klimatinformationskampanj vars huvudsakliga syften bl.a. var att öka kunskapen hos allmänheten om växthuseffektens orsaker och verkan, samt hur enskilda individer kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser (se bl.a.
STEM och NV (2004) för mer detaljer om kampanjen). Information är överlag ett viktigt och flitigt använt miljöpolitiskt styrmedel, inte minst eftersom den bidrar till att öka problemmedvetenheten hos allmänheten. Den vanligaste kritiken som riktas mot informativa styrmedel är dock att de sällan ensamma ger något direkt utslag på förändrat beteende. I tidigare STEM-utvärderingar (se bl.a. STEM och NV, 2004) påpekas svårigheterna med att uttala sig om informativa styrmedels kostnadseffektivitet, och i de flesta fall avstår rapportförfattarna att kommentera detta. I detta avsnitt ger vi stöd åt denna
”tveksamhet” och argumenterar för att det är ofta är bäst att analysera informativa styrmedel – inte isolerat – utan som del av ”paket” för att främja ett visst beteende.
Det ”slutliga” målet med klimatinformationskampanjen är ganska tydligt definierat (minskade växthusgaser). Det är också ganska lätt att drista sig till att
35 Vi har valt att i denna studie inte kommentera det europeiska handelssystemet för koldioxid.
Den främsta orsaken till det är att detta styrmedel analyseras i ett annat STEM-finansierat forskningsprojekt. Se Carlén (2004a).
36 Information är också ett viktigt styrmedel för att stimulera till effektivare energianvändning.
Bland dessa styrmedel kan nämnas information om energikrävande utrustning samt den kommunala energirådgivningen (STEM och NV, 2004). Ett urval av styrmedel för energieffektivisering behandlas separat i kapitel 7, och där kommenteras också i korthet problemen med att analysera kostnadseffektiviteten hos informativa styrmedel.
det marknadsmisslyckande som bör vägleda analysen är ”bristande (kollektiv) information”, men det är trots det svårt att utifrån detta analysera kostnadseffektiviteten för detta styrmedel. Utifrån ett perspektiv kan man hävda att om samma information når ut till ett stort antal människor och företag är styrmedlet kostnadseffektivt eftersom endast de aktörer som finner det meningsfullt att ändra sitt beteende gör det. Man kan i likhet med ekonomiska styrmedel hävda att informativa styrmedel ger ekonomins aktörer maximal flexibilitet då det gäller att själva välja åtgärdsstrategi (m.a.o. är marginalkostnadsvillkoret uppfyllt). Vissa delar av den information som gått ut till allmänheten har nått många (inte minst TV-kampanjen ”Något konstigt håller på att hända med vädret”) medan andra delar spritts via föreläsningar (av bl.a. den folkkäre John Pohlman). I det senare fallet finns ett problem med s.k.
självselektion (d.v.s. de som är mest intresserade – och kanske t.o.m. redan kan mycket om frågan – tenderar också att vara de som dyker upp på sådana träffar), vilket sannolikt hämmar kostnadseffektiviteten.
Samtidigt kan man – med utgångspunkt från ett annat perspektiv – hävda att informationskampanjen varit ineffektiv eftersom den (mest troligt) lett till få faktiska förändringar i beteendet och därmed också till mycket måttliga utsläppsreduktioner. Eftersom kampanjen kostat ca 30 miljoner kronor per år (Ibid.), går det att misstänka att reduktionen per budgetkrona varit låg.
Dessutom är det viktigt att påpeka att såväl kampanjen som den svenska koldioxidskatten båda är styrmedel som införts i syfte att minska koldioxidutsläppen. Ur kostnadseffektivitetssynpunkt kan det hävdas vara
”slöseri med pengar” att tillämpa två styrmedel för att uppnå samma mål (se också diskussionen i avsnitt 2.6).
Båda dessa resonemang innehåller viktiga poänger, men vi vill dock hävda att när det gäller informativa styrmedel är de för restriktiva. De utgår från att sådana styrmedel utgör ett substitut till andra styrmedel och att de därför bör utvärderas isolerat. Vi menar dock att informativa styrmedel snarare än substitut bör ses som komplement till andra (inte minst ekonomiska) styrmedel, och att kostnadseffektiviteten) därför också bör utvärderas med utgångspunkt från det relevanta ”styrmedelspaketet” (t.ex. skatter + information). Detta innebär således att kostnadseffektivitetsanalysen måste ha en bredare utgångspunkt.
Ett ur kostnadseffektivitetssynpunkt viktigt värde med vissa informationskampanjer etc. är att de visar på alternativa strategier och dess konsekvenser för det enskilda företaget eller hushållet. Även om antagandet om kostnadsminimerande aktörer är en klart rimlig analytisk utgångspunkt (se avsnitt 2.3, fotnot 7), måste vi också erkänna dess begränsningar när det gäller att bidra till förståelsen av företagens beteende. Ett företag kan inte lägga ner resurser på att identifiera och sedan utvärdera alla handlingsalternativ, utan tenderar i stället att använda ”tumregler”, existerande nätverk av experter samt egna erfarenheter i beslutsprocessen (se t.ex. Simon, 1997). Vi kan exempelvis
resonera kring ett företag som tidigare varit befriat från miljöskatter men som nu måste betala en skatt på koldioxidinnehållet i de bränslen det använder.
Företaget vill minimera sina kostnader för att möta denna nya policy men har liten tidigare erfarenhet av strategier för koldioxidreduktion, och att på egen hand skaffa ny information om alla alternativ, kostnader och konsekvenser blir mycket mödosamt och kostnadskrävande. Naturligtvis är denna typ av informationsinsamlande och efterföljande bearbetning också behäftad med kostnader (som ska ingå i ”kostnadsminimeringsbeslutet”), men eftersom informationen i hög grad är en ”kollektiv nyttighet” kan det enskilda företaget inte förväntas tillhandahålla tillräckligt mycket av den. Detta visar att: (a) eftersom det kostar att inskaffa information finns det en risk för att företaget inte väljer den billigaste reduktionsstrategin (eventuella informations/transaktionskostnader inkluderade);37 men detta kan åtgärdas genom att (b) myndigheter tillhandahåller och sprider information om viktiga alternativ som sedan kan utvärderas i mer detalj på företags- och hushållsnivå.
Stern (1999) betonar betydelsen av att inte analysera ekonomiska och informativa styrmedel isolerat, och kommer fram till att dessa typer av styrmedel kan ha viktiga synergieffekter. I det fall då de ekonomiska styrmedlen tillhandahåller så pass starka incitament till förändring att aktörerna på allvar uppmärksammar de potentiella kostnadsbesparingar som finns av att investera i exempelvis utsläppsreducerande åtgärder, kan information om åtgärdernas kostnader, potential etc. bidra till att aktörerna går från ”ord till handling”. Om myndigheterna är missnöjda med utfallet av ett visst ekonomiskt styrmedel, menar Stern, kan det t.o.m. vara mer effektivt att stärka de informativa styrmedlen mer snarare än att öka styrkan i de ekonomiska incitamenten.
Ovanstående antyder att det är svårt – och inte heller meningsfullt – att i dagsläget analysera kostnadseffektiviteten hos informativa styrmedel isolerat.
Huvudsyftet med klimatinformationskampanjen så här långt har varit att öka allmänhetens problemmedvetenhet om klimatfrågan, och utvärderingar tyder på att kampanjen fått önskad effekt (se t.ex. STEM och NV, 2004). Ett logiskt nästa steg i kommande informationsåtgärder vore att fokusera mer på åtgärder och acceptansfrågor. En viktig kostnadseffektivitetsfråga – utöver att informationen ska gå ut brett – är hur denna information ska utformas för att på bästa sätt komplettera andra styrmedel och på sikt uppmuntra till ändrat beteende. Det är av central betydelse att denna information till viss del är olika utformad beroende på om den riktar sig till företag eller hushåll, inte minst eftersom det är rimligt att anta att dessa kategorier av aktörer drivs av olika motiv.
När det gäller företag kan det exempelvis vara väsentligt med
37 Enligt den s.k. Porterhypotesen kan det t.o.m. vara så att denna informationsbrist gör att vissa miljöregleringar inte innebär merkostnader för företagen utan förbättrar konkurrenskraften (Porter och van der Linde, 1995).
övertygande information om de ekonomiska vinster som finns att göra genom exempelvis investeringar i ny (koldioxidfri) teknik. Det är också önskvärt att informationen signalerar en långsiktighet i klimatpolitiken; detta kan minska en eventuell snedvridning mellan kort- och långsiktiga åtgärder (se avsnitt 2.5).
Hushåll – å andra sidan – kan troligtvis påverkas mer uttryckligen utifrån en vädjan till moraliska hänsynstaganden och förekomsten av sociala normer.
Tidigare forskning visar bl.a. att hushållens miljöbeteende i hög grad kan bestämmas av vad andra hushåll gör (se t.ex. von Borgstede, 1999). Detta innebär att ”multipla jämvikter” kan uppstå, i extremfallen en jämvikt där många exempelvis tar bussen i stället för bilen och en jämvikt som motsvaras av att mycket få gör det. Å andra sidan kan informationskampanjer som anspelar på andras miljövänliga beteende bryta en eventuell ”negativ loop” och öka viljan till att agera miljövänligt (se bl.a. Nyborg m.fl., 2003).
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att informativa styrmedel sällan i sig själva leder till att exempelvis konkreta koldioxidreduktionsåtgärder vidtas, och därför blir en kostnadseffektivitetsanalys av dessa styrmedel en aning perifer. Däremot bidrar informativa styrmedel till att höja medvetenheten hos ekonomins aktörer om problemets orsaker och möjliga lösningar, och kan på så sätt komplettera andra ”starkare” styrmedel och t.o.m. förbättra dessas förmåga att främja kostnadseffektivitet.