Det nödvändiga villkoret för kostnadseffektivitet är att styrmedlet säkerställer att aktörerna möts av en och samma ”prislapp” på så sätt att marginalkostnaderna för åtgärder är lika höga. Här kan man i regel ganska snabbt sluta sig till endera av tre svar på denna fråga: ”ja”, ”nej” eller ”vet ej”.
30 I en sektor som redan ingår i ett utsläppshandelssystem är det exempelvis ineffektivt att dessutom införa en skatt på koldioxidutsläppen. Om koldioxidreduktionen är för låg i förhållande till det uppsatta målet är det bättre att dra in antalet utsläppsrätter än att införa ett nytt, snarlikt styrmedel.
31 Med ”läckage” menas här en situation där en reducering av utsläppen sker på en plats men samtidigt leder till att utsläppen ökar någon annanstans.
I fall då styrmedlet är utformat som en ”prislapp” (t.ex. utsläppsskatter och produktionssubventioner) kan det vara ganska lätt att svara ”ja” (t.ex. en koldioxidskatt är lika hög för alla aktörer) eller ”nej” (t.ex. samma koldioxidskatt är differentierad efter sektor eller användningsområde).
För många styrmedel måste dock det initiala svaret på frågan om marginalkostnadsvillkoret är uppfyllt eller ej bli ”vet ej”. Om det existerar en sådan osäkerhet motiverar detta en fördjupad – ofta kvalitativ – analys av vilka beslutsregler som ligger till grund för exempelvis subventioner och tillståndsgivning och/eller vilka incitament styrmedlet ger upphov till. Även ett styrmedel som inte explicit tillämpar en och samma “prislapp” kan ju ändå vara utformat på så sätt att marginalkostnadsvillkoret i praktiken är uppfyllt.32 Investeringssubventioner (t.ex. LIP-stödet) är ett exempel på styrmedel där det kan vara relevant att närmare analysera de beslutsregler som ligger till grund för utdelningen av dessa. Om det exempelvis är så att en subvention har ett tydligt koldioxidreducerande mål men där utdelningen av medlen är restriktiv i den mening att den endast riktar sig mot specifika åtgärder och/eller aktörer, kan vi sluta oss till att styrmedlet inte främjar kostnadseffektivitet.33 Likaså kan man närmare analysera i vilken grad styrmedlet tillhandahåller sådana incitament som gynnar en kostnadseffektiv fördelning av åtgärder. Ett relevant exempel i detta sammanhang (och som vi återkommer till i kapitel 7) är s.k.
”frivilliga avtal”; endast de företag som bedömer att de har något att vinna på att ingå ett bilateralt avtal om koldioxidreduktion med staten (med kanske sänkt skatt på andra produktionsfaktorer som följd) väljer att göra det. Den relevanta frågan för utvärderaren blir då om denna ”självselektion” på något sätt hämmar kostnadseffektiviteten; finns det exempelvis skäl att misstänka att företag med höga reduktionskostnader är överrepresenterade i den grupp som väljer att inte ingå ett sådant avtal? Det är naturligt att denna del av kostnadseffektivitetsutvärderingen måste anpassas efter vilket styrmedel som analyseras.
Även om det går att svara någorlunda entydigt på frågan om marginalkostnadsvillkoret, är det viktigt att påpeka att detta endast är ett statiskt villkor som dessutom gäller givet vissa antaganden (se kapitel 2). Detta innebär att om styrmedlet säkerställer en gemensam prislapp måste frågan ställas om detta är ett tillräckligt villkor för kostnadseffektivitet (avsnitt 4.3.1), och i det fall marginalkostnadsvillkoret inte är uppfyllt bör utvärderaren fråga sig om det finns goda samhällsekonomiska skäl till detta (avsnitt 4.3.2).
32 Vredin-Johanssons (2004) utvärdering av LIP-stödets kostnadseffektivitet visar på ett sådant exempel.
33 Slutsatsen kan naturligtvis bli en annan om subventionen har ett (huvudsakligen) teknikstödjande mål.
4.3.1 Marginalkostnadsvillkoret är uppfyllt (”Ja”)
Likformiga skatter och subventioner representerar de mest tydliga exemplen på styrmedel som säkerställer att marginalkostnadsvillkoret är uppfyllt. Vi har dock tidigare i rapporten pekat på att detta villkor inte alla gånger är tillräckligt för att säkerställa kostnadseffektivitet. Detta beror inte minst på att det är ett statiskt villkor som inte tar hänsyn till den långsiktiga kostnadsutvecklingen. I de fall där det existerar ett starkt empiriskt stöd för att läroeffekterna för en viss teknologi är mer omfattande än motsvarande läroeffekter för andra teknologier är det ekonomiskt effektivt att exempelvis tillämpa en högre subventionsnivå för denna teknologi (se t.ex. Rosendahl, 2004). I praktiken är dock sådana starka empiriska slutsatser sällan tillgängliga. För att undvika dynamisk kostnadsineffektivitet kan det i stället vara mest relevant att kombinera
”koldioxidreducerande” och ”teknikstödjande” styrmedel (t.ex. koldioxidskatt och elcertifikat).
Förekomsten av betydande politiska osäkerheter (se avsnitt 2.5) samt ineffektiv tillståndsgivning för nyinvesteringar kan utgöra ytterligare anledningar till varför en kostnadsineffektiv fördelning mellan kort- och långsiktiga åtgärder kan existera; i en fullständig kostnadseffektivitetsanalys måste sådana möjliga orsaker beaktas. En tillståndsgivning som motverkar kostnadseffektivitet är exempelvis en där – det på icke-rationella grunder – ställs olika krav på investeringar i olika geografiska regioner (se bl.a. avsnitt 5.2 om elcertifikaten).
Det kan också vara så att även om det aktuella styrmedlet utformats som en likformig ”prislapp” kan det finnas andra (kanske lika kostnadseffektiva) styrmedel som riktats mot samma sektor. Detta knyter naturligtvis an till diskussionen ovan om identifieringen av kompletterande och/eller ”dubbla”
styrmedel, och exemplet om LIP-stödet som till delar gått till de sektorer som idag ingår i det europeiska handelssystemet. Eftersom denna problematik (enligt lathunden i Figur 4.1) redan identifierats i ett tidigare steg, blir uppgiften i denna del av analysen att bedöma hur allvarligt detta problem är i det aktuella fallet.
I förekommande fall kan det finnas ett behov av att fördjupa sig ytterligare i några av de frågor som väcks under utvärderingens gång, inte minst gäller det frågor om styrmedlets sektorsindelning, och interaktion med andra styrmedel (se Figur 4.1). Ett antal olika typer av ekonomiska modeller står här till utvärderarnas förfogande, bl.a. allmän jämviktsmodeller (se kapitel 6) och optimeringsmodeller(se avsnitt 3.4). Ahlroth m.fl. (2003) bidrar med en genomgång och kritisk granskning av olika modeller som kan användas för att analysera sambanden mellan ekonomi, miljö och energifrågor, och diskuterar också vilka frågor som olika typer av modeller är bäst lämpade att söka svar på (se även avsnitt 6.5).
4.3.2 Marginalkostnadsvillkoret är inte uppfyllt (”Nej”)
Om slutsatsen är att styrmedlet inte säkerställer att marginalkostnadsvillkoret är uppfyllt måste man ställa sig frågan om det finns legitima samhällsekonomiska skäl till det. Sådana skäl är kanske främst förekomsten av:
(a) konkurrensutsatta sektorer; (b) teknologiska läroeffekter; samt (c) differentierade miljöeffekter. Gällande fallet med läroeffekter (b) har vi redan konstaterat att det finns betydande svårigheter med att på empiriska grunder differentiera exempelvis en subvention efter den relativa storleken på läroeffekterna.
I fallen (a) och (c) ovan uppstår naturligtvis frågan om hur stor differentiering som är motiverad. I fallet med miljöeffekter som skiljer sig åt beroende på geografisk placering (c) bör naturligtvis en eventuell skatt på utsläppen vara lägre i de fall där de negativa effekterna är mindre omfattande än vid andra lokaliseringar. Det kan dock vara svårt att avgöra hur mycket lägre skatten bör vara för att säkerställa att marginalkostnadsvillkoret för att uppnå en viss miljöeffekt är uppfyllt (se också diskussionen i avsnitt 3.4).
Eftersom denna studie i första hand fokuserar på klimatpolitiska styrmedel – och växthusgasernas negativa effekter är oberoende av utsläppskälla – kommenterar vi inte denna problematik i mer detalj.
Problematiken med olika sektorsindelningar studeras dock mer ingående i denna rapport. Ur ett ekonomiövergripande perspektiv finns flera skäl till varför en differentiering av klimatpolitiska styrmedel – inte minst koldioxidskatten – kan vara önskvärd, och riskerna för kolläckage är en av de viktigaste.34 Det kan också vara så att produktiviteten hos olika produktionsfaktorer skiljer sig åt mellan sektorer, och det kan då vara välfärdshöjande (för ekonomin som helhet) att tillämpa en lägre beskattning av vissa sektorer för att undvika en improduktiv ”förflyttning” av produktionsfaktorer mellan ekonomins sektorer. I kapitel 6 analyserar vi utifrån denna möjlighet – med hjälp av den allmänna jämviktsmodellen EMEC – den svenska koldioxidskattens nuvarande sektorsdifferentiering.