UTRIKESUTSKOTTETS UTLÅTANDE 1/2003 rd
Statsrådets utredning om Finlands hållning till EU:s framtid och frågor som kommit upp i kon- ventet
Till statsrådet
INLEDNING
Remiss
Den 17 januari 2003 fick riksdagens utrikesut- skott en utredning i enlighet med 97 § 1 mom. i grundlagen från statsrådet om Finlands stånd- punkter i frågor som gäller EU:s framtid och i frågor som aktualiserats under konventets arbe- te (USP 32/2002 rd).
Utskottet lämnade ett utlåtande (UtUU 9/2002 rd) om utredningen. Efter att utrikesutskottet lämnade sitt utlåtande har statsrådet den 3 och den 11 juni 2003 (USP 9/2002 rd) kommit med utredningar med anledning av förslaget från konventspresidiet.
Sakkunniga Utskottet har hört
- utrikesminister Erkki Tuomioja
- statsministerns företrädare i konventet, politi- ces doktor Teija Tiilikainen
- konventsledamot Kimmo Kiljunen - konventsledamot Matti Vanhanen - konventsledamot Jari Vilén - suppleant i konventet Esko Helle
- statssekreterare Antti Peltomäki och under- statssekreterare för EU-frågor Jari Luoto, statsrådets kansli
- avdelningschef Jan Store och Europakor- respondent Kirsti Kauppi, utrikesministeriet - forskare, politices doktor Hanna Ojanen och
politices doktor Pekka Visuri, Utrikespolitis- ka institutet
- projektledare Peter Ekholm, Sitra - professor Juliet Lodge
- professor Raimo Väyrynen - minister Jaakko Iloniemi.
Dessutom har utskottet fått ett skriftligt utlåtan- de från professor Esko Antola.
STATSRÅDETS UTREDNING Med stöd av 97 § i grundlagen har statsrådet sänt
sin utredning till utrikesutskottet och stora ut- skottet. Utredningen innehåller Finlands håll- ning till EU:s framtid och de frågor som kommit upp i konventet.
I utredningen går regeringen in på konventets verksamhet och arbete hittills samt kommente-
rar Finlands lösningar beträffande arbetet i kon- ventet.
Konventet avslutade sitt arbete med del I och II av fördraget om en konstitution den 13 juni 2003. Ordföranden lägger fram förslaget för Eu- ropeiska rådet den 20 juni 2003.
UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Motivering
Allmänt
Under riksmötet 2001 kom utrikesutskottet med ett betänkande (UtUB 18/2001 rd) om Europeis- ka unionens framtid utifrån en redogörelse från statsrådet. Betänkandet innefattar alla stånd- punkter som riksdagen har antagit angående Eu- ropeiska unionens framtid och utarbetades inn- an Europeiska konventet (nedan konventet) till- sattes på Europeiska rådet i Laeken. I betänkan- det lägger utrikesutskottet fram riktlinjerna för sin syn på unionens framtid. Riktlinjerna har kompletterats med senare utlåtanden, senast i ett utlåtande från februari 2002 (UtUU 9/2002 rd).
Nedan kommer utrikesutskottet med vissa kompletterande kommentarer till den sista fasen av konventets arbete och till de nyaste försla- gen. Utskottet förutsätter att statsrådet i god tid innan regeringskonferensen börjar lämnar en re- dogörelse till riksdagen. Utskottet kommer att lägga fram sina ståndpunkter mer ingående till resultaten av konventet och sin hållning till den kommande regeringskonferensen när redogörel- sen kommer upp till behandling.
Konventet och regeringskonferensen 2004 Med hänvisning till sitt tidigare utlåtande (UtUU 9/2002 rd) påpekar utskottet att konventet mot slutet av sitt arbete allt tydligare hävdade sin självständighet i relation till nästa regeringskon- ferens.
Presidiets arbetsmetoder, till exempel att de institutionella frågorna som är av avgörande be- tydelse för slutresultatet skjuts upp ända till slu- tet utan någon grundlig debatt i konventet eller öppen handläggning i exempelvis arbetsgrup- perna, har försvårat konventets arbete. Arbets- metoderna har allt tydligare visat att alla länder inte kunde vara med och behandla fördraget om en konstitution på lika villkor. Dessutom har ar- betsmetoderna i slutfasen lett till en viss osäker- het visavi konventets resultat.
För att resultaten skall kunna godtas är det en- ligt statsrådet viktigt att slutresultatet grundar sig på genuin samstämmighet. Utskottet gav i sitt tidigare utlåtande sitt stöd till principen att mycket kontroversiella frågor bör ges flera alter- nativ i slutakten. De slutliga besluten bör fattas av regeringskonferensen. Enligt utskottet äger dessa ståndpunkter fortfarande aktualitet.
När konventet är klart med sitt arbete är det av största vikt för Finland att medlemsstaterna får tillräckligt med tid på sig för den nationella be- handlingen av fördraget innan regeringskonfe- rensen inleds. Enligt utrikesutskottet är mitten av oktober 2003, som är ett av förslagen, den ti- digaste tänkbara tidpunkten för en regeringskon- ferens.
Institutionella frågor
Förslag som behandlas av konventet
Utskottet påpekar att konventet fick det kom- pletta förslaget till ett nytt konstitutionellt för- drag först i mitten av maj. Beträffande de vikti- gaste institutionella frågorna fick konventet ett förslag som byggde på presidiets ändringar först i början av juni. Därefter kom frågorna inte sam- lade upp på plenarmötena utan de spriddes ut över arbetsgrupperna. Presidiets verksamhet i slutfasen av arbetet medverkade inte till att främja slutresultatet. Enligt utskottet är det ofattbart att konventsledamöterna före det sista mötet inte hade tillgång till ett sammanhållet, komplett skriftligt förslag till det kommande för- draget.
De institutionella frågorna - utgångspunkter I sitt tidigare utlåtande (UtUU 9/2002 rd) ansåg utskottet att Finland i konventet och på reger- ingskonferensen efter konventet bör eftersträva ett slutresultat som innebär att den samlade insti- tutionella strukturen uppfyller kraven från Euro- peiska rådet i Laeken, att reformerna skall resul- tera i demokratiska, öppna och effektiva institu- tioner. Samtliga reformer måste uppfylla villko-
ren. Utskottet ansåg vidare det viktigt att frågor- na bedöms i ett helhetsperspektiv utan att enskil- da ändringsförslag får alltför stor tyngd. Det är inte värt att eftersträva kompromisser i mindre kontroverser på bekostnad av hela frågan, ansåg utskottet.
Utöver demokratiska, öppna och effektiva in- stitutioner ansåg utskottet det angeläget för ut- vecklingen i hela unionen att principen om jäm- lika medlemsstater kvarstår. I konstitutionellt hänseende är det största beviset på jämlikhet mellan medlemsstaterna att unionens verksam- het bygger på internationella avtal där alla med- lemsstater är parter och som måste godkännas av alla medlemsstater, framhöll utskottet i sitt tidi- gare utlåtande. Det är en princip som man abso- lut inte får tumma på, inskärpte utskottet. I dags- läget är det roterande ordförandeskapet det vik- tigaste tecknet på att medlemsstaterna är jämli- ka. En annan symbol för jämlikheten är till ex- empel att kommissionen består av medborgare från samtliga medlemsstater.
Den unika institutionella ramen i EU beror på att det råder ett jämviktsläge mellan institutio- nerna. En av de viktigaste faktorerna i den insti- tutionella balansen är beslutsprocessen där olika aktörer spelar en framträdande roll i olika faser.
Det är värt att göra en mycket ingående bedöm- ning av hur jämvikten skall kunna behållas efter en institutionell reform, anser utskottet. I sitt ut- låtande UtUU 9/2002 rd motsatte sig utskottet nya institutioner. Enligt utskottet är det bra att konventet i slutfasen av sitt arbete gav upp tan- ken på en så kallad folkkongress.
Rådet och Europeiska rådet
Utskottet hänvisar här till sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd och sina synpunkter på rådets verk- samhet och ordförandeskapet i rådet. Synpunk- terna är fortfarande viktiga. Utskottet anser allt- jämt att Finland vad gäller utvidgad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet bör efter- sträva beslut med enkel dubbelmajoritet när det krävs kvalificerad majoritet. Enkel dubbelmajo- ritet betyder att en majoritet av medlemsstaterna och en majoritet av unionsmedborgarna måste ställa sig bakom ett förslag.
Sett i finländskt perspektiv är den viktigaste institutionella omställningen att Europeiska rå- det föreslås bli ett fristående organ. Hittills har Europeiska rådet, åtminstone om man ser till för- dragstexten, bestämt om unionens allmänna po- litiska riktlinjer och prioriteringar. Det skall inte ha någon självständig roll i unionens institutio- nella ram. Utskottet omfattar statsrådets stånd- punkt i skrivelsen från den 11 juni 2003, där det sägs att skrivningarna om Europeiska rådet inte behöver ändras i någon större omfattning.
Även om befattningen som Europeiska rådets ordförande har inskränkts något anser utskottet fortfarande att en ständig ordförande i Europeis- ka rådet inte är något positivt förslag i fin- ländskt perspektiv och stöder inte en sådan änd- ring av den institutionella strukturen. Oavsett maktbefogenheterna skulle en ständig ordföran- de få en stark roll i unionens institutionella ram.
Det påverkar i vilket fall som helst jämvikten mellan institutionerna, påpekar utrikesutskottet.
Enligt ett beslut från konventspresidiets sista möte skall Europeiska rådet bland annat ha rätt att besluta om övergång från enhälligt beslut till beslut med kvalificerad majoritet, ändra lagstift- ningsförfarandet, besluta om ordföranderotatio- nen i rådet och fördela platserna i Europaparla- mentet mellan medlemsstaterna. Det stöter defi- nitivt på problem om fördraget förses med ut- vecklingsklausuler av det här slaget. Utskottet motsätter sig att Europeiska rådet på detta sätt, utan sedvanliga förfaranden för ändringar av för- drag, får rätt att göra betydande ändringar i EU- fördraget.
Kommissionen
I sitt tidigare utlåtande (UtUU 9/2002 rd) under- strök utskottet vikten av en oberoende kommis- sion. Om kommissionen är alltför mycket bero- ende av Europaparlamentet eller rådet inverkar förhållandet utan vidare på jämvikten mellan in- stitutionerna, ansåg utskottet. Finland bör efter- sträva att också framöver ha en egen röstberätti- gad ledamot i kommissionen, understryker ut- skottet.
Europaparlamentet
Med hänvisning till statsrådets ståndpunkt påpe- kar utskottet att det inte finns någon orsak att ändra kriterierna för platsfördelningen i Europa- parlamentet. Utskottet motsätter sig konventets förslag att Europeiska rådet skall ha rätt att en- ligt principen för så kallad degressiv proportio- nalitet bestämma om fördelningen av platserna i parlamentet mellan medlemsstaterna. Utskottet håller med statsrådet om att det lägsta antalet platser per land i Europaparlamentet bör vara sex och inte fyra som konventspresidiet föreslår.
EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspo- litik
EU:s säkerhets- och försvarspolitik kontra GUSP
I sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd gick utskottet i detalj in på konventets behandling av EU:s ge- mensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Ut- skottet hänvisar till sina synpunkter i utlåtandet och lägger nedan fram en del kompletterande ståndpunkter utifrån konventets förslag.
Det är enligt utskottet positivt att Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken ESFP enligt de senaste förslagen från konventet självfallet fort- farande skall ingå i Europeiska unionens gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitik.
Försvarsdimensionen
I sitt tidigare utlåtande påpekade utskottet att EU:s gemensamma försvarspolitik också fram- över skall ingå i medlemsstaternas kompetens.
Utskottet ansåg det vara av största vikt för Fin- land att det pågående krishanteringsprojektet som grundar sig på besluten från Europeiska rå- det i Helsingfors slutförs. Beträffande precise- ring av krishanteringsuppdragen, närmare sam- arbete om försvarsmateriel och civil krishante- ring hänvisar utskottet till ståndpunkterna i det tidigare utlåtandet. Det är viktigt att Finland vid regeringskonferensen arbetar för att det tas in en artikel om civil krishantering i fördraget, fram- håller utskottet.
Vad beträffar solidaritetsklausulen hänvisar utskottet till sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd. I princip är klausulen värd att understödjas samti- digt som den är ett logiskt steg i EU:s utveckling mot en brett upplagd säkerhetsorganisation och säkerhetspolitisk aktör, påpekade utrikesutskot- tet i utlåtandet. Utskottet omfattar statsrådets tolkning att bistånd på en medlemsstats territori- um med stöd av solidaritetsklausulen alltid krä- ver att en myndighet i medlemsstaten begär bi- stånd.
Utrikesutskottet har varit för samarbete inom försvarsmaterielsektorn i EU, senast i sitt utlå- tande UtUU 9/2002 rd. Utskottet omfattar stats- rådets positiva ståndpunkt till en strategi för för- svarsmateriel och till att en gemensam marknad för försvarsmateriel på sikt byggs upp. I linje med statsrådets hållning anser utskottet det vik- tigt att EU:s strategi för försvarsmateriel är öp- pen för alla medlemsstater och att den inte får villkoras med nya kvantitativa åtaganden.
Närmare samarbete i försvarsfrågor
Konventets förslag om närmare samarbete (flex- ibilitet) går betydligt längre än de förslag som majoriteten i den arbetsgrupp som behandlade frågan gick med på. Utskottet hänvisar särskilt till artikel 40 i del I, där det ingår tre olika for- mer av närmare samarbete.
Enligt artikel 40.5 får rådet med enhällighet besluta anförtro åt en grupp medlemsstater att genomföra ett uppdrag inom unionens ram. I ar- tikel 40.6 ingår ett bemyndigande att upprätta ett strukturerat samarbete om försvarsfrågor. En- ligt artikeln kan en grupp medlemsstater som uppfyller högre krav på militära resurser enligt bestämmelserna i ett särskilt protokoll upprätta närmare samarbete inom unionen. De övriga medlemsstaterna kan gå med i samarbetet om de uppfyller kriterierna i protokollet och om med- lemsstaterna i samarbetet godtar en ny medlems- stat. Den tredje formen för närmare samarbete i försvarsfrågor gäller enligt artikel 40.7 ömsesi- digt försvar. De medlemsstater som åtar sig att upprätta ett ömsesidigt försvar räknas upp i en förklaring i fördraget. Om en medlemsstat öns-
kar delta i samarbetet senare kan den göra det (den s.k. opt-in-principen).
Med hänvisning till det tidigare utlåtandet an- ser utskottet fortfarande det viktigt att unionen i sin krishantering undviker alla institutionalise- rade och permanenta gränsdragningar som kan leda till att unionen splittras upp i två grupper av länder inom ramen för krishanteringsverksam- heten.
Enligt utskottet är det positivt att alla med- lemsstater enligt förslaget har rätt att bilda sig en uppfattning om militära aktioner som går i unio- nens namn och med unionens symboler. Med- lemsstaterna kan antingen ge sitt samtycke till krishanteringsoperationer eller tillämpa kon- struktiv röstnedläggelse när beslutet fattas.
Utskottet hänvisar till sitt betänkande (UtUB 17/2001 rd) om Nicefördraget. I betänkandet in- går Finlands riktlinje för flexibilitet. Sett i fin- ländskt perspektiv är det bättre att det närmare samarbetet inom unionen sker inom unionens ram och inte utanför unionen.
Dessutom hänvisar utskottet till sitt tidigare utlåtande (UtUU 9/2002 rd) och påpekar att det inte finns någon anledning att inom unionen bygga upp militära resurser fristående från eller överlappande med Nato. Det är inte rationellt vare sig med avseende på de generella målen för EU eller med hänsyn till medlemsstaternas eko- nomiska och övriga resurser.
Fördraget om en konstitution bör inte innehål- la någon bestämmelse om strukturerat samarbe- te enligt artikel 40.6 i del I eller någon bestäm- melse om ömsesidigt försvar enligt artikel 40.7, understryker utskottet.
Med hänvisning till statsrådets hållning anser utskottet det bättre dels för den allmänna utveck- lingen inom unionen, dels för unionens gemen- samma säkerhets- och försvarspolitik att de all- männa bestämmelserna om närmare samarbete också tillämpas på försvarsfrågor. Generella flexibilitetsbestämmelser ger de som ställer sig utanför samarbetet bättre villkor samtidigt som det med större sannolikhet kan garanteras att det vid ett eventuellt närmare samarbete tas större hänsyn till konsekvenserna för unionen i övrigt.
Unionens yttre åtgärder
Beslutsförfarandet i GUSP
I utlåtande UtUU 9/2002 rd höll utskottet med statsrådet om att beslut med kvalificerad majori- tet kan vara huvudregeln också i EU:s gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitik. Enda un- dantagen är beslut om militär aktivitet och mili- tära aktioner. I sådana fall bör besluten fortfa- rande fattas med enhällighet, ansåg statsrådet.
Utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt och anser ställningstagandet vara mycket viktigt.
Statsrådet menar att beslut med kvalificerad majoritet trots allt bör kombineras med möjlig- heten att "dra i nödbromsen" i beslut om politis- ka strategier och rätt till konstruktiv röstned- läggning i beslut om genomförandet. I utlåtan- det ansåg utskottet att det inte får överlåtas på Europeiska rådet att införa beslut med kvalifice- rad majoritet.
Andra frågor som gäller unionens yttre åtgär- der
I utlåtande UtUU 9/2002 rd gick utskottet när- mare in på principerna för befattningen som EU:s yttre representant. Beträffande EU:s repre- sentation utåt, handelspolitiken och biståndsfrå- gorna hänvisar utskottet till det tidigare utlåtan- det (UtUU 9/2002 rd).
Konstitutionella frågor
Vad gäller de konstitutionella frågorna hänvisar utskottet till sitt utlåtande UtUU 9/2002 rd.
I det tidigare utlåtandet påpekade utskottet att också bestämmelserna i den icke-konstitutionel- la delen av fördraget under alla omständigheter måste beslutas med enhällighet bland medlems- staterna.
Utlåtande
Utrikesutskottet föreslår
att statsrådet beaktar det som sägs ovan.
Helsingfors den 18 juni 2003
I den avgörande behandlingen deltog ordf. Liisa Jaakonsaari /sd vordf. Mari Kiviniemi /cent medl. Ulla Anttila /gröna
Antero Kekkonen /sd Eero Lankia /cent Henrik Lax /sv Suvi Lindén /saml
Petri Neittaanmäki /cent Kalevi Olin /sd
Maija Perho /saml Suvi-Anne Siimes /vänst Jari Vilén /saml
Ben Zyskowicz /saml ers. Esko-Juhani Tennilä /vänst.
Sekreterare var
utskottsråd Raili Lahnalampi, utskottsråd Antti-Juha Pelttari.
