Vi ska i detta avsnitt kort redogöra för ett antal tidigare studier som samtliga försökt analysera statliga subventioners kostnadseffektivitet. De studier som analyseras här behandlar svenska klimatpolitiskt motiverade subventioner.
Överlag visar analysen i detta avsnitt på de svårigheter som är behäftade med att skilja på de koldioxidreducerande och de teknikstödjande motiven bakom styrmedlen, och hur detta gör kostnadseffektivitetsanalysen än mer komplex.
3.3.1 Energimyndighetens klimatrapport
Inom ramen för utvärderingen av det s.k. omställningsprogrammet (se bl.a.
STEM, 2001a) har STEM gjort kostnadseffektivitetsberäkningar för ett antal koldioxidreducerande åtgärder. Beräkningarna visar vilken årlig koldioxidreduktion som en bidragskrona åstadkommer. Resultaten av denna analys sammanfattas i Tabell 3.1, och dessa antyder bl.a. att en kronas subvention ger mer effekt på koldioxidreduktionen om den används för att stimulera fram ny förnyelsebar elproduktion än om den går till att stödja konvertering från elvärme till andra uppvärmningsformer. Alternativt kan man se det som att kostnaden för att åstadkomma ett kilo koldioxidreduktion är lägre i det föregående fallet jämfört med det sistnämnda.
Tabell 3.1: Bidragseffektivitet för utvalda åtgärder i det energipolitiska programmet
Investeringsprogram Koldioxidreduktion i kg
per statlig bidragskrona Konvertering från elvärme till individuell
uppvärmning
0.2
Konvertering från elvärme till fjärrvärme 0.4
Minskat effektbehov 0.1
Investeringsstöd till småskalig vattenkraft 0.8
Investeringsstöd till vindkraft 0.7
Investeringsstöd till biobränslebaserad kraftvärme 1.1 Källa: STEM (2001b) (återgiven i Hjalmarsson m.fl., 2003).
Ett första problem med ovanstående analys – sett ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv – är att den utgår från genomsnittliga snarare än marginella kostnader. Såsom antytts ovan, låga genomsnittliga kostnader behöver inte innebära låga marginella kostnader. Samtidigt finns det ibland goda skäl att anta att den marginella kostnaden är konstant över utsläppsreduktionen, och då sammanfaller marginalkostnaden med genomsnittskostnaden. Men även om så är fallet finns det andra problem med analysen. Även om resultaten ger en indikation att en omfördelning av statliga subventionsmedel från konverteringsprojekt till exempelvis biokraftvärmeprojekt skulle öka ”bidragseffektiviteten”, säger de ganska lite om de aktuella subventionernas inneboende förmåga att främja en kostnadseffektiv koldioxidreduktion. Mer specifikt finns det inga delar i analysen som studerar huruvida de aktuella subventionerna (t.ex. den s.k.
miljöbonusen för vindkraft) är utformade på så sätt att marginalkostnadsvillkoret för koldioxidreduktion är uppfyllt.
Det är också rimligt att fråga sig om koldioxidreduktion är det mest relevanta primära målet med de typer av subventioner som behandlas här. Man kan lika gärna betrakta dem utifrån premissen att deras syfte primärt är att stödja introduktionen av ny förnybar energiteknik, och att subventionen därför motiveras av förekomsten av positiva externa effekter av teknikspridning. I så fall bör kostnadseffektivitetsanalysen utformas på ett annat sätt. Det marginalkostnadsvillkor som då måste gälla är att subventionen per introducerad energienhet på marginalen ska vara lika hög för alla investerare.
Vi vet exempelvis att ”miljöbonusen” som tidigare utgick till nya och existerande vindkraftsanläggningar (och som ligger till grund för beräkningarna för vindkraft i Tabell 3.1) uttrycktes i öre per producerad energienhet (kWh). Och eftersom nivån på denna var lika hög för alla vindkraftsproducenter kan vi betrakta miljöbonusen som ett styrmedel som främjar en kostnadseffektiv introduktion av ökad vindkraftsproduktion i
Sverige. Det är dock också viktigt att påpeka att i det fall styrmedlet betraktas utifrån dess möjligheter att främja en kostnadseffektiv teknikintroduktion finns det en fara med att allokera medlen till för många olika typer av tekniker; det är med andra ord inte givet att det marginella stödet ska vara lika stort för alla typer av teknologier (däremot ska stödet vara lika stort för samma teknologi även om denna används i flera olika sektorer).
3.3.2 Tidigare utvärderingar av det lokala investeringsprogrammet (LIP)
I en nyligen utkommen utvärdering av det statliga stödet till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet (LIP) (NV, 2005), analyseras bl.a. stödets effekter i förhållande till dess storlek. LIP-stödet har flera primära mål varav de flesta är kopplade till olika miljöeffekter men även ökad sysselsättning anges som ett viktigt mål (inte minst då programmet initierades 1998). I Naturvårdsverkets utvärdering har man (utöver sysselsättning) främst valt att fokusera på utsläppsreduktioner av koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider. Författarna väljer sedan att utgå från ”att [det sekundära] målet med det statliga bidraget är att ge maximal nytta för de investerade statliga medlen på dessa nämnda områden,” (s. 7).21 LIP-stödet har under perioden 1998-2002 utgått till totalt 211 investeringsprogram i 161 kommuner;
utvärderingen i fråga omfattar endast de 101 program som slutrapporterades innan eller under juni 2004. Många av dessa program är kopplade till energi- och trafikprojekt, och har medfört flera typer av positiva miljöeffekter och de flesta av programmen har även lett till ökad sysselsättning. Förekomsten av flera mål försvårar naturligtvis utvärderingen av styrmedlets effekter.
Utvärderingen behandlar varje primärt mål separat utan hänsyn till övriga effekter på övriga mål. Eftersom vi i denna rapport främst är intresserade av klimatpolitiska styrmedel kommer vi fortsättningsvis att uteslutande kommentera LIP-stödets effekter på koldioxidreduktionen. Författarna räknar ut att bidragskostnaden för investeringar i koldioxidreduktion i genomsnitt har varit 12 öre per kg, och eftersom denna kostnad är förhållandevis låg i jämförelse med den svenska koldioxidskatten (91 öre per kg) tyder detta på ”ett tydligt positivt resultat ur ett samhällsekonomiskt perspektiv,” (s. 20).
Författarna erkänner själva att deras analys bara i en begränsad mening är en kostnadseffektivitetsanalys och det är viktigt här att tydliggöra vari begränsningarna består.
I den mån de utsläppsreduktioner som rapporteras faktiskt realiserats22
21 Målet ”maximal nytta för en given kostnad” är naturligtvis spegelbilden av målet ”given nytta till lägsta kostnad”. I den engelska sammanfattningen (s. 8) nämns dessutom explicit begreppet ”cost efficiency”.
22 Eftersom vi i detta avsnitt främst är intresserade av vissa principiella resonemang om subventioners kostnadseffektivitet har vi antagit att alla påstådda koldioxidreduktioner inom LIP faktiskt realiserats. Carlén (2005) argumenterar dock för att detta är långt ifrån självklart och att detta i så fall starkt minskar LIP-stödets kostnadseffektivitet ur ett globalt perspektiv.
Se vidare avsnitt 5.4.
säger resultatet ovan (lite tillspetsat) ”endast” att vissa av de åtgärder som genomförts har varit relativt billiga i jämförelse med vissa andra åtgärder som stimulerats fram med hjälp av alternativa styrmedel. Detta kan ses som en begränsad kostnadseffektivitetsanalys. Analysen ger dock inte svar på frågan om stödet gett ”maximal nytta för de investerade statliga medlen”. För att besvara denna fråga måste vi studera hur höga de marginella åtgärdskostnaderna varit för olika åtgärder som tillkommit som en följd av LIP-stödet. I NV (2005) (Diagram 1) visas att ”bidragseffektiviteten”
(genomsnittligt LIP-stöd per årlig koldioxidreduktion i kg) varierar tydligt mellan olika åtgärder; detta antyder att staten genom att omfördela stödet från en högkostnadsåtgärd till en lågkostnadsåtgärd kan åstadkomma större miljönytta utan att öka det totala stödet. Således går det inte – utifrån det datamaterial som presenteras i rapporten – att hävda att LIP-stödet som sådant
”har gett maximal nytta för de investerade medlen” och således främjat en fullt ut kostnadseffektiv reduktion av koldioxidutsläppen.23
Det ska samtidigt framhållas att LIP-stödet som styrmedel betraktat har
”kostnadseffektiva egenskaper”. Det tillåter framförallt en betydande flexibilitet då det gäller valet av åtgärder (jämfört med ett styrmedel som riktar sig mot specifika typer av investeringar). Detta bidrar säkert till att öka
”bidragseffektiviteten”, men det kan mycket väl vara så att en annan typ av subvention hade gett ett liknande eller t.o.m. ett bättre utfall. Det är endast ytterligare empiriska studier som kan bekräfta om så är fallet. Vi tror att en stor del av förklaringen till den relativt höga ”bidragseffektiviteten” härrör från det faktum att styrmedlet riktar sig mot ”sektorer” i vilka endast en reducerad (eller rentav ingen) koldioxidskatt betalats under den relevanta perioden.24 Detta innebär att här bör finnas en stor outnyttjad potential för billiga koldioxidreduktionsåtgärder, men det säger återigen ganska lite om själva styrmedlets egenskaper. Det är också viktigt att påpeka att även om det är så att det nuvarande LIP-stödet lyckats med att ”fånga upp” billiga reduktionsåtgärder är det inte alls säkert att ett liknande framtida subventionsprogram skulle få samma positiva effekter eftersom potentialen för billiga åtgärder då till viss del skulle vara uttömd.
NV (2005) kommenterar kort att LIP-stödet även har ett teknikspridningsmotiv och nämner – i linje med Rosendahl (2004) – att om hänsyn tas till de läroeffekter som uppstår i samband med investeringarna är det inte säkert att marginalkostnaderna för koldioxidreduktion ska vara lika
23 Detta visar tydligt att bara för att ett styrmedel har tydliga positiva effekter trots måttliga stimulansåtgärder (det ”biter” med andra ord bra), innebär detta inte med nödvändighet att det också fullt ut främjar en kostnadseffektiv åtgärdsfördelning.
24 Författarna av LIP-utredningen konstaterar bl.a. att ”[n]ärmare 40 % av de hittills slutrapporterade koldioxidminskningarna har uppnåtts i de sektorer som har en reducerad koldioxidskatt,” (NV, 2005, s. 59). Såsom Carlén (2005) påpekar innebär dock detta faktum också att man kan ifrågasätta om de vidtagna åtgärderna faktiskt leder till minskade globala utsläpp av koldioxid då det nya europeiska handelssystemet införs (se avsnitt 5.4).
höga för alla projekt (s. 57). Samtidigt presenterar författarna inga empiriska data som motiverar skillnaderna i de observerade åtgärdskostnader, och överhuvudtaget görs i rapporten väldigt få ansatser att analysera LIP-stödets kostnadseffektivitet utifrån premissen att dess primära mål är att fasa in ny teknik.
Vredin-Johansson (2004) analyserar också LIP-stödets kostnadseffektivitet; en viktig skillnad är dock att hennes analys utgår från de reduktioner som kommunerna ex ante anger i sina ansökningar. På ett metodologiskt plan erbjuder hennes studie ett mycket mer tilltalande angreppssätt för att studera styrmedlets egenskaper. Hon antar att de som delat ut LIP-medlen utgått från en implicit beslutsregel om hur storleken på medlen ska relatera till påstådda miljö- och sysselsättningseffekter. På så sätt kan hon definiera en subventionsfunktion som förklarar storleken på den totala subventionen som en funktion av påstådda kvantifierade effekter. Då hon deriverar denna funktion med avseende på koldioxidreduktionen får hon en skattning av den marginella subventionen (givet att alla andra effekter hålls konstanta), och denna kan sedan skattas och jämföras för olika LIP-program.
Vredin-Johansson (2004) finner – något förvånande – att den marginella subventionen varit förvånansvärt lika för de flesta program. Detta tyder, enligt författaren, på att LIP-stödet främjat en kostnadseffektiv koldioxidreduktion.