ekonomiskdebatt Under de senaste 25 åren har inkomst-
och förmögenhetsklyftorna i USA ökat.
Även om det inte råder konsensus i litteraturen, är nog de flesta ekonomer överens om att arbetskraftens utbild- ningsnivå spelar en avgörande roll för att kunna förklara de uppkomna skill- naderna. I Inequality in America. What Role for Human Capital Policies? diskute- rar Pedro Carneiro (University College London), James Heckman (University of Chicago) och Alan Krueger (Prin- ceton University) hur utbildningspo- litiken kan användas för att minska in- komstklyftorna och öka effektiviteten i ekonomin. Boken består av uppsatser från ett symposium, med inledande uppsatser av Krueger samt Carneiro och Heckman. Fem framstående eko- nomer ger sedan sin syn på uppsatserna och forskningsområdet. Krueger samt Carneiro och Heckman besvarar där- efter varandras kritik och behandlar opponenternas synpunkter.
De två huvudbidragen avser båda utbildningspolitik men skiljer sig åt vad gäller motivering och slutsatser. Krue- ger beskriver ökningen av klyftorna i det amerikanska samhället under de senaste decennierna och poängterar att ojämlikhet kan medföra negativa exter- naliteter, såsom ökad brottslighet och minskad tillväxt. Han föreslår riktade utbildningssatsningar mot utsatta grup- per som ett led i en samlad strategi för att försöka återskapa en mer balanserad inkomst- och förmögenhetsfördelning.
Det underliggande problemet, menar han, är att barn från fattiga familjer be- ter sig som om de har mycket höga krav
på avkastningen på utbildning, antingen för att de har begränsade möjligheter att låna till studierna eller för att de är otå- liga och finner utbildning oattraktivt.
Krueger betonar att en omfördelning av inkomster i USA är eftersträvansvärd, eftersom ”avkastningen på utbildning är minst lika hög i botten av inkomstför- delningen som i toppen”.
Carneiro och Heckman beskriver hur den amerikanska arbetskraftens ut- bildningsdeltagande har ökat allt lång- sammare, samtidigt som avkastningen på utbildning har gått upp, för personer födda efter 1950. De drar slutsatsen att utbudet av högutbildad arbetskraft inte har hållit jämna steg med efterfrågan, och föreslår därför olika åtgärder för att öka utbudet av högkvalitativ arbets- kraft på ett ekonomiskt effektivt sätt.
Carneiro och Heckman skissar på ett ramverk för att analysera humankapi- talsatsningar, där kognitiva förmågor (intelligens) och icke-kognitiva förmå- gor (social kompetens och motivation) produceras av familjer, skolor och fö- retag över hela livscykeln. De betonar den dynamiska komplementariteten hos humankapitalinvesteringar (”kun- skap föder kunskap”), och att de flesta färdigheter grundläggs tidigt i livet.
De föreslår därför en omfördelning av utbildningsresurserna från de äldre till de yngre, eftersom ”avkastningen på investeringar i yngre personer uppen- barligen är ganska hög; avkastningen på investeringar i äldre och de med sämre förutsättningar är ganska låg”.
Med dessa olika utgångspunkter, går författarna igenom den befintliga litteraturen om effekten av humanka- pitalinvesteringar. Även om de i princip behandlar samma studier, är det påfal- lande hur så framstående forskare kan nå helt olika slutsatser. Debatten avser huvudsakligen vilka utbildningsåtgär- der som fungerar, men stor oenighet råder också om vem som har mest att Pedro Carneiro,
James J Heckman och Alan B Krueger:
Inequality in Ame- rican. What Role for Human Capital Policies?, MIT Press, 2003, s 384.
inkomstskillnader i amerika. vilken roll spelar utbild- ningspolitiken?
BOKANMÄLAN
nr 6 2004 årgång 32
vinna på att delta i programmen. Är det de unga eller de gamla, de med sämre el- ler bättre förutsättningar, de fattiga eller de rika? Författarna är överens om att tidiga utbildningssatsningar (förskola) riktade mot utsatta grupper tycks ha positiva effekter på framgången i skolan och senare i livet. De har också liknande invändningar mot trovärdigheten hos de studier som genomförts. Men medan Carneiro och Heckman tolkar resulta- ten som belägg för en hög avkastning på utbildning för unga personer, tror Krue- ger istället att resultaten kan förklaras av barnens svaga familjebakgrund.
Författarna delar synen att avkast- ningen på utbildning i USA generellt sett tycks vara hög. De är också överens om att studier som utnyttjar s k natur- liga experiment oftast finner större effekter av utbildning än studier som baseras på observationsdata. Krueger ser det som ett belägg för att avkast- ningen på utbildning är hög för utsatta grupper, eftersom experimenten i första hand borde påverka utbildningslängden för personer med svårighet att låna till sina studier eller de med en negativ at- tityd till utbildning. Med utgångspunkt från studier som pekar på att barn från låginkomstfamiljer tappar i kunskap un- der sommarloven, föreslår han att barn med sämre utbildningsbakgrund skall få möjlighet att gå i skolan under som- maren eller att skolåret bör förlängas för alla. Carneiro och Heckman presenterar egna resultat över avkastningen på hög- skoleutbildning för personer med olika förkunskaper i matematik, för att stödja sin hypotes om en högre avkastning för personer med bättre förutsättningar. De går igenom studier som visar att endast en mycket liten del av den amerikanska befolkningen verkligen har (kortsiktiga) svårigheter att finansiera sin utbildning, och att sambandet mellan familjebak- grund och utbildningskarriär istället framförallt beror på (långsiktig) överfö-
ring av förmågor och preferenser mellan generationer. Den livliga debatten om den relativa betydelsen av kortsiktiga respektive långsiktiga kreditbegräns- ningar är i själva verket en diskussion om hur olika utbildningssatsningar ska kunna motiveras. Om det finns skill- nader i familjers möjlighet att låna till sin utbildning skulle det vara effektivt att rikta utbildningsåtgärder mot dessa grupper (exempelvis att ge studieme- del till dem), medan sådan politik bara skulle kunna motiveras av fördelnings- skäl om sambandet huvudsakligen beror på långsiktiga familjefaktorer.
Betydelsen av utbildningskvalitet för elevernas prestationer är ett annat område som präglas av stor oenighet.
Krueger är en känd förespråkare för en minskning av antalet elever per klass, och menar att tidigare översikter av lit- teraturen har varit missvisande. Baserat på resultaten från ett omfattande klass- storleksexperiment (STAR-projektet) drar han slutsatsen att minskningar av klasstorleken kan vara kostnadseffek- tiva, speciellt för afroamerikaner och barn till låginkomsttagare. Han föreslår dessutom en höjning av den prestations- baserade lönen för att öka kvaliteten på lärarna. Carneiro och Heckman tvivlar däremot på att en reducering av antalet elever per lärare påtagligt skulle påverka inkomsterna för eleverna eller minska skillnaderna mellan olika socioekono- miska grupper. De påpekar vidare att den tillgängliga forskningen tyder på att resurserna i skolan har mycket blygsamma effekter på elevernas fram- tida inkomster. Istället vill de förbättra kvaliteten i skolan genom att öka möj- ligheterna till skolval och introducera konkurrens mellan skolor. Krueger, å sin sida, anser att resultaten som stödjer införandet av skolval är svaga, men han är öppen för ytterligare experiment med skolpeng.
Ett centralt tema i Carneiro och
ekonomiskdebatt Heckmans uppsats är att ungdomsåtgär-
der (exempelvis arbetsmarknadsutbild- ning) inte kan kompensera för försum- melser under barndomen och att tidigt uppkomna brister är dyra att rätta till se- nare i livet. Familjeskillnader i kognitiva och icke-kognitiva färdigheter uppstår i unga år och – om något – tilltar med tiden. För att kunna eliminera skillnader i utbildningsdeltagande för personer med olika etnisk och socioekonomisk bakgrund, är det därför avgörande att börja med insatserna så tidigt som möjligt och en större tyngd måste läggas på familjepolitiken. Carneiro och Heck- man hävdar att arbetsmarknadsutbild- ning vanligen inte är effektiv, även om klassrumsförlagd undervisning tycks ha påtagligt positiva effekter. Resultaten är speciellt nedslående för ungdomar som avslutat sin skolutbildning. De föreslår därför mentorsprogram för utsatta ungdomar som fortfarande går i skolan, som ett verktyg för att förbättra de icke- kognitiva förmågorna. Krueger menar istället att det kan vara lönsamt att ge människor en andra chans. De låga och osäkra resultaten från två omfattande satsningar på utsatta ungdomar (JTPA och Job Corps), anser han kan förklaras av små urval och lågintensiva åtgärder.
Han föreslår därför en utvidgning av åt- gärderna så att alla behöriga ungdomar kan delta.
Symposiet fortsätter med att de fem opponenterna ger sin syn på forskning- en samt gör separata inlägg i debatten.
George J Borjas understryker betydel- sen av invandringspolitik för att förklara den dramatiska ökningen av lågutbildad arbetskraft. För att minska kostnaderna för att återställa kunskapsfördelningen, diskuterar han möjligheten att begränsa invandringen av lågutbildad arbets- kraft. Eric A Hanushek, i sin tur, ifråga- sätter betydelsen av resurser i skolan för elevernas prestationer samt resultaten från STAR-projektet. Han betonar att
den tillgängliga forskningen på många områden är ganska svag, och att genom- förandet av fler experiment antagligen har den högsta avkastningen av alla investeringar. Lawrence F Katz anläg- ger ett långsiktigt historiskt perspektiv på utbildningsdeltagandet i USA i sitt inlägg. Han poängterar också vikten av att beakta externa effekter såsom kriminalitet och fängelsevistelser vid jämförelser av olika utbildningspoli- tiska åtgärder. Lisa M Lynch ger sin syn på utbildningssatsningar senare i livet och påpekar att betydelsen av personal- utbildning inom privat sektor behöver studeras ytterligare. Hon betonar också att överföring av färdigheter mellan generationer innebär att utbildnings- politiken kan få konsekvenser för hu- mankapitalet hos programdeltagarnas barn. Lawrence H Summers, slutligen, reser frågetecken kring de vanliga me- toderna som används för att rangordna olika projekt. Han påtalar betydelsen av efterfrågesidan i ekonomin för ska- pandet av ojämlikhet samt tror att den demografiska strukturen kommer att hålla nere tillväxten av utbildningsnivån även i framtiden.
I sitt svar framhåller Krueger att Carneiro och Heckmans slutsats om avtagande avkastning på humankapi- talinvesteringar med personens ålder är
”svagt underbyggd och förhastad”. Han menar istället att skillnaden i effekter mellan förskola och ungdomsprogram snarare beror på avtagande avkastning på humankapitalinvesteringar i största allmänhet. Det viktiga är inte perso- nens ålder, utan den tid som ägnas åt investeringar i humankapital. I sitt av- slutande inlägg drar han slutsatsen att utbildningsåtgärder riktade mot utsatta grupper har en avkastning på omkring 10 procent, oavsett om programmet riktas mot förskolebarn, avhoppare från gymnasiet eller ungdomar. Carneiro och Heckman är förvånade över att flera
nr 6 2004 årgång 32
av opponenterna ser stora likheter mel- lan de båda huvuduppsatserna. Istället för Kruegers diskussion av ”selektiva re- sultat om huruvida vissa program ’fung- erar’ eller ’inte fungerar’”, anser de sig ge ett ramverk för jämförelser av olika utbildningsinvesteringar. I sitt slutord menar de att Kruegers tolkning av de lägre effekterna av utbildningssats- ningar för äldre personer som avtagande avkastning bortser från den dynamiska komplementariteten hos humankapi- talinvesteringar. De efterlyser därför en omformulering av utbildningspolitiken där humankapitalinvesteringarnas sy- nergiska effekter beaktas.
En huvudorsak till författarnas me- ningsskiljaktigheter är synen på metod- val. Krueger, å ena sidan, fokuserar på resultat från randomiserade experiment eller naturliga experiment och föresprå- kar en utvidgning av lyckade åtgärder.
Carneiro och Heckman, å andra sidan, försöker ta sig in i experimentens ”svarta låda” för att identifiera de ekonomiska fundament som gör att olika program fungerar. Denna kunskap, hävdar de, kan sedan användas för att konstruera nya åtgärder. Kruegers ”behandlingsef- fektansats” är enkel och lättfattlig, men kan bara besvara en begränsad mängd frågor. Carneiro och Heckmans ”struk- turella ansats” vilar däremot på mindre självklara identifierande antaganden, men kan potentiellt besvara betydligt fler frågor. För att spetsa till det är frågan om man vill ”säga lite med hög tillför- litlighet” eller ”säga mycket med lägre tillförlitlighet”. Jag tror att de flesta är överens om att kunskap om vilka delar av ett program som fungerar (och vilka som inte gör det) är central. Problemet är att forskningsresultaten – inte minst vad gäller för vem utbildningssatsningar har de största effekterna – är konsistenta med flera tolkningar, och att det därför verkar vara för tidigt att dra några klara slutsatser.
Det är viktigt att betona att mycket av den infekterade debatten mellan författarna kan hänföras till skillnader i ideologisk åskådning. Krueger är bekymrad över ojämlikhet som sådan, och lägger fram ett liberalt program.
Han är beredd att använda riktade utbildningssatsningar, som en del i en samlad strategi för att återställa en jäm- nare inkomstfördelning, även om det inte skulle vara ekonomiskt effektivt.
Att barn med olika bakgrund skall ges samma förutsättningar är centralt i hans åtgärdsrekommendationer. Carneiro och Heckman fokuserar primärt på att öka effektiviteten i ekonomin och erbju- der ett mer konservativt färgat program.
De är bekymrade över att en ökande an- del av de amerikanska barnen växer upp i ”ogynnsamma miljöer”, exempelvis med ensamstående eller ogifta föräld- rar, och tror att ”upplösningen av den amerikanska familjen” har bidragit till stagnationen i utbildningsdeltagande.
Carneiro och Heckman föreslår utökat skolval och skolkonkurrens som ett sätt att höja utbildningskvaliteten. De betonar vidare att få amerikaner möter kortsiktiga kreditbegränsningar, varför en utbyggnad av studiemedelssystemet troligen skulle vara verkningslös. Med tanke på de betydande ideologiska skillnaderna mellan debattörerna är det osannolikt att nya forskningsrön någonsin kommer att avsluta debatten om utbildningspolitik i Amerika eller någon annanstans.
Sammantaget tycker jag att boken är mycket läsvärd. Det är svårt att tänka sig två bättre lämpade forskare än Alan Krueger och James Heckman för att debattera utbildningspolitikens roll för ojämlikheten i samhället. De har båda givit betydande bidrag till forskningen på området och (speciellt Heckman) har utvecklat många av de metoder som an- vänds för att utvärdera utbildningssats- ningar. De representerar dessutom två
ekonomiskdebatt olika forskningsskolor för synen på hur
empiriska studier bör bedrivas. Carnei- ro, Heckman och Krueger gör en nog- grann genomgång av litteraturen och ger skilda tolkningar av resultaten. Bo- ken belyser de områden där (o)enighet råder och pekar på bristerna i litteratu- ren. Den icke-tekniska framställningen gör att boken är lättillgänglig även för personer utan djupare kunskaper i na- tionalekonomi, men är också oerhört
användbar för ekonomer som önskar en underhållande och informativ överblick av ett omfattande forskningsområde.
Boken är oumbärlig för alla som vill veta var den empiriska forskningen om hu- mankapitalinvesteringar står idag samt vad den politiska och vetenskapliga debatten om utbildning och ojämlikhet egentligen handlar om.
Fil dr Björn Öckert, forskare vid IFAU
