkar verksam- hetens ändamålsenlighet.

Ej upp- fyllt

Kontrollmålet bedöms inte vara uppfyllt. Det finns avvikelser som måste åtgärdas snarast för att verksamheten ska fun- gera ändamålsenligt.

4. Iakttagelser och bedömningar

4.1 Styrdokument rörande långsiktig fysisk planering Iakttagelser

I granskningen har vi tagit del av flera olika styrdokument som direkt eller indirekt be- rör nämndernas arbete med långsiktig fysisk planering. Exempel är:

Kommunens vision – I intervju framgår att det finns planer på att revidera visionen och koppla den tydligare till kommunens ambition om att bli en så kallad MR-

kommun¹. Kommunstyrelsen har lagt ett förslag till kommunfullmäktige om att bland annat besluta om att påbörja införande av mänskliga rättigheter i styrning och ledning i syfte att bli en MR-kommun². Kommunfullmäktige har dock ännu inte behandlat frågan.

Kommunens strategiska plan – Den strategiska planen hänvisar till kommunens vision och innehåller målområdet Hållbar utveckling. Till målområdet hör fyra övergri- pande mål bland annat:

• Vår kommun ska växa på ett ansvarsfullt och hållbart sätt.

• Vi erbjuder attraktiva, hållbara bostäder och mark för etablering.

Kommunfullmäktige beslutade i juni att styrmodellen ska utvecklas för att bland annat skapa förutsättningar för ökad samsyn och samverkan.³ Beslutet innebär bland annat att de tre hållbarhetsstrategierna utvecklas och implementeras genom nya målområ- den inför 2021 och de kommer därmed avvecklas som separata måldokument på övergripande nivå.

Hållbarhetsstrategi för tillväxt, antagen år 2018 och Hållbarhetsstrategi för miljö och klimat, antagen år 2018 - Strategierna utgör två av kommunens tre hållbarhets- strategier. Strategierna konkretiserar kommunfullmäktiges ambitioner inom respektive målområde och lyfter fram viktiga fokusområden som bland annat berör samhällspla- nering. Strategierna kommer enligt beslut i kommunfullmäktige att utvecklas och implementeras genom nya målområden inför 2021 och de avvecklas därmed som se- parata måldokument på övergripande nivå.

Kommunens budget 2019 och plan för 2020 och 2021 – Budgeten konkretiserar de övergripande målen och innehåller åtaganden och mått. I intervju och i budget fram- går att kommunfullmäktige har beslutat om att en VA-plan ska tas fram. En väl genomförd VA-planering ger en beredskap och gör kommunen betydligt bättre rustad för att möta utmaningarna på VA-området och möjlighet att påverka utvecklingen i po- sitiv riktning. Planen ska enligt uppgift vara klar under år 2020. Det framgår även att miljö- och byggnämnden håller på att ta fram en ny grön infrastrukturplan. Grön infra- struktur handlar om att olika livsmiljöer i naturen behöver hänga ihop.

1 www.skl.se - Kärnuppdraget i kommuner och regioner omfattar i många fall mänskliga rättigheter, och MR-arbetet kan användas både som mål och medel för en bra och jämlik verksamhet. Ett rättighetsbase- rat arbetssätt utgår ifrån principerna om icke-diskriminering och jämlikhet, deltagande och inkludering samt transparens och ansvar.

2Kommunstyrelsens protokoll 2019-09-03, § 27.

3Kommunfullmäktiges protokoll 2019-06-18, § 50.

Översiktsplan, antagen år 2010 – I intervju och i budgeten framgår att kommunfull- mäktige beslutat att översiktsplanen ska revideras under år 2017 – 2019. Arbetet med den nya översiktsplanen pågår och följer enligt uppgift Boverkets rekommenderade modell för utformning av en översiktsplan.⁴ Översiktsplanen ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras.

Tillägg till översiktsplan, antaget 2018 – Områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, antaget år 2018. Programmet pekar bland annat ut vattenområden i kommunen där lättnader i strandskyddet kan ske. Totalt har 14 områden för bostäder och tio områden för verksamheter pekats ut.

Program för bostadsförsörjning 2015 – 2019 – Programmet beskriver behov av bostäder för olika grupper som idag bor i kommunen och innehåller mål för bostads- marknaden och för bostadsbyggande. I intervjuerna anges att det finns ett behov av att revidera programmet men det finns inget formellt beslut om det ännu.

Med bakgrund i att det finns revideringsuppdrag och även behov av att revidera styr- dokument som ännu inte formellt har beslutats, anger flera av de intervjuade att det finns behov av att ta ett helhetsgrepp på det fortsatta arbetet. Utöver ovanstående dokument anges även att kommunens kultur- och miljövårdsprogram är i behov av revidering. Det antogs år 2000.

Det finns risk för att arbetet med planerna inte går hand i hand och en tydlig priorite- ring, planering och styrning av arbetet, lyfts därför som en viktig uppgift för i första hand kommunstyrelsen i samverkan med miljö- och byggnämnden. De intervjuade anger även att arbetet med planer och program kräver resurser, vilket understryker vikten av en tydlig prioritering och resurstilldelning för att arbetet ska fungera smidigt.

4.1.1 Bedömning kontrollmål 1: Nödvändiga styrdokument, exempelvis översiktsplan, finns och är aktuella som grund till ett ändamålsenligt arbete med långsiktig fysisk planering.

Granskningen visar att det sker ett omfattande utvecklingsarbete både när det gäller styrmodell och viktiga styrdokument. Vi bedömer att nödvändiga styrdokument finns men att flera av dem är i behov av revidering. Det saknas ännu ett formellt beslut om att exempelvis revidera programmet för bostadsförsörjning och kulturmiljövårdspro- gram. Arbetet med att ta fram en ny översiktsplan pågår och det är positivt att en VA- plan håller på att tas fram.

Vi anser att det är viktigt att kommunstyrelsen skapar en tydlig helhetsbild för arbetet med styrdokument som utgör en grund och inriktning för den fysiska planeringen. Det är också viktigt att kommunstyrelsen i samverkan med miljö- och byggnämnden gör en tydlig prioritering av det fortsatta arbetet med framtagandet av styrdokumenten som grund till att kunna styra resurser på ett effektivt sätt.

Vår bedömning utifrån ovanstående är att kontrollmålet är uppfyllt.

Iakttagelser

Ett av kommunens övergripande mål anger att kommunen ska ha tillgång till attraktiva bostäder och mark för etablering. I budget och i intervjuerna anges också att det behövs fler bostäder för att kommunen ska kunna växa. I kommunens befintliga håll- barhetsstrategier framgår vikten av att det årligen ska tas fram handlingsplaner som bland annat konkret anger vad som ska göras och ekonomiska konsekvenser. Upp- följning ska ske årligen. Till hållbarhetsstrategin för miljö- och klimat har vi tagit del av en handlingsplan för införande av Hållbarhetsstrategi för miljö- och klimat från år 2018. I intervju anges att det har skett ett aktivt arbete med att implementera strategin i kommunen och att aktiviteter även ingår i miljö- och byggenhetens verksamhetsplan.

När det gäller arbetet med hållbarhetsstrategin för tillväxtperspektivet så har vi i granskningen inte kunnat ta del av någon handlingsplan på det sätt som finns för miljö- och klimatarbetet. Av strategin för tillväxt framgår att det har tagits fram hand- lingsplaner för områdena kultur och förening men det saknas för näringslivsområdet.

I och med kommunfullmäktiges beslut om en ny styrmodell kommer de tre hållbar- hetsstrategierna⁵ utvecklas och implementeras genom nya målområden inför 2021.

Strategierna tillsammans med befintliga handlingsplaner kommer då att avvecklas som separata måldokument på övergripande nivå

I intervju anges att arbetet påverkats negativt på grund av att det varit vakanser inom näringslivsenheten. Aktiviteter kopplat till strategin ingår dock i kommunledningskon- torets verksamhetsplan och vi kan konstatera att det håller på att färdigställas en loka- liseringsutredning avseende förskolor, vilket omnämns som en viktig prioritering i strategin.

Den nya styrmodellen är en åtgärd som nämns för att skapa bättre förutsättningar för en långsiktig planering men i intervjuerna nämns även tillsättandet av funktionerna samhällsplanerare år 2018 och administrativ chef år 2019 som satsningar på förbätt- rade förutsättningar för samverkan och strategiskt arbete.

När det gäller konkreta aktiviteter kopplat till målet att kommunen ska ha tillgång till attraktiva bostäder och mark för etablering, hänvisar strategin för tillväxt till målen i programmet för bostadsförsörjning 2015 - 2019. Exempel på mål är:

• Befolkningsökning med 50 personer årligen.

• I genomsnitt 20 nya bostäder per år fram till 2025.

• En god planberedskap som säkerställer tillgång till attraktiv mark för bostäder och etablering av kommersiell verksamhet.

• Nya bostäder i centralt läge och med god tillgänglighet.

5 Den tredje strategin är strategi för Folkhälsa som ännu inte är framtagen.

I intervjuerna anges att arbetet med vissa mål gått bra och andra sämre. Av årsredo- visningen för år 2018 framgår att målvärdet nyproducerade bostäder är 20 per år un- der en femårsperiod. Utfallet för år 2018 var 13.

När det gäller arbetet med nya bostäder anges att det har varit och fortfarande är en utmaning för kommunen att attrahera externa exploatörer. Det finns enligt uppgift en dialog med några byggherrar och tillsammans med kommunerna i Karlstads business- region, men utgångspunkten anges vara att kommunen i dagsläget själv måste bygga om uppsatta mål ska nås. Karlstad business region anges ha ett uppdrag att mark- nadsföra kommunen avseende bland annat företagsetableringar.

Nybyggnation skedde senast genom Forshaga bostäder AB:s (FABO) byggnation av huset svanen i centrala Forshaga. I bolagets ägardirektiv framgår bland annat att bo- laget har ett särskilt ansvar för att kommunens ambitioner vad gäller bostadsprodukt- ion inom kommunen uppfylls⁶. Intresset för byggnation av villor anges vara större.

Detta ställer krav på kommunens arbete med att uppdatera befintliga detaljplaner och ta fram nya så att mark både för bostäder och verksamhet möjliggörs. I intervju påta- las därför behovet av att det pågående översiktplanearbetet behöver peka ut nya om- råden för möjlig exploatering för främst boende. I granskningen har vi tillhandahållits ett kartunderlag som utgör en del av det pågående översiktplanearbetet. Kartorna vi- sar exempel på områden i kommunen, där det finns färdiga detaljplaner och vilka om- råden som kan vara kan vara aktuella att detaljplanera. Kartorna visar också vilka om- råden, både bostäder och verksamheter, som pekats ut i LIS-planen. Se bilaga 1 och 2 och teckenförklaringar i nedre högra hörnet.

Arbetet med långsiktiga underhållsplaner är en viktig förutsättning för att kunna arbeta med en långsiktig planering genom att underhållsbehov och tillhörande kostnader tidigt kan identifieras och budgeteras. Kommunens budget år 2019 innehåller mått kopplat till underhåll av asfalt, fastigheter och nybyggnation av VA-ledningar. I inter- vjuerna anges att arbetet med underhållsplaner har utvecklats. Budget för underhåll hanteras enligt uppgift i budgetberedningen tillsammans med en riskanalys.

I intervju påtalas även behovet av att arbeta med en mer långsiktig planering, det vill säga en längre tidshorisont än budgetens 1 plus 2-årsplan. Genom att, med hjälp av översiktsplanen som vägledning, lyfta perspektivet upp till fem år eller längre, skapas förutsättningar för att tydligare kunna göra prioriteringar av vilka aktiviteter som ska genomföras när. Då kostnader för aktiviteter, exempelvis en detaljplan, går att be- räkna skapas bättre förutsättningar för att identifiera framtida kostnader. På detta sätt underlättas även arbetet med god ekonomisk hushållning. I intervju anges att en ge- nomförandeplan som grund till prioriteringar och kostnader för genomförandet av översiktsplanen inte har diskuterats. Det anges även att det finns behov att skapa en tydligare koppling mellan mål, genomförande och resurser. Just resursfördelningen anges vara otydlig och som exempel anges att detaljplaneuppdrag inte alltid följs av tillräckliga resurser.

6Ägardirektiv för Forshagabostäder antaget av kommunfullmäktige i Forshaga kommun, den 18 decem-

kostnadsanalyser, som tydliggör hur fullmäktiges mål och ambitioner i styrdokumenten ska uppnås.

Vi kan konstatera att det finns det finns en tydlig handlingsplan för arbetet med håll- barhetsstrategin för miljö- och klimat. Handlingsplanen bryts även vidare ned i bygg- och miljöenhetens verksamhetsplan. Det saknas en tydlig handlingsplan för arbetet med hållbarhetsstrategin för tillväxtperspektivet med inriktning näringsliv och arbetet med mark för bostäder och verksamheter. Vår bedömning är att kostnadsanalyser främst sker i budgetprocessen men att analyserna är allt för kortsiktiga och inte alltid tillräckliga. Detta framgår som exempel när det gäller budget för detaljplaner.

Genom att i handlingsplaner till de strategiska dokumenten dels konkretisera vilka ak- tiviteter som ska genomföras både på kort och på lång sikt samt att planera kostna- derna för dessa aktiviteter, skapas bättre förutsättningar för planering av nämndernas arbete och god ekonomisk hushållning. Vår erfarenhet är också att dialogen med byggherrar, medborgare och andra intressenter underlätta när kommunens vilja när det gäller fysisk planering och tillväxtarbete är så konkret som möjligt. Vi anser att det är viktigt att kommunstyrelsen prioriterar en tydlighet mellan mål, aktiviteter och eko- nomi i kommande budgetarbete.

Det strategiska arbetet bedömer vi har hämmats av bristen på långsiktighet i styrdo- kument samt bristen på tillgänglig personal. Kommunstyrelsen har tillsatt två nya tjänster för att frigöra mer tid för strategiskt arbete, vilket vi bedömer är positivt. Som grund till att konkretisera arbetet med fysisk planering kan en genomförandeplan till översiktsplanen underlätta styrning, prioritering och långsiktig ekonomisk planering. Vi rekommenderar därför kommunstyrelsen att ta fram en sådan.

Vår bedömning utifrån ovanstående är att kontrollmålet är delvis uppfyllt.

4.3 Roller, ansvarsfördelning och samverkan Iakttagelser

Utgångspunkten för nämndernas ansvar rörande fysisk planering anges i nämndernas reglementen. Nedan presenteras återgivning av relevanta delar från nämndernas reg- lementen:

Kommunstyrelsen har av kommunfullmäktige bland annat delegerats ansvar för viss planering av användandet av mark och vatten samt utveckling av strategiskt viktiga områden. Utöver detta tillkommer ett antal uppgifter med stöd av plan- och bygglagen exempelvis köp, försäljning, byte, fastighetsreglering, tvångsinlösen eller inlösen med stöd av fastighet eller fastighetsdel till en kostnad/intäkt av maximalt 200,000 kronor.⁷ Miljö och byggnämnden fullgör bland annat kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet med undantag av den fysiska översiktsplaneringen som handhas av kommunstyrelsen, och har det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten

7 Reglemente för kommunstyrelsen, antaget av kommunfullmäktige 2015-08-25, § 86.

enligt plan- och bygglagen. Nämnden prövar även frågor om antagande, ändring eller upphävande av detaljplan enligt plan och bygglagen, då bestämmelserna om enkelt planförfarande får tillämpas.⁸

På nämndsnivå anger de intervjuade att det finns en tydlig ansvarsfördelning. Sam- verkan sker genom kommunstyrelsens uppföljning av miljö- och byggnämnden samt på mer informella ordförandeträffar och kommunalrådsträffar. I intervjuerna framgår dock lite olika åsikter om hur tydlig samverkan är men kommunstyrelsens presidium utrycker tydligt att samverkan behöver utvecklas och få en mer proaktiv inriktning.

Stärkt samverkan och kommunikation mellan miljö- och byggnämnden och kommun- styrelsen i fråga om avstämningar i viktiga samhällsplaneringsfrågor, nämns som ett viktigt förbättringsområde.

I intervjun nämns också att det finns ett uppdrag om att utreda förutsättningar för en kommunstyrelseorganisation.

På förvaltningsnivå sker samverkan kring den fysiska planeringen dels i

kommunledningsgruppen, i ledningsgrupp, i arbetsgrupp för översiktsplanearbetet samt i en relativt nystartad samhällsplanerargrupp. I gruppen ingår förutom

samhällsplaneraren tjänstepersoner från miljö- och bygg, kommunteknik och FABO.

Gruppen startades upp av den nya samhällsplaneraren som såg behovet av en tydligare samverkan mellan förvaltningarna och bolaget kring samhällsplanerings- frågor. Samtliga anger att detta har varit positivt men det framgår också att det finns behov av att klargöra roller och ansvar kring olika uppgifter, då uppdrag som beslutats av miljö- och byggnämnden i något fall landat hos samhällsplaneraren som är anställd på kommunledningskontoret. Samhällsplanerargruppen har enligt uppgift inte fått något formellt uppdrag. I intervju anges att det skulle vara bra om gruppen kunde få ansvaret för att ta fram förslag till en långsiktig handlingsplan/tidsplan för planer, där prioriteringar görs gällande vad som ska göras och när, samt budget kopplat till detta.

När det gäller extern samverkan anges att Karlstads business region är en viktig samarbetspartner. Dock anger fler av de intervjuade att det finns en otydlighet i hur samarbetet ska bedrivas och vilka förväntningar som finns på kommunen och tvärtom.

De intervjuade anger att det finns behov av att stärka arbetet med marknadsföring av kommunen för etableringar men även att kunna möta en förfrågan om en etablering.

4.3.1 Bedömning kontrollfråga 3: Det finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning samt samverkan mellan nämnderna, för arbetet med fysisk planering.

Nämndernas reglementen utgör grunden för roll- och ansvarsfördelning mellan kommunstyrelsen och miljö- och byggnämnden. Vi bedömer att roll- och

ansvarsfördelning i stort är tydlig på nämndsnivå men att det finns behov av att utveckla samverkan så att den blir mer formaliserad och framåtinriktad. Efter

tillsättningen av nya funktioner anser vi också att det är viktigt att det skapas en ökad tydlighet i uppdragsfördelningen mellan verksamheterna.

kommunledningsstaben efter att samhällsplaneringsgruppen har bildats. Detta är i sig positivt men vi anser att det är brist att gruppen inte har fått ett formellt uppdrag.

Kommunstyrelsen bör därför tydligöra detta som grund till ett mer ändamålsenligt arbete med planering och genomförande av samhällsbyggnadsuppdrag.

När det gäller kommunens samverkan med Karlstads business region anser vi att det är viktigt att samverkan tydliggörs och att kommunstyrelsen skapar bättre

förutsättningar för att kommunen ska kunna möta en förfrågan om en etablering.

Vår bedömning utifrån ovanstående är att kontrollmålet är delvis uppfyllt.

4.4 Översiktsplanen, kartläggningar och analyser Iakttagelser

I intervju redogörs för att det har skapats en projektorganisation för arbetet med över- siktsplanen. Kommunstyrelsens arbetsutskott är styrgrupp och på genomförandenivå är kommunens ledningsgrupp involverad men det huvudsakliga arbetet bedrivs i en arbetsgrupp. Arbetsgruppen leds av en projektledare som upphandlats av kommunen.

I arbetsgruppen ingår funktioner från kommunledningsstaben, miljö- och bygg, kom- munteknik och kultur- och fritid.

För arbetet finns det en kommunikationsplan som omfattar medborgardialog och kommunens rådgivande organ, exempelvis näringslivsrådet. I intervju redogörs för att dialoger har genomförts och kommer att sammanställas under hösten. Ambitionen är enligt uppgift att det ska finnas en samrådsredogörelse klar i slutet av året och att en ny översiktsplan ska kunna antas under år 2020.

En viktig utgångspunkt för kommunens arbete med både aktualisering och framta- gande av en ny översiktplan är Länsstyrelsens sammanfattande redogörelse över statliga och regionala intressen. I granskningen har vi tagit del av Länsstyrelsen i Värmlands redogörelser för Värmlands län 2019 – 2022 inklusive kommunspecifika redogörelser där Forshaga kommun ingår. Kommunen behöver i sitt översiktplanerar- bete förhålla sig till dessa planeringsförutsättningar som bland annat omfattar:

- Statliga intressen, exempelvis riksintresse för kommunikationer.

- Nationella- och regionala mål och strategier, exempelvis energipolitiken.

- Övriga upplysningar, exempelvis Agenda 2030.

I intervjuerna redogörs, som ovan angivet, följer Boverkets modell för framtagande av en översiktsplan och att översiktsplanearbetet innehåller olika analyser och

ställningstaganden. Enligt modellen utgår arbetet från tre grundläggande aspekter;

Utvecklingsstrategi, Användning och Värden. Befolkningsprognosen och analys av den utgör en del i planeringsarbetet. Flera olika åtgärder har även vidtagits för att skapa tydligare förutsättningar och klargöranden för översiktsplanen och det löpande arbetet med fysisk planering. I intervjuerna nämns bland annat:

• Framtagande av övergripande strategier för översiktsplanearbetet. Samtliga förvaltningar har fått svara på frågor om verksamhernas utveckling fram till och med år 2040.

• Pågående lokaliseringsutredning för ny förskola.

• Genomförd lokaliseringsutredning för LSS-boende.

• Gestaltningsprogram för Åsmyren.

• Pågående arbete med en plan för centrumutveckling.

• Genomförd inventering och marknadsföring av tillgängliga villatomter.

• Genomförd sammanställning över de olika värmländska kommunernas tomtpriser, som grund till justering av kommunens egna tomtpriser.

• Utredning som grund till karteringar i översiktsplanen avseede möjlig nyproduktion av bostäder. En viktig utgångspunkt är att identifiera områden med maximalt 500 meter till cykelväg, bilväg och kollektivtrafik.

• Pågående arbete med en VA-plan.

• Pågående arbete med en grön infrastrukturplan samt en plan för gång- och cykelvägar.

I intervju anges att det kommunen inte själv äger så mycket mark och att detta är en brist i ett strategiskt perspektiv. Det finns i nuläget inget uppdrag om att göra en analys av möjliga markförvärv. I intervju anges även att det finns ca 1600 personer i kö till FABO. Det har dock inte gjorts någon undersökning av vilka bostadsönskemål som finns i kön.

Flera av de intervjuade redogör för den pågående ombyggnationen av väg 62 som kommer att förbättra tillgängligheten till och från kommunen och därmed kan komma att öka kommunens attraktivitet som boendekommun. Detta är därför något som anges ingå i kommunens analysarbete.

4.4.1 Bedömning kontrollfråga 4: Översiktsplaneringsprocessen baseras på systema- tiska genomförda kartläggningar och analyser av planeringsförutsättningarna.

Vi kan konstatera att nämnderna har tagit fram olika underlag i form av beslutade planer och utredningar och att det även pågår ett arbete som innehåller kartläggningar och analyser. Utifrån den information vi tagit del av i granskningen bedömer vi att arbetet med översiktsplanen i allt väsentligt baseras på kartläggningar och analyser.

Nya behov kan dock uppstå under processen och två sådana identifierade områden anser vi är en analys av möjliga markförv och en analys av bostadsönskemål i FABO:s bostadskö.

Utifrån ovanstående bedömer vi att kontrollmålet är uppfyllt.

4.5 Detaljplaneprocessen Iakttagelser

Inom miljö- och byggförvaltningen finns det vid tillfället för granskningen totalt tolv anställda varav sex tjänster inom byggenheten. Tjänstgöringsgraden varierar i dag mellan dessa medarbetare.

När det gäller riktlinjer och rutiner för själva detaljplaneprocessen hänvisar de inter- vjuade till Boverkets PBL- kunskapsbanken, som är en handbok om plan- och bygglagen. Kunskapsbanken tydliggör bland annat hur de olika förfarandena kring

När miljö- och byggförvaltningen fått ett uppdrag påbörjas detaljplaneprocessen.

Utöver stödet i PBL-kunskapsbanken har miljö- och byggförvaltningen tagit fram tre dokumenterade rutiner för att tydliggöra process och handläggning av detaljplaner:

• Detaljplaneprocessen inklusive ansvarsfördelning, reviderad 2019-05-29. Rutinen relaterar till de olika stegen i processen på sida 5 och beskriver hur arbetet ska genomföras samt roller och ansvar mellan kommunstyrelsen, miljö- och bygg- nämnden och berörda tjänstepersoner. Det är dock bara intervjuade tjänste- personer från miljö- och byggförvaltningen som nämner rutinen i intervju.

• Rutin för administration kring detaljplaner, daterad 2013-12-13. Rutinen gäller detaljplaner som påbörjats innan år 2015.

• Rutin för planhandläggare vad gäller detaljplaneprocessen, standardförfarande, reviderad 2019-05-29. Rutinen gäller detaljplaner som påbörjats från och med år 2015. Denna relaterar till de olika stegen i processen på sida 5 och beskriver hur arbetet ska genomföras.

Med koppling till detaljplanearbetet har vi ovan redogjort för att det fastställts riktlinjer för markanvisning och regler för markköp. Riktlinjer för markexploateringsavtal har det enligt uppgift ännu inte funnits behov av. Ingen av ovanstående rutiner omnämner riktlinjerna för markanvisning och det finns enligt uppgift inte något uppdrag av att se över och dokumentera väsentliga delar i samhällsbyggnadsprocessen⁹ som helhet.

Detaljplanerna tas inte fram av miljö- och byggförvaltningens personal utan de tas fram av en arkitektfirma. Dialog sker löpande med kommunens planhandläggare som ansvarar för de administrativa momenten i processen (handläggningen). Hand-

läggningen avser bland annat att; ta fram underlag till planarkitekten så att ett planför- slag kan utarbetas samt arbete med själva remissförfarandet enligt lag, så att alla skeden blir rätt och skickas ut till rätt berörda personer.

De intervjuade anger att ett detaljplaneuppdrag från kommunstyrelsen till miljö- och byggnämnden, främst kommuniceras i dialog snarare än i ett formellt beslut.

Flera av de intervjuade anger även att det finns behov att skapa en tydligare koppling mellan mål, genomförande och resurser. Just resursfördelningen anges vara otydlig.

Som exempel nämns att det kan komma uppdrag till miljö- och byggnämnden om att ta fram detaljplaner som inte ryms inom befintlig budget. Det skulle här underlätta om det med varje planuppdrag följde med tillräckliga resurser och att det togs fram en mer långsiktig plan för detaljplanearbetet. Detta avser då både prioritering av vilka gamla detaljplaner som ska göras om och var det ska tas fram nya.

9 Med samhällsbyggnadsprocessen avses här aktiviteter som är kopplade till; geodata, översiktsplane- ring, detaljplanerings, fastighetsbildning, bygglov, exploatering, förvaltning, IT och informationshantering samt ekonomisk redovisning.

Som helhet anger flera av de intervjuade att riktlinjer för samverkan mellan kommun- styrelsen och miljö- och byggnämnden, i de olika stegen från kommunstyrelsens be- ställning till att en detaljplan vinner laga kraft, är något som bör utvecklas ytterligare.

4.5.1 Bedömning kontrollfråga 5: Det finns en ändamålsenlig process och dokumente- rade rutiner för arbetet med detaljplaner.

Vår bedömning är att Boverkets vägledning för detaljplanearbetet nyttjas som stöd i handläggning. Vägledningen kompletteras med dokumenterade rutiner som berör de- taljplaneprocessen inklusive roll- och ansvarsfördelning och väsentliga aktiviteter i processen. Vår bedömning är att befintliga rutiner för aktiviteterna i detaljplanearbetet är tillräckliga.

Trots rutiner bedömer vi att det saknas en formell besluts- och ärendegång vid upp- drag från kommunstyrelsen till miljö- och byggnämnden. Det framgår även att resurs- fördelningen behöver förtydligas så att miljö- och byggnämndens planering och priori- tering kan underlättas. Vi bedömer att bristerna är kända och det är därför viktigt att kommunstyrelsen i dialog med miljö- och byggnämnden säkerställer att bristerna rättas till. Att ytterligare tydliggöra detaljplaneprocessen men även samhällsbygg- nadsprocessen som helhet avseende roller och ansvar, samverkan, kommunikation och olika moment i processen, är viktigt för att nämnderna ska kunna stärka sin inter- na kontroll och skapa förutsättningar för en rättssäker, kvalitetssäkrad och effektiv de- talj- och samhällsbyggnadsprocess.

Vår bedömning utifrån ovanstående är att kontrollmålet är delvis uppfyllt.

4.6 Nämnderna har tillfredställande rutiner för att följa upp arbetet med den fy- siska planeringen.

Iakttagelser

Då kommunstyrelsens arbetsutskott (KSAU) är styrgrupp för arbetet med

översiktplanen anger samtliga intervjuade att uppföljning sker relativt löpande. KSAU är även delaktiga i medborgardialog och samverkan med de rådgivande organen, där översiktsplanearbetet enligt uppgift behandlats under året.

När det gäller uppföljningen av planarbetet, anges det har skett en viss förbättring under året men att det inte finns någon tydlig systematik. Avstämningar mellan kommunstyrelsen och miljö- och byggnämnden sker främst informellt med hänvisning till närheten som finns mellan politker och tjänstepersoner i kommunhuset. Detta nämns dock som ett förbättringsområde för att styrningen och prioriering av

planarbete och andra närliggande uppdrag ska kunna effektiviseras. Uppföljning av projekt nämns också generellt som ett förbättringsområde. I intervju anges också det funnits en otydlighet i om vissa detaljplaner i beredningen ska gå via kommun- styrelsen eller om de ska gå direkt till kommunfullmäktige från miljö- och bygg- nämnden.

Miljö- och byggnämndens ordförande har enligt uppgift i stort avstämningar med verksamheten varje vecka. Uppföljning av detaljplanearbetet i nämnd sker enligt uppgift minst varannat nämndsammanträde. Då behandlas bland annat förfrågningar om detaljplaneuppdrag, pågående arbete och godkännande av slutligt planförslag

även av den dokumenterade rutinen för detaljplaneprocessen.

Uppföljning av bygglovsbeslut sker löpande genom redovisning av bygglovsbeslut. I bygg- och miljönämndens internkontrollplan framgår att lagefterlevnad är ett

identifierat risk område. Under året har dokumentation i bygglovsärenden presenterats för nämnden som grund till dialog om säkerställandet av rättssäkerhet och

kunskapsdelning.

4.6.1 Bedömning kontrollfråga 6: Nämnderna har tillfredställande rutiner för att följa upp arbetet med den fysiska planeringen.

Utifrån vad som framgår i intervjuerna anser vi att kommunstyrelsen till viss del har etablerade rutiner för uppföljning. De intervjuade anger själva att uppföljningen av olika projekt och planer behöver utvecklas. Vår bild av uppföljningen av planarbetet bekräftar denna åsikt. Vi anser därför att det är viktigt att kommunstyrelsen i dialog med miljö- och byggnämnden säkerställer att uppföljning av planer och projekt kopplat till den fysiska planeringen i större utsträckning formaliseras. Detta kan exempelvis ske genom tydligare och även dokumenterade rutiner för uppföljningen samt genom mer formella uppföljningsmöten mellan nämnderna.

Vi bedömer att miljö- och byggnämnden utifrån ett övergripande perspektiv har tillräckliga rutiner för uppföljning av detaljplanearbetet och bygglovärenden.

Vår bedömning utifrån ovanstående är att kontrollmålet är delvis uppfyllt för kommun- styrelsen och uppfyllt för miljö- och byggnämnden.

2019-11-26

Maria Jäger Peter Aschberg

Uppdragsledare Projektledare

Denna rapport har upprättats av Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB (org nr 556029–6740) (PwC) på uppdrag av Forshaga kommuns förtroendevalda revisorer enligt de villkor och under de förutsättningar som framgår av projektplan från den 2019-05-08. PwC ansvarar inte utan särskilt åtagande, gentemot annan som tar del av och förlitar sig på hela eller delar av denna rapport.