Kartläggning av politiska insatser under finanskrisen 2008-2009
Tillväxtanalys fick i 2012 års regleringsbrev i uppdrag att analysera strukturella effekter på näringslivet av finanskrisen. Ett deluppdrag har handlat om att kart- lägga och analysera de policyåtgärder som vidtogs i samband med finanskrisen för att hantera dess effekter. Syftet med uppdraget har varit att ge en samlad bild
Dnr 2012/006
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Studentplan 3, 831 40 Östersund
Telefon 010 447 44 00 Telefax 010 447 44 01 E-post info@tillvaxtanalys.se www.tillvaxtanalys.se
För ytterligare information kontakta Tomas Hagberg Telefon 010-447 44 74
E-post tomas.hagberg@tillvaxtanalys.se
Förord
I denna rapport kartläggs de åtgärder som sattes in av staten för att möta finanskrisen 2008- 2009. Den är en delrapport inom ramen för regeringsuppdraget Analys av strukturföränd- ringar och finanskrisen i Tillväxtanalys regleringsbrev för 2012.
I rapporten beskrivs de åtgärder som sattes in på olika områden. Rapporten delar upp stö- det efter olika kategorier, exempelvis stöd till den finansiella sektorn, stöd till näringslivet och stöd till arbetsmarknaden. En svår fråga har här varit att avgöra vad som är åtgärder mot krisen och vad som är åtgärder under krisen. Rapporten beskriver i kronologisk ord- ning de mest centrala åtgärderna som vidtogs under 2008 och 2009. Den gör också en belysning av regionala variationer i krisåtgärder där olika kommuner och regioner vidtog olika åtgärder.
Beroende på vilken tidsperiod som avses uppgår de totala insatserna till mellan 25
(kortaste tidsperioden) och 70 (längsta tidsperioden) miljarder kronor. Av dessa var stödet till näringslivet avsevärt, 15 miljarder kronor, om den kortare tidsperioden avses. Exempel på åtgärder inom detta område var ökade lånemöjligheter för företag, ROT-avdrag och stöd till fordonsindustrin.
Rapporten har skrivits av Olof Linde, Stefan Wing och Peter Sandén på Sweco Eurofutures.
Rapporten kommer att användas som underlag till vidare delprojekt inom projektet Analys av strukturförändringar och finanskrisen. Projektledare för projektet är Tomas Hagberg, utredare på Tillväxtanalys.
Östersund, januari 2013 Jan Cedervärn
Innehåll
Sammanfattning ... 7
1 Uppdraget ... 9
1.1 Bakgrund och syfte ... 9
1.2 Kartläggningens upplägg och genomförande ... 9
2 Översikt av finanskrisen och centrala åtgärder ... 11
2.1 Inledning ... 11
2.2 Från en höstbudget inriktad på att möta en lågkonjunktur och rusta för framtiden… ... 12
2.3 …till aktiv krispolitik hösten och vintern 2008/2009 ... 13
2.4 Fortsatt aktiv arbetsmarknadspolitik och beslut om stöd till kommuner våren 2009 ... 17
2.5 Hösten 2009 med allt tydligare tecken på vändning ... 17
3 Finanskrisen ur ett regionalt perspektiv ... 19
3.1 Krisen slog olika starkt över landet ... 19
3.2 Regionala åtgärder under krisen ... 20
4 Fördjupad kartläggning av åtgärder fördelat på politikområden ... 28
4.1 Utgångspunkter för kartläggningen ... 28
4.2 Insatser riktat till finansmarknaden ... 30
4.3 Insatser riktat till näringsliv och företagande ... 38
4.4 Insatser riktat till arbetsmarknaden ... 45
4.5 Insatser riktat till utbildning ... 51
4.6 Insatser riktat till kommuner och landsting ... 54
4.7 Insatser riktat till infrastruktur ... 55
4.8 Insatser riktat till energi och miljö ... 57
5 Samlad analys och slutsatser ... 59
5.1 Finanskrisens delar och dess koppling till åtgärderna ... 59
5.2 Omfattningen av åtgärderna ... 60
5.3 Betydelsen av åtgärderna ... 63
5.4 Avslutande diskussion och reflektioner ... 69
Sammanfattning
Tillväxtanalys har i 2012 års regleringsbrev fått i uppdrag att analysera strukturella effekter på näringslivet av finanskrisen. Ett deluppdrag som gavs till Sweco Eurofutures under hösten 2012 har handlat om att kartlägga och analysera de policyåtgärder som vidtogs i samband med finanskrisen för att hantera dess effekter. Syftet med uppdraget har varit att ge en samlad bild av de politiska beslut och åtgärder under krisen på den nationella nivån, samt att mer översiktligt beskriva hantering och effekter regionalt. Kartläggningen har i hög grad baserats på deskriptiv analys, kombinerat med intervjuer främst för den regionala belysningen. I uppdraget har ingått att presentera och diskutera de samlade åtgärdernas syfte, innehåll och betydelse, samt att göra en bedömning av hur stor andel av krisinsat- serna som var näringspolitiskt orienterade i förhållande till andra aktuella politikområden under krisen.
Utifrån dessa uppdragsmål framkommer ett antal metodologiska avvägningar som varit viktiga att klargöra inför genomförandet. En har handlat om hur man ska se på uppdragets tidsmässiga avgränsning till 2008 och 2009, och om fokus skulle ligga på när beslut om åtgärd tagits eller när åtgärden avses att gälla. I praktiken finns beslut som både tagits in- nan krisen men som gällt under krisen, samt de som tagits under krisen och gällt efter. Den huvudsakliga utgångspunkten har här varit att utgå från beslut under åren 2008 och 2009, men där budgetmässiga utgifter för 2010 också tagits med. En annan central fråga som diskuteras rör gränsdragningen mellan olika politikområden, som inte alltid varit helt gi- ven, medan den tredje och kanske svåraste avvägningen rört frågan om vad som ska be- traktas som åtgärder mot krisen, i förhållande till åtgärder som görs under krisen men kanske utifrån ett annat grundsyfte. Samtliga dessa frågor diskuteras i inledningen av ka- pitel 4 och utgör sedan grund för utformningen av den samlade kartläggningen som görs i kapitlet.
Rapporten inleds med en kronologisk belysning av finanskrisens förlopp tillsammans med de mest centrala åtgärderna som vidtogs från den nationella nivån under 2008 och 2009.
Denna visar att krisen slog till med överraskande kraft under hösten 2008 och att det under vintern och följande vår 2009 fanns en allmän bild av att krisen skulle kunna bli både ut- dragen och få långtgående följder för både näringsliv och samhället i stort – men redan under sommaren 2009 märktes tendenser till att botten var nådd och under senhösten bör- jade återhämtningen i ekonomin. Under detta förlopp 2008 och 2009 tycker vi oss se kriser på tre olika nivåer. Den första krisen som utlöstes av en längre osäkerhet på de ameri- kanska penningmarknaderna och som slog till med kraft när dominerande bolåneinstitut och banker försattes i konkurs hösten 2008, vilket skapade direkt effekt på de finansiella marknaderna världen över och så även i Sverige. Den andra krisen handlade mer specifikt om fordonsindustrin med underleverantörer som var den näring i Sverige som drabbades först och mest kraftfullt av krisen med tusentals varslade tidigt under hösten 2008. Detta kan dock inte enbart sägas bero på finanskrisen utan ytterst av en strukturell branschkris där många länder i västvärlden med bilindustri haft en övervolym under lång tid. Den tredje krisen gällde den reala ekonomin, när krisen fick en vidare spridning på landets produktion, sysselsättning och hushållens ekonomi under slutet av 2008 och under stora delar av 2009. Vi kan också konstatera att statens samlade åtgärder följde denna gång, med inledningsvis tydligt fokus på att stabilisera de finansiella marknaderna, för att därefter komma att fokusera mer på generella stimulanspolitiska åtgärder inom arbetsmarknad, utbildning, näringsliv, infrastruktur och senare genom stöd till kommunsektorn, men också
genom tydligt riktade åtgärder bland annat genom ett samlat åtgärdspaket riktat mot den krisdrabbade fordonsbranschen.
I belysningen av finanskrisen utifrån det regionala perspektivet i kapitel 3, framgår tydligt att krisen slog olika hårt i landet, där framförallt industritunga kommuner och regioner drabbades hårt medan andra regioner med mer tjänstebaserad eller offentligt inriktad ar- betsmarknad ofta kom mer lindrigt undan. Krisen ledde också till en ny form av regional mobilisering i många utsatta län, genom det av regeringen initierade varselsamordnings- uppdraget, som ledde till nya samarbetsarenor mellan privata och offentliga aktörer där man tillsammans analyserade den egna situationen med behov av både akuta insatser och mer strukturella åtgärder på längre sikt. Med koppling till situationen för många företag under krisen, sågs regionernas behov av insatser framförallt handla om stärkt kreditförsörj- ning och kompetensutveckling i företag, samt mer direkta krisinriktade rådgivnings- och stödinsatser. Detta gjorde bland annat att Almis ökade utlåningsanslag från regeringen och Socialfondens möjligheter till kompetensutvecklingsinsatser i företag fick tydligt ökad efterfrågan under krisen och uppskattades som krisåtgärd av många regioner.
I rapportens sista kapitel görs också en sammanställning av omfattningen av de stimulans- politiska åtgärder som vidtogs under krisen. Denna visar att omfattningen kan variera mellan omkring 25 miljarder och 70 miljarder kronor, beroende på vilken tidsperiod som avses och vilka ytterligare avvägningar som görs. Av sammanställningen framgår också att under krisens mer akuta fas, vilket den lägre siffran avser, var samtidigt insatserna riktat till näringsliv och företagande relativt omfattande på ca 15 miljarder kronor, vilket gör att näringspolitiken sammantaget framstår som ett av de utgiftsmässigt mer prioriterade områ- dena i krispolitiken under vintern och våren 2008-2009.
Det är dock viktigt att notera att i detta sammanhang ingår inte omfattningen eller kostna- derna för de betydande statliga garanti- och låneåtaganden som riktades till finansmark- naderna under krisen. Dessa hade till syfte att skapa stabilitet och förtroende i det finansiella systemet, vilket bedömningarna också är att de sammantaget gjorde under den akuta - men i backspegeln sett - ändå rätt kortvariga finanskrisen 2008-2009.
1 Uppdraget
1.1 Bakgrund och syfte
Finanskrisen är bara den senaste i en rad djupa kriser som drabbat Sverige under de senaste hundra åren. Dessa kriser har sinsemellan haft olika orsaker, förlopp och konsekvenser, men de har i allmänhet haft långsiktiga effekter på samhällsekonomin.
Tillväxtanalys har i 2012 års regleringsbrev fått i uppdrag att analysera strukturella effekter på näringslivet av finanskrisen. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2013.
Ett deluppdrag handlar om att kartlägga och analysera vilka policyåtgärder som genomför- des i samband med finanskrisen för att hantera dess effekter. Kartläggningen syftar till att underlätta en analys av inriktningen och effekterna av den förda politiken, samt kunna utgöra en viktig utgångspunkt för att i ett senare skede göra en samlad bedömning av kris- politikens effekter. I samband med detta har Tillväxtanalys valt att ge Sweco Eurofutures ett uppdrag att kartlägga politiska insatser såväl nationellt som regionalt som genomfördes med hänvisning till finanskrisen under perioden 2008-2009.
Kartläggningen ska omfatta alla typer av områden och insatser, för att ur dessa kunna identifiera de som främst inriktades mot näringslivet och vars syfte var att mildra finans- krisens effekter på företagen och/eller underlätta omställning och förnyelse.
Syftet är bland annat att ge en bild av åtgärdernas syfte, innehåll och betydelse, samt be- döma hur stor andel av krisinsatserna som var näringspolitiskt orienterade i förhållande till andra aktuella politikområden under krisen.
1.2 Kartläggningens upplägg och genomförande
Kartläggningen handlar om att ge en samlad bild av de politiska åtgärder som vidtogs på den nationella nivån, i syfte att tydliggöra vilken typ av insatser hanteringen av finanskri- sen främst har lett fram till, vilken målgrupp de riktats mot, vilken omfattning de haft samt när i tiden under finanskrisen som beslut tagits respektive när insatser avses. Till detta görs också en mer översiktlig kartläggning av hur det regionala arbetet påverkades av krisen och vilka åtgärder och insatser som var mest centrala ur deras perspektiv.
Även om näringsliv och företagande utgör en kärna i uppdraget, har utgångspunkten för genomförandet varit att beskriva åtgärder och insatser utifrån den relevans och betydelse som de haft under krisen. Detta för att kunna sätta åtgärder riktat mot näringslivet i relation till övriga politik- och insatsområden.
Genomförandet vilar i hög grad på deskriptiv analys utifrån de propositioner och besluts- underlag som legat till grund för åtgärderna. Till detta kommer också material i form ut- redningar, analyser och utvärderingar som gjorts, av delar av krisen, eller mer samlat kring krisens förlopp och åtgärder. För den regionala belysningen har vi bland annat utgått från det varselsamordningsuppdrag som regeringen initierade under krisen, där Näringsdepar- tementet har tillhandahållit material från länens rapportering till regeringen från vintern och våren 2008-2009. Med detta material som bakgrund har även intervjuer med utvecklingsansvarig myndighet i respektive län gjorts. Syftet med dessa samtal har varit att få en bild av hur länen dels uppfattade Varselsamordningsuppdraget och insatserna som gjordes utifrån detta, dels hur de uppfattade behoven mer specifikt hos näringslivet under krisen och i vilken mån särskilda åtgärder vidtogs utifrån dessa regionalt. Även för den
regionala kartläggningen tillkommer mer deskriptivt material och analyser inom det till- växtpolitiska området, från regionerna själva och genom olika satsningar som gjorts inom Socialfonden och Regionfonden under krisen.
Rent metodiskt för genomförandet har vi blivit tvungen att ta ställning till ett antal frågor som får inverkan på kartläggningens utfall. En fråga har handlat om hur man ska se på uppdragets tidsmässiga avgränsning till 2008 och 2009, och om fokus ligger på när beslut om åtgärd tagits eller när åtgärden avser att gälla. I praktiken kan här beslut tas innan kri- sen men gälla under krisen, samt tas under krisen men gälla efter. Den huvudsakliga ut- gångspunkten har varit att utgå från beslut under åren 2008 och 2009, men där utgifter för 2010 också tagits med. En annan fråga som diskuteras i kartläggningen är gränsdragningen mellan olika politikområden, som inte alltid varit helt given. Den tredje och kanske svåraste frågan handlar dock om vad som ska betraktas som åtgärder mot krisen i förhållande till åtgärder som görs under krisen, men utifrån ett annat syfte. Samtliga dessa frågor diskuteras i inledningen av kap 4 och utgör sedan grund för utformningen av den samlade kartläggningen.
Rapportens disposition är uppbyggd enligt följande. Kapitel 2 ger en övergripande bild av finanskrisens förlopp under 2008 och 2009, tillsammans med en beskrivning av de mest centrala åtgärder som vidtogs från den nationella nivån. I kapitel 3 görs en övergripande belysning av finanskrisen ur ett regionalt perspektiv, där fokus ligger på att beskriva och exemplifiera krisarbetet och viktiga åtgärder tillsammans med bedömningar av hur insat- serna fungerat under krisen. I kapitel 4 finns den fördjupade kartläggningen som ger en total bild av åtgärder fördelat på politikområden, samt när under krisen beslut och insatser avses. Kartläggningen är en ren beskrivning av vidtagna åtgärder utifrån politikområden.
Denna summeras sedan i det avslutande kapitel 5, som också ger en mer samlad analys av finanskrisen och de åtgärder som vidtagits främst nationellt men också regionalt. I det avslutande kapitlet diskuteras också åtgärdernas inriktning, omfattning och tidsmässiga timing, samt i viss mån betydelsen av åtgärderna.
2 Översikt av finanskrisen och centrala åtgärder
2.1 Inledning
Kapitlet syftar till att ge en övergripande beskrivning av finanskrisens förlopp under 2008 och 2009 samt de centrala åtgärder och insatser som vidtogs på nationell nivå. 1 Vi inleder dock med en kort rekapitulering för att ge perspektiv på krisens direkta effekter. Den glo- bala finanskrisen fick en mycket snabb inverkan på sysselsättningen när den drabbade den svenska ekonomin under hösten 2008. På kort tid ökade antalet varsel till rekordhöga ni- våer, och totalt varslades närmare 145 000 personer från september 2008 till juni 2009.
Allra högst var antalet varslade redan i november 2008 då närmare 20 000 personer varsla- des om uppsägning, och fram till mars 2009 låg varslen varje månad över 15 000-strecket.
I detta läge kan krisens effekter beskrivas som akuta. De höga nivåerna visade sig dock bli relativt kortvariga och redan under försommaren 2009 var antalet varsel tillbaka på mer normala nivåer.2
Ett annat konstaterande i efterhand är att krisens effekter i form av varsel på arbetsmark- naden nästan uteslutande gällde den privata sektorn. Och inom den privata sektorn var det framförallt tillverkningsindustrin med fokus på fordonsindustrin och byggnadsbranschen som drabbades. Figuren ger en tydlig bild av krisens inverkan på svensk arbetsmarknad i termer av varsel med en peak från hösten 2008 fram till försommaren 2009.3
Figur 2.1: Inkomna varsel per månad på offentlig och privat sektor, jan 2005- jan 2010.
Om detta – hur kraftfullt krisen skulle slå eller för den delen hur snabbt den skulle komma att avta - visste dock varken regeringen eller någon annan aktör i inledningen av hösten 2008. Tecken på detta finns bland annat i regeringens syn på utvecklingen såväl i den då nära föreliggande höstbudgeten som i den efterföljande extra krisbudgeten
1 Texten baseras bland annat på regeringens propositioner under krisen (proposition 2008/09:1, 2008/09:97, 2008/09:100, 2009/10:1), Finanspolitiska rådets rapporter Svensk finanspolitik 2009 resp. 2010,
Statskontorets utvärdering av varselsamordningsuppdraget, samt regeringens uppföljning av den nationella strategin (Ds 2009:69).
2 De stora varslen de senaste åren - PM Arbetsförmedlingen 2010-03-17 3 Ibid
(januaripropositionen), där man med facit i hand kan konstatera att den första undervärde- rar nedgången för att bara några månader senare snarare övervärdera långsiktigheten i krisen. Detta kan givetvis påverka hur man i efterhand kommit att värdera både de insatser som gjordes och de som inte gjordes. När det hände var dock gången ungefär den följande under krisen 2008-2009.
2.2 Från en höstbudget inriktad på att möta en lågkonjunktur och rusta för framtiden…
2.2.1 Förspelet till krisen
Innan krisen slår till ordentligt finns åtminstone ett år av oro på den amerikanska penning- marknaden, där USA:s centralbank inleder en serie sänkningar av styrräntan, och tillsam- mans med andra centralbanker runt om i världen (dock ej den svenska) främjar likviditeten på de finansiella marknaderna. Redan i februari 2008 beslutar USA:s regering om ett fi- nanspolitiskt stödpaket. Osäkerheten tilltar globalt under våren och sommaren, men inför hösten 2008 framstår det ekonomiska läget fortfarande som svårbedömt. Sveriges Riks- bank inleder faktiskt den ödesdigra september 2008 med att höja styrräntan med 0,25 pro- centenheter till 4,75 procent (föga anades då att man bara fem månader senare skulle sänka den till 1 procent). Bara dagar därefter kommer besked från USA att bolåneinstituten Fannie Mae och Freddie Mac sätts under statlig förvaltning, och veckan därpå, den 15 september, ansöker den amerikanska investmentbanken Lehman Brothers om konkurs.
I detta sammanhang presenterar också den svenska regeringen sin budget för 2009. Däref- ter kan man säga att krisförloppet går snabbt. Redan två veckor senare, den 7:e oktober, fastställer EU principerna för statliga ingripanden på de finansiella marknaderna och dagen efter påbörjar riksbanken sin sänkning av räntan med 0,5 procentenheter.
2.2.2 Budgeten för 2009 siktar på att möta lågkonjunkturen och rusta för framtiden
Den 22 september 2008 offentliggörs budgetpropositionen för 2009 under namnet ’Fler i arbete – tryggad välfärd’. I pressmeddelandet skriver regeringen att reformer görs på hela 32 miljarder kronor (motsvarar ca 1 % av BNP) för 2009 för att
”mildra effekterna av en sämre konjunktur, varaktigt höja sysselsättningen och för- stärka välfärden. Samtidigt som regeringen möter dagens problem rustar dessa sats- ningar Sverige för framtiden.”
En stor del av reformutrymmet går till sänkt skatt med fokus på låg och medelinkomstta- gare (ca 15 miljarder kr avser bland annat tredje steget i jobbskatteavdraget och höjning av siktgränsen för statlig inkomstskatt), samt en förtidssatsning på infrastruktur som uppgår till 7,6 miljarder kronor för 2009 och 2010.
Det kan nog konstateras att budgeten inte har avsett att hantera en finanskris - vilket titeln också avslöjar - men regeringen hinner ändå med att få in texter om den ökade oron på finansmarknaderna och skriver bland annat att
”de mörka moln som hängt över världsekonomin har tätnat under sommaren och hös- ten när oron har ökat på finansmarknaderna i omvärlden. Mot denna bakgrund juste- rar regeringen, liksom de flesta andra bedömare, ned tillväxtprognosen för Sverige.”
Regeringens syn på just BNP-utvecklingen visar hur oförberedd man var när krisen kom. I budgeten skrivs BNP ner för 2009 men bedömningen är fortfarande att den ökar med 1,3
procent för 2009. I budgeten ett år senare är läget ett annat och bedömningen av BNP blir att den istället minskar med någonstans runt 5,2 procent för 2009 (fallet blev slutligen hela 5,5 procent). Regeringen öppnar också för att ytterligare stimulansåtgärder under hösten kan komma att bli nödvändiga utöver de som finns med i budgeten.
2.3 …till aktiv krispolitik hösten och vintern 2008/2009
Eftersom krisen blev akut samtidigt med budgetpropositionens tillkännagivande, hamnade fokus snabbt på att ta fram analyser och underlag för kompletterade åtgärdsprogram – nu riktat mot krisen och i första hand med sikte på de finansiella marknaderna, men senare också på ytterligare stabiliserings- och stimulanspolitiska åtgärder.
2.3.1 Fokus på att stärka stabiliteten på de finansiella marknaderna
Ett stabilt finansiellt system har central betydelse för en väl fungerande ekonomi. Om för- troendet rubbas får det återverkningar på såväl hushåll som företag, vilka får svårt att få tillgång till lån och krediter. Risken blir då stor att såväl investeringar och konsumtion minskar eller uteblir, vilket i sin tur riskerar att lamslå ekonomin. Regeringens prioriterade insatser för att komma till rätta med den finansiella krisen under hösten 2008 var att snabbt vidta åtgärder för att säkerställa att kreditmarknaderna åter kunde börja fungera. De inrik- tades på att skapa bättre förutsättningar för företag och hushåll att låna pengar samtidigt som olika typer av kreditgarantier skulle underlätta för svenska företag att upprätthålla sin export.Det var inte bara regeringen som agerade utan även aktörer som Riksgälden, Finansin- spektionen och framförallt Riksbanken hade viktiga funktioner under den akuta krisen.
Behovet av likviditetsstöd blev akut och Riksbanken som dittills inte behövt vidta större åtgärder gjorde direkt omfattande insatser och ökade bland annat balansomslutningen från ca 200 till drygt 600 miljarder kronor på några månader, genom att låna ut såväl svenska kronor som amerikanska dollar till de svenska bankerna på längre löptider än normalt.
Under hösten kom också Riksbanken att ge akut likviditetsstöd till två enskilda banker, först Kaupthing Bank och kort därefter Carnegie Investment Bank.
Regeringens första tydliga ingripande görs den 6 oktober 2008 då insättningsgarantin höjs från 250 000 till 500 000 kronor för bankernas inlåningskonton just för att skydda sparar- nas pengar och återställa förtroendet för kreditmarknaden. Insättningsgarantin innebär att staten ersätter de pengar som kunder har satt in på konto hos banker och vissa andra insti- tut om banken går i konkurs.
Den 20 oktober presenterar regeringen en stabilitetsplan för krishanteringen av det finansiella systemet. Planen omfattar tre delar: Den första delen är ett statligt garantipro- gram för banker och bostadsinstitut med flera, som möjliggör garantier för en del av ban- kernas upplåning och som syftar till att förbättra bankernas finansiering och sänka deras upplåningskostnader vid en kris. Den andra delen är en stabilitetsfond på 15 miljarder kronor som upprättas för att på lång sikt finansiera olika statliga stödåtgärder till finansiella företag. De finansiella företagen ska betala obligatoriska avgifter till fonden som ska byggas upp under en 15-årsperiod till 2,5 procent av BNP. Den tredje delen utgörs av en lag om statligt stöd till kreditinstitut (den så kallade stödlagen), som ger regeringen rätt att ingripa med olika former av stöd till svenska banker och kreditinstitut för att förhindra allvarliga störningar i det finansiella systemet. Stödet kan exempelvis ges i form av garan- tier eller kapitaltillskott. Stabilitetsplanen med dess tre delar godkänns av riksdagen och träder i kraft månadsskiftet oktober-november 2008.
I slutet av oktober ger Riksbanken nödlån till Carnegie Investment Bank och bara en dryg vecka in i november tas Carnegie över av Riksgälden efter att ha förlorat sitt tillstånd att bedriva bankverksamhet.
I februari 2009 kommer den sista stora delen i paketet för att säkra finansmarknaderna i form av ett frivilligt Kapitaltillskottsprogram riktat till affärsbanker (med en ram på 50 miljarder kronor). Motivet är att upprätthålla kreditgivningen hos banker, vilken riskerades under krisen med risk för allvarliga konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen. Pro- grammet används strax därefter för statens medverkan i Nordeas nyemission där staten planerade att delta med 5 miljarder kronor. Detta visade sig också bli den enda transaktionen inom ramen för det programmet under krisen.
2.3.2 Finansieringsåtgärder riktade till företagssektorn
Under november och december 2008 får också Svensk Exportkredit (SEK) och Almi Fö- retagspartner ett kapitaltillskott på 5 respektive 2 miljarder kronor. Dessutom får SEK en låneram på 100 miljarder kronor samt en garantiram på högst 450 miljarder kronor. Till detta höjs också ramen för Exportkreditnämndens exportkreditgarantier från 200 till 350 miljarder kronor. Åtgärderna motiveras av regeringen utifrån vikten att möta större före- tags brister på långfristig exportfinansiering, och generellt för att stärka mindre företags möjligheter till krediter. Almis målgrupp utökas senare till att gälla även medelstora före- tag upp till 250 anställda, samtidigt som lånemöjligheterna utökas. Regeringen underlättar senare företagens finansieringssituation ytterligare genom att ge företagssektorn uppskov med inbetalningen av vissa skatter och avgifter under hela 2009.
2.3.3 Stimulanspolitiskt paket presenteras i december
Det skulle dröja till 5 december 2008 innan regeringen presenterade ett första samlat fi- nanspolitiskt stimulanspaket mot krisen, som sedan formellt ingick i januaripropositionen 2009 ’Åtgärder för jobb och Omställning’, vilken kan betraktas som en extra budget på grund av krisen. Regeringen framhåller här att krisen slog till med kraft under senare delen av september 2008, vilket tvingat regeringar världen över att vidta åtgärder för att återställa förtroendet för de finansiella marknaderna, men att krisen nu också spridits sig till den reala ekonomin, med tydliga effekter på sysselsättning och tillväxt som följd. Regeringen skriver att
”trots de åtgärder som vidtagits eller aviserats för att mildra krisen bedöms den eko- nomiska utvecklingen bli avsevärt mycket svagare de närmaste åren än vad som förut- sågs för bara ett halvår sedan.”
Regeringen betonar att krisen väntas bli både lång och utdragen.
Stimulanspaketet omfattar 22,9 miljarder kronor och har tydligt fokus på jobbskapande åtgärder samt åtgärder för omställning. Paketet avser dock perioden 2009 till 2011, vilket gör att de direkta åtgärderna för 2009 stannar vid ca 8,4 miljarder kr. Av dessa avses 3,5 miljarder gå till Arbetsförmedlingen främst för stärkt jobbcoachning och praktikplatser, 3,6 miljarder till ett ROT-avdrag till hushållen, samt 0,9 miljarder till halverad arbetsgivarav- gift i nystartsjobben. Satsningen på ROT motiveras bland annat utifrån det svåra syssel- sättningsläget inom byggsektorn. Ytterligare resurser läggs på utbildning samt infrastruk- tur. Satsningen på infrastruktur avsåg framförallt underhållsarbete, medan förstärkningar på utbildningsområdet gällde yrkeshögskolan och yrkesinriktad vuxenutbildning.
Det kan således noteras att av krispaketet på 22,9 miljarder kronor avser 8,4 miljarder 2009, varav drygt hälften utgörs av strukturella åtgärder i form av permanentning av såväl ROT som nedsättningen i nystartsjobb. Regeringen betonar att deras motiv för att hantera och möta krisen är att insatserna ska vara strukturellt riktiga, medan tillfälliga åtgärder ska vara effektiva - och just tillfälliga. Mot bakgrund av krisen framstår den tillfälliga omlägg- ningen av fokus i arbetsmarknadspolitiken som den tydligaste markeringen. Tidigare var regeringens arbetsmarknadspolitik inriktad på insatser för personer som står långt från arbetsmarknaden, men i och med januaripropositionen riktas nu mer resurser till personer med korta arbetslöshetstider, främst genom coachningsinsatser och praktik för att i ett tidigt skede kunna ge individanpassat stöd till dem som blivit arbetslösa. Satsningarna på de långtidsarbetslösa handlar bland annat om en fördubblad kompensation till arbetsgivare som anställer genom nystartsjobb.
2.3.4 Krispaket till fordonsindustrin
Den svenska fordonsindustrin och dess underleverantörer var den näringssektor som drab- bades först och hårdast av krisen. Problemen har i grunden mer strukturella orsaker bland annat i form av en tydlig överkapacitet på världsmarknaden, men med den akuta finanskri- sen blev inbromsningen extra kraftfull med tusentals varslade under en kort period hösten 2008. Som en stor och viktig basindustri för landet slog den också hårt mot flera regioner, framförallt i Västsverige.
Bara dagar efter stimulanspaketet i december 2008 presenteras således ytterligare ett kris- paket men denna gång riktat till fordonsindustrin. Paketet omfattar totalt 28 miljarder kro- nor och inriktas på att möjliggöra en stärkt svensk fordonssektor, särskilt inom områdena klimat och säkerhet. Paketet innehåller tre huvudsakliga delar. Den första delen är ett ka- pitaltillskott om 3 miljarder kronor som går till att bilda ett nytt aktiebolag med syfte att bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet. Den andra delen är statliga garantier för lån upp till 20 miljarder kronor från EIB (europeiska investeringsbanken) för omställning till grön teknologi. Lånen kräver fullgoda säkerheter och löper på normala marknadsvill- kor. Den tredje delen utgörs av statliga undsättningslån (upp till 5 miljarder kronor) till företag inom fordonssektorn som befinner sig i ekonomiska svårigheter. Löptiden ligger på sex månader och även här krävs fullgoda säkerheter för lånen.
2.3.5 Varselsamordningsuppdrag till länen
Under perioden oktober 2008 till februari 2009 utser regeringen särskilda varselsamord- nare i länen. Initiativet inleddes med utnämningar i regioner som drabbats hårt av varsel inom fordonsindustrin och dess underleverantörer, men allteftersom krisen spred sig fick utnämningarna en mer generell profil och motiverades av den allmänt osäkra situationen.
Uppdraget medförde inga särskilda medel, utan handlade om att länen skulle samordna viktiga aktörer för att dels analysera den akuta varsel- och krissituationen, dels kunna bidra med förslag till åtgärder som antingen kunde utföras med utgångspunkt i den regionala tillväxtpolitiken eller genom förslag till regeringen. För regeringen blev varseluppdraget framförallt en viktig kanal till den regionala nivån och i samordnarnas uppgift ingick där- för också att redovisa såväl arbete som behov av åtgärder till regeringen. Rapporterna läm- nades redan i början av december 2008, respektive början av februari 2009, vilket innebar att alla län inte fanns med vid dessa tillfällen. Enligt Näringsdepartementets sammanställ- ning mottogs närmare 250 förslag genom dessa rapporter, varav en stor andel ska ha bidra- git i arbetet med regeringens förslag till den ekonomiska vårpropositionen 2009 samt bud- getpropositionen för 2010.
I intervjuer som gjorts med regionalt utvecklingsansvariga myndigheter inom ramen för kartläggningen framgår att återrapporteringen var ett sätt för länen att ge förslag och påvisa behov av ytterligare åtgärder, samtidigt som det var viktigt att visa att de själva också age- rade. Sammanställningarna blev därför ofta rätt breda beskrivningar av såväl akuta som långsiktiga behov, tillsammans med insatser som var under planering i länen. Sett i back- spegeln konstaterar flera län att vissa av de diskuterade eller planerade egna åtgärderna som lyftes fram i den mer akuta situationen inte kom att genomföras i slutändan. Många upplevde att den kritiska varselsituationen tillsammans med finansieringsproblemen för företagen ändrades redan till sommaren 2009. Arbetet med varselsamordningsuppdraget fick därmed en annan karaktär med mer fokus på strategiska och strukturella insatser kopplat till arbetsmarknad och kompetensförsörjning.
På den nationella nivån fick myndigheterna Tillväxtverket och Tillväxtanalys i november 2009 också i uppdrag av regeringen att stödja de regionala varselsamordnarna i deras ar- bete, främst genom att bidra till erfarenhetsutbyte och lärande mellan länen. Tre dialog- möten hanns med innan uppdraget formellt avslutades i augusti 2010, varav det sista i juni främst ägnades åt kompetensförsörjningsfrågor, mot bakgrund av regeringens nya uppdrag till län och regioner att etablera och utveckla regionala kompetensplattformar. Varselsam- ordningsuppdraget behandlas ytterligare i kapitel 3 utifrån krisen ur ett regionalt perspek- tiv.
2.3.6 Insatser för att främja användandet av strukturfonder under krisen
På den regionala nivån utgör EU:s strukturfonder tillsammans med tillväxtpolitiska medel en viktig bas för att genomföra regionala utvecklingsinsatser. Regeringen med myndig- heter såg här över förutsättningar för förenkling av strukturfonderna för att underlätta ut- nyttjandet av EU-medel under krisen. Det gällde framförallt inom Socialfonden och dess programområde 1 med inriktning på kompetensutveckling. Inom detta område sågs stora möjligheter att genomföra fler insatser med direkt koppling till den akuta varselproblema- tiken i många län. Signalerna bidrog också till att efterfrågan på kompetensutvecklingsin- satser ökade markant under senhösten och vintern 2008, där vissa regioner också genom- förde särskilda varselutlysningar. Redan i december 2008 begärde ESF-rådet att deras bemyndiganderam skulle utökas för att göra det möjligt att också använda kommande års medel för att tidigarelägga insatser i programmet. Denna begäran avslogs, vilket ledde till att Socialfondens medel tog slut redan under första halvåret 2009 – mitt i krisen - och nya beslut om stöd kunde därmed inte fattas förrän i januari 2010.4 Andra problem som upp- kom var att de som blev arbetslösa under pågående utbildningsaktivitet enligt reglerna inte fick fortsätta eftersom insatsen riktas till sysselsatta, men här hade ESF-rådet möjlighet att ändra regler inom ramen för programmet.Sammantaget har ESF-rådet kunnat bidra med utlysningar under krisen som inte var plane- rade i programmet, och i ESF årsrapport för 2009 beräknas att projekt som en direkt följd av krisen uppgår till cirka 400 miljoner kr. Med ytterligare projektansökningar (med mot- svarande målsättning som rymts inom ramen för ordinarie utlysningar) bedömer dock ESF- rådet att Socialfondens bidrag till insatser som en direkt följd av krisen blev betydligt högre än 400 miljoner kr. Den regionala fonden har inte haft motsvarande fokus på sig under krisen. Det finns inte heller motsvarande koppling till specifika åtgärder, med vissa
4 Svenska ESF-rådets pressmeddelande 15 april 2009: Stort intresse för kompetensutvecklingspengar från Socialfonden.
undantag som exempelvis satsningarna på Företagsakuter, vilka beskrivs mer i den regionala belysningen i kapitel 3.
2.4 Fortsatt aktiv arbetsmarknadspolitik och beslut om stöd till kommuner våren 2009
Under våren 2009 är de stora åtgärdsprogrammen riktade mot finansmarknaderna på plats och endast mindre korrigeringar eller förlängningar sker fortsättningsvis. I regeringens vårproposition ’En ansvarsfull politik för att värna välfärden’ framhåller regeringen att landet befinner sig i ett läge med den svagaste tillväxten sedan andra världskriget och att arbetslösheten ökar dramatiskt. De sämre konjunkturutsikterna gör att regeringen skriver ner tillväxtprognoserna för svensk ekonomi samtidigt som bedömningen av arbetslösheten justeras upp kraftigt. Utsikterna för svensk ekonomi är mörka de närmaste åren och enligt regeringens prognos kommer arbetslösheten att stiga till lika höga nivåer som under 1990- talets lågkonjunktur.
Mot bakgrund av den ekonomiska krisen vidtar därför regeringen ytterligare åtgärder inom framförallt två områden: ökade bidrag till kommuner och landsting samt fortsatt förstärk- ning av arbetsmarknadspolitiken. Regeringen betonar att den kommunala verksamheten är central för välfärden och sysselsättningen, och föreslår därför ett tillfälligt konjunkturstöd på 7 miljarder kronor för kommuner och landsting för 2010, (som utbetalas i december 2009). Här meddelas också att det blir en permanent höjning med 5 miljarder kronor från och med 2011. Den andra delen är en fortsättning på den ingångna linjen från januaripro- positionen med en aktiv arbetsmarknadspolitik i lågkonjunktur med fokus på nya arbets- lösa. Stödet till korttidsarbetslösa förstärks genom ytterligare resurser för att stödja dem i deras jobbsökande, fler praktikplatser samt fler utbildningsplatser tillkommer. Även stödet till långtidsarbetslösa förstärks bland annat genom fler platser i jobb- och utvecklingsga- rantin respektive jobbgarantin för ungdomar. Utökningen av den aktiva arbetsmarknads- politiken i vårbudgeten uppgår sammantaget till ca 2,7 miljarder kr.
I juni lämnar även regeringen in en ansökan till europeiska globaliseringsfonden (EGF) om ekonomiskt stöd till aktiva arbetsmarknadsåtgärder för uppsagda från Volvo Cars AB och dess underleverantörer. Under oktober 2009 tas beslut om åtgärden som Arbetsför- medlingen och Skolverket får i uppdrag att genomföra, med administrativt stöd av ESF- rådet. Medel från fonden finansierar 65 procent av kostnaderna för främst yrkesinriktad vuxenutbildning för ca 90 miljoner kr medan regeringen står för kostnader för övriga insat- ser.
2.5 Hösten 2009 med allt tydligare tecken på vändning
Från halvårsskiftet 2009 och framåt kommer allt fler signaler om att botten har nåtts.
Varslen är redan under sommaren tillbaka på mer normala nivåer och Konjunkturinstitutet ser ljusningar under andra halvan av 2009. Efter ett kraftigt BNP-fall bedöms BNP sluta falla under andra halvåret och i takt med att den internationella konjunkturen förbättras börjar även den svenska ekonomin åter att växa. Finansinspektionens månatliga rapport för september 2009 över effekterna av de statliga stabiliseringsåtgärderna visar också att både bankernas och företagens möjligheter till finansiering nu är goda.
I budgetpropositionen för 2010 som presenteras 20 september 2009 ser regeringen också tecken på att världsekonomin håller på att stabiliseras, samtidigt som det framhålls att det fortsatt finns risk för sämre utveckling än väntat. Det konstateras att BNP kommer att falla
med 5,2 procent under 2009, vilket är den svagaste tillväxten sedan andra världskriget, samtidigt som arbetslösheten fortsätter att stiga fram till 2011.
Den akuta fasen av finanskrisen är dock över och åtgärderna i budgeten inriktas främst på att dämpa fallet i sysselsättningen för att hindra att arbetslösheten biter sig fast, att värna välfärdens kärna samt stimulera till fler och växande företag. Totalt satsar regeringen 32 miljarder kronor på nya åtgärder för 2010. Två reformmässigt tunga delar utgörs dels av ytterligare ökade anslag till kommuner och landsting på 10 miljarder för 2010 (som till- sammans med stödet som aviserades under våren 2009 ger en resursförstärkning på 17 miljarder kronor 2010), dels ett fjärde jobbskatteavdrag på ca 10 miljarder. Finanspolitiska rådet anser också i sin årsrapport 2010 att merparten av regeringens satsningar i budget- propositionen innebär permanenta budgetförsvagningar, med exempel som jobbskatteav- drag (10 mdr), ett höjt grundavdrag för personer över 65 år (3,5 mdr) och ökade resurser till rättsväsendet (2,6 mdr).
Regeringen fortsätter sin under krisen inledda satsning med att förbättra möjligheterna till yrkesinriktad vuxenutbildning som ska minska risken för arbetslöshet under lågkonjunktu- ren. Med förslagen i budgetpropositionen för 2010 och tidigare satsningar ger det en total förstärkning på yrkesutbildningsområdet (vid sidan av högskolan) med drygt 54 000 års- platser under tre år, varav drygt 7 000 avser 2009, medan de stora ökningarna gäller för 2010 och 2011.
3 Finanskrisen ur ett regionalt perspektiv
53.1 Krisen slog olika starkt över landet
Av länens rapportering om krisläget bland annat genom varselsamordningsuppdraget framgår att finanskrisen upplevdes olika över landet. Det faktum att uppdragen till länen lämnades under en utdragen period från oktober 2008 till februari 2009 (då de två sista länen Uppsala och Halland kom med) ger också signaler om detta. När krisen slog till i oktober 2008 var det fordonsindustrin med underleverantörer som drabbades först och hårdast, vilket medförde att arbetsmarknader med hög koncentration inom sektorn, som Västsverige och Blekinge men även andra delar som exempelvis Sörmland och Värmland, drabbades extra hårt. I ett nästa steg slog krisen bredare mot regioner med hög andel ex- portberoende industri och slutligen mer generellt i landet genom att byggsektorn också påverkades. Detta skapade sammantaget stora påfrestningar på många regionala arbets- marknader med varsel och arbetslöshet, vilket föranledde behov av regionalt riktade insat- ser.
Figuren nedan ger en fingervisning om krisens åverkan ur ett regionalt perspektiv i termer av ökad arbetslöshet mellan andra kvartalet 2008 innan varslen började öka, och andra kvartalet 2009 när varslen fortfarande låg på en hög nivå. Regionindelningen baseras på NUTS 2, vilken är samma indelning som strukturfondsprogrammen.
Tabell 3.1: Utveckling arbetslösa mellan 2:a kvartalet 2008 och 2:a kvartalet 2009
Källa: Arbetsförmedlingen. (arbetslösa inkl. personer i konjunkturberoende program)
5 Den regionala belysningen baseras på flera källor, bland annat varselsamordningsuppdraget genom länens egna rapporteringar till regeringen, samt Statskontorets utvärdering av uppdraget. Information om det regionala utvecklingsarbetet och strukturfonderna kommer bl. a från utvärderingar och material från regionala myndigheter, ESF-rådet och Tillväxtverket, samt regeringens uppföljning av den nationella strategin. Till detta har även intervjuer gjorts med ansvarig myndighet för regionalt tillväxtarbete i respektive län för att få deras bild av krisen och hur det förändrade fokus på insatser under 2008 och 2009.
Västsverige var den region som drabbades hårdast under denna period mätt i antal arbets- lösa, medan Småland ökade mest procentuellt sett. Vi ser samtidigt att en hög ökning av arbetslösheten kan noteras i samtliga regioner, vilket kopplar till krisens mer generella spridning inom tillverkningsindustrin och byggbranschen. Under perioden finns flera lo- kala arbetsmarknader (FA-regioner) med tydlig industrikaraktär som Göteborg, Jönköping, Trollhättan, Skövde, Kristianstad, Eskilstuna och Borås där arbetslösheten ökat med mer än 75 procent under perioden.6
Sammantaget kan sägas att ökningen av arbetslösheten under krisen gav ett delvis nytt regionalt mönster på arbetsmarknaden, jämfört med tidigare kriser. Den här gången slog inte krisen hårdast i norrland och inlandet, utan mot industritunga regioner och kommuner som är mer spridda i landets mellersta och södra delar. Detta har sammantaget gett en viss utjämnande effekt av arbetslösheten i landet som också framgår av tabellen.
3.2 Regionala åtgärder under krisen
De nationella insatserna för att stabilisera finansmarknaderna syns inte direkt i det regionala arbetet, medan regeringens stimulanspolitiska reformer under krisen, främst i form av ökade satsningar inom arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken får direkt påverkan regionalt. Av satsningarna för att främja näringslivet under krisen framhålls framförallt det ökade anslaget till Almi på 2 miljarder kr för att främja små- och medel- stora företags kreditsituation i länen.
De nationella satsningarna märks regionalt främst genom ökad aktivitet och åtgärder på arbetsförmedlingar och hos utbildningsaktörer. Det regionala tillväxt- och näringslivsar- betet drivs annars i hög grad genom inarbetade strukturer med utgångspunkt i regionernas utvecklingsprogram (RUP), där egna anslag ofta växlas upp med EU-medel främst från Socialfonden och Regionalfonden. En insats som därför, åtminstone inledningsvis, fick en mycket tydlig plats i många regioner, var det av regeringen initierade Varselsamordnings- uppdraget, med fokus på akut krishantering.
3.2.1 Varselsamordningsuppdraget
Såväl Statskontorets utvärdering7 av varselsamordningsuppdraget som våra intervjuer på den regionala nivån, bekräftar att det inledningsvis på flera håll fanns ett stort värde för drabbade regioner att sammankalla aktörer och samordna analysen av läget. I detta låg också att klargöra vad olika aktörer gjorde eller borde göra, samt att tillsammans konkreti- sera ytterligare behov av insatser från eget håll eller med riktning mot regeringen. Att sam- ordningsuppdraget initierades från regeringen skapade också ökad legitimitet för det regionala arbetet och gjorde det enklare att samla offentliga och privata aktörer för möten och överläggningar, ofta med relativt kort varsel.
Från regionerna fanns också inledningsvis en förhoppning hos många att uppdraget även skulle föra med sig resurser för insatser, vilket inte blev fallet. I samband med länens första återrapportering till regeringen i början av december påtalade många behov av för- stärkta arbetsmarknadsåtgärder och utbildningsinsatser tillsammans med kapitalförstärk- ning också för de mindre företagen. När regeringen bara en vecka senare lanserade sitt
6 Näringsdepartementet. (2010). Strategisk uppföljning av En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007-2013 (Ds 2009:69)
7 Statskontoret. (2011). Samordning av varselinsatser under finanskrisen åren 2008 och 2009, Statskontoret 2011:11
krispaket som innehöll flera av de angivna områdena uppfattades det av många som att regionerna haft möjlighet att påverka den nationella politiken.
Varselsamordningen blev en viktig arena i flera län där också delvis nya aktörer tog plats beroende på hur krisen slog mot olika delar i samhället och utifrån den nationella politi- kens fördelning av resurser. Arbetsmarknads-, kompetens- och utbildningsfrågor var de områden som fick tydligast fokus på den regionala och lokala nivån under krisen, och med stärkta resurser till arbetsförmedlingar och nya utbildningsplatser kom också utbildnings- systemets aktörer i form av vuxenutbildningar, yrkeshögskolor och högskolor att få en tydlig roll i samordningsuppdraget. Detta gällde också i högsta grad ESF-rådet som för- valtningsmyndighet för Socialfonden, som i många län fick en betydligt mer central position på den regionala utvecklingsarenan i och med krisen. När produktionen gick på lågvarv i företagen sågs kompetensutveckling som ett bra sätt att övervintra krisen, och här kom Socialfonden att uppfattas som en mer anpassad stödresurs än Regionalfonden. Flera varsel- och kompetensutvecklingsprojekt inom Socialfonden initierades genom samord- ningsuppdragen. På liknande sätt stärktes också Almis roll genom ökade utlåningsresurser och generösare villkor, vilket medförde en stärkt roll som samlad stödfunktion för företa- gen genom utökade rådgivningsfunktioner och nära samarbete med lokala banker och kreditgivare.
Det finns också regionala prov på hur varselsamordningsuppdraget lett fram till större strategiska programsatsningar, där Västra Götaland (som också var tidigt ute att mobilisera aktörer inom samordningsuppdraget) kanske utgör det tydligaste exemplet. I intervjun med Västra Götalandsregionen beskrivs hur krisen slog till med kraft mot fordonsindustrin med stora varsel i Volvo i en region där det andra fordonsföretaget, Saab, redan var hårt drabbat med risk för nedläggning. Utifrån detta faktum, och genom omfattande dialoger med regionens aktörer inom ramen för regeringens varselsamordningsuppdrag, växte bilden fram att regionen själv måste ta tag i de utmaningar som deras fordonsindustri stod inför och inte invänta hjälp från annat håll. I rutan ges en kort beskrivning av programmet.
InMotion – en strategisk programsatsning i Västra Götaland för fordonsindustrin
Under 2009 initierade Västra Götalandsregionen (VGR) programmet InMotion – kraftsamling för miljö, energi och hållbara transportlösningar.
Programmet avsåg att stärka konkurrenskraften inom fordons- och transportindustrin i Västra Götaland, som drabbats hårt av den ekonomiska krisen under 2008-2009. Programmet breddades successivt till att även fokusera på utveckling och företagande inom energi- och miljöteknik. Med politisk uppbackning skapades programsatsningen - ”InMotion” - där regionen gick in med 150 miljoner kr, i syfte att dessa medel skulle kunna växlas upp i olika projektsatsningar med stöd av EU-medel mm. Programmet lanserades i juni 2009.
En uppföljning visar att i december 2010 hade beslut fattats om hela budgeten om 150 mkr. Ett drygt femtiotal projekt av olika storlek och karaktär ingick i projektportföljen. Närmare 70 procent av de beslutade medlen avsåg utvecklingsprojekt, en knapp femtedel medel till samverkansplattformarna Innovatum och Lindholmen, en tiondel företagsfinansiering) och resterande två procent förstudier Programmet medfinansierades med nästan 450 miljoner vilket gav en nästan tredubblad effekt på den ursprungliga satsningen.
(Utvärderingsrapporter 2011:05 Utvärdering av InMotion Kraftsamling för miljö, energi och hållbara transportlösningar)
Satsningen är ett bra exempel på att också mer omfattande regionala tag togs med utgångs- punkt i krisen. Samtidigt noteras att programmet hade en tydlig utgångspunkt i områden som var långsiktigt strategiska för regionen och inte främst avsåg akuta insatser för nä- ringslivet för att klara krisen.
Varselsamordningsuppdraget beskrivs sammantaget som ett tidsmässigt utdraget arbete, som framförallt var intensivt under en kort period senhösten och vintern 2008/2009 med fokus på akuta åtgärder, för att senare ändra karaktär till mer långsiktiga diskussioner om strukturella behov av insatser. I detta skede fördes också arbetet över allt mer i de reguljära systemen för utvecklingsfrågor i länen. De långsiktiga kompetensförsörjningsfrågorna fick mer utrymme i det fortsatta arbetet och samordnarna fick också senare ett regeringsupp- drag att kartlägga det framtida kompetensbehovet, vilket blev grunden för arbetet med regionala plattformar.
3.2.2 Regionalt utvecklingsarbete – med stort hopp till Socialfonden
Många intervjuade har konstaterat att Socialfonden under den akuta krisen fick en mer central plats på den regionala utvecklingsarenan än Regionfonden. Samma slutsatser dras i en utvärderingsrapport av strukturfonderna våren 20098, där förklaringen till Socialfondens starka ökning i viss grad ansågs bero på en övertro på Socialfondens möjligheter att stödja företagen i krisen. Grundtanken att satsa på kompetensutveckling av personalen när re- sursutnyttjandet var lågt var dock riktig. Den minskade efterfrågan och bristen på krediter medförde att företagens finansiella situation försvagades, och planerade investeringar och utvecklingsinsatser fick läggas på is. Detta ses också som en förklaring till att Regional- fonden haft svårare att attrahera till medverkan i nya strategiska satsningar under krisen.En ytterligare förklaring som delas av många intervjuade på den regionala nivån är att insatser inom strukturfonderna ska vara just strukturpåverkande, vilket medför att det oftast är ett långsiktigt och kontinuerligt utvecklingsarbete som ligger till grund för nya insatser. Detta gör att framförallt Regionalfonden till sin struktur har svårt att – och enligt många inte heller ska - vara ett verktyg för akuta insatser. En intervjuad regiondirektör konstaterar att
”även om processen är snabb är det inte ovanligt att det tar upp till ett år från idé tills ett företag kan ta del av en konkret insats - och då är det nödvändigt att den är struktu- rellt riktig och inte utformad för en situation och ett behov som är överspelat när det gäller”.
Eftersom företagens behov framförallt handlat om kompetensutveckling, finansiering eller akut krishantering, är det också främst inom dessa områden som man regionalt försökt göra konkreta insatser med stöd av strukturfonderna under krisen.
Socialfonden sågs som en väg att övervintra krisen för drabbade företag
I utvärderingen av strukturfonderna (delrapport 2) konstateras att även regeringsföreträdare under hösten 2008 och vintern 2009 hänvisade specifikt till Socialfonden som ett sätt att bemöta situationer när olika varsel lagts. Detta skapade förväntningar och ett högt tryck på Socialfonden som för att möta efterfrågan bland annat skapade särskilda varselutlysningar.
Syftet var inte bara att öronmärka pengar utan också att snabba på handläggningstiden.
Ett direkt problem uppstod då den nya målgruppen inte var helt anpassad till program- strukturen som innebar att anställda som blivit arbetslösa under projektets gång inte fick
8 Genomförandeutvärdering av strukturfonderna. Delrapport 2, maj 2009, Sweco Eurofutures.
fortsätta sin utbildning. Dessa regler ändrades dock under våren 2009. Ett större bekymmer var att ESF-rådet för att klara den ökade efterfrågan fattat beslut i förhoppning om att rege- ringen skulle utöka bemyndiganderamen9. När det blev avslag innebar detta att Socialfon- dens medel för hela 2009 i princip tog slut redan under våren. Detta blev ett starkt bakslag, dels för många regioner som under våren lagt ner kraft på nya kompetensutvecklingsinsat- ser som det i slutändan inte fanns medel för, dels utifrån den bild som målats upp runt Socialfonden som ett viktigt regionalt anpassat stöd för företag och individer under krisen.
Trots detta bidrog ändå ESF-rådets tidiga fokusering på varselinsatser till att många projekt kunde komma igång under våren 2009. I ESF-rådets årsrapport för 2009 beräknas utlys- ningar som en direkt följd av krisen till cirka 400 miljoner kr under år 2009. Till detta kommer projekt med liknande målsättningar men som rymts inom ramen för ordinarie utlysningar, vilket leder till att krisinriktade åtgärder genom socialfonden anses ha varit betydligt mer omfattande än så. I en rapport om lärdomar från varseluppdragen10 görs en genomgång av dessa satsningar som summeras till 69 genomförandeprojekt med en total budget på 500 miljoner kronor. Tabellen nedan visar medlens regionala fördelning.
Tabell 3.2 Antal och omfattning av kompetensprojekt i Socialfonden med hänsyn till krisen
Källa: A&Os rapportserie nr 1: 2010. Socialfonden.
Fördelningen av medel enligt tabellen ger dock inte någon direkt avspegling av var krisen slog hårdast. Noterbart är dock att övre Norrland satsat minst medan Östra Mellansverige och Västsverige har satsat mest med 114 miljoner respektive140 miljoner. Vad gäller Stockholm ska det noteras att summan främst avser ett stort projekt på drygt 111 miljoner kr, med fokus på tung fordonsindustri (SOL). Projektet inkluderar dessutom insatser i tre regioner genom insatser i Södertälje, Oskarshamn, Luleå.
Erfarenheterna av varselinsatserna tycks samtidigt variera, vilket också bekräftas av inter- vjuer på regional nivå. I Västsverige där 140 miljoner kronor satsas för att kunna ge cirka 10 000 anställda i små, medelstora och stora företag möjlighet att bredda och stärka sin kompetens, anser man att projekten har lett till ökad kompetens på individnivå men också bidragit till att öka företagens konkurrenskraft. Samtidigt noteras att utbildningen ofta når ut för sent till företagen. En vanlig åsikt är att det även inom Socialfonden - trots snabbare hantering för varselinsatserna - ofta tagit för lång tid från projektidé tills dess att företagen de facto genomför sina kompetensutvecklingsåtgärder. I rapporten från A&O (nr 1: 2010)
9 ESF-rådets beslut till projekten har således varit villkorade ett riksdagsbeslut om utökade bemyndiganderamar. Detta villkor har ställts i nära samråd mellan myndigheten och strukturfondspartnerskapen.
10 Fallstudier av varselprojekt inom Europeiska socialfonden, A&Os rapportserie nr 1: 2010. Luleå Tekniska Universitet.
noteras för övrigt att av de 69 projekten var endast nio registrerade som avslutade i sep- tember 2010. Det kan då konstateras att redan i september 2009 kom signaler om en vänd- ning och i september 2010 är det full fart igen i näringslivet, vilket gjorde att många då hade svårt att ge sig tid till den kompetensutveckling som de utlovat under krisen.
I Statskontorets utvärdering av varselsamordningsuppdraget konstateras också att flera samordnare menar att den reguljära beslutsprocessen för strukturfondsmedel inte är till- räckligt anpassad för att kunna hantera en snabbt förändrad situation som finanskrisen innebar. I rutan ges en beskrivning av det ovan nämnda SOL-projektet som samtidigt blir en god belysning av den verklighet som ett förbestämt projekt måste få förhålla sig till – men där utgångspunkten ofta snarare tycks vara att verkligheten ska anpassas efter projekt- ramen.
Företagsakuter – stärkt krishantering till företag med stöd av Regionalfonden Regionalfonden fick inte så stor betydelse avseende satsningar för att motverka krisens effekter under hösten 2008 till våren 2009. Detta bekräftas också av de flesta intervjuade
Solprojektet i Stockholm – kompetensutveckling genom Socialfondens PO1
Den 26 januari 2009 lämnade Länsstyrelsen i Stockholm in en ansökan till Svenska ESF-rådet om stöd med drygt 100 miljoner kronor från Europeiska Socialfonden (ESF)för en satsning på arbetsplatsförlagd kompetensutveckling med särskild inriktning mot den tunga fordonsindustrin. Den huvudsakliga idén bakom satsningen har varit att försöka undvika varsel under den rådande lågkonjunkturen och istället höja kompetensen hos personalen genom utbildning, så att de anställda kunde stå bättre rustade inför de skärpta krav som förväntades karakterisera branschen när konjunkturen väl vände.
Bakgrunden till ansökan var att den svenska fordonsindustrin står inför stora utmaningar. En satsning på kompetenshöjning hos verkstadsanställda ansågs möjliggöra effektiviseringar av befintlig produktion och bereda väg för genomförandet av produktförädlingar. SOL-projektet var ett av de initiativ som landshövdingen tog inom ramen för regeringens uppdrag att vara "Regional samordnare med anledning av varsel".
Under 2010 halverades projektbudgeten för Scania till cirka 60 miljoner kronor. Bakgrunden till förändringen var framförallt att Scania under hösten 2009 mötte en kraftigt ökad efterfrågan på lastbilar. På grund av marknadsläget hade det blivit svårt för Scania att planera och effektivt utnyttja all den tid som funnits tillgänglig för utbildning inom SOL-projektet i sin ursprungliga storlek. Scania hade således inte kunnat genomföra all utbildning de planerat inom projektet. Detta berodde på att Scania inte kunde komma igång med planerade grundutbildningar och andra utbildningar som krävde upphandlingar, bland annat eftersom det slutliga ESF- beslutet om beviljad finansiering dragit ut på tiden. Även Scanias införande av fyradagarsvecka under en stor del av 2009 och inledningen av 2010 minskade utrymmet för utbildning. Projektperioden och projektets innehåll ändrades dock inte till följd av halveringen av projektbudgeten.
Sammanfattningsvis konstateras samtidigt att SOL projektet har genererat positiva resultat för branschen och Scania. Kompetenshöjningen inom projektet har inneburit att medarbetarna i större utsträckning kan hantera fler moment i produktionen. Det påvisas även en ökad förståelse för slutprodukten och hur det egna arbetet påverkar produktionsprocessen. Detta har lett till ett ökat ansvarstagande från den enskilde och därmed högre kvalitet i verksamheten. Analysen visar också att de verkstadsanställda har utvecklats i takt med arbetslivets krav i bemärkelsen att de uppnått en ökad anställningsbarhet på Scania och troligen även på industriarbetsmarknaden i stort. Satsningen har stärkt medarbetarna så att de kan följa med i den tekniska utvecklingen och möta de nya krav som ställs inom tillverkningsindustrin.
Från utvärdering av Solprojektet: SOL-projektet Resultat och effekter: Rapport 2011:7 Länsstyrelsen Stockholm.
på den regionala nivån, som lägger till att regional näringslivsutveckling är uppbyggd både utifrån ett regelsystem och en struktur som inte är inriktad på att stödja enskilda företag.
Insatserna vilar mer på generella och strukturella insatser som ofta är svåra att riktas så att de ger snabba och effektiva resultat för företagen. Att strukturfonderna och speciellt Regionalfonden har sin styrka i långsiktighet och inte krishantering, förefaller vara en gällande uppfattning. En kommentar var bland annat att
”när det behövs snabba resultat saknar systemet snabba pengar – ska man gå via Regionalfonden för akuta åtgärder är risken betydande att näringslivet befinner sig i ett annat läge när vi kommit till ett genomförande”.
Samtidigt ska sägas att satsningar också har gjorts under krisen, men då ofta med utgångs- punkt i redan etablerade styrkeområden och klusterplattformar, där man snarare förstärker befintliga satsningar än skapar helt nya projekt utifrån krisen. Satsningarna är också av långsiktig karaktär och syftar sällan till direkt krishantering. Exempel på detta finns i lä- nens rapportering från varselsamordningsuppdraget; bland annat genom det beskrivna ramprogrammet, ’InMotion’ i Västra Götaland, eller från Västmanland som lyfter fram tre industriprojekt som alla har en tidigare historia men där ytterligare satsningar görs under krisen med stöd av regionala utvecklingsmedel. Liknande exempel kommer från Gävle- borg och Värmland utifrån deras klusterplattformar. Inom klustersatsningarna har regionerna dessutom ofta försökt att rikta insatserna under krisen till kompetensutvecklingsområdet, vilket gjort att Socialfonden också här blivit mer aktuell än Regionalfonden.
Sörmland är ett annat exempel på en region som drabbades tidigt och hårt av krisen när den slog mot fordonsindustrin och dess underleverantörer. Här valde Regionförbundet att avsätta extra medel till krisinsatser redan under hösten 2008, utan att växla upp dessa ge- nom projekt med stöd av strukturfonderna. Pengarna koncentrerades till två flaggprojekt som man ansåg hade störst vikt för näringslivet. Det ena avsåg en forskarskola i samarbete med Mälardalens högskola som skulle säkerställa att kompetensen inom fordonsindustrin i länet kunde behållas efter krisen. Genom en flexibel hantering kunde ett 20-tal ingenjörer få en ettårig preparandutbildning, där de flesta senare kunde gå tillbaka till jobb när krisen var över. Den andra delen var att förstärka Almis resurser ytterligare i form av rådgivning till små och mellanstora företag som fått problem på grund av krisen. Genom att Region- förbundet är den regionala huvudmannen för Almi gick det snabbt att ta beslut och genom- föra denna insats med stöd av egna medel.
Vid sidan av företagens brist på kapital och kreditmöjligheter under krisen, såg många regioner i likhet med Sörmland ett ökat behov av rådgivning hos företagen. Detta är också det kanske tydligaste området där regioner har skapat direkta åtgärder utifrån krisen med stöd av regionalfondsmedel. Projekten går ofta under namnen Företagsakut eller Företags- jour och har tagit inspiration från Göteborg där verksamheten funnits permanent sedan ca tio år. Denna typ av regionalfondssatsningar gjordes i flera län som Örebro, Jönköping, Kalmar, Värmland, Gävleborg, samt Norrbotten och Västerbotten. Syftet var att stödja lokala företag som drabbats hårt av likviditetsproblem eller som varit under konkurshot.
Projektens tid har varierat mellan två och tre år, med en budget på ca 2 till 4 miljoner kr i regionala medel som medfinansieras med lika stor del från Regionalfonden. Projekten har ofta lokaliserats hos Almi.
Eftersom insatsen görs inom ramen för strukturfonderna tar även denna mer akut inriktade satsning viss tid att få på plats. Jönköping och Kalmar startar under senvåren 2009, Örebro och Gävleborg först sommaren 2009, medan Värmlands projekt börjar först i januari 2010.
