TILL FÖRVALTNINGAR

(1)

ALTERNATIV POLITISK

Bilaga 1

Effektiviseringsuppdraget Februari 2016

ORGANISATION OCH DESS KOPPLING

TILL FÖRVALTNINGAR

(2)

Innehåll

2016-03-07 2

Bakgrund, frågeställning och kort genomgång av rapporter Exempel på ”nämndlösa” politiska organisationer

Upplevda förvaltningseffekter i undersökta kommuner med en speciell

fördjupning gällande Lerums kommun.

(3)

BAKGRUND & RAPPORTER

2016-03-07 3

(4)

Övergripande om politisk organisation

Allmänt om det kommunala uppdraget

Att vara demokratiaktör och serviceaktör innebär att både värna och utveckla den lokala demokratin och att se till att medborgarna får en effektiv leverans av de tjänster som ingår i det kommunala uppdraget.

Kommunfullmäktige, dvs den högsta beslutande församlingen, skall/får:

- tillsätta kommunstyrelse (§2) och övriga nämnder efter behov (§3) - tillsätta beredningar efter behov (§7)

Aktuella frågeställningar i denna jämförelse;

Finns det effektivitetsvinster att uppnå med färre nämnder och en mer centraliserad förvaltning, styrd av en nämnd dvs kommunstyrelsen?

Hur organisera för att vara demokratiaktör och för att vara serviceaktör?

(5)

Kort information från gjorda studier och rapporter

S. Siverbo, 2014; Demokrati och ekonomi i kommuner med nämndlös politisk organisation (KFi-rapport nr. 129)

V. Nilsson, 2012; Framgångsrik kommunal utveckling – mot handlingsorientering (KFi, nationella kommunforskningsprogrammet, nr 11) D. Karlsson, O. Rommel, J. Svensson, 2009; Alternativa politiska organisationer (SKL-rapport)

Generellt i kommunsverige pågår en utveckling mot färre nämnder och förvaltningar.

Utvecklingen sker på olika sätt, ibland mer evolutionärt och ibland mer revolutionärt. Den mest drastiska organisationen är att endast ha en nämnd*, KS, och därmed en

förvaltningschef, ofta benämnd kommundirektör. (* + myndighetsnämnderna)

De kommuner som infört dessa s.k. nämndlösa organisationer har ofta haft politiska skäl.

Argument har exempelvis varit; ”utveckling av demokratin”, ”skapa ett levande

fullmäktige”, ”tydligare skilja på vad som skall göras och hur det skall göras” etc. Några har haft lite mer fokus på ekonomitänkande dvs potentiella besparing men också

förhoppning om en mer effektiv leverans av kommunal service.

Gjorda kvalitativa och kvantitativa studier slår fast att det är svårt att uttala sig om direkta ekonomiska effekter. Detta då dels de direkta kostnaderna för nämndarbete efter ett skifte kan uppstå på andra ställen ex. i beredningar, fler utskott, dels att olika kommuner valt olika lösningar för förvaltningsorganisationen. Eventuella besparingar kan också ha nyttjats för att utveckla mer verksamhet.

En kvantitativ studie (Siverbo, 2014) visar dock att kommuner med nämndlös

organisation har haft en mindre benägenhet att höja skatten än kontrollgruppen med traditionell organisation.

5

(6)

Argument för omorganisation;

• Kommunfullmäktiges och i viss mån även kommunstyrelsens inflytande upplevdes ha minskat. Verkliga makten fanns i förvaltnings- och fack-nämnderna. Behov av att

bryta detta för att göra den politiska debatten mer livaktig.

• Önskade en enklare politisk styrning, ex. ett budgetförslag istället för 11 stycken.

• Demokratiska skäl; mer liv i fullmäktige eftersträvades och större helhetstänk hos politiker – inte bara tänka på ”sin” nämnds frågor.

• ”Lyfta politikernas blick” – få dem att bli mer visionära genom att skapa nya uppdrag i de beredningar som ersatte nämnderna.

Motargument och uppfattade farhågor;

• Risk för färre ”sektorsväktare” när exempelvis en skolnämnd ersätts av en mer långsiktigt orienterad lärandeberedning till kommunfullmäktige.

• Ökade krav på beredningars politiker med förväntan om aktiva medborgardialoger mm. Detta lyfts fram som ett stort ansvar för en fritidspolitiker!

2016-03-07 6

Våra studerade kommuners argument och farhågor

Vi har studerat Arvika, Lerum, Stenungssund, Härryda och Kungälv. Fördjupning har gjorts av Lerum.

(7)

Två olika modeller för politisk organisering 1/2

2016-03-07 7

- Traditionell (A) vs. ”nämndlös” (B1, B2)

Myndighets- KF nämnder

KS Utskott

FC/KD/SD

Förvaltning Förvaltning

Nämnd Nämnd

A

Traditionell politisk organisation

(8)

Två olika modeller för politisk organisering 2/2

2016-03-07 8

- Traditionell (A) vs. ”nämndlös” (B1, B2)

Obligatoriska KF

nämnder Beredningar

KS Flera utskott

FC/KD/SD

Verksamhet /sektor

B1 ”Nämndlös” organisation – betoning på utskott till KS

Obligatoriska KF nämnder

Flera beredningar

KS Utskott

FC/KD/SD

Verksamhet /sektor

B2 ”Nämndlös” organisation – betoning på beredningar till KF

(9)

EXEMPEL PÅ ”NÄMNDLÖSA”

2016-03-07 9

POLITISKA ORGANISATIONER

(10)

De valda kommunernas modeller för politisk organisering

Följande bilder visar schematiska skisser över olika typer av alternativ till politisk organisering i följande ordning:

• Lidingö kommun – har traditionell organisation med många nämnder

• Lerums kommun – har successivt infört en ”nämndlös” organisation under ett antal år, processen startade 2002 (i drift sen 2007)

• Arvika kommun – införde ”nämndlös” organisation 2007

• Stenungssunds kommun - införde ”nämndlös” organisation 1997

• Härryda kommun - införde ”nämndlös” organisation 1999

• Kungälvs kommun - införde ”nämndlös” organisation 2007

Skillnaderna i de ”nämndlösa” organisationerna finns i val av antal beredningar till KF eller utskott till KS samt om dessa speglar sektors-/förvaltningsindelningen. Det finns även skillnad i antalet nämnder samt om kommunen valt att ”klustra” tidigare

förvaltningar eller ha kvar samma förvaltningsstruktur.

Effekter som dessa kommuner upplevt beskrivs under rubriken ”förvaltningseffekter”

längre fram i materialet.

(11)

Lidingö kommuns politiska organisation

Traditionell politisk organisering (schematisk skiss)

TF MSK

KUFRI

FÖRV. OSF UF FKO

KUFRI

NÄMND TN OSN UN

SLK KSK

STADS- DIR.

KS KF

VALNÄMND

ÖVERF.NÄMND

MILJ. STADSB.- NÄMND

UTSKOTT

Antal invånare 2014-12-31 45 465

(12)

Lerum kommuns politiska organisation

2016-03-07 12

(schematisk skiss)

Kommun- direktör

KS KF

VALNÄMND

ÖVERF.NÄMND

MYNDIGHETS- NÄMND 7

BEREDNINGAR

4 UTSKOTT

SEKTOR INFRASUPPORT

SEKTOR SAMHÄLLSBYGG.

SEKTOR LÄRANDE

SEKTOR STÖD &

OMSORG FÖRVALTNINGSLEDNINGSTAB.

Antal invånare 2014-12-31 39 771 År för införande (start) 2007

(13)

Arvika kommuns politiska organisation

2016-03-07 13

(schematisk skiss)

LÄRANDE OCH STÖD

VÅRD OCH OMSORG EK.STAB KOMM.STAB

Kommun- direktör

KS KF

INDIVIDNÄMNDEN

ÖVERF.NÄMND 2-3

BEREDNINGAR

3 UTSKOTT

PERS.STAB MYND.STAB

MILJÖ- & BYGGL.- NÄMND

Antal invånare 2014-12-31 25 771 År för införande 2007

OBS!

Arvika har valt att bolagisera tekniska förvaltningen

(14)

Stenungssund k’s politiska organisation

2016-03-07 14

(schematisk skiss)

SEKTOR UTBILDNING

Kommun- direktör

KS KF

ÖVERFÖRM.- NÄMND TEKNISK MYNDIGHETSN.

SOCIAL MYND.NÄMND 6

BEREDNINGAR

3 UTSKOTT VALNÄMND

SEKTOR SOCIALTJÄNST

SEKTOR STÖDFUNKTIONER RÄDDNINGSTJÄNST

(15)

Härryda kommuns politiska organisation

2016-03-07 15

(schematisk skiss)

SEKTOR UTBILDNING &

KULTUR

Kommun- direktör

KS

KF MILJÖ- & BYGGL.- NÄMND GEMENSAM IT-

NÄMND SOCIAL MYND.NÄMND 5

BEREDNINGAR

1 UTSKOTT

Följer

sektorernas indelning

ÖVERFÖRM.

NÄMND VALNÄMND

KS är även

krisledningsnämnd

SEKTOR SOCIALTJÄNST

SEKTOR ADMINSTÖD SEKTOR

TEKNIK &

FÖRV.STÖD

(16)

Kungälv kommuns politiska organisation

2016-03-07 16

(schematisk skiss)

SERVICE-

SEKTORN SKOLA

Kommun- direktör

KS

KF MILJÖ- & BYGGN.- NÄMND ARVODES-

NÄMNDEN SOCIAL MYND.NÄMND 6

BEREDNINGAR

4 UTSKOTT

Har även tillfälliga beredningar

ÖVERFÖRM.- NÄMND VALNÄMND

KULTUR &

SAMHÄLLS- SERVICE KOMMUNLEDN.

-SEKTOR

ARBETSLIV &

STÖD

VÅRD- &

ÄLDREOMSORG

ARBETSLIV &

STÖD Antal invånare 2014-12-31 42 334 År för införande 2007

Har kvar sina gamla ”förvaltningar” men de är omdöpta till sektorer

(17)

En mer ”nämndlös” politisk organisation behöver inte innebära färre förtroendevalda eller färre uppdrag

2016-03-07 17

Arvika, Kungälvs och Lerums kommun blev

”nämndlösa” efter valet 2006.

• Lerum hade som utgångspunkt att antalet förtroendevalda och antalet förtroende-

uppdrag inte skulle minska, vilket inte heller har varit fallet utan dessa har istället ökat.

• Gällande både Kungälv och Arvika har antalet förtroendevalda minskat något.

Gällande uppdragen har de ökat i Kungälv, men minskat något i Arvika.

• En förändring till en mer ”nämndlös” politisk organisation behöver inte innebära färre förtroendevalda politiker eller uppdrag.

(18)

Förtroendevalda och förtroendeuppdrag per kommun

^{(över tid)}

2016-03-07 18

0 20 40 60 80 100 120 140 160

Arvika Härryda Kungälv Lerum Lidingö Stenungsund

Antal förtroendevalda

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0 50 100 150 200 250 300

Antal förtroendeuppdrag

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0 50 100 150 200 250 300 350 400

Antal invånare per förtroendevald

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 1,8 2

Antal förtroendeuppdrag per förtroendevald kommunpolitiker

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

(19)

Antalet ledamöter i fullmäktige behöver inte bli fler i en

”nämndlös” politisk organisation?

2016-03-07 19

Arvika Härryda Kungälv Lerum Lidingö Stenungsund

Antalet ledamöter 49 51 59 51 51 41

Minsta antalet ledamöter enligt lag 41 51 51 51 51 41

Skillnad +8 0 +8 0 0 0

För majoriteten av de undersökta organisationerna är inte detta fallet. Lerum, Stenungs- sund och Härryda har, likt Lidingö, det minsta antalet ledamöter som lagen tillåter.

Gällande Arvika och Kungälv har båda dessa 8 fler ledamöter än vad de måste.

Vi kan dock konstatera att, på samma sätt som en ”nämndlös” politisk organisation inte automatiskt medför färre förtroendevalda politiker eller uppdrag, så innebär det inte heller att antalet ledamöter i kommunfullmäktige behöver påverkas.

(20)

UPPLEVDA FÖRVALTNINGSEFFEKTER

- Upplevda effekter utifrån kvalitativa intervjuer med berörda kommuner. Företrädesvis med kommundirektörer, centrala tjänstemän och politiker, i vissa fall KS-ordföranden.

- Kvantitativ jämförelse gällande antal chefer och administration (dock metodproblem)

(21)

Upplevda effekter i förvaltningarna 1 (2)

• Ny sektorsindelning har skapat en effektivare ledningsgrupp med färre medlemmar (ex. från 13 till 5 och från 8 till 5 personer).

• Upplevs lättare att arbeta över förvaltningsgränserna – ”man arbetar

tillsammans som en kommun”. Tidigare, med nämnder, upplevdes stuprören mycket tydligare – idag är inte upplevd konkurrens så stor.

• Mer logiskt med en bredare sektorsindelning än många förvaltningar.

Verksamheterna hänger ihop på ett mer tydligt sätt idag än tidigare.

Budgetreviren är inte lika starka och det påverkar arbetssätten.

• Några saknar i viss utsträckning kunniga politiker, dvs sektorsväktare, att bolla frågor med. Mycket beroende av relationen mellan förvaltningschef och nämndsordförande!

2016-03-07 21

Inledningsvis bör nämnas att de undersökta kommunernas förändringar i förvaltnings- organisationen dels skett i olika omfattning, dels i olika takt över tiden. Tydlig majoritet av kommunerna uttrycker att förändringen av den politiska organisationen varit en förut-

sättning för ett effektivare förvaltningsarbete. Då kostnadsbesparingar inte varit i fokus har de inte beräknats utan är, i den mån de lyfts fram, subjektiva bedömningar från

respondenterna.

(22)

• Enklare att ”rensa i administrationen” med nämndlös organisation. Enklare politisk rapportering då allt går samlat till kommunstyrelsen.

• Cheferna upplever sig ha tydligare mandat vilket underlättar samarbeten mellan sektorer - ”man behöver inte fråga någon annan”.

• Majoriteten av de undersökta kommunerna har centraliserat generella stödfunktioner såsom ekonomi, lön, personal och IT. Den nämndlösa organisationen upplevs ha underlättat genomförandet.

• Administrationen upplevs generellt ha blivit effektivare. Vissa har kvar lokala administrativa chefer medan andra tagit bort det.

• Flera nämner att organisationen upplevs effektivare och mer ”slimmad”.

• Relationen till medborgarna upplevs förbättrad då tidigare ”kortslutning” via politiker minskat. Rollerna är idag tydligare kring tjänstemännens ansvar och politikens domän.

2016-03-07 22

Upplevda effekter i förvaltningarna 2 (2)

(23)

Kvantitativ jämförelse i antal chefer

2016-03-07 23

Statistiken utgår från sysselsättningsgrad avrundat till närmaste heltal.

OBS! Observera att det finns olika strategier för vad kommunerna valt att

outsourca och inte, vilket påverkar siffrorna. Jämförelserna bör således endast ses som indikationer.

Chefsdefinitioner:

A – ex. Förvaltningschef, kommunchef, sektorschef B – ex. Verksamhetschef, områdeschef

C – ex. Enhetschef, Rektor

L & F – Saknar en eller flera chefskriterier (verksamhets-, ekonomi- och personalansvar). Ofta sakkunniga experter.

Stor skillnad mellan kommuner. Exempelvis för Lidingö finns här ekonomichef, HR-chef och kommunikationschef då de saknar något av chefskriterierna. I Härryda är

dessa exempelvis B-chefer

Antal invånare

2014-12-31 A-chefer B-chefer C-chefer Summa Totalt antal FTE:er

Andel chefer av

totala antalet FTE L- & F-chefer

Lidingö 45 465 7 17 121 146 2472* 5,89% 8

Kungälv 42 334 12 15 140 167 3481 4,79% 23

Lerum 39 771 8 16 104 128 2533 5,05% ?

Härryda 36 291 5 27 100 132^ - - ?

*Totalt antal FTE:er för Lidingö är inte samma som mot tidigare visade siffror. Detta beror på att denna data är rensad för dubbletter, vilket innebär att de personer som stått på flera tjänster som tillsammans överstigit 100% i sysselssättningsgrad är neddragna till just 100%.

^Härryda har i dagsläget ett antal vakanta tjänster, men brukar pendla mellan 130 – 140 chefstjänster.

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6%

Lidingö Kungälv

Lerum

Andel chefer av totala antalet FTE

(24)

Jämförelse ledningsarbete, handläggare och administratörer

2016-03-07 24

OBS! Observera att det finns olika strategier för vad kommunerna valt att outsourca och inte vilket påverkar siffrorna. Jämförelserna bör således endast ses som indikationer.

AID-etiketter Beskrivning Lerum Lidingö Lerum (andel) Lidingö (andel)

101010 - 101014 Kommunledning och administrativ ledning 18 18 14% 12%

102010 - 103513 Ledning, hälsa, omsorgsverksamhet osv. 35 47 27% 30%

104010 - 104013 Ledning, skola 46 49 36% 32%

104510 Ledning, kultur, turism och fritid 3 10 2% 6%

105010 Ledning, tekniskt arbete 9 10 7% 7%

106010 - 106510 Ledning, städ och köksarbete 3 0 2% 0%

109090 Ledning, annan 14 20 11% 13%

SUMMA 128 153

AID-etiketter Beskrivning Lerum Kungälv Lidingö Lerum (andel) Kungälv (andel) Lidingö (andel)

151010, 151019, 151090, 152010,152017,152090

Handläggare och administratörer,

övergripande och annan 122 111 115 59% 48% 52%

151011, 151012, 152011, 152012

Handläggare och administratörer, ekonomi

och personal 35 55 50 17% 24% 23%

151013, 152013 Handläggare och administratörer, information 6 19 16 3% 8% 7%

151014, 152014 Handläggare och administratörer, IT 12 12 7 6% 5% 3%

151015 - 151018

Handläggare och administratörer, jurist, Upphandling/inköp, konsumentfrågor,

miljöfrågor 9 10 20 4% 4% 9%

152015 Administratör, socialtjänst 5 3 4 3% 1% 2%

152016 Administratör, skola/fritid 17 23 10 8% 10% 4%

SUMMA 206 233 221

AID-etiketter är ett system för gruppering av arbetsuppgifter. Etiketterna 101010 – 109090 står för ledningsarbete medan 151010 – 152090 står för handläggare och administratörer. Ledningsarbete är inte samma sak som chef, utan personer som är kodade inom andra kategorier kan även vara chef samt att personer inom ledningsarbete inte behöver vara det (de flesta är det dock).

Då kommunerna själva väljer vilken etikett personalen ska kodas inom skiljer det sig mellan kommunerna. Genom att försöka gruppera olika etiketter inom respektive område har vi försökt att göra det mer jämförbart. Ledningsarbete ovan och handläggare/admin nedan.

(25)

Kvantitativ jämförelse i administrativ personal och handläggare

Antal invånare 2014-12-31

Totalt antal administratörer och handläggare

Totalt antal FTE:er

Andel admin av totala antalet FTE

Lidingö 45 465 221 2 472* 8,94%

Kungälv 42 334 233 3 481 6,70%

Lerum 39 771 206 2 533 8,12%

2016-03-07 25

*Totalt antal FTE:er för Lidingö är inte samma som mot tidigare visade siffror.

Detta beror på att denna data är rensad för dubbletter, vilket innebär att de personer som stått på flera tjänster som tillsammans överstigit 100% i sysselsättningsgrad är neddragna till just 100%.

Jämförelsesiffrorna består i total

sysselsättningsgrad för personer inom AID-intervallet 151010 – 152090

(Handläggar- och administratörsarbete).

0% 2% 4% 6% 8%

Lidingö Kungälv

Lerum

Andel handläggare och administrativ personal av totala antalet FTE

Statistiken utgår från sysselsättningsgrad avrundat till närmaste heltal.

OBS! Observera att det finns olika strategier för vad kommunerna valt att

outsourca och inte, vilket påverkar siffrorna. Jämförelserna bör således endast ses som indikationer.

(26)

Specifikt om Lerums process

2016-03-07 26

Lerums resa till en ny politisk och förvaltningsorganisation drevs av en politisk vilja att vitalisera det politiska samtalet i fullmäktige men också samtalet med medborgarna. Startskottet var ett politiskt samtal över blockgränserna 2002!

Förvaltningssammanslagningar gjordes under 2004 - 2006 och därefter förändrades nämndstrukturen i samband med valet 2006. Från 1/1-2007 gick Lerum från nio traditionella funktionsnämnder till fyra visions- och utvecklingsnämnder. Nämnderna rapporterade till kommunfullmäktige.

I samband med valet 2010 togs nästa steg. De fyra visions- och utvecklingsnämnderna blev fem beredningar till kommunfullmäktige (+ några mindre beredningar). Beredningarna fick ett mer långsiktigt uppdrag att formulera mål- och kvalitetskrav för sina respektive områden.

Processen fungerar idag enligt följande. Efter beredningarnas avrapportering till fullmäktige

diskuteras de olika förslagen och ett samlat uppdrag ges till kommunstyrelsen. Intentionen har hela tiden, sen 2006, varit att ”lyfta” beredningarna från den operativa sektors-/förvaltningsindelningen.

Stödet till de tidigare nämnderna organiserades om 2010 och tre gemensamma utvecklingstjänster skapades. Fokus för dessa var att bistå beredningarna med att organisera exempelvis

medborgardialoger. Organisationsförändringen innebar besparingar genom behov av både färre tjänster och mindre nämndsadministration.

Under hela processen var det centralt att antalet politiska uppdrag i Lerum inte skall minska. Lerum har dock, som många andra kommuner, haft utmaningar i att attrahera fritidspolitiker. Sen 2002 har antalet politiker sjunkit något.

(27)

Lerum 1/1 - 2007

(28)

Lerum 1/1 -2010

28

(29)

WWW.PREERA.SE

WWW.THETRANSFORMATIONALLIANCE.COM KORNHAMNSTORG 61

111 27 STOCKHOLM SWEDEN

STHLM@PREERA.SE +46 (0)8-410 740 00 LILLA TORGET 5

411 18 GÖTEBORG SWEDEN GBG@PREERA.SE +46 (0)31-750 90 00