Skatteväxling för välfärden

-- ETT IDÉPROGRAM

Innehåll

Inledning . . . . 7

Kommunalt styre och självstyre . . . .10

Dagens skattesystem . . . .11

Skatter ur ett historiskt perspektiv . . . .11

Århundradets skattereform . . . .11

Alliansen . . . .14

Skattepolitiska grundprinciper . . . .16

Den kroniska underbemanningen . . . .17

Underbemanningen inom vård, skola och omsorg . . . .17

Behovet av resurser . . . .18

Skilda ekonomiska förutsättningar i landet . . . .20

Det kommunala utjämningssystemet . . . .22

Ökade inkomstklyftor . . . .25

Rättvisa kräver fördelningspolitik . . . .25

Ojämlikheten är dålig för tillit, trygghet och hälsa . . . .26

Jämlikhet är bra för ekonomin . . . .26

Ojämlikhet ökar det demokratiska underskottet . . . .26

De rika blir rikare – de fattiga blir fattigare. . . .26

Ökade inkomstklyftor genom politiska beslut . . . .29

Hur bör skattesystemet förändras? . . . .30

En välfärdsskatt för välfärden . . . .33

Kapitalskatter till välfärden. . . .37

En reformerad fastighetsskatt . . . .37

Arvs- och gåvoskatt . . . .40

Ökade resurser till kommunsektorn . . . .42

Nuvarande fördelningssystem . . . .43

Hur påverkas kommuninvånarna av förslaget? . . . .46

Stat och kommunsektor hjälps åt med finansieringen . . . .46

Övriga frågor . . . .48

Överväg införande av en förmögenhetsskatt . . . .48

Beskattning av fåmansbolag – 3:12-reglerna . . . .49

Jobbskatteavdraget. . . .50

Värnskatten . . . .51

Finanspolitiska ramverket . . . .51

Sammanfattning . . . .54

Förord

En generell välfärdspolitik omfattar alla och är en angelägenhet för alla. En generell välfärd av hög kvalité bygger på ett högt skatteuttag.

Ingen vill betala mer skatt än nödvändigt, förstås. Men det finns en stark uppslutning bakom vår välfärdsmodell i Sverige. En grundläggande förutsättning för detta är att de tjänster som tillhandahålls är goda nog för alla och att skattesystemet är så rättvist som möjligt.

Medlemmarna i Kommunal har sedan länge konstaterat att det saknas pengar i välfärdens verksamheter. Ibland är det tydligt för alla; växande barngrupper i förskolan, blixtsnabba besök av hemtjänsten. Ibland märks det mest i kroppen hos personalen – och i

sjukskrivningsstatistiken.

Kommunal menar att i de skattepolitiska diskussioner som nu pågår måste en långsiktigt hållbar finansiering av välfärden stå i centrum. Den långvariga urholkningen av resurser, klyftorna mellan stad och land, den demografiska utvecklingen riskerar annars att ta den generella välfärden från svenska folket. Mot den bakgrunden kanske en högre skattekvot inte bara är ok – utan faktiskt eftersträvansvärd?

Detta idéprogram är ett bidrag från Kommunal där vi med utgångspunkt i nuläget presenterar konkreta förslag och resonemang kring möjliga lösningar idag. Idéprogrammet är en

utgångspunkt för den långsiktiga diskussionen om Sveriges skattesystem.

Den svenska välfärdsmodellen är ett fantastiskt smart sätt att organisera samhället så att möjligheten att växa som människa finns för alla. Genom principen finansiering efter förmåga och fördelning efter behov bidrar skola, vård och barn- och äldreomsorg till alla människors möjligheter att skapa sig ett rikare liv. Här visar Kommunal

att det är en grundprincip som är fullt möjlig att bygga vidare på.

Tobias Baudin

Förbundsordförande Kommunal

Inledning

Kommunals uppgift är att tillvarata medlemmarnas intressen på arbetsmarknaden och i samhällslivet i övrigt. Förbundet ska verka för en samhällsutveckling som stärker allas lika värde, social rättvisa, en generell välfärdspolitik, full sysselsättning och jämställdhet mellan kvinnor och män. Skatteväxling för välfärden – ett idéprogram är ett led i detta arbete.

Kommunal anser att vård, skola och omsorg ska vara tillgänglig för alla på samma villkor.

Det är behovet som ska styra, inte individens ekonomiska förutsättningar. Den övergripande principen för välfärdsstaten är att alla medborgare ska inkluderas. Det är grunden i en samhällsutveckling som stärker allas lika värde och för social rättvisa.

Kombinationen av ett jämförelsevis högt skatteuttag och en välfärd av hög kvalitet är något som länge varit centralt i det svenska samhällsbygget. Utöver den trygghet i livets olika skeden som välfärdsstaten tillhandahåller så har dess konstruktion också haft en omfördelande effekt mellan individer. Såväl mellan olika inkomstgrupper som mellan kvinnor och män. Skatteintäkter är i regel differentierade – en höginkomsttagare betalar mer i skatt än en låginkomsttagare – medan välfärden i hög grad är likformig: det vill säga alla, oavsett inkomstnivå, har rätt till välfärd på lika villkor. Att välfärd och skatter är två sidor av samma mynt gör att en diskussion om välfärdsstaten inte kan frånkopplas diskussionen om skatter.

Det har dock hänt något när det gäller välfärden och dess förutsättningar. Trots att svensk ekonomi är stark, och trots att vi som land är rikare än någonsin, ser vi återkommande rapporteringar om brister i välfärden. Personalen ges inte tillräckligt med tid, väntetiderna till vården ökar, allt fler går ner i arbetstid för att vårda en nära anhörig och omsorgen om de äldre är otillräcklig. Allt beror naturligtvis inte på resursbrist men det står utom allt rimligt tvivel att resurserna till välfärden inte räcker till utifrån vad invånarna har rätt till.

Det här idéprogrammet syftar till att visa på möjligheter att öka resurserna till välfärden för att kunna komma till rätta med de brister som finns. Utgångspunkten i resonemanget är att finansieringen av välfärden även fortsättningsvis ska ske solidariskt via skattesystemet.

1 Hälso- och sjukvårdslag (2017:30)

2 Socialtjänstlag (2001:453)

3 Skollag (2010:800)

4 Kommun används som begrepp för kommuner på båda nivåerna, alltså även regioner. När det är nödvändigt att förtydliga att regioner inte inkluderas används istället begreppet primärkommun.

Alternativet till en skattefinansierad välfärd är ökad privat finansiering. Kommunal motsätter sig en sådan utveckling då det går tvärt emot principen om lika välfärd för alla. En ökad privat finansiering skulle dessutom gå stick i stäv med de lagar som styr vård, skola och omsorg. Hälso- och sjukvårdslagen fastställer bland annat att ”[m]ålet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen” samt att ”[v]ården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans

värdighet. Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården”.¹ I Socialtjänstlagen står bland annat att samhällets socialtjänst ska vila på

”demokratins och solidaritetens grund” ska främja människornas ”ekonomiska och sociala trygghet” och ”jämlikhet i levnadsvillkor”.² Skollagen konstaterar att utbildningen ”ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära” samt att

”[i] utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.”³ En ökad privat finansiering där de enskildas ekonomiska förutsättningar påverkar tillgången till vård, skola och omsorg är därför inget alternativ för Kommunal.

I detta idéprogram föreslår Kommunal åtgärder för att öka omfördelningen av resurser mellan primärkommuner och mellan regioner samt ger förslag på hur vi kan skapa ett nödvändigt resurstillskott till välfärden.

För Kommunal är det självklart att även trygghetssystemen är en del av välfärden och vi är fullt medvetna om att försäkrings- och transfereringssystemen är eftersatta. Mer resurser behövs även till infrastrukturella investeringar i såväl byggnader som kommunikationer.

Huvudfokus för detta idéprogram är dock hur vi på ett bra sätt ska klara välfärdstjänsterna över hela landet. Det ska ses som en miniminivå av åtgärder. Andra delar är väl värda att återkomma till framöver.

Skatteväxling för välfärden är en del i Kommunals långsiktiga arbete kring välfärdens finansiering. Frågan har också aktualiserats inför den skattereform som Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Centerpartiet och Liberalerna har enats om inom ramen för Januariavtalet.

Kommunalt styre och självstyre

De svenska kommunerna är en viktig del av vår demokrati. Sverige är dock inte ett federalt system, som till exempel EU, USA eller Tyskland, där länderna eller staterna överlåter till den centrala makten att bestämma på vissa områden, utan att ha kompetens att röra andra.

Tvärtom bemyndigar riksdagen Sveriges kommuner att själva bestämma om vissa frågor, efter det ramverk som riksdagen beslutat genom lag.

För att garantera kommunernas självstyre gentemot statsmakten har lagstiftaren infört vissa principer som måste beaktas då riksdagen ska förändra detta ramverk. I enlighet med den så kallade subsidiaritetsprincipen ska beslut fattas så nära medborgarna som möjligt.

Subsidiaritetsprincipen finns inte upptagen i svensk rätt, men är en del av EU-rätten.

För att beslut överhuvudtaget ska kunna fattas nära medborgaren vilar den kommunala verksamheten på principen om det kommunala självstyret. Detta finns reglerat i både regeringsformen, och är på så vis en del av den svenska grundlagen, och i kommunallagen.

I 1 kapitlet 2 § kommunallagen kan man läsa att ”[k]ommuner och landsting sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författning.” Något förenklat kan man säga att det kommunala självstyret aktiveras när riksdagen har beslutat att en angelägenhet faller under den kommunala kompetensen.

Kommuner har en grundlagsskyddad rättighet att ta ut skatt för att finansiera verksamheten.

Kommuner får också åläggas att bidra till kostnaderna för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att åstadkomma likvärdiga förutsättningar. Det finns inga bestämmelser som dikterar hur mycket eller litet kommuner ska ta av sina invånare i skatt. Däremot framgår att de ska göra det.

För att förändra kommunernas uppgifter, eller förutsättningar för att utföra dessa, och därmed inskränka eller utöka det kommunala självstyret, måste lagstiftaren beakta två principer; den kommunala finansieringsprincipen och proportionalitetsprincipen.

Den kommunala finansieringsprincipen innebär att staten inte ska ålägga kommuner nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering. Det vill säga att statligt beslutade reformer varken ska vara under- eller överfinansierade. Syftet med den här typen av ekonomisk reglering är att tydliggöra gränsen mellan det statliga och kommunala ansvaret och att skapa likvärdiga förutsättningar för kommuner.

Proportionalitetsprincipen innebär att en inskränkning i självstyret inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem. Det vill säga att varje gång riksdagen förändrar kommunernas uppgifter eller förutsättningar ska den välja den metod som är minst ingripande men ändå uppnår syftet.

5 Detta kapitel baseras på Ekonomisk debatt (2019) Temanummer Skatter i Sverige – i går, i dag, i morgon årg 47, nr 4, Hur kan skattesystemet reformeras? Fackliga och politiska inspel Arena Idé och Kommunal (2019) samt B Lewin (2009) Efter skattereformen – En genomgång av svensk skattepolitik 1992 - 2009 Underlagsrapport till Riksrevisionen Opublicerad.

6 Se Prop. 1989/90:110 s. 294

Dagens skattesystem

SKATTER UR ETT HISTORISKT PERSPEKTIV

Med 1928 års kommunalskattelag infördes den skatterättsliga grunden för ett modernt inkomstskattesystem. Ursprungligen definierades sex inkomstslag och summan av alla nettoinkomster, minus vissa avdrag, utgjorde beskattningsbar inkomst enligt en kommunal proportionerlig och en statlig progressiv skatteskala.

Innan 1971 var den dominerande normen att familjen, hushållet eller äkta makar skulle beskattas som en enhet. Sambeskattningen innebar att hela familjen fick samma skattesats, det vill säga ett genomsnitt, vilket fick till följd att en gift make med en hemmafru fick lägre skatt än vad denne skulle ha haft som ensamstående. Detta skapade starka incitament för kvinnor att inte lönearbeta.

Reformen 1971 innebar att lönearbetande äkta män fick en betydande inkomstskattehöjning.

Sambeskattningen inte bara avskaffades, utan skattesatserna som infördes var mycket progressiva och hade tydliga fördelningspolitiska ambitioner. Skattesubjektens skatteförmåga utgjordes av den samlade inkomsten där de olika inkomstslagen slogs samman och kunde i viss mån kvittas inbördes. För de höginkomsttagare som inte skatteplanerade utan tog upp sina inkomster för beskattning innebar systemet en mycket hög beskattning. Detta fick till följd att incitamenten för att arbeta krympte snabbt i takt med att inkomsten ökade. Den så kallade marginalskattedebatten blev politiskt sprängstoff efter att Astrid Lindgren satiriskt beskrivit hur häxan Pomperipossa fått betala en marginalskatt på 102 procent.

ÅRHUNDRADETS SKATTEREFORM

Det skulle dock dröja till 1987 innan tre parlamentariska utredningar tillsattes för att skapa underlaget till århundradets skattereform. Detta gjordes mot bakgrund av en tid med ekonomisk stagnation.

Målet med reformen var att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv beskattning samtidigt som fördelningspolitiska mål skulle uppfyllas. Arbete och sparande skulle ges en bättre skattemässig behandling medan villkoren för lånebaserad konsumtion och förmögenhetsuppbyggnad försämras. Dessutom skulle skatteplanering och skatteflykt motverkas.⁶ Skattebasen breddades samtidigt som skattenivåerna sänktes. Tre inkomstslag infördes; näringsverksamhet, kapital och tjänst, och mellan dessa inkomstslag togs

kvittningsmöjligheterna i stort sett bort. Därigenom skulle den ”fördelningspolitiska träffsäkerheten” i beskattningen förbättras och skattesystemet skulle bli mycket mer likformigt än vad det varit tidigare. Samtidigt kördes en kil in mellan kapitalinkomster och inkomster från arbete.

Denna nya skattereform hade knappt sett dagens ljus när regeringen Bildt tillträdde 1991.

Det var aldrig tanken att århundradets skattereform skulle innebära en lägre skattekvot, men det skulle visa sig i efterhand att skattebasernas storlek hade överskattats och inkomsterna för staten blev lägre totalt än vad de varit innan reformen. Och lägre skulle den totala skattenivån bli under den kommande mandatperioden. Med det tydliga målet att anpassa skattenivåerna inför ett EU-inträde satte den tillträdande regeringen ut för att sänka skatterna. Genom Proposition om skattepolitik för tillväxt skulle ”tillväxthämmande inslag i beskattningen lindras och kapitalinkomstbeskattningen läggas om i riktning mot ett internationellt konkurrenskraftigt system.”⁷ De förändringar som föreslogs innebar en tydlig avvikelse mot den tidigare konjunkturpolitik som använts för att stimulera tillväxt, regeringen avsåg i stället att åstadkomma tillväxt genom att sänka skatter.

När den socialdemokratiskt ledda regeringen Carlsson tillträdde 1994 var uppdraget att sanera ekonomin efter sviterna av en ekonomisk kris och år av underskott i statsfinanserna.

Bland de inkomsthöjande åtgärderna infördes bland annat värnskatten. I propositionen till lagförslaget skrev regeringen att ”den ekonomiska politiken är bestämd av de akuta problemen i den svenska ekonomien /…/ sedan 1991 har den reguljära sysselsättningen minskat med 450 000 personer och arbetslösheten stigit till 13 % inklusive personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. /…/ Därför är en stark budgetdisciplin och en över tiden balanserad stadsbudget en förutsättning för ett starkt folkstyre.”⁸ Denna budgetdisciplin skulle kännas igen inom Socialdemokraterna under lång tid efter att regeringen Carlsson avgått.

Sammantaget infördes 120 förändringar i skattesystemet mellan 1995 och 1998.

Mellan 1998 och 2000 präglades samhällsdebatten av fastighetsskatten som på grund av kraftigt stigande bostadspriser riskerade att höjas markant, speciellt i områden som var attraktiva. Detta ledde till att taxeringsvärdena för fastigheter frystes till 1997 års nivåer.

Under tiden mellan 2001 och 2006 satte regeringen Persson, med stöd av Miljöpartiet och Vänsterpartiet, ut för att sänka skatten på arbete och i gengäld höja skatterna på energi- och miljöområdet. Vid maktskiftet 2006 hade totalt 17 miljarder kronor skiftats i denna gröna skatteväxling.

7 Se Prop. 1991/92:60

8 Se Prop. 1994/95:25 s. 6

ALLIANSEN

När Alliansen vann valet 2006 var finanserna goda och hög BNP-tillväxt spåddes i Sverige och världen inom den närmaste tiden framöver. När dåvarande statsminister Göran Persson lämnade in sin avskedsansökan till riksdagens talman beskrev han det som att Alliansen kom till ett dukat bord.⁹ Mot denna bakgrund tog Alliansen sikte på att bryta det utanförskap som bildats redan under 1990-talskrisen. Med analysen att människans kompetens och motivation att återgå i arbete minskar under tiden hon är arbetslös genomförde Alliansen omfattande strukturella förändringar för att göra det mer lönsamt att arbeta och billigare att anställa samt för att minska sjukfrånvaron.

Jobbskatteavdraget, som infördes 2007 innebar en skattesänkning för alla med

löneinkomster. Avdragets storlek ökar för inkomster upp till 31 310 kronor upp till 2 500 kronor - där det ligger stilla och avtar först vid månadsinkomster över 52 470 kronor. Det är dock bara vissa inkomster som omfattas av skattesänkningen; sjukpenning, föräldrapenning, ersättning från A-kassa, sjuk- och aktivitetsersättning och pension ger, som namnet antyder, inte rätt till jobbskatteavdraget.

Vidare införde Alliansen en kommunal fastighetsavgift i stället för en statlig fastighetsskatt, lägre arbetsgivaravgifter för unga, lägre moms på restaurang- och cateringtjänster,

skattesänkning på sparande i form av ISK, rut-avdrag och stora sänkningar i beskattningen av fåmansbolag enligt de så kallade 3:12-reglerna. Totalt genomfördes skattesänkningar på drygt 140 miljarder kronor under de sju första åren av Alliansens styre.¹⁰ I viss mån lånefinansierade Alliansen dessa kraftiga sänkningar eftersom de genomfördes också under år med underskott i statsfinanserna.

Den likformighet som århundradets skattereform var tänkt att ge har med tiden eroderats och skattesystemet har återigen kommit att bli ett lapptäcke av specialregler och undantag, vilka har skapat godtyckliga effekter där höginkomsttagare genom innehav av kapital eller genom fåmansbolag kan planera sig till att få lägre skattesatser än den genomsnittliga lönearbetaren. I många aspekter ser vi en utveckling där skattesystemet tillåter rent regressiva inslag för de med högst inkomster.

9 https://www.svd.se/persson-de-kommer-till-ett-dukat-bord

10 https://www.svd.se/sankta-skatter-har-gett-mindre-till-valfard

Skattepolitiska grundprinciper

Kommunal vänder sig mot den utveckling som har skett på det skattepolitiska området de senaste 20 åren: där skatter sänkts i stället för att nödvändiga investeringar i välfärden gjorts. För Kommunals medlemmar är det viktigt att kombinationen av ett högt skatteuttag och en generell välfärd av hög kvalitet bibehålls också i en framtida skattereform. Det speglar också de principer som Kommunal anser att en översyn av skattesystemet bör utgå ifrån.

• Skattesystemet ska säkerställa den långsiktiga finansieringen av den svenska välfärden.

• Skattesystemet ska garantera ekonomiska förutsättningar för att leverera en jämlik välfärd över hela landet.

• Skattesystemet ska bidra till att minska klassklyftorna och öka jämställdheten i samhället.

Att vi anser dessa tre principer vara överordnade betyder inte att vi inte erkänner andra mål som viktiga, exempelvis likformighet i beskattningen. Likformighet i kapitalbeskattningen innebär att olika typer av kapitalslag beskattas lika. Om så inte är fallet riskerar

skattesystemet att styra företags och individers investeringsval till de kapitalformer där skatten är lägst och inte dit där investeringarna är som mest produktiva. Något som kan komma att skapa effektivitetsförluster.

Även om det i vissa fall finns goda teoretiska skäl för att frångå principen om likformighet så är nationalekonomer generellt skeptiska till hur en sådan skattedifferentiering ska implementeras i praktiken. Likformighet mellan olika kapitalslag anses därför vara en värdefull grundprincip.

Kommunal anser också att principen om likformighet mellan olika typer av kapitalbeskatt- ningar är en bra utgångspunkt och att avsteg från denna princip bör kunna motiveras.

Det ligger dock utanför ramen för detta idéprogram att föreslå en heltäckande skattereform där principen om likformighet har tagits i beaktan i alla lägen. Vi ser i stället våra förslag som ett sätt att peka ut en riktning för hur vi tycker svensk skattepolitik bör utformas i framtiden för att kunna säkerställa den långsiktiga finansieringen av välfärden.

Hur exakt skattesatserna på alla typer av kapital bör sättas för att undvika oönskade snedvridningseffekter är något som en framtida skatteutredning måste titta närmare på.

Att säkerställa den långsiktiga finansieringen av den svenska välfärden syftar inte bara till skatteintäkternas storlek utan också till hur skattenivåer och skattetyper påverkar företagande och i förlängningen också den ekonomiska tillväxten i samhället.

11 KL (2018) Sveriges viktigaste jobb finns i välfärden – rekryteringsrapport 2018

12 ”[S]killnaden mellan den utgiftsnivå man kan ha i kommuner och landsting med dagens skattesats och utgiftsnivån som krävs för att bibehålla 2019 års standard.”

13 https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/06/stora-behov-i-kommuner-och-regioner/

14 https://moderaterna.se/sites/default/files/page_attachments/2019-10/Moderaternas%20Budget%202020_v2.pdf

15 https://www.kd.nu/budgetmotion2020/kd_budgetmotion_2020.pdf

Den kroniska

underbemanningen

De flesta rapporter om behovet av arbetskraft i välfärden koncentrerar sig på det framtida rekryteringsbehovet. En av de mest uppmärksammade rapporterna är Sveriges viktigaste jobb finns i välfärden – rekryteringsrapport 2018 utgiven av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). I rapporten skriver de att ”[b]ehovsökning och pensionsavgångar fram till 2026 summeras till 508 000 personer”¹¹. Det motsvarar en ökning av personalstyrkan på 16 procent över tio år. Denna studie tar dock inte hänsyn till huruvida dagens bemanning är tillräcklig, vilket får till resultat att den tar med sig dagens personalbrist in i sina framtidsprognoser. Ett annat problem är att studierna riskerar att flytta fokus från den underbemanning som finns i dag till det framtida rekryteringsbehovet och därför gör personalbristen till ett framtida bekymmer.

På motsvarande sätt utgår de beräkningar som regeringen gör om välfärdens framtida finansiering utifrån rådande personaltäthet. Finansdepartementet har till exempel

beräknat att finansieringsgapet¹² i välfärden år 2026 kommer att vara 90 miljarder kronor.¹³ Beräkningen utgår dock från att välfärden år 2026 ska ”bibehålla 2019 års standard” vilket innebär att den inte tar höjd för det resursbehov som finns i dag.

Det här idéprogrammet fokuserar på bemanningen i dag och vilka resurser som behövs för att komma till rätta med den kroniska underbemanningen. I takt med den demografiska utvecklingen kommer behoven att öka ytterligare, vilket kommer ställa ytterligare krav på finansieringen av välfärden. Men för att klara de framtida behoven måste vi först klara dagens.

UNDERBEMANNINGEN INOM VÅRD, SKOLA OCH OMSORG

Undersköterskeupproret, Förskoleupproret och Lärarmarschen är samtliga initiativ av anställda inom välfärden som har fått nog av nedskärningar och bristen på kollegor. En gemensam nämnare för dessa uppror är bristen på resurser till verksamheterna, vilket bland annat visar sig i lägre personaltäthet och därmed ökad stress och press på personalen.

Bristen på personal inom välfärden är något som Kommunal har pekat på länge. Det verkar nu också som att fler och fler partier har kommit till denna insikt. Trots den ökade politiska polariseringen så har en konsensus om att välfärden är underfinansierad vuxit fram mellan partier på höger- och vänsterkanten. Moderaterna slår i sin skuggbudget för 2019 fast att

”[ä]ldreomsorg, skolor och förskolor behöver fler medarbetare”¹⁴ och Kristdemokraterna kommer till en liknande slutsats.¹⁵

Att det är brist på personal råder det alltså knappast någon tveksamhet om. I Kommunals stora medlemsundersökning från 2017 som bygger på telefonintervjuer med över 6 000 undersköterskor och vårdbiträden inom äldreomsorgen uppger 70 procent att verksamheten är underbemannad minst någon dag per vecka och en majoritet av dessa vittnar om att problemet i princip är konstant. Cirka 40 procent anser att bemanningen är så låg att den utgör en risk för de äldre minst någon dag per vecka. I samma undersökning intervjuades över 3 000 barnskötare. Bland dessa uppger 65 procent att bemanningen är otillräcklig någon gång per vecka eller mer och 30 procent anser att bemanningen är så låg att det innebär en risk för barnen minst någon gång per vecka.

I en enkät till arbetsplatsombud under hösten 2019 svarade 36 procent av ombuden i hemtjänsten att bemanningen är otillräcklig eller katastrofal och på boenden var motsvarande siffra 49 procent.

BEHOVET AV RESURSER

Ett sätt att beräkna resursbehovet är att bedöma omfattningen av dagens underbemanning och utifrån denna göra en uppskattning. Det är naturligtvis en svår uppgift att siffersätta behovet av anställda för att arbetssituationen ska bli acceptabel för de som arbetar inom välfärden. För att försöka besvara frågan har vi bland annat utgått från ovan nämnda enkät till arbetsplatsombud samt Kommunals stora medlemsundersökning från 2017. Vi har även frågat experter inom verksamheterna vård, skola och omsorg om deras bedömningar. Syftet med vår analys är inte att

få en exakt bild av behovet inom välfärdens alla områden utan att göra en uppskattning av den totala kostnaden. Det gör att vi i vår analys framför allt fokuserar på de större yrkesgrupperna.

Vi är dock medvetna om att det finns stora behov även inom andra yrkesgrupper.

I vårt försök att bedöma dagens underbemanning har vi utgått från äldreomsorgen och en enkät till cirka 800 arbetsplatsombud. I denna enkät fick ombuden i uppdrag att redovisa antalet sysselsatta på arbetsplatsen i dag och hur många de skulle behöva vara för att ha en hållbar arbetssituation. Skillnaden vägdes sedan utifrån respektive arbetsplats storlek och har därefter räknats upp till hela sektorn.

När det gäller förskolan vet vi utifrån Kommunals stora medlemsundersökning att arbetssituationen också är ansträngd. Vi gör dock antagande att behovet är något lägre än inom äldreomsorgen.

Inom hälso- och sjukvården är det, mycket på grund av att det är flera yrkesgrupper som många gånger arbetar i team, svårare att göra en bedömning av behovet. Bedömningen försvåras ytterligare av att de flesta arbetsuppgifter i hälso- och sjukvården är oreglerade och det är upp till arbetsgivaren att bedöma kompetens och fördela arbetsuppgifterna i verksamheten. Det är dock uppenbart att behovet av sjuksköterskor är stort och vår bedömning är att det ligger i paritet med behoven inom äldreomsorgen. Behovet bedöms dock vara större, sett till andel, när det gäller specialistsjuksköterskor.

Inom skolan finns det ett stort behov av behöriga lärare. Eftersom de i stor utsträckning har kompenserats av icke-behöriga lärare är det i huvudsak inte en kostnadsfråga, även om givetvis kostnaden för behöriga lärare är högre. Vi bedömer dock att det framför allt finns ett behov av övriga personalkategorier, inte minst elev- och lärarassistenter, för att ge lärarna mer tid till undervisning. Socialtjänsten är en annan verksamhet där behovet av fler anställda är stort. Osäkerheten gör att vi i vår beräkning anammar en försiktighetsprincip.

Kommunals sammanlagda bedömning är att det behövs minst 50 000 fler heltidsanställda inom välfärden för att arbetsbelastning och arbetsmiljö för de anställda ska hamna på en någorlunda acceptabel nivå. 50 000 fler anställda skulle givetvis också öka kvaliteten för brukarna. Alla bedömningar av personalbristen inom välfärden är i någon mån subjektiva.

Vi noterar dock att det finns cirka 50 000 färre anställda inom kommunsektorn i dag jämfört med 1990, detta trots påtaglig befolknings- och behovsökning.¹⁶ Vår bedömning är därför snarare i underkant.

16 Scocco & Taabli (2014) Lägre skatter, färre personal, större behov - Om skatterna, kommunernas resurser och medborgarnas behov

Skilda ekonomiska

förutsättningar i landet

Det kommunala självstyret är starkt i Sverige. Landets 290 primärkommuner och 21 regioner ansvarar för huvudparten av den svenska välfärdsproduktionen, så som vård, skola och omsorg.¹⁷ De ekonomiska förutsättningarna skiljer sig dock markant åt i landet och med dem möjligheten att erbjuda invånarna en likvärdig service. Den beskattningsbara förvärvsinkomsten är högst i Danderyd med 369 000 kronor per invånare och, medan den i Årjäng uppgår till 153 000 kronor.¹⁸ En skillnad på 216 000 kronor per invånare och år.

Figur 1 visar att de stora skillnaderna främst beror på att ett litet antal primärkommuner har en mycket hög skattekraft jämfört med de andra. Men även om vi bortser från

ytterligheterna så skiljer det över 30 procent i skattekraft mellan 10:e och 90:e percentilen.

Skillnaderna i skattekraft innebär att en ökning av den kommunala skattesatsen påverkar primärkommunernas skatteintäkter olika. I Årjäng ger exempelvis en ökning av skatten på en procentenhet cirka 1 530 kronor extra per invånare medan i Danderyd ger motsvarande ökning cirka 3 690 kronor per invånare.

En bidragande orsak till att skattekraften skiljer sig kraftigt åt är kommunernas

åldersstruktur. Eftersom skattekraften räknas som ett genomsnitt per invånare så sjunker skattekraften om andelen äldre och/eller yngre i befolkningen ökar. Detta eftersom

17 Gotland räknas här både som region och primärkommun

18 Skattekraften beräknas som skatteunderlag i kronor per invånare vid taxeringsårets ingång. Vid beräkning av skattekraften för år t används skatteunderlaget enligt taxeringen år t-1 avseende inkomsterna år t-2.

Figur 1: Primärkommunernas skattekraft i kronor per invånare, 2018

400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0

Skattekraft, kr/inv

Det finns också andra strukturella skillnader som påverkar kommuners möjlighet att erbjuda invånarna en likvärdig välfärd. Till exempel Sveriges största primärkommun, Kiruna, har en landareal som är 2 200 gånger större än den minsta, Sundbyberg. Från staden Kiruna är det 94 kilometer till Abisko och 174 kilometer till Karesuando, vilka båda ligger inom Kirunas kommungräns. Det kan jämföras med hela Sundbybergs kommungräns som är 15 kilometer. Sveriges minsta primärkommun vad gäller antalet invånare är Bjurholm med cirka 2 450 personer medan Stockholm är den största med cirka 962 000 invånare. Arjeplog har 0,2 invånare per kvadratkilometer jämfört med Sundbyberg som har 5 800 invånare per kvadratkilometer.

Skillnader i skattekraft, demografi- och geografi, tillsammans med andra strukturella faktorer som exempelvis socioekonomi, antalet nyanlända och folkhälsa, påverkar förutsättningar och därmed kostnaderna för att erbjuda invånarna likvärdig välfärd.

Figur 2: Primärkommunernas demografiska försörjningskvot, 2018

1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

Demografisk försörjningskvot

De demografiska skillnaderna mellan landets primärkommuner är mycket stora och illustreras i figur 2. Pajala har till exempel en demografisk försörjningskvot på 1,19 vilket innebär att det för varje person i arbetsför ålder, 20-64 år, finns 1,19 personer som är yngre eller äldre. Solna har en försörjningskvot på 0,52. Pajalas arbetsföra befolkning måste alltså försörja en större andel äldre/yngre än motsvarande grupp i Solna.

DET KOMMUNALA UTJÄMNINGSSYSTEMET

För att utjämna de ekonomiska förutsättningarna mellan primärkommuner och mellan regioner finns det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Syftet med systemet är att ge kommuner de ekonomiska förutsättningarna att tillhandahålla likvärdig offentlig service oberoende av invånarnas inkomster eller andra strukturella förhållanden. Skillnaden i kommunalskatt ska därför spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå.¹⁹ Det kommunala utjämningssystemet består av fem delar: inkomstutjämningen,

kostnadsutjämningen, strukturbidrag, införandebidrag och en regleringspost. Det statliga anslaget till utjämningssystemet är strax över 100 miljarder kronor varav 70 procent fördelas till kommunerna och 30 procent till regionerna.

Inkomstutjämningen är den i särklass största posten i det kommunala utjämningssystemet och kompenserar för skillnad i beskattningsbar förvärvsinkomst.

Kostnadsutjämningen tar sikte på de strukturella skillnaderna som finns mellan primärkommuner och mellan regioner. Med strukturella skillnader menas de faktorer som påverkar kostnaderna för att tillhandahålla välfärd och behoven av välfärd. Både kostnaderna och behoven skiljer sig mycket åt mellan olika kommuner. Till exempel har primärkommuner med en hög andel äldre ett större behov av äldreomsorg än de där de flesta är i arbetsför ålder. Kostnadsutjämningen finansieras inte utav staten utan omfördelar bara pengar mellan kommuner.

Strukturbidrag och införandebidrag utgår till vissa kommuner som kompensation för större förändringar i utjämningssystemet genom åren.

Regleringsposten reglerar att statens utgifter för kommunalekonomisk utjämning hamnar på den nivå som regeringen föreslår och riksdagen beslutar om.

Skillnaden mellan skattesatserna i landet är stora. Solna var den primärkommun som år 2018 hade den lägsta kommunala skattesatsen på 17,12 procent medan Dorotea har den högsta på 23,85 procent. Skillnaden mellan högst och lägst är således 6,73 procentenheter. Även om skillnaderna mellan regioner inte är lika stora så skiljer det 1,39 procentenheter mellan den lägsta (Skåne) och den högsta skattesatsen (Stockholm).

19 Statskontoret (2014) Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet från 2014

20 Exklusive Gotland

Tabell 1: Primärkommuner med lägst respektive högst skattesats, 2018

Primärkommuner med lägst skattesatser Primärkommuner med högst skattesatser Solna 17,12 Dorotea 23,85 Österåker 17,35 Vännäs 23,65 Danderyd 17,35 Vindeln 23,65 Täby 17,55 Munkedal 23,63 Stockholm 17,90 Orust 23,61 Källa: SCB

Det finns inget som talar för att dessa skillnader i skattesats speglar skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå. Det är dock tydligt att det finns ett samband mellan skattesats och skattekraft, vilket illustreras i figur 3. Primärkommuner med lägre skattekraft tenderar att ha en högre skattesats och vice versa. Mellan regioner är fördelningen av skattekraft jämnare.

De innehåller i regel primärkommuner med mycket olika medelinkomstnivåer. Det är så att säga inbyggt en viss utjämnande mekanism i regionerna.

Det faktum att primärkommuner med högre skattekraft så konsekvent kan ha lägre skatter betyder att utjämningssystemet inte levererar det som är avsikten med systemet. Välfärden är ett gemensamt ansvar och det är därför inte rimligt att invånare i vissa kommuner tvingas att betala mer för samma välfärd. Det är därför rimligt att öka utjämningen mellan kommuner.

Tabell 2: Regioner med lägst respektive högst skattesats, 2018

Regioner med lägst skattesatser Regioner med högst skattesatser Skåne 10,69 Stockholm 12,08 Östergötland 10,70 Kronoborg 12,00 Södermanland 10,77 Uppsala 11,71 Halland 10,82 Dalarna 11,63 Västmanland 10,88 Örebro 11,55 Källa: SCB

Figur 3: Samband mellan kommunal skattesats och skattekraft, 2018

400 000

350 000

300 000

250 000

200 000

150 000

Skattekraft, kr/inv

Skattesats, primärkommun

17 18 19 20 21 22 23 24

Det finns fler anledningar till att göra en större översyn av utjämningssystemet. Dessa ligger dock utanför syftet med detta idéprogram. Urbaniseringen, som har medfört en allt större ekonomisk koncentration till storstadsområden, har lett till en allt större heterogenitet mellan primärkommuner. Dessutom har spridningen mellan de med högst skattesats och de med lägst skattesats ökat. Figur 4 visar hur de kommunala skattesatserna har förändrats mellan 2005, då dagens inkomstutjämningssystem implementerades, och 2018. Primärkommunerna är organiserade, i stigande skala, från vänster till höger utifrån hur mycket deras skatt har sänkts respektive höjts. Vi ser att den kommun som har haft den största skattesänkningen mellan 2005 och 2018 har sänkt sin skatt med lite drygt 2,5 procentenheter. Längst till höger i figuren hittar vi den kommun som har höjt skatten mest (1,7 procentenheter) under samma tidsperiod. Det är tydligt att de flesta punkterna ligger över nollstrecket vilket betyder att en majoritet av primärkommuner har ökat sitt skatteuttag mellan 2005 och 2018.

Vilka är då de kommuner som har sänkt skatten och hur skiljer de sig från kommunerna där skattesatsen ökat? Av kommunerna med en beskattningsbar förvärvsinkomst över riksgenomsnittet så har drygt 70 procent sänkt sin skattesats medan det omvända gäller för kommuner med en skattekraft under riksgenomsnittet.

Figur 4: Förändring i primärkommunernas skattesats mellan 2005 och 2018

2 1,5 1 0 -0,5 -1 -1,5 -2 -2,5 -3

Ökade inkomstklyftor

Att en stark välfärdsstat leder till ett jämlikare och därmed ett bättre samhälle bör enligt Kommunal vara utgångspunkten för varje diskussion om hur skattesystemet ska reformeras.

Det finns många anledningar till varför jämlikhet är eftersträvansvärt i utformandet av ett nytt skattesystem. Nedan följer några av de viktigaste punkterna.

RÄTTVISA KRÄVER FÖRDELNINGSPOLITIK

Rättvisa förutsätter att samhället kompenserar för ojämlika förutsättningar, exempelvis föräldrars inkomstnivå, eftersom dessa omständigheter står bortom den enskildes kontroll.

Att kompensera för ojämlika förutsättningar kräver också relativ jämlikhet i utfall.

Även legitim ojämlikhet som reflekterar skillnader i ansträngning skapar illegitim ojämlikhet i förutsättningar för nästa generation.²² I ett rättvist samhälle måste ojämlikhetens

självförstärkande effekter därför mötas med en aktiv fördelningspolitik, annars skapas en negativ spiral där klassamhället förstärks och reproduceras. Ett belysande exempel är den så kallade Gatsby-kurvan, vilken ses i figur 5.²³ Trendlinjen i figuren illustrerar sambandet mellan jämlikhet (mätt som gini-koefficienten) och den intergenerationella inkomstelasticiteten (i vilken grad inkomstnivåer ”ärvs”) för en rad länder. Jämförelsen visar ett tydligt samband mellan relativ jämlikhet och större social rörlighet. I jämlika samhällen är din livsbana alltså mindre förutbestämd och begränsad av ditt socioekonomiska arv.

22 Se exempelvis Molander (2015) Ojämlikhetens anatomi

23 Corak (2013) Income Inequality, Equality of Opportunity, and Intergenerational Mobility, Journal of Economic Perspectives, 27(3): 79-102. För grafen har Coraks siffror komplettertas med ojämlikhetsdata från

Världsbankens register över gini-koefficienter.

Figur 5: Relationen mellan jämlikhet och social rörlighet

0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20

0,10

Intergenerationell inkomstelasticitet

Peru

Brasilien Chile

USA Kina

Argentina Italien

Spanien

Nya Zeeland Australien Tyskland

Norge Danmark

Pakistan Storbritannien

Schweiz Frankrike

Japan

Sverige Finland

0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55

Ojämlikhet (gini-koefficienten)

OJÄMLIKHETEN ÄR DÅLIG FÖR TILLIT, TRYGGHET OCH HÄLSA

Flera forskare har visat på tydliga samband mellan ojämlikhet och en rad samhällsproblem.²⁴ Sambanden har tidigare avfärdats som enbart korrelationer av neoklassiska ekonomer, men en växande forskningslitteratur stärker nu tesen om ett kausalt samband mellan ojämlika samhällens statushets (”status anxiety”) och ett flertal negativa konsekvenser, inklusive ökad brottslighet, ohälsa och brist på social sammanhållning.²⁵ Att minska de ekonomiska klyftorna är därför inte enbart en ideologisk fråga om rättvisa, utan en fråga om att förbättra befolkningens hälsa, lycka och välbefinnande.

JÄMLIKHET ÄR BRA FÖR EKONOMIN

En bred och väl underbyggd forskningslitteratur visar att stor ojämlikhet är dåligt för tillväxten.²⁶ Också marknadsliberala instanser som OECD och IMF menar i sin senaste forskning att större jämlikhet leder till bättre makroekonomisk stabilitet och mer hållbar tillväxt.²⁷ Omfördelning och sociala insatser är inte bara nödvändiga kostnader utan också investeringar för framtidens samhälle.

OJÄMLIKHET ÖKAR DET DEMOKRATISKA UNDERSKOTTET

Allt fler menar att en ökad inkomstspridning har bidragit till framgångarna för populistiska partier och rörelser som ifrågasätter den liberala demokratin. Sambandet mellan växande ojämlikhet och demokratikritik börjar helt enkelt bli svårt att förneka.²⁸ Samtidigt under- minerar ojämlikhet allmänhetens inflytande också i formellt fungerande demokratier.

Den amerikanske statsvetaren Martin Gilens har visat att de två tredjedelarna av befolkningen med de lägsta inkomsterna helt saknar inflytande på politiska beslut.²⁹ Den svenske

statsvetaren Mikael Persson har i sina studier funnit ett liknande mönster för svenska regeringsbeslut, om än inte lika starkt. Slutsatsen mynnar ut i ett val: vi kan ha stora klyftor eller en fungerande demokrati, men inte bägge delar.

DE RIKA BLIR RIKARE – DE FATTIGA BLIR FATTIGARE

Välfärdsstatens utjämnande funktion har historiskt varit en framgångssaga, men i takt med att finansieringen har halkat efter – både vad gäller välfärdstjänster och socialförsäkringar – har denna funktion blivit svagare. 1980 var Sverige världens mest jämlika land sett till gini-koefficient, men som illustreras i figur 6 har utvecklingen sedan dess gått mot allt större klassklyftor.³⁰ Sedan 1990-talet har inkomstskillnaderna vuxit snabbare i Sverige än i något annat OECD-land.³¹

24 Se exempelvis Stiglitz (2012) The price of inequality; Wilkinson och Pickett (2009) Jämlikhetsanden; Anderson, Mellor och Milyo (2008) Inequality and public goods provision: An experimental analysis, The Journal of Socio-Economics, 35: 183-199;

och Putnam (2000) Bowling Alone: The collapse and revival of American community

25 Pickett och Wilkinson (2015) Income inequality and health: a causal review, Social Science & Medicine¸128: 316-326

26 För översikt se de Dominics m.fl. (2008) A Meta-Analysis on the Relationship between Income Inequality and Economic Growth, Scottish Journal of Political Economy, 55(5): 654-682; eller Atkinson (2016) Inequality – What can be done?, Harvard Univer- sity Press

27 Ostry, Bergh & Tsangarides (2014) Redistribution, Inequality, and Growth, International Monetary Fund (IMF)

28 Calmfors, L. (2018) Därför bör inte inkomstskillnaderna få fortsätta att växa i Sverige, DN Ledare, 20180502

29 Gilens, M. (2014) Affluence and Influence: Economic Inequality and Political Power in America, Princeton University Press

30 Data från SCB:s undersökningar av Hushållens ekonomi (HEK) och Inkomster och skatter (IoS). Siffrorna för 1975-1990 är per familjeenhet och 1991-2017 betecknar gini-koefficient inklusive kapitalinkomster per konsumtionsenhet.

31 OECD (2017) Sweden – overview, OECD Economic Surveys

32 SNS (2011) Välfärdsrapport 2011

I SNS Välfärdsrapport 2011 beräknades olika faktorers bidrag till ojämlikhetsnivån i Sverige mellan 1975-2009. Beräkningarna visade att större delen av den långsiktiga ökningen i inkomstskillnader kunde härledas till ökade skillnader i kapitalinkomster, samtidigt som skattesystemet blivit mindre utjämnande sedan den stora skattereformen genomfördes 1990- 1991.³² Grupper med låga inkomster har under samma period haft en förhållandevis svag inkomstutveckling.

Den totala nationalförmögenheten uppgick 2016 till 22,5 biljoner svenska kronor, av vilka lite drygt en femtedel ägdes av det offentliga medan den resterande delen (cirka fyra femtedelar) kontrollerades av privata aktörer. Tittar man på den svenska förmögenhetsutvecklingen över tid så ser vi att förmögenhetskvoten – det vill säga förmögenheten dividerat med nationalinkomsten – stigit kraftigt sedan slutet av 1980-talet. Figur 7 illustrerar förmögenhetsutvecklingen mellan 1950 och 2016. Fram till den andra halvan av 1980-talet så ligger nettoförmögenheten i landet relativt konstant kring cirka 200 procent av

nationalinkomsten, för att sedan öka kraftigt fram till i dag då förmögenhetskvoten uppgår till lite drygt 465 procent av nationalinkomsten.

Kapitalets andel av hushållens inkomster skiljer sig markant åt mellan olika inkomstgrupper.

Majoriteten av kapitalinkomsterna är koncentrerade till decilgrupp 10 – det vill säga de 10 procent av befolkningen med de högsta inkomsterna.

Figur 6: Ojämlikheten i Sverige 1975-2017

0,34 0,32 0,30 0,28 0,26 0,24 0,22 0,20 0,18

Gini-koefficient 1975 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1991 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

33 Jämförelsegruppen – decilgrupp 9 – är den inkomstgrupp efter decilgrupp 10 där kapitalinkomsternas andel av de totala hushållens inkomster är som störst.

34 https://ekonomistas.se/2018/05/18/det-ar-skillnad-pa-inkomst-och-arbetsinkomst/. En annan artikel som visar på den skeva inkomstfördelning i toppen av inkomstdistributionen är: Bach, Calvet & Sodini (2017) Rich Pickings? Risk, Return, and Skill in the Portfolios of the Wealthy. Working paper

500 400 300 200 100 0 -100

Procent av nationalinkomsten -200 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016

Nettoförmögenhet Finansiella tillgångar

Icke-finansiella tillgångar Skulder

Figur 8 jämför inkomstrukturen för decilgrupp 9 och 10.³³ Andelen av den totala hushållsin- koms ten som utgörs av kapital är substantiellt mycket högre för decilgrupp 10 än för decilgrupp 9. År 2017 skiljde det drygt 39 procentenheter mellan decilgrupp 9 och 10. Trots en kraftig nedgång 2008 så har kapitalets andel stigit från 19,9 procent 2003 till 45,6 procent 2017 och är i dag större än löne- & företagsinkomsternas andel av hushållens inkomster hos de rikaste 10 procenten i Sverige. SCB redovisar dessvärre inte statistik för mindre grupper än deciler men nationalekonomen Jesper Roine har i en artikel på Ekonomistas visat att även inom decilgrupp 10 så är kapitalinkomsterna skevt fördelade.³⁴ Det är framför allt för den rikaste procenten av befolkningen som kapitalinkomsterna utgör en majoritet av hushållsinkomsterna.

Förändringen av den svenska inkomststrukturen gör att hushållen med högsta inkomsterna påverkas mindre och mindre av hur förvärvsinkomsterna beskattas och mer och mer av kapital- skatternas utformning. Att så är fallet blir tydligt i Konjunkturrådets rapport – Dags för enkla skatter – från 2013. I den slår författarna fast att förändringarna i inkomststrukturen har lett till att det svenska skattesystemet har regressiva inslag i den absoluta toppen av inkomstdistributionen.

Vi noterar också ett regressivt inslag i skattesystemet efter 1990-talets skatte reform då den översta inkomsttusendelens skattesats understiger den skatt som inkomsttagarna i toppdecilgruppens lägre halva betalar. (s. 38).

ÖKADE INKOMSTKLYFTOR GENOM POLITISKA BESLUT

Under senare år har den ökade ojämlikheten skett i bakvattnet av realt fallande inkomst för- säkringar och transfereringar, samt en rad aktiva förändringar i skattesystemet inklusive flera jobbskatteavdrag, avskaffad förmögenhetsskatt, regressiv fastighetsskatt, lägre bolagsskatt och mer generösa 3:12-regler. Ökade inkomstklyftor är således till del orsakad av politiska beslut.

För att minska de ekonomiska klyftorna bör de med stora ekonomiska tillgångar bidra med en större andel av skatteintäkterna samtidigt som det är viktigt att höja pensionerna samt ersättningar och tak i social- och arbetslöshetsförsäkringen.

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Decilgrupp 9

Kaptial Löne- & företagarinkomst Pension Övriga inkomster

70 60 50 40 30 20 10 0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Decilgrupp 10

Kaptial Löne- & företagarinkomst Pension Övriga inkomster

Hur bör skattesystemet förändras?

Alla verkar, som beskrivits tidigare, rörande överens om att kommunernas ekonomi behöver förstärkas. Kommunal välkomnar denna insikt och kräver handlingskraft som ger Sveriges kommuner och regioner en betydande ekonomisk förstärkning. Vår bedömning är att det saknas fler än 50 000 heltidsanställda inom välfärden, vilket kräver ett resurstillskott på 30 miljarder kronor.

Kommunals förslag är att det införs en statlig välfärdsskatt om 5 procent på alla förvärvsin- komster och att dessa fördelas ut till kommuner och regioner i landet. Utöver välfärdsskatten föreslås en rad höjningar av olika kapitalskatter vilka också ska bidra till att stärka

välfärden. Välfärdsskatten tillsammans med inkomsterna från de höjda kapitalskatterna innebär ett kraftigt tillskott till kommunerna, vilket främst skulle gynna många av landets glesbygdskommuner.

Förslaget innebär att staten tar ett större ansvar för finansieringen av välfärden i landet.

Samtidigt bör det understrykas att huvudansvaret för finansieringen fortfarande ligger hos politiska företrädare på lokal nivå. Sverige har en lång tradition av kommunalt självstyre. Modellen har många fördelar, den kanske viktigaste är att beslut som påverkar medborgarens vardag tas nära medborgaren. Det får dock anses vara av nationellt intresse att våra lokala politiker ges de rätta förutsättningarna att erbjuda en välfärd av hög kvalitet till medborgarna.

Det kommunala självstyret innebär också en möjlighet för lokala politiker att använda extra resurser från staten till att sänka skatten. Det finns flera exempel på kommuner som trots uppenbara investeringsbehov i välfärden valt att ihärdigt hålla skattenivån långt under genomsnittet. Kommunal är kritiska till den prioriteringen. För att vårt förslag ska få avsedd effekt, nämligen förbättrade förutsättningar för välfärden, är det viktigt att kommuner inte frestas att rakt av växla statliga tillskott mot kommunala skattesänkningar. Genom mer investeringar kan vi bygga en starkare välfärd både för de som behöver den och de välfärdsarbetare som ska leverera den.

En välfärdsskatt för välfärden

En svag punkt i dagens välfärdsfinansiering är att kommuner, som i slutändan ska

leverera välfärdsservicen, har vitt skilda möjligheter till skatteintäkter. De får ta ut skatt på förvärvsinkomst och där förvärvsinkomsten per invånare är låg blir därför de egna potentiella skatteintäkterna låga. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet som ska utjämna förutsättningar är långt ifrån tillräcklig i dag, inte ens om vi räknar med de inplanerade förstärkningarna av kostnadsutjämningen och regeringens aviserade anslagshöjningar till kommunstöd.³⁵ Inkomsterna har blivit allt mer ojämnt fördelade i Sverige sedan etablerandet av en allmän välfärd med kommunala utförare från mitten av 1980-talet.³⁶ Den utvecklingen kommer förmodligen att fortsätta.

Vår första och mest grundläggande åtgärd handlar om att öka statens ansvar för att säkerställa finansieringen av den svenska välfärden. Riksdagen och regeringen har gett kommunerna ett obligatoriskt uppdrag att tillhandahålla en viss service utifrån grundidén att välfärden är en riksangelägenhet, inte bara en lokal angelägenhet. Det är därför inte rimligt att kommuner i så stor utsträckning på egen hand ska ansvara för att det finns tillräckliga förutsättningar till välfärden.

Den första delen i förslaget är därför att införa en statlig inkomstskatt om 5 procent på förvärvsin - komst som delas ut lika per invånare till kommuner och regioner.³⁷ En förvärvsinkomstskatt på 5 procent möjliggör ett tillskott till kommunerna i storleksordningen 110 miljarder.

Det är omöjligt att veta säkert hur kommuner och regioner kommer att svara på en sådan reform. Vi kan anta att som minst så kommer lokala politiker se till att bibehålla samma resursnivå som innan, det vill säga justera sin skattesats så att intäkten från skatt tillsammans med den generella transfereringen från välfärdsskatten blir samma som skatteintäkten i dag.

Om alla kommuner och regioner skulle agera enligt den förutsättningen skulle tillskottet till välfärden vara lika med noll. I vissa kommuner skulle invånarna möta en något högre skattesats jämfört med i dag medan den totala förvärvsinkomstskatten i majoriteten av landets kommuner kommer att sjunka.³⁸ Det innebär att reformen skulle ha en utjämnande effekt och att skillnaden i skattesats mellan kommunerna skulle minska.

Antagandet att politiker enbart kommer att justera skattesatsen för att bibehålla samma intäkt får dock anses vara osannolikt eftersom det skulle innebära att landets kommun- och regionpolitiker gör en helt annan bedömning angående behovet av resurser, det vill säga att det inte behövs några nya resurser. Det finns dock inget som tyder på att så är fallet.

35 SKL (2019) Ekonomirapporten; Andersson (2019) Välfärdens framtid; Lilljegren Kommunala välfärdsutmaningar

36 Enflo (2016) Regional ojämlikhet i Sverige – En historisk analys; Roine och Waldenström (2010) Top incomes in Sweden over the twentieth century

37 Andelen som går till primärkommuner respektive regioner räknas ut genom att vikta de länsvisa skattesatser som fastställs av regeringen enligt lag 2004:773 med uppräknat skatteunderlag. Summan av varje regions länsvisa skattesats multiplicerad med dess uppräknade skatteunderlag dividerad med den summan plus motsvarande för primärkommuner ger alltså den andel av intäkten från välfärdsskatten som går till regionerna. Det beloppet divideras med landets invånaran- tal och delas ut som samma belopp i kr per folkbokförd invånare till respektive region. Det är rationellt att använda samma folkmängdsdefinition som i lag 2004:773, alltså antalet folkbokförda 1 november året före utbetalningsåret.

38 Formellt så skulle den kommunala skattesatsen sjunka i alla kommuner, men den totala skattesatsen, alltså summan av kommunalskatterna och den nya statliga välfärdsskatten, skulle öka i några kommuner

Kommuner med olika politiska majoriteter har gemensamt gått ut via

samarbetsorganisationen SKL och efterlyst ett generellt resurstillskott för att klara av välfärden.³⁹ Det är alltså rimligt att utgå från antagandet att de flesta kommuner kommer att välja ökade resurser över lägre skatter. För Kommunal är det självklart att en bra välfärd ska vara grunden och ha högsta prioritet, men beslutet bör i slutändan ligga hos de enskilda lokalpolitiska församlingarna.

Ett mer rimligt antagande är att kommunerna väljer bort en sänkning av skatten för invånarna om möjligheten finns, men däremot höjer den om det behövs för att nå upp till nuvarande skatteintäkt.⁴⁰ Vi kallar detta huvudscenariot. I ett sådant scenario skulle ett tillskott till välfärdssektorn skapas i storleksordningen 5,5 miljarder kronor. Vi finner att det här scenariot är en troligare approximation av hur kommunerna kommer att svara mot välfärdsskatten.

Figur 9 visar effekten av förändringen med en välfärdsskatt satt till 5 procent av beskattningsbar förvärvsinkomst. Här visas den inkomstökning per invånare som sker i enlighet med huvudscenariot.⁴¹ Kommunerna är organiserade i stigande ordning efter skattekraft, där de med lägst skattekraft återfinns till vänster i figuren. Effekten är att kommuner med lägre inkomstnivå, alltså lägre egen potentiell skatteintäkt, får systematiskt högre tillskott med bibehållen skattenivå.⁴² Det är bara i den allra översta toppen av

höginkomstkommuner som intäkten inte ökar.

39 SKL (2019) Ekonomirapporten

40 Formellt så skulle den kommunala skattesatsen sjunka i alla kommuner, men den totala skattesatsen, alltså summan av kommunalskatterna och den nya statliga välfärdsskatten, skulle öka i några kommuner

41 Se not 38 för tillvägagångssättet för att räkna ut hur stor del av de 5 procentenheterna som hänförs till region respektive primärkommun.

42 Skatteunderlaget för kommunal beskattning är beskattningsbar förvärvsinkomst. För beräkningarna använder vi här det så kallade uppräknade skatteunderlaget enligt av regeringen fastställda uppräkningsfaktorer, ett slags prognosvärde som utgör grund för preliminära betalningar från Skatteverket till kommunerna under året. Vi använder det för att underlätta senare jämförelser med utfall från den kommunalekonomiska utjämningen. I praktiken justeras de preliminära betalningarna i efterhand om det finns en skillnad mellan prognosvärdet och det faktiska skatteunderlaget enligt taxeringen.

Vi såg tidigare, i figur 3, att det i dag råder ett omvänt samband mellan skatteunderlag per invånare och skattesats. Höginkomstkommuner tenderar ha lägre skattesatser än låginkomstkommuner. Höginkomstkommunerna skulle enkelt kunna öka skatteintäkterna, utan att behöva lägga skattesatsen högt, och möta resursbehovet för vård, skola, omsorg och annan välfärdsservice. Att de nödvändiga skattehöjningarna i huvudscenariot samlas till höger i figur 10, bland höginkomstkommunerna, är alltså rimligt. Invånare i de kommunerna skulle fortfarande inte få en hög skattesats efter skiftet. Höginkomstkommunerna har dessutom kvar sitt manöverutrymme att med smärre ändringar av skattesats kunna justera intäkterna.

Låginkomstkommuner har varit mer bundna eftersom varje procent skatt i höjning ger färre kronor i intäkt. Skiftet med välfärdsskatten innebär genomgående mer ökat svängrum för låg- och medelinkomstkommuner att styra över den egna intäktsnivån genom skattesatsen.

43 Källa: SCB, egna beräkningar utifrån data för 2018. Observationsenheten är primärkommun. Sortering efter skatteunderlag (beskattningsbar förvärvsinkomst) per invånare, lägsta till högsta. Regionvärden har tilldelats som regionens medelvärde per invånare multiplicerat med primärkommunens antal invånare. Jämförelsen är mellan nuvarande skatteintäkt kontra förslagets generella transferering till kommunsektorn plus de nya kommunala skatteintäkterna om skattesatserna för förvärvsinkomstskatt förblir desamma som i dag överallt, alltså att ingen invånare får förändrad inkomstskatt.

Figur 9: Förändring av intäkt enligt huvudscenariot, kronor per invånare

Inkomstökning per invånare

2500

2000

1500

1000

500

0

Det finns också en möjlighet att kommuner låter invånaren möta en högre total skattesats än innan reformen. Det kan därför finnas ett behov av att lägga in ett skattetak som skyddar invånaren från alltför höga skatter. Var exakt ett sådant tak ska läggas bör diskuteras vidare, men en rimlig nivå är att den totala skattesatsen inte överstiger den högsta skattesatsen i dag.

Sammanfattningsvis föreslår Kommunal alltså att staten tar ett större ansvar för finansieringen av välfärden. Den gör så genom att ta ut en skatt om 5 procent på alla förvärvsinkomster i landet. Intäkterna från skatten, drygt 110 miljarder, delas sedan ut lika per kommuninvånare.

Eftersom förvärvsinkomsten per invånare skiljer sig kraftigt åt mellan kommuner så har skatten en omfördelande effekt. Även om det är omöjligt att veta exakt hur mycket extra pengar som välfärdsskatten kommer att generera till kommuner så uppskattar vi att minst 5 miljarder kronor extra kommer att komma välfärden till del.

Figur 10: Nödvändiga ändringar av skattenivåer per kommun för att bibehålla samma intäktsnivå vid en välfärdsskatt på 5 procent

Procentenheter

1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

Kapitalskatter till välfärden

Utöver den föreslagna välfärdsskatten på 5 procentenheter som i enlighet med huvudscenariot förväntas inbringa cirka fem miljarder kronor extra till välfärden så föreslår Kommunal att fastighetsskatten reformeras och att arvs- och gåvoskatten återinförs. Dessa reformer, som beskrivs nedan, förväntas inbringa cirka 25 miljarder kronor vilka bör fördelas till kommunsektorn genom det kommunala utjämningssystemet. Förslaget ger de allra flesta kommuner möjlighet att få en väsentligt högre intäkt än tidigare utan att ändra nivån på förvärvsinkomstskatt för invånarna.

Det är viktigt att i sammanhanget påpeka att vårt förslag till förändring av

kapitalbeskattningen inte är uttömmande och fler reformer på området är både nödvändiga och önskvärda för att uppnå såväl en enhetlig beskattning av kapital i landet som mer resurser till nödvändiga reformer. Några av dessa beskrivs under rubriken Övriga frågor.

EN REFORMERAD FASTIGHETSSKATT

En fastighetsskatt har många fördelar och brukar ibland beskrivas som nationalekonomers favoritskatt. Att så är fallet beror på att fastigheter kan beskattas utan några större

effektivitetsförluster. De flesta OECD-länder har också gått i riktning mot en skärpt beskattning av fastigheter. Sverige har dock valt motsatt väg och sänkt fastighetsskatten.

Sedan 2008, när den statliga fastighetsskatten gjordes om till en kommunal fastighetsavgift, beskattas småhus med en skattesats om 0,75 procent av taxeringsvärdet, dock maximalt 7 812 kronor per år.⁴⁴ Takbeloppet som infördes i och med den nya fastighetsavgiften innebar att fastighetsskatten blev regressiv, vilket illustreras tydligt i figur 11 nedan. Småhus upp till cirka en miljon kronor beskattas med 0,75 procent av taxeringsvärdet per år medan skattesatsen sjunker för småhus med ett högre marknadsvärde på grund av att de slår i taket.⁴⁵ Det får till effekt att villor som värderas till tio miljoner kronor beskattas 0,67 procentenheter mindre än villor som värderas till en miljon kronor.

44 Taket justeras årligen. 7 812 kronor refererar till 2018 års tak.

45 Det exakta marknadsvärdet för när skatten börjar sjunka är 1 041 600 kronor enligt 2018 års takbelopp.