Sofia Silfverbrand
Institutionen för geografi Kandidatuppsats i kulturgeografi, 15 hp
Samhällsplanerarprogrammet, 180 hp Handledare: Aina Tollefsen Examinator: Urban Lindgren
Vt 2019
Planeraren
förvaltaren av allmänhetens intressen i en liberal stadsutveckling?
i
Abstract
Urban development today is characterized by complex challenges where many aspects and interests need to be considered. This has led to increased need for cooperation between public and private actors. During recent decades the Swedish society has undergone major changes, which in turn has resulted in changing conditions for urban planning. Thus, the aim of the study is to investigate how the development of society, through neoliberal principles, affects the work on planning issues in public administration. The study also highlights the consequences for participation processes in urban development. To examine this, a literature review and interviews with municipal planners have been carried out. The results indicate that the development of society at large, together with the changing role of the planning profession have resulted in the planning coming closer to the citizens. However, the study also indicates that planning to greater a extent must adapt to the demands of private actors regarding what is be built and that this should be done within an effective time frame, where democratic values tend to be given less space.
Keywords: Urban planning, Planning profession, Public participation, Neoliberalism, New Public Management.
ii
Förord
Detta arbete sätter punkt för mina studier på Samhällsplanerarprogrammet vid Umeå universitet. Jag vill främst tacka de personer som valde att delta vid studien, utan er hade det inte varit möjligt att genomföra arbetet. Jag vill även tacka min handledare Aina, för dina värdefulla synpunkter och kloka vägledning.
Slutligen vill jag tacka alla mina studiekamrater för de här tre lärorika åren. Jag vill rikta ett särskilt tack till några personer som gjort studietiden extra betydelsefull.
Tack Jesper för ditt oändliga tålamod och stöd, framförallt i GIS-labbet. Tack för att du upprepat mantrat ”he ä lugnt, he kom ordn sig”, det gjorde det!
Tack Max och Marcus för alla trevliga middagar, urspårande samtal och många skratt, men framförallt den fina vänskapen jag funnit.
Tack Dream Team; Andrea, Lina och Toini. Utan ert stöd och motivation hade vardagen och hela min studietid varit så mycket tuffare och tråkigare.
iii Innehållsförteckning
Abstract ... i
Förord ... ii
1 INLEDNING ... 1
1.1 Problemformulering ... 2
1.2 Syfte och frågeställningar ... 2
1.3 Avgränsningar ... 2
1.4 Centrala begrepp ... 3
1.5 Bakgrund ... 3
1.5.1 Den stora omdaningen av offentlig förvaltning ... 3
2 LITTERAURÖVERSIKT ... 5
2.1 Nyliberalism i geografin ... 5
2.1.1 Urbant entreprenörskap ... 6
2.1.2 Strategier för att skapa attraktiva stadsrum ... 6
2.2 NEW PUBLIC MANAGEMENT I KOMMUNAL FÖRVALTNING ... 7
2.3 Planerarrollen i förändring ... 7
2.4 Att bjuda in medborgarna i planeringen ... 8
2.4.1 Begränsningar vid deltagandeprocesser ... 10
3 METOD ... 11
3.1 Metodologisk ansats ... 11
3.2 Datainsamling ... 11
3.3 Urval ... 12
3.4 Genomförande av intervjuer ... 12
3.5 Analytisk tillvägagångssätt ... 13
3.6 Forskningsetik ... 13
3.7 Reflexivt ställningstagande och trovärdighet ... 14
3.8 Metoddiskussion ... 14
4 RESULTAT ... 15
4.1 Fler intressen och åsikter som ska vägas in i planeringsprocesser ... 15
4.2 Slimmad organisation och tidsplan i planeringen ... 15
4.2.1 Privata aktörer som initiativtagare i planprocessen ... 16
4.3 Planeraren – från expert till projektledare ... 17
4.3.1 Minskat förtroende för offentlig sektor och tjänstemän ... 18
4.3.2 Planeraren – ansiktet utåt vid deltagandeprocesser ... 19
4.4 Vikten av demokrati i planeringen ... 19
iv
5 ANALYS OCH DISKUSSION ... 21
5.1 Fler intressen och åsikter som ska vägas in i planeringsprocesser ... 21
5.2 Effektivisering inom planeringen ... 21
5.3 Planerarens förändrade roll ... 22
5.4 Vikten av demokrati i planeringen ... 23
6 SLUTSATSER ... 24
SAMMANFATTNING ... 26
Referenser ... 27
Bilaga 1-Intervjuguide ... 29
Bilaga 2 – informationsutskick till informanter ... 30
Tabellförteckning: Tabell 1. Bakgrundsinformation informanter. ... 12
1
1 INLEDNING
Samtida stadsutveckling står inför komplexa utmaningar där flertalet aspekter och intressen ska beaktas. Detta har lett till att samverkan såväl inom, som mellan, offentliga kompetensområden, privata aktörer och allmänheten har kommit att bli allt mer omfattande (Bladini et al., 2015).
Vidare ställer detta större krav på de planeringsprocesser som formar samhällsplaneringen. Men också planerarprofessionens betydelse och funktion, vilken har skiftat från sakkunnig expert till en mer samordnande roll. Den omställning som det svenska samhället har genomgått sedan 1990-talet har resulterat i nya förutsättningar för samhällsplaneringen (Blücher & Graninger 2006, 7). Under de senaste decennierna har den kommunala organisationen genomgått en stor omdaning. Organisation och styrning inom kommunal förvaltning har kommit att karaktäriseras som allt mer komplex och fragmenterad (Montin & Granberg 2013, 85).
Inom litteraturen förs det en diskussion om hur planeringens förutsättningar och spelrum har förändrats de senaste decennierna i relation till hur nyliberala styrningsprocesser tillämpats inom offentlig sektor (Swyungedouw, 2005; Khakee, 2006; Johansson & Khakee 2008; Sager 2009; 2011). En aspekt av detta är att det skett en horisontell förskjutning av makt och inflytande vid planeringsprocesser. Dessa kan förklaras som en övergång från government- till governancestyrning (Swyungedouw, 2005). Övergången kan kort sammanfattas som att samhällsstyrningen idag karaktäriseras av samarbeten och samordning mellan olika aktörer som ter sig gränsöverskridande mellan privata och offentliga verksamheter. Statens traditionella suveränitet inom politiska beslut har således kommit att utmanas av entreprenörer och enskilda aktörer som ges allt större utrymme inom samhällsbyggande (ibid).
Som en följd av det nyliberala inflytandet på planeringen har organisationsformerna för planeringen förändrats och kan sammankopplas med managementstrategier. New Public Management (NPM) ses som en samling av strategier där marknadsmässiga styrningsprinciper tillämpas för att effektivisera offentlig förvaltning. Forskningen har under senare tid kommit att uppmärksamma hur dessa managementstrategier kommit att få konsekvenser för sociala värden, såsom demokrati och rättvisa, men även hur det har påverkat yrkesrollen för offentligt anställda tjänstemän (Sager 2009; 2011, Hall 2012, 22ff; Lauri 2016).
Inom planering är värden såsom demokrati, jämlikhet och effektivisering högt prioriterade målsättningar. Emellertid kan dessa värden i vissa avseenden komma att hamna i konflikt och därmed motverka varandra (Hermelin 2013, 306). Planering som grundas i offentlig-privata samarbeten har kritiserats för att ske till fördel för det privata intresset och på bekostnad av en demokratisk planeringsprocess.
En förändrad organisatorisk styrning och ökad komplexitet när det gäller finansiering har lett till begränsade resurser för kommunal förvaltning. Kommunens strategier för att hantera såväl fysiska, sociala och ekologiska aspekter av planeringen har inneburit en förskjutning av hierarkisk styrning till mer nätverksorienterad styrning. Samtidigt som denna omställning har skapat större behov för offentlig-privat samverkan har utvecklingen också kommit att innebära ett ökat behov av deltagandeprocesser mellan planerare och medborgare inom planeringsprocesser. Planerarens roll består således av att främja en demokratisk process genom medborgardialoger, vilket ofta står i konflikt med krav på en mer effektiv planprocess (Khakee 2006, 12–13; Johansson & Khakee 2008, 51–52).
Denna utveckling väcker frågor om huruvida demokratiska värden och krav på en tidseffektiv planeringsprocess kan harmoniera inom samtida samhällsutveckling. Samt vad detta i sin tur betyder för planerarprofessionens karaktär och funktion.
2
1.1 Problemformulering
Inom svensk planeringsdiskurs ställs å ena sidan krav på effektivisering inom planeringsprocesser, å andra sidan efterfrågas inslag av förankring genom medborgardialog i större utsträckning inom beslutsfattande som berör stadsutveckling. Detta är två värden som i många fall kan hamna i konflikt med varandra. Vidare har detta ställt nya krav på de planeringsprocesser som formar samhällsplaneringen, men också på planerarprofessionens betydelse och funktion, vilken har skiftat till en mer samordnande roll än tidigare.
I den akademiska disciplinen inom offentlig förvaltning har litteraturen främst riktat fokus på områden som utbildning och socialtjänst. Trots att litteraturen inom kulturgeografi och planering i stor utsträckning har uppmärksammat hur policys inom New Public Managagement resulterat i rumsliga konsekvenser samt omdanat offentlig förvaltning inom planeringen, har lite fokus inom forskningen lagts på hur denna styrningsfilosofi påverkar planerarprofessionen (Laffin 2016). Följaktligen är detta i behov av att studeras.
1.2 Syfte och frågeställningar
Studiens syfte är att undersöka hur rådande samhällsutveckling, genom liberala styrningsprinciper, påverkar arbetet med planeringsfrågor inom offentlig förvaltning. Samt belysa vilka konsekvenser detta får för deltagandeprocesser inom stadsutveckling. För att besvara syftet har följande frågeställningar formulerats:
• Hur påverkar förändringar inom rådande samhällsutveckling kommunal samhällsplanering?
• Hur påverkas kommunala planerares profession i relation till organisatorisk och styrningsmässig omställning inom offentlig förvaltning?
Genom en kvalitativ ansats kommer studiens syfte och frågeställningar besvaras. Detta genom delvis en övergripande litteraturstudie samt djupintervjuer med kommunala planeringstjänstemän.
1.3 Avgränsningar
Denna studie ämnar främst fokusera på hur liberal stadsstyrning och nya former av organisatoriska strukturer inom offentlig förvaltning påverkar planeringsprocesser på kommunal nivå. Givet det kommunala planmonopolet inom svensk lagstiftning antas kommunala planeringsprocesser påverkas av effektivisering, konkurrens och privatisering vid fastställandet av planer. Då samhällsplanerarkåren utgör en mångsidig yrkesgrupp har en avgränsning skett till kommunala tjänstemän som arbetar med planeringsfrågor och deltagandeprocesser inom fysisk planering.
3
1.4 Centrala begrepp
Medborgardialog
Medborgardialog är ett samlingsbegrepp som används för att beskriva olika medborgerliga deltagandeprocesser som sker inom offentlig förvaltning, såsom utformning av områden och platser samt verksamheter. Dialog tillämpas genom en rad olika aktiviteter där såväl deltagande som inflytande varierar i grad (Lindholm et al. 2015, 12).
Planeringsprocess
Med planeringsprocess menas den process från det att ett planeringsrelaterat ärende initieras tills att det avslutas.
Samhällsplaneraren
Samhällsplaneringens tillämpningar omfattar flertalet aspekter inom samhällsutveckling samt samhällsbyggande och är därmed svår att avgränsa. Området innefattar bland annat ekonomisk planering, social planering, miljöplanering och stadsplanering, planering av infrastruktur.
Således kan samhällsplaneringen ses som ett tvärvetenskapligt arbetsfält som inkluderar en omfattande diversitet inom yrkeskåren. Inom yrkestiteln samhällsplanerare arbetar bland annat ingenjörer, arkitekter, lantmätare och personer med bakgrundsutbildning inom samhällsplanerarutbildningar och andra samhällsvetenskapliga inriktningar (Hermelin 2015, 308–309). Inom uppsatsen benämns denna yrkeskår som planerare.
1.5 Bakgrund
I det här avsnittet presenteras en övergripande genomgång för hur offentlig förvaltning i Sverige undergått en stor förändring under 1900-talets senare hälft. Denna bakgrund är nödvändig för att förstå den rådande styrmodellen inom offentlig sektor.
1.5.1 Den stora omdaningen av offentlig förvaltning
Den svenska planeringens historia har starka ideologiska band i välfärdsstaten, vilka har lämnat spår i såväl sociala som fysiska strukturer i svenska städer. Under utvecklingen av välfärdsstatens moderna Sverige var värden som exempelvis lika rättigheter, bostäder av hög kvalitet och tillgång till grönytor viktiga (Cele 2015).
Bostadspolitiken och stadsplaneringen var de primära grundstenarna vid uppbyggnaden av den skandinaviska välfärdsmodellen från 1930-talet och framåt. Genom lagstiftning kontrollerade och ansvarade staten över markanvändning och expropriering. För att styrka och säkra bostadsmarknaden reglerades lagstiftning för att underlätta utveckling och drift av icke- vinstdrivande kommunala bostadsbolag. Den politiska styrningen inom socialdemokratin grundades i ambitionen om en stark välfärdsstat. Som skulle genomsyra samtliga delar av samhällsbyggandet (Thörn 2013, 123–24). Under denna period av samhällsbyggande, som Thörn benämner den sociala ingenjörskonsten, var bostadspolitiken och stadsplaneringen tätt sammankopplade och nästintill oskiljaktiga. Rollen som hos samhällsbyggare, däribland framgångsrika arkitekter, var auktoritär då de stod nära de ledande politikerna (ibid).
Grundat på kritik mot den svenska välfärdsstatens förvaltningsmodell, vilken med tiden kom att ses som svårstyrd, okänslig, byråkratisk och stel, minskade tilltron till staten under 1960- talets senare hälft. Utbyggnaden av välfärdsstaten och det politiska klimatet föranledde att landets medborgare hade förväntan på ett ökat utbud av offentlig service (Ahlbäck Öberg &
Widmalm 2016). Den expansiva bostadspolitiken hade i och med byggandet av
4
miljonprogrammet kommit till bukt med den tidigare rådande bostadsbristen i landet (Thörn 2013, 335). Tilltron till välfärdsstatens styrande som lösningen på såväl sociala som politiska problem minskade och sågs allt mer som grunden till dessa problem. Givet denna misstro kom den fysiska planeringen att bli en viktig politisk fråga i Sverige. Detta medförde att högre krav kom att ställas på att medborgare skulle ges större möjligheter till såväl inflytande som insyn inom offentlig förvaltning (Ahlbäck Öberg & Widmalm 2016).
Kravet på ökat inflytande och insyn hos medborgare inom planprocessen kan i svensk kontext tydligt urskönjas vid implementeringen av nya plan- och bygglagen (SFS 1987:10). Införandet av plan- och bygglagen 1987 syftade främst till att modernisera och förenkla plansystemet samt öka medborgarinflytandet och demokratiseringen av planprocessen. Decentralisering inom plansystemet från, statligt ansvar till kommunalt ansvar, skulle leda till att stärka den lokala demokratin. Detta genom kommunens beslutsfattande avseende den lokala miljöns utformning samt beaktande av allmänna och enskilda intressen (Strömgren, 2007). Utökad sakägarkrets och stärkt medborgarinflytande skulle leda till beslutsunderlag med starkare lokal förankring vid planprocessen (Boverket, 2014). Möjligheten att framföra sin åsikt gav ökad insyn samt inflytande hos medborgarna inom planering av den fysiska miljön (Strömgren, 2007). Samtidigt kan kravet på medborgardeltagande ses som en faktor för att effektivisera planeringsprocessen, då ett tidigare deltagande kunde förbygga överklagan i senare skeden av planprocessen (Stenberg et al. 2013, 26). Emellertid skulle de förtroendevalda politikerna stå för de slutgiltiga besluten avseende markanvändning och den fysiska miljöns utformning, vilken på bästa sätt ska eftersträva att tillfredsställa de mål och intressen som bör tillvaratas. Allmänhetens inflytande, genom bland annat samråd, skulle främst generera mer grundande beslutsunderlag (Strömgren 2007).
Vikten av medborgares inflytande vid utvecklingsprocesser är något som även kommit att förstärkas genom internationella samarbeten. Vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992 antogs handlingsprogrammet Agenda 21. Enligt programmet fastslogs det att även intresseorganisationer och andra medborgerliga sammanslutningar skulle ges utrymme i utvecklingsprocesser. Vidare pekade Agenda 21 på att medborgares möjligheter att delta vid beslutsprocesser gällande den fysiska miljön inte skulle vara begränsade genom allmänna val.
Utan för att uppnå gemensamma mål inom hållbar utveckling skulle medborgare ges större möjlighet att medverka i beslutsprocesser (Stenberg et al. 2013, 26).
Tillsammans med denna bakgrund och vad Thörn (2013) kallar den liberala stadsplaneringen kom det svenska planeringstänkandet att göra en vändpunkt. Denna omställning beskriver hur statens och kommuners roller förändrats inom offentlig förvaltning, där skiftande maktförhållanden hos staten, kommuner, privata aktörer och medborgare således resulterat i konsekvenser för den byggda miljön.
Enligt denna ideologiska princip står individens och marknadens drivkrafter i centrum. I praktiken kom det att innebära att statens inflytande skulle ge vika till förmån för marknadens aktörer. I enlighet med framväxten av den liberala stadsstyrningen kom såväl planeringens omfattning som planeringsprofessionen inom offentlig förvaltning att förändras.
Decentraliseringen inom stadsutvecklingsprocessen under 1980-talet kom även att minska inflytandet hos arkitekter och planerare, där större utrymme gavs till privata byggherrar och entreprenörer samt tekniska lösningar (Thörn 2013, 369). Vidare menar Thörn att de avregleringar som skett inom offentlig sektor snarare kan ses som omregleringar. Enligt Thörn har den liberala styrningsmodellen inte resulterat i minskat politiskt styre eller färre avregleringar. Avregleringar inom vissa områden av offentlig styrning och förvaltning har snarare skapat behov av nya former av politisk styrning, exempelvis ny lagstiftning och nya regleringar för att stärka privatisering och marknadsstyrning.
5
2 LITTERAURÖVERSIKT
I följande kapitel redogörs ett antal aspekter och perspektiv för nyliberala strömmingar inom offentlig förvaltning, vilka positionerar uppsatsens frågeställningar och problemformulering i en teoretisk utgångspunkt. Då liberala styrningsmodeller är omfattande i sin utbredning har litteraturöversikten tillämpats för att ringa in den geografiska kontexten inom dessa teorier.
Rumsliga konsekvenser av liberala och marknadsmässiga styrningsprinciper är omdebatterade inom den geografiska litteraturen. För att skapa en förståelse för dessa konsekvenser presenteras ett fåtal exempel på rumsliga och planeringsrelaterade policys i kapitlet.
2.1 Nyliberalism i geografin
Enligt Sager (2011) är nyliberalismen ett centralt begrepp för att förstå skiften samt diskurser inom planeringsteori. Då nyliberalismen belyser såväl politiska trender som byråkratisk omvandling som formar planering i praktiken. Den nyliberala filosofin syftar till att stärka administrativ effektivisering, entreprenörskap och ekonomisk frihet, vilket resulterar i försvagad demokratisk politisk styrning. Detta innebär att styrning i större utsträckning förskjuts från offentlig förvaltning till privata kapitalstarka aktörer. Detta har föranlett en försvagad välfärdsstat och ökad social polarisering, till fördel för konkurrenskraftiga och marknadsorienterade lösningar. Effektivitet inom politisk och offentlig förvaltning regleras allt mer genom ekonomiska faktorer snarare än demokratiska aspekter av politiken (ibid).
Konsekvenser av nyliberalismen inom offentlig förvaltning har lett till minskat inflytande över fysisk stadsutveckling hos såväl stat som kommun. Kommuner har mindre incitament att både initiera samt finansiera nybyggnation och har blivit därmed blivit beroende av privata exploatörer såsom byggbolag och fastighetsutvecklare, drivna av globala ekonomiska nätverk och företagsvinst (Listerborn 2015, 75).
En grundläggande aspekt inom nyliberala styrningsprocesser är en avtagande statlig inblandning i samhällsutvecklingen. Denna process har kommit att känneteckna ekonomisk och politisk styrning sedan 1980-talet och kan beskrivas som en övergång från government- till governancestyrning. Detta innebär att det har skett en horisontell förskjutning av makten inom policyskapande från offentlig sektor till en omfattande grupp av bland annat privata aktörer samt intresseorganisationer. Policyskapande kan därmed anses ha resulterat i demokratiska konsekvenser. Privata aktörer ges större utrymme till inflytande genom en liberal styrningsprocess inom samhällsutveckling, till skillnad från den traditionella demokratimodellen där staten tidigare verkade som ensam aktör. Emellertid riskerar denna typ av liberala styrningsprocess medföra att kapitalstarka entreprenörer får mer utrymme till påverkan inom samhällsutvecklingen (Swyungedouw, 2005).
I en litteraturstudie redogör Tore Sager för diskussionen kring nyliberala styrningsprinciper inom den geografiska litteraturen mellan 1990–2010. I studien lyfter Sager fram 14 områden för planeringsrelaterade policys rumsliga utfall och konsekvenser grundat på omställningen till den nyliberala styrningen. De områden som lyfts fram kan delas in i de fyra underkategorierna urban ekonomisk utveckling, försörjning av teknisk infrastruktur, förvaltning och utformning av kommersiella områden i staden, bostadsmarknad och stadsförnyelse (Sager 2011).
Inom urban och ekonomisk utveckling beskrivs exempelvis platsmarknadsföring av städer där lokala politiska insatser tillämpas för att attrahera direktinvesteringar, skaffa yttre finansieringar samt generera fler arbetstillfällen. Försörjning av teknisk infrastruktur kännetecknas i större utsträckning av offentlig-privat samverkan där privat sektor har fått ökat inflytande och engagemang i såväl finansiering och drift av transportinfrastruktur. Inom förvaltning och utformning av kommersiella områden i staden redogör Sager för hur geografisk forskning
6
fokuserat på hur bland annat ökad privatisering av offentliga rum används för att skapa attraktiva och konsumtionsvänliga miljöer. Vilket även tenderar att resultera i social exkludering av vissa grupper i samhället. Marknadsmässiga och liberala styrningsprinciper inom bostadsmarknad och stadsförnyelse kan resultera i rumsliga fenomen som gentrifierings- och stadsförnyelseprocesser.
2.1.1 Urbant entreprenörskap
Dagens planering är beroende av en privat-offentlig samverkan där politiker och planerare intar ett mer entreprenörmässigt förhållningssätt för stadens utveckling. För att locka besökare och investerare från andra konkurrerande städer blir det absolut nödvändigt att skapa en atmosfär av staden som andas innovation, spänning, kreativitet och trygghet.
Under 1970- och 1980-talen har den entreprenörmässiga planeringen fått en allt större plats i västvärlden och har gradvis ersatt 1960-talets storskaliga planering. Harvey (2011, 106 ff) menar att detta har föranlett en förändrad syn på hur städernas ekonomiska utveckling främjas genom ett entreprenörmässigt förhållningssätt. Vidare menar Harvey att urbant entreprenörskap resulterar i ökad konkurrens mellan städer om kapital, arbetstillfällen och andra resurser. Det skapar vad Harvey kallar ett ”kapitalistiskt spel” där stadsregioner kan införskaffa konkurrensfördelar genom att skapa en så attraktiv stad som möjligt och som även kan främja ekonomisk utveckling.
Genom en kombination av traditionell platsmarknadsföring och lokalpolitiska ambitioner om att skapa attraktivitet för nya direktinvesteringar, skaffa yttre finansieringar samt generera fler arbetstillfällen beskriver Harvey offentlig-privat samverkan som en kärnpunkt i det urbana entreprenörskapet. Dessutom menar han att offentlig-privat samverkan inom stadsutvecklingsprojekt många gånger kan ses som entreprenörsmässiga och ”spekulativa”, vilket innebär många risker, där det offentliga ofta står för dessa, medan en stor del av vinsten går till privata aktörer (Harvey 2011, 113–117). Dessutom menar Harvey att liberala och marknadsmässiga styrningsprinciper skapar rumsliga utfall där sociala värden och vikten allmänna intressen inom stadsutveckling pressas ner till minsta godtagbara nivå.
2.1.2 Strategier för att skapa attraktiva stadsrum
Zukin (1998) redogör för hur liberala styrningsprinciper inom stadsutveckling sedan 1980-talet och framåt alltmer styrs av strategier för att skapa kommersiellt attraktiva stadsrum med fokus på konsumtion. Detta leder till att städer inte längre är utrymmen för produktion, utan snarare för konsumtion, vilket också förändrar städers fysiska struktur. Skapandet av dessa attraktiva stadsrum kräver dessutom större ekonomiska investeringar och har därmed ofta åtföljts av samarbete med privata aktörer som får alltmer utrymme i det offentliga rummet och därmed mer makt över det.
Grundat på den nyliberala stadspolitiken som var drivande i många amerikanska städer under 1990-talet myntade Neil Smith 1996 konceptet kring den revanschistiska staden. Detta innebar att det inom styrning av stadsutvecklingen fanns en ökad trend av att tillämpa metoder och strategier för att kontrollera och styra stadsrummet genom exkludering av hemlösa, tiggare och andra ”mindre önskade” grupper i samhället (Atkins 2003; Johnsen & Fitzpatrick 2010).
Thörn (2011) menar att det, givet liberala styrningsprinciper, inom Sverige finns en växande trend att skapa attraktiva och trygga stadsrum genom så kallade ”soft policys”. Detta innebär att utformningen av den bebyggda miljön sker på ett sådant sätt att den blir mindre tillgänglig för människor med oönskade beteenden, exempelvis genom att avlägsna sittplatser eller göra de mindre bekväma att visas på under längre tid (Johnsen & Fitzpatrick 2010; Thörn 2011). Vidare menar Thörn att stadsrummet blir mer privatiserat och kontrollerat. Inom svensk politik och
7
planering drivs därmed offentlig verksamhet tillsammans med privata aktörer att skapa kommersiellt attraktiva offentliga platser och för att reglera och kontrollera stadsrummet. För att stärka såväl engagemang som inflytande hos näringsidkare och fastighetsägare skapas större incitament för att forma kommersiellt attraktiva stadskärnor.
2.2 NEW PUBLIC MANAGEMENT I KOMMUNAL FÖRVALTNING
New Public Management är ett begrepp som används för att beskriva den omställning av styrning och organisering, i enlighet med nyliberalismen, som skett inom offentlig sektor de senaste decennierna. NPM myntades av forskaren Christopher Hood 1991 och kan ses som ett samlingsbegrepp vilket omfattar flertalet organisationsmodeller från den privata sektorn (Sager 2011, Hall 2012 28ff, Montin & Granberg 2013, 98). Sedan 90-talet har svensk offentlig förvaltning till stor del karaktäriserats av NPM, i likhet med många andra västerländska länder (Hall 2012, 29, Montin & Granberg 2013, 97). Styrning genom NPM har inneburit en övergång till mindre inriktning på processkontroll till mer fokus på omfattande ansvar för resultat inom offentlig verksamhet. Utgångspunkten inom styrningsfilosofin grundas i antagandet om att marknaden tillsamman med konkurrens förväntas resultera i ökad effektivitet och kvalitet (Hood 1995, Sager 2011; Montin & Granberg 2013, 98). Genom implementeringen av NPM som styrningsprocess inom offentlig sektor har nyliberal filosofi resulterat i omfattande förändringar av institutioner och organisationer inom ramen för offentlig planering (Sager 2011). I Sverige har offentlig-privat upphandling blivit vanligt förekommande, det vill säga att offentlig verksamhet upphandlar tjänster av privata aktörer. Därmed kan privata aktörer ses som underleverantörer till den offentliga sektorn (Hall 2012, 29). Sager (2011) menar att planeringen i större utsträckning privatiserats då kommunen upphandlar planeringsrelaterade uppdrag med privata aktörer. Därmed menar Sager att planeringen i sig kan ses som en vara på marknaden.
Kärnan inom NPM är att jämna ut skillnader mellan privat och offentlig sektor samt därmed ge ökad tilltro till den privata sektorns styrning. Detta innebär att offentlig sektor styrs genom marknadsmässiga handlingsmönster, där fokus hamnar på bland annat kostnadseffektiva offentliga tjänster. Inom NPM förändras relationerna mellan offentlig sektor, privata aktörer och kunder. Dessutom eftersträvas företagsliknande processer internt inom organisationer genom bland annat effektiva processer och tydlig målorientering (Hall 2012, 29ff).
Studier kring New Public Management inom socialt arbete visar att företagsekonomiska organisationsmodeller resulterar i mer omfattande administration, tilltagande arbetsbördor och upplevd stress hos offentligt anställda socialarbetare (Lauri 2016). Givet förändrad organisering och styrning menar Lauri att socialarbetare upplever att professionen genomgått en stor omställning. Bland annat leder ökade krav på dokumentation av ärenden till minskad tid för socialarbetare att möta och samtala med klienter. Socialarbetare upplever sig ofta stressade och begränsade inom sina yrkesroller, vilket ofta hamnar i konflikt med enskilda tjänstemäns etiska och moraliska ståndpunkter (ibid).
2.3 Planerarrollen i förändring
Parallellt med att styrning och organisering av offentlig verksamhet har genomgått en stor omdaning sedan 1980-talet och framåt, har även planerarens roll kommit att förändras. Grundat i konsekvenser av den nyliberala ideologin har planeringen i större utsträckning kommit att verka för att understödja kapitalet och den fria marknaden. Samhällsplaneringens huvudsakliga syfte är att på bästa möjliga sätt tillgodose medborgares behov i samhället. Inom planeringen är värden som demokrati, jämlikhet och effektivisering starka målsättningar. Emellertid kan dessa värden i vissa avseenden komma att hamna i konflikt och motverka varandra (Hermelin 2013, 306).
8
Sager (2009) menar att det finns flertalet värden som i stor omfattning påverkar planerarens arbetsroll. Bland annat innebär behovet av demokrativärden att planeraren ska ge utrymme för medborgare att delta i och påverka allmänna beslut inom områden som berör dem. Samtidigt har planeraren ansvar för att upprätthålla såväl den sociala som ekologiska miljön för att tillgodose livskvalitet för medborgarna. Vidare menar Sager att nyliberal ekonomisk styrning försvårar planererans arbete inom dessa områden, då planeringsarbete ofta mäts genom ekonomiska faktorer. Ur detta perspektiv kan planerarens roll kan därmed ses som en förvaltare för att främja stadsutveckling till bekostnad på allmänhetens intressen och miljömässiga aspekter. Således styrs kommunala planerares arbetsuppgifter i större utsträckning genom processer där en effektiviserad förvaltning prioriteras framför demokratiska värden (Sager 2009; 2011).
Planeringen organiseras och bedrivs inom ramen för det politiska systemet. Den demokratiska princip som råder inom offentlig förvaltning innebär att politiker initierar målsättningar och förslag. Tjänstemannens uppgift är att bereda ärendet genom att arbeta fram utredningar och underlag, vidare står politiken för slutgiltiga beslut som planeringstjänstemännen sedan genomför. Johansson och Khakee (2008, 56ff) menar emellertid att det ökade behovet av deltagandeprocesser i planeringen kan se som en ytterligare demokratisk aspekt i det politiska systemet. Givet detta skifte har planerarprofessionen fått axla rollen som en förvaltare av demokratiska värden inom planeringsprocessen. Planeraren ansvarar därmed för att tillgodose och vara lyhörd inför medborgares synpunkter och åsikter genom deltagandeprocesser.
Emellertid kan detta ofta hamna i konflikt med kravet på en effektiv planprocess.
Vidare visar tidigare studier att medborgare anser att deras möjligheter till inflytande inom beslutsfattande processer är begränsade, då de upplever att beslut redan är fattade innan de ges möjlighet att tycka till. Dessutom pekar studier på att medborgare i stor utsträckning inte har lika förutsättningar att komma till tals i processen till följd av maktrelationer i samhället och att det såldes främst är resursstaka gruppers intressen som beaktas (Strömgren, 2008).
2.4 Att bjuda in medborgarna i planeringen
Det ökade intresset för medborgardeltagande i planeringen grundar sig flertalet olika samhällsförändringar. Emellertid menar samhällsforskaren Abdul Khakee (2006) att fyra centrala förändringar kan urskiljas för att beskriva det ökade behovet av deltagandeprocesser inom planeringen.
Bärkraftig utveckling
Ökad medvetenhet om miljöproblemens omfattning och komplexitet samt strävan efter hållbar samhällsutveckling ställer högra krav på dialog mellan allmänheten och offentlig förvaltning för att nå samförstånd (Khakee 2000:12; 2006:12; Johansson & Khakee 2008,51). En grundläggande aspekt inom strävan mot en bärkraftig utveckling är att kunskaper avseende medveten konsumtion hos den enskilde individen leder till att det ställs högre krav på att industriproduktionen ställs om mot att bli mer hållbar. I denna fråga spelar planeraren och andra offentliga tjänstemän en central roll vid att såväl redogöra som bilda medborgare kring hur ändrade livsstils- och konsumtionsmönster kan bidra till miljömässigt hållbar utveckling. I enlighet med nyliberala styrningsprocesser konkurrerar städer och regioner i allt mer omfattande utsträckning om det globala kapitalet. Därmed ställs högre krav på planerare att underordna transnationella företag en marknadsvänlig infrastruktur i samhället. Således menar Johansson och Khakee (2008) att planeraren slits mellan att tillgodose krav från internationella investerare samtidigt som planeraren ansvarar för att styrka lokalt engagemang i miljöfrågor och hållbara konsumtionsvanor.
9 Förändring av välfärdssamhället
Som tidigare nämnts var byggandet av välfärdsstaten starkt förankrat i den svenska planeringen.
Samhällsplanerares arbetsuppgifter och handlingar byggde på långsiktig planering av välfärdssamhället, vilka i stor utsträckning influerades av i normer i enlighet med välfärdsmodellen. Nyliberala strömningar, där offentlig verksamhet snarare styrs av marknad och efterfrågan har resulterat i en försvagad välfärdsmodell. Genom välfärdssamhällets många gemensamma värden var en stor del av det grundläggande arbetet för planeraren att tillgodose allmänhetens intressen. Inom offentlig förvaltning fanns en generell acceptans för allmänhetens intressen och därmed var behovet av medborgardialog begränsad. Vidare menar Khakee att den försvagade välfärdsstaten föranlett en avtagande gemensam värdegrund inom flertalet planeringssammanhang i ett samhälle som kännetecknas av ökad konkurrens om offentliga resurser samt mer polariserade och fragmenterade allmänna intressen. Grundat på denna omställning krävs dialog mellan planerare och olika intressenter för att nå samtycke avseende kollektiva intressen samt motverka marginalisering av resurssvaga grupper i samhället (Khakee 2006, 12–13; Johansson & Khakee 2008, 51–52).
Multikulturell samhällsordning
Grundat på de senaste decenniernas politiska och sociala globala omvandlingar har strömmen av invandring och flyktingar ökat. Detta har lett till mer diversifierade och mångkulturella samhällen och städer. Multikulturalism syftar till att skapa rättvisa och riktiga villkor mellan olika kulturella grupper samt att skapa tillhörighet hos stadens medborgare. Detta är aspekter som ska genomsyra planerings- och beslutsunderlag och kräver därmed inkluderande samt jämställda dialoger inom offentlig förvaltning.
Marknadsorientering och individcentrerad demokratimodell
Sedan 1990-talet har villkoren för samhällsplaneringen genomgått en stor förändring inom flertalet aspekter. Den mest genomgående förändringen har skett i enlighet med omorganiseringen av den offentliga sektorn, som i större utsträckning styrs efter marknadsorienterade strategier. Omställningen innebär att offentlig verksamhet anses ha inspirerats av styrningsprinciper, inhämtade från det privata näringslivet, exempelvis beställarutförarmodeller, interna köp- och säljarrelationer, intern konkurrens och privatiserat ansvar för flertalet allmännyttiga intressen. Förändrad organisatorisk styrning och ökad komplexitet inom finansiering har lett till begränsade resurser för kommunal förvaltning.
Kommunens strategier för att hantera såväl fysiska, sociala och ekologiska aspekter av planeringen har inneburit en förskjutning från en hierarkisk styrning till mer nätverksorienterad styrning (Khakee 2006 13-14; Johansson & Khakee 2008, 53–55).
Genom en förändrad plan- och bygglagstiftning har marknadsmässiga styrningsprinciper givit privata byggherrar och andra marknadsmässiga aktörer ökat inflytande inom stadsutveckling, där offentlig sektor tidigare hade huvudansvaret. Detta har föranlett att fokus och prioriteringar inom stadsbyggnad genomgått en omställning från långsiktig planering till mer kortsiktig och vinstdrivande projektplanering. Mer omfattande satsningar och investeringar i den fysiska miljön och byggprojekt karaktäriseras numera av samordning och förhandling mellan olika privata vinstdrivande aktörer och kommuner. Denna typ av förhandling inom planeringen strävar efter att huvudsakligen skapa ekonomisk vinst inom stadsbyggande, med följden att sociala och demokratiska dimensioner ofta förbises (Johansson & Khakee 2008, 54).
Grundat på dessa omständigheter menar Khakee att medborgares förhållningssätt till den kommunala politiken förändrats. Från en ”kollektivistisk medborgarmodell” till en
”individcentrerad demokratimodell”. Medborgares engagemang inom traditionell partipolitik
10
samt andra traditionella folkrörelser har blivit mindre självklar. Istället har den enskilde medborgaren större möjlighet till politiskt inflytande genom att engagera sig inom områden av egenintressen. Exempelvis att vara delaktig inom bostadsrättsföreningar eller föräldragrupper.
Vidare menar Khakee att detta förändrar offentlig förvaltnings syn på människor, från medborgare till konsument eller brukare (Khakee 2006, 13–14; Johansson & Khakee 2008, 54).
2.4.1 Begränsningar vid deltagandeprocesser
Kritiken mot betydelsen av deltagarprocesser inom planeringen riktas främst mot medborgares faktiska möjlighet till inflytande och påverkan inom de projekt som initieras. Diskussionen om vem eller vilka dialogen är till för grundas i att deltagandeprocesser ofta används som
”dekoration” för att legitimera strategier och beslut som snarare styrs av enskilda intressen (Sager 2011; Tahvilzade 2015, 44–48). Bristande återkoppling av material från samråd kan innebära att redogörelse för hur synpunkter tillvaratagits inte ges fullt ut. Detta gör det möjligt för makthavare såsom politiker, planerare och privata aktörer att hävda att medborgares synpunkter har övervägts. I vissa fall kan detta ses som en strategi för att snarare legitimera intressen och beslut hos såväl offentlig sektor som privata intressenter, genom att använda medborgardeltagande som ”dekoration” för att betona att allmänheten haft möjlighet att påverka beslutstagandet (Sager 2011). Vidare menar Sager att deltagandeprocesser under en liberal stadsstyrning har en benägenhet att legitimera rådande maktstrukturer genom att ge skenet av demokratiska värden i planeringsprocessen. Kommunala planeringsprocesser som strävar efter hög grad av tidseffektivitet resulterar ofta i minskade möjligheter för medborgarna att delta och påverka planeringen. Samtidigt som beslutsunderlag många gånger inte är i linje med medborgares faktiska intressen, utan snarare styrs av intressen hos privata aktörer.
De förändrade strukturerna som liberala styrningsprocesser och marknadsmässiga organisatoriska principer medför, där planering karaktäriseras genom nätverk mellan offentlig och privat samverkan, tycks resultera i ett tilltagande avstånd mellan offentlig förvaltning och medborgare. Inom offentlig-privat samordning blir det svårare att säkerställa ansvarsutkrävandet inom planeringsprocessen, då insynen minskar för hur fördelning av såväl ansvar som representation sker. Målsättningar och krav för hur processerna bedrivs samt de värden som är av vikt skiljer sig mellan privata aktörer och offentlig verksamhet. Inom liberala styrningsprocesser tenderar marknadsmässiga principer och vinstintressen hos privata aktörer att värderas högre än demokratiska inslag i planeringsprocessen (McGuirk 2001; Sager 2011, Luit 2014). Vidare menar McGuirk (2001) att hanteringen av material som framkommer vid medborgardialog ger utrymme för planerare att tolka och hantera medborgares åsikter och synpunkter på ett sådant sätt att de bättre passar in inom planeringsprojektens ramar. Där dessa ramar i allt större utsträcknings styrs och fastställs av privata aktörers intressen och tidsmässiga preferenser. Dessutom tycks deltagandeprocesserna styras av ekonomiska faktorer, såväl för hur processerna genomförs men också kostnader för eventuell nödvändig utbildning inom retorik och tillvägagångssätt för de tjänstemän som arbetar med medborgardialoger (Listerborn 2016, 75).
11
3 METOD
Under detta avsnitt presenteras de tillvägagångssätt som tillämpats för studiens metod samt genomförande och bearbetning av empiriska data. Avsnittet redogör även för etiska ställningstaganden och en metodologisk diskussion.
3.1 Metodologisk ansats
Studien utgår ifrån en teoridriven ansats. Vid den inledande fasen av studien har en övergripande litteratursammanställning genomförts, detta för att få en övergripande bild av såväl svensk som internationell litteratur och forskning inom ämnet.
Utgångspunkten för studien grundas i teorier kring liberala styrningsprocesser och marknadsmässigt organisatoriska styrningsprinciper inom svensk och internationell forskning, samt hur dessa antas påverka planerarrollen och deltagandeprocesser. Då nyliberala strömmingar tar form inom flertalet geografiska skalor har studien begränsats till kommunal skala. Detta givet studiens syfte, vilket ämnar undersöka hur styrnings- och organisationsfilosofi inom nyliberalismen resulterar i och påverkar rumsliga utfall och sociala konsekvenser inom offentlig förvaltning.
3.2 Datainsamling
Empiriska data inom studien grundas på djupintervjuer med kommunala tjänstemän i relation till deras dagliga arbete med planering. Med fokus på frågor som är relevanta för planerarrollens utveckling samt hur detta eventuellt får konsekvenser inom deltagandeprocesser. Intervjuer med kommunala tjänstemän är komplicerade. Uttryck för personliga synpunkter kan ses som illojalitet mot sin arbetsgivare, alltså den kommun de företräder. Det har därför inom studien varit av stor vikt att hålla informanternas identiteter anonyma.
Intervjuer är en vanligt förekommande metod inom samhällsvetenskaplig forskning. Metoden är särskilt användbar vid studier som ämnar undersöka samt skapa en helhetsförståelse för komplexa och subtila fenomen. Intervjuer är således lämpliga inom forskning som avser skapa djupare förståelse för åsikter, erfarenheter och skapa en helhetsförståelse för samhälleliga system och strukturer. Vidare kan intervjuer tillämpas för att tillgå privilegierad information hos nyckelpersoner inom verksamhetsområden, vilka antas tillföra betydelsefulla kunskaper i relation till deras erfarenhet och position (Denscombe 2016, 265).
Vid semistrukturerade intervjuer förbereds ett antal teman och frågor som ska behandlas. Under intervjun ges emellertid fritt utrymme avseende temans och frågors ordningsföljd. Samtalet leds därmed i förhållande till informantens utvecklig av svar och ger således informanten mer utrymme att ingående redogöra för de teman som tas upp (Denscombe 2016, 266).
Frågorna vid intervjuerna med de kommunala tjänstemännen strukturerades genom följande huvudsakliga teman; processer vid medborgardialog, verksamhetens organisation, synen på sin egen roll inom planering och samordning med privata aktörer (se bilaga 1). I tillägg hade ett antal underfrågor för varje tema formulerats för att få mer innehållsrika svar. För att ge informanterna utrymme att själv belysa viktiga aspekter och erfarenheter var frågorna öppet formulerade.
12
3.3 Urval
Urvalet har skett subjektiv då informanter valts ut i förhållande till en förväntan om att erhålla erfarenheter som anses relevanta avseende undersökningens syfte. Ett subjektivt urval kan användas där forskaren på förhand har en viss kännedom om vad som skal studeras. Vid subjektivt urval väljer forskaren medvetet ut personer som antas besitta värdefull information och kan vara avgörande för studien (Denscombe 2016, 74–75).
3.4 Genomförande av intervjuer
Urval av intervjupersoner skedde via information från kontaktsidan på kommuners hemsida, där namn och ansvarsområde för de olika tjänstemännen fanns angivet. Sammantaget kontaktades 25 kommunala tjänstemän som arbetar med planeringsfrågor vid olika svenska kommuner via e-post. Målsättningen för studien var att genomföra mellan 3–5 djupintervjuer.
Av de 25 tjänstemännen som kontaktades svarade 6 att de var intresserade av att delta i studien.
Emellertid svarade två av dessa så pass långt in i processen att det ansågs vara svårt att genomföra ytterligare intervjuer samt analys. Då studien delvis ämnar undersöka hur planerarprofessionen förändrats över tid var det önskvärt att komma i kontakt med informanter med relativt lång erfarenhet inom yrket. Emellertid önskades en viss spridning av tjänstemännens erfarenhet och bakgrund för att skapa en bredare överblick. De informanter som deltog i studien har mellan 15–35 års erfarenhet inom branschen (se tabell 1). Totalt genomfördes fyra intervjuer med informanter i kommuner över hela landet. Grundat på den geografiska spridningen utfördes intervjuer både vid personligt möte och över telefon.
Intervjuer med informanter inom rimligt tidsmässigt reseavstånd skedde vid personligt möte på dennes arbetsplats. Valet att genomföra intervjuer via telefon gjorde att det genom studien var möjligt att tillgå information från informanter från olika delar av landet. Detta möjliggjorde även nå ut till fler informanter samt kunnat fånga in en geografisk spridning inom såväl mindre som större kommuner. Intervjuerna tog mellan 45 till 60 minuter att genomföra. Inledningsvis presenterade jag mig själv och studiens syfte. Vidare fick informanterna att berätta mer om sin bakgrund och erfarenhet inom yrket, vilket i regel mynnade ut i ett samtal som berörde många av de teman som skulle tas upp. Intervjuguiden användes snarare i slutet av intervjun, för att kontrollera att de teman och frågor som formulerats på förhand hade behandlats.
Tabell 1. Bakgrundsinformation informanter.
Informant 1 15 års erfarenhet inom offentlig förvaltning.
Arbetar idag med frågor gällande övergripande planering inom kommunen.
Informant 2 35 års erfarenhet inom offentlig förvaltning, både inom stat och kommun.
Arbetar idag inom övergripande planering inom kommunen.
Informant 3 33 års erfarenhet inom offentlig förvaltning, både inom stat och kommun.
Arbetar idag inom övergripande planering inom kommunen.
Informant 4 17 års erfarenhet inom kommunal och privat sektor.
Arbetar idag inom övergripande planering inom kommunen.
Källa: Sofia Silfverbrand
13
3.5 Analytisk tillvägagångssätt
För att underlätta transkriberingen spelades samtliga intervjuer in, detta gjorde det enkelt att spola tillbaka för att kunna skriva ner informanternas exakta svar. Intervjuerna transkriberades huvudsakligen i sin helhet, emellertid kom samtalen ibland att mynna ut i sidospår som inte var relevanta i relation till studien syfte, vilka valdes att inte inkludera vid transkriberingen. När samtliga intervjuer transkriberats skrevs de ut, för att få en övergripande bild av det material som framkommit. Vidare behandlades materialet genom kodning i relation till teman som varit återkommande vid intervjuerna samt teman som var relevanta i relation till teorier och tidigare forskningsresultat. Behandling av kvalitativa data genom kodning syftar främst till att skapa en överblick samt reducera större mängder data till relevanta nyckelteman. Detta underlättar organisering och sortering av det inkomna materialet för vidare analys (Cope 2016, 379).
Vidare behandling av data skedde genom analytisk kodning. Vid denna typ av metod behandlas kvalitativa data genom kodning i relation till teman som ligger inom ramen för studiens syfte.
Analytisk kodning ämnar att på ett djupgående plan skapa förståelse för de processer och kontexter som framkommer inom kvalitativa data (ibid). Cope menar att den främsta fördelen med kodning vid inledande behandling av kvalitativa data är att metoden är öppen och möjliggör för att oväntade kopplingar synliggörs, vilket i många fall kan generera viktiga insikter inom det som studeras.
För att skapa en överskådlig blick av materialet, samt söka förståelse för större sammanhang samt hur de olika temana kan kopplas samman med varandra samt teoretisk utgångspunkt skapades konceptkartor. Konceptkartor används som analysmetod för att organisera och analysera kvalitativa data. Vid analys genom konceptkartor synliggörs huvudsakliga teman inledningsvis. Vidare kan underkategorier enklare uttydas, samt hur dessa kan kopplas samman med de huvudsakliga temana som framkommit vid intervjuer. Detta är en metod som snabbt kan skapa en övergripande bild av materialet och visa på samband och kopplingar mellan olika teman och koncept som återfinna i materialet (Cope 2016, 375–377). Tillsammans med den inledande kodningen av materialet och konceptkartorna var det enklare att överskådligt analysera data genom att få en övergripande visuell bild av informationen som framkommit under intervjuerna. När detta genomförts var det enklare att mer detaljerat skapa förståelse för informanternas erfarenheter och upplevelser i relation till studien syfte.
3.6 Forskningsetik
Vid forskning i form av studier av enskilda individer är det av stor vikt att forskare förhåller sig till vissa forskningsetiska riktlinjer. Detta för att studien ska uppnå så hög kvalitet som möjligt.
Inom samhällsvetenskaplig forskning efterföljs fyra huvudsakliga krav, vilka denna studie har förhållit sig till; informationskravet, samtyckeskravet, konfidentialitetskravet samt nyttjandekravet. Detta genom att informera om studiens syfte, frihet för informanten att närsomhelst avbryta sin medverkan, vetskap om att all information hanteras konfidentiellt samt att insamlade data och information endast används i forskningssyfte för just denna studie (Denscombe 2016, 424ff).
Inför intervjuerna fick de informanter som valde att delta i studien skriftlig information om studiens syfte och hur resultatet skulle behandlas samt redovisas (se bilaga 2). Den skriftliga informationen redogjorde för informantens rättighet att frivilligt deltaga i undersökningen, samt att om informanten så önskar, när som helst kan välja att avbryta samarbetet. Vid intervjun fick informanterna möjlighet att ge muntligt samtycke till att intervjun skulle spelas in.
14
3.7 Reflexivt ställningstagande och trovärdighet
Att vara objektiv samt kritisk i forskningsarbetet är en väsentligt för dess trovärdighet.
Atkinson (1998) menar att det är omöjligt att bortse från forskarens egna subjektiva erfarenheter och känslor i förhållande till det empiriska material som samlats in. Således är det viktigt som forskare att vara objektiv genom att vara medveten om egna känslor, värderingar och världsuppfattning i relation till studien och det material som framkommer och analyseras. Det är viktigt att som forskare, genom självreflektion, i största möjliga mån skilja det personliga från det professionella. Som forskare är meningen således att identifiera, tolka och skapa underliggande förståelse för kvalitativa data (ibid). Detta understryker vikten av att författaren är medveten om att förhålla sig reflexivt till den information och kunskap som framkommer vid analysen av de intervjuer som genomförts. Samtalet mellan intervjuare och informant, som uppstår under intervjun, kan ses som en dynamisk process. Intervjuareffekten uppstår när informanten anpassar sina svar efter hur denne uppfattar forskaren, detta avser bland annat kön, ålder och etnicitet. Utifrån dessa aspekter antas samtalet påverkas av forskarens personliga identitet (Denscombe 2016, 270–271). Därmed kan det konstateras att såväl insamlande av data, genom intervjuer, samt analysen av detta material som ligger till grund för studien påverkats av min identitet, livserafenheter och världssyn.
3.8 Metoddiskussion
Grundat i att studien ämnar undersöka ämnen som kan anses vara känsliga, är det troligt att vissa svar inte redogjordes fullt ut. Under samtliga intervjuer var det vanligt att informanterna ofta svarade med exempelvis ”så gör vi”, ”vi på kommunen” eller ”jag kan inte tala för alla”.
Detta trots att det redogjorts för informanterna att de inte intervjuades i egenskap av representant för den kommun de företräder, utan att intresset främst var att ta del av deras erfarenheter och upplevelser av professionen, var det under intervjuerna stundtals tydligt att rollen som kommunal tjänsteman var svår att förbise. Detta kan också grunda sig i informanternas uppfattning om mig och min identitet, men även att jag är en utomstående part.
Att tjänstemannarollen är så pass viktig och djupt rotad kan ses som ett resultat i sig. De intervjuer som utfördes vid personliga möten tenderade att vara mer flytande samtal. De intervjuer som genomfördes via telefon hade en benägenhet att bli mer formella, och intervjuguiden fick användas större utsträckning för att få samtalet att flöda mer fritt.
Samtliga informanter som deltog vid studien arbetar huvudsakligen inom övergripande planering, vilket kan ha påverkat svaren avseende informanternas erfarenheter och upplevelser inom just deltagandeprocesser. Då man inom övergripande planering arbetar med projekt som ligger längre fram i tid jämför med exempelvis detaljplanering som behandlar projekt och frågor som ligger närmare i tid. Detta gör att deltagandeprocesser kan se olika ut, både i relation till genomförande och deltagande. Även om valet att inkludera informanter inom övergripande planering var omedvetet kan erfarenheter och upplevelser hos tjänstemän se olika ut beroende på vilket planeringsområde de arbetar inom. Genom att intervjua planeringstjänstemän med bakgrund i olika delar av kommunal planering hade eventuellt olika perspektiv inom deltagandeprocesser och organisatoriska förändringar kunnat belysas. Emellertid gjordes bedömningen vid studiens inledande urval att se kommunala planeringstjänstemän som en enhetlig grupp. Detta grundat i ett antagande att styrning av offentlig förvaltning i relation till liberal stadsstyrning bör te sig relativt likartat inom den offentliga planeringens olika områden.
Viktigt att ha i åtanke är att mycket av den litteratur som studerats ställer sig kritiskt till liberala strömningar i geografin. Det har dock varit svårt att finna tidigare geografisk forskning som ställer sig positiv till de styrningsprinciper som format dagens stadsutveckling.
Därmed är det viktigt att belysa skillnader i informanternas perspektiv i relation till litteraturens.
15
4 RESULTAT
I detta avsnitt presenteras de huvudsakliga temana som framkommit under analysen av de intervjuer som har genomförts inom studien.
4.1 Fler intressen och åsikter som ska vägas in i planeringsprocesser
Vid intervjuerna framkom det att samtliga informanter upplever att planeringen som helhet blivit betydligt mer komplex, och att detta återspeglas inom planprocesser. Inom dagens planering ställs högre krav på hänsyn inom betydligt fler aspekter än tidigare. Samtidigt menar informanterna att det finns ett betydligt större intresse för att samtliga aspekter, intressen och åsikter bör vägas in i planeringen för att uppnå ett hållbart samhällsbyggande. Två av informanterna har arbetat inom planeringsverksamhet sedan 80-talet och har över 30 års erfarenhet inom yrket. De båda upplever att rollen som planerare ändrats i förhållande till den plan- och bygglagstiftning samt mark- och miljölagstiftning som tillämpats inom svenskt planväsen sedan 80-talets senare hälft.
”Tidigare hade vi inga begrepp om genomförandetid, utan tidsramen var öppen.
Idag bestämmer man sådant i förväg, man bestämmer dessutom olika huvudmäns ansvar i planerna på ett helt annorlunda sätt.” (Informant 3)
Informanterna upplever att planeringen för 30 år sedan var mer rationell och fokuserade snarare på den fysiska utformningen samt saknade mer omfattande inslag av ekologiska, sociala och demokratiska aspekter. Då det inom exploatering inte fanns några större krav på varken miljömässiga utredningar eller krav på att i större utsträckning samråda med allmänheten skedde planprocesserna mer löpande. Offentlig verksamhet hade större inflytande över fysisk planering och hade flertalet redskap för att kontrollera samt ta mark och fastigheter i anspråk.
Grundat på att offentlig förvaltning i större utsträckning styrde planeringen och att färre intressen övervägdes inom planärenden hade planeraren sällan specificerade tidsramar att förhålla sig till. Då offentlig verksamhet ensam stod för planeringen fanns heller inget behov att redogöra för olika ansvarsområden inom projekten.
4.2 Slimmad organisation och tidsplan i planeringen
Under intervjuerna framkommer det att en kortare tidsram inte alltid är ett problem. Snarare menar informanterna att långdragna planeringsprocesser kan innebära negativa aspekter för såväl tjänstemän som medborgare. En av informanterna menar att långdragna processer skapar frustration hos medborgare, men också misstro för planarbetet och planeringstjänstemän. När planprojekt drar ut på tiden förekommer det att medborgare ofta uttrycker sin misstro mot tjänstemännens förmåga att genomföra och färdigställa projekten.
Emellertid framkommer det att det är på grund av att planeringen som helhet blivit betydligt mer komplex som planerare upplever begränsningar inom planeringsprocessen. Under de tidsramar som ställs ska planeraren ta hänsyn till en mångfald av olika aspekter och intressen, samtidigt som de ansvarar för att samordna med olika utomstående parter inom planeringsprojekten.
”Det finns många positiva effekter av att man slimmar organisationer och tidsplaner på ett sätt idag för att det ska bli mer effektivt. Däremot kan det ju ses som att man driver upp tempot till en nivå där man kanske inte får den nödvändiga tiden. Jag menar man är ju samma bräckliga individ som ska utföra arbetet trots att man vrider i skruvarna med tidsramarna.” (Informant 2)
16
En av informanterna menar att det finns många fördelar med att fler intressen vägs in under planeringen, att inflytande från privata aktörer samt medborgare leder till bättre beslutsunderlag vid planeringen. Emellertid uttrycker informanten att dagens planering ställer högre krav på planeraren och att denna ofta känner en viss tidspress i förhållande till att fler aspekter ska tillvaratas under samma tidsram (eller många gånger en mer pressad tidsram). Vidare framkommer det att exploatering i större grad initieras och styrs av privata aktörer och att dessa också ställer krav på en mer tidseffektiviserad process.
”Det handlar ju om att utmana maktstrukturer. Den ekonomiska logiken bygger ju väldigt mycket på rådande maktstrukturer, där vissa saker värderas heligare än andra. Därför är det viktigt att integrera alla aspekter av planeringen, såväl sociala, ekologiska som ekonomiska. Det är ju värden som är oskiljaktiga, de går ju ihop med varandra. Där är planeringen jätteviktig, den kräver ju samarbeten från alla håll och vinklar.” (Informant 1)
Genom intervjuerna framkommer det att planerares handlingsutrymme till stor del måste förhålla sig till de ramar som ställs av privata aktörers vinstintressen. Emellertid menar en av informanterna att offentlig sektor till viss del bör utmana rådande maktstrukturer inom samhällsutveckling, som till stor del styrs av ekonomiska faktorer. Informanten menar att detta är en viktig aspekt för att uppnå framtida hållbar utveckling som tar hänsyn till flera aspekter.
För att ändra trenden där bland annat sociala och demokratiska värden tenderar att stå i bakgrunden, menar informanten att bättre samförstånd mellan offentliga och privata aktörer kan vara nyckeln till en hållbar utveckling.
4.2.1 Privata aktörer som initiativtagare i planprocessen
Vid intervjuerna framkommer det att tjänstemän ofta ställs inför omfattande och komplexa avvägningar inom planeringen. Privata aktörer har större inflytande inom stadsutvecklingen, därmed ställs högre krav på att det som byggs är attraktivt. Dessutom ligger det inom privata aktörers intresse att planeringsprocessen är tidseffektiv.
”Avvägningar och prioriteringar görs ju hela tiden. I utvecklingsprocesser som innebär attraktivitet och effektivisering så är det ju såklart att det ibland blir så, att bland annat sociala värden får falla tillbaka. Och där är det ju viktigt att vi jobbar med tillväxtbegreppet, vad innebär egentligen det? Det är viktigt att vi pratar om det, hur pratar vi om de här frågorna. Näringsliv är ju inte ute och…. Jag menar kommuners och företags mål och sätt att arbeta är ju olika.” (Informant 1)
Informanterna redogör för att det finns en viss skillnad sett till hur arbetsprocesser inom kommunal verksamhet genomförs och styrs jämfört med privata aktörer. Vid projekt som genomförs i samarbete mellan kommunen och privata aktörer upplever de intervjuade tjänstemännen att sociala och demokratiska aspekter tenderar att prioriteras bort. En av informanterna redogör dessutom att de åtstramade tidsplanerna ibland upplevs som stressande, parallellt med att fler aspekter och medborgares åsikter ska tillvaratas.
”I den här slipade tidsplanen så finns det ibland risker, att det ska gå fort, då har man inte alltid den tiden. Ibland känner man att man blir lite stressad av tidsplanen.
Då är det ju alltid en risk givetvis att vissa aspekter faller bort, och det blir ju ett extra moment om man ska lyssna med många.” (Informant 2)
17
”Tidigare var det ju mer kommunen som planerade, men idag är det ju fler privata aktörer som är initiativtagare och sätter ribban och också den tidsramen som blir påtaglig tas fram. Jag menar de har ju andra tidsramar att förhålla sig till.”
(Informant 2)
De flesta informanterna menar att de ofta känner sig pressade mellan å ena sidan privata aktörers krav på tidseffektivisering och å andra sidan ansvar för att tillgodose gemensamma värden hos allmänheten och enskilda medborgare. En av informanterna redogör för att tidsramen gav större tidsmässigt utrymme när kommunen i större utsträckning styrde planeringen. Vidare framkommer det att samtliga informanter som deltog vid studien anser att det är tjänstemännens roll att tillgodose såväl sociala som demokratiska värden. Däremot framkommer det att just dessa värden ofta får stå tillbaka till fördel för en tidsmässigt effektiv planeringsprocess.
4.3 Planeraren – från expert till projektledare
Genom intervjuerna framkommer det från två av informanterna att planeringens ökade komplexitet också kommit att innebära att planerarens roll har skiftat de senaste decennierna.
Tidigare hade planeraren oftast mer handlingsutrymme och arbetet skedde i större uträckning på egen hand. För att samråda inom de områden där planeraren själv saknade expertkunskap konsulterades experter inom andra områden.
”Processerna är mycket mer komplexa. Förut satt ofta planförfattaren väldigt mycket allena och arbetade med planen, och frågade upp till någon sakkunnig inom ett visst område då och då. Idag arbetar vi mer tillsammans i grupp och tillsammans med andra aktörer. Fler underliggande utredningar ska genomföras tillsammans med andra parter. Det gör att planförfattaren blir mer av en projektledare i en grupp av människor och intressen, där arbetet snarare blir att sammanställa olika saker” (Informant 3)
Detta kan ses i enlighet med att planeringen kommit att behöva ta hänsyn till bredare beslutsunderlag samt behov av att samordna med fler aktörer. Planerarens roll har enligt informanterna snarare kommit att liknas vid en projektledarroll, där planeraren ansvarar för samordning mellan olika parter. Att flertalet aspekter övervägs och tas hänsyn till samt att leda projektet fram i relation till de kravs som ställs av såväl lagstiftning som privata aktörer.
”Vi har ju blivit ”tvungna” att ha en mer samordnande roll, både när det kommer till deltagande och innehållet i planeringsarbetet. Vi är ju mer eller mindre projektledare eller någon slags processledare som mer har ett ansvar för att se till att projektet lotsas fram” (Informant 2)
Vidare framkommer det vid intervjuerna att de arbetsuppgifter som planeraren tidigare ägnade sig åt relaterade till de områden som tjänstemännen ansåg sig ha tydlig sakkunskap inom. Idag är arbetsuppgifterna mer varierade och komplexa. Samordning med fler aktörer gör att planeraren snarare ansvarar för hur processen genomförs samt säkerställa att den förhåller sig till den lagda tidsramen. Vidare upplever informanterna att deras handlingsutrymme inom planeringsprocessen blivit begränsat under de senaste decennierna. Vid en av intervjuerna framkommer det att offentlig förvaltning hade större inflytande och fler verktyg att styra stadsutvecklingen och syftar på välfärdsstatens omfattande utbyggnad av bostadsförsörjningen inom miljonprogrammet. Vidare redogör informanten att denna upplever att offentlig förvaltning tidigare i större utsträckning styrde över kommunal mark och dess exploatering.
