Det s.k. lokala investeringsprogrammet (LIP) har inneburit att svenska kommuner (tillsammans med andra lokala aktörer) kunnat ansöka om statliga bidrag för att genomföra investeringar som bidrar till bättre miljö och ökad sysselsättning. Bidrag beviljas endast till grundinvesteringen och inte till löpande kostnader eller underhåll. Bidrag beviljas dessutom endast för en del av den miljörelaterade investeringskostnaden (vilken avser de merkostnader som är nödvändiga för att uppnå de avsedda miljöeffekterna). I sina ansökningar definierar kommunerna själva vilka kostnader som skall räknas som ”miljörelaterade”. En förhållandevis stor andel av bidragen har gått till att finansiera klimatinriktade projekt. I avsnitt 3.2 diskuterades tidigare utvärderingar och analyser av det s.k. LIP-stödet, och vi ska därför här försöka att undvika att upprepa denna diskussion. Det finns dock ett värde i att se hur en översiktlig analys av LIP-stödets kostnadseffektivitet utifrån vår lathund kan utformas.
5.4.1 Mål, marknadsmisslyckanden och systemavgränsningar
LIP-stödet har sannerligen en ”bred måltavla”; ”miljö” och ”sysselsättning”
inkluderar många saker och principen ”ett mål – ett styrmedel” gäller således inte alls i detta fall. Om vi nöjer oss med att utgå från det miljörelaterade
målet45 uppstår dock ytterligare frågor som: (a) vilka specifika miljöeffekter bör beaktas; samt (b) skall vi betrakta styrmedlet som primärt
”teknikstödjande” eller som ”utsläppsreducerande”? Svaren på dessa frågor är av central betydelse för bedömningen av styrmedlets förmåga att främja kostnadseffektivitet. Svaret på den första frågan är nog att alla ”viktiga”
miljöeffekter bör beaktas; utifrån utvärderarens perspektiv är det naturligtvis olyckligt att stödet har så många mål, men nu är det så och det går inte att bortse helt ifrån detta i utvärderingen. Svaret på den andra frågan är svårfunnet;
det finns inte mycket i de centrala policydokumenten (t.ex., SFS 1998:23) som tyder på att stödet skulle ha ett explicit ”teknikstödjande” motiv, och i praktiken har LIP-stöd getts till en flora av disparata miljöprojekt såsom exempelvis omläggning av kollektivtrafiken, utbildningsinsatser etc.46 Vi kommer därför att utgå från att stödets primära mål är reduktionen av miljöfarliga utsläpp. Vår diskussion utifrån lathunden kommer att fokusera på koldioxid men – återigen – de andra utsläppen (svaveldioxid, kväveoxider etc.) måste också beaktas. Det marknadsmisslyckande som ligger till grund för analysen är således de externa kostnader som kan kopplas till dessa utsläpp.
Det är också värt att notera att en stor del av de beviljade medlen har gått till projekt med en tydlig klimatinriktning (NV, 2003).
Det är kommunerna som söker LIP-stödet, men de kan också samarbeta med en rad andra aktörer kring det projekt/program som stödet gäller. LIP-stödet inriktar sig med andra ord inte på någon specifik sektor utan är nästan att betrakta som ett ”ekonomiövergripande” styrmedel. En viktig fråga för kostnadseffektivitetsanalysen blir då om de projekt som kommunerna söker stöd för är förhållandevis billiga jämfört med de projekt som det inte söks för.
Annorlunda uttryckt, systemet inbjuder till en ”självselektion” bland kommunerna och då spelar kostnadsaspekterna en central roll i denna
”selektion”. I detta sammanhang har dock LIP-stödet den attraktiva egenskapen att det endast utgår för att täcka delar av de ”miljörelaterade” kostnaderna som är kopplade till projektets grundinvestering,47 så det finns således ett inbyggt incitament att inte söka för projekt som är förhållandevis dyra. NV (2005) ger i sin analys stöd åt slutsatsen att de projekt som genomförts med LIP-stöd har i genomsnitt varit förhållandevis billiga jämfört med åtgärder som exempelvis stimulerats fram via koldioxidskatten (se avsnitt 3.3.2). Detta visar således att
45 Sysselsättningsmålet har under programmets gång fått en alltmer begränsad betydelse (se t.ex. NV, 2005).
46 Samtidigt skulle det vara motiverat att ha ett ”teknikstödjande” motiv för den typ av stöd som LIP utgör, men i så fall skulle också stödet behöva utformas på ett annat sätt. Framförallt skulle fokus behöva ligga mer på teknik-implementering och främst på de tekniker för vilka marknadsmisslyckandena behäftade med denna implemente-ring var mest omfattande.
47 Inget stöd har således utgått för att täcka de löpande driftskostnaderna. Med
“miljörelaterade” investerings-kostnader avses de merkostnader som är nödvändiga för att uppnå de avsedda miljöeffekterna. Kommunerna har själva i sina ansökningar definierat vilka kostnader som är att betrakta som ”miljörelaterade”.
stödet lyckats pricka in aktörer med låga reduktionskostnader, men det visar inte att det uppmuntrat till en kostnadseffektiv fördelning av aktiviteterna mellan aktörerna.
En viktig orsak till den relativt höga ”bidragseffektiviteten” i stödet är att det i hög grad gått till att subventionera åtgärder inom sektorer med nedsatt (eller ingen) koldioxidskatt. Ett problem med detta är att samma sektorer fr.o.m. januari 2005 också ingår i det nya europeiska handelssystemet för koldioxid. Detta medför en betydande risk att LIP endast leder till att utsläppsrätter frigörs som sedan kan säljas på den europeiska marknaden; inga positiva nettoeffekter på koldioxidutsläppen uppstår i så fall. Riskerna för kolläckage är med andra ord betydande (se också Carlén, 2005). Då LIP infördes 1998 var det naturligtvis inte på långt när klart att handelssystemet skulle införas nu (2005), men effekterna av handelssystemet måste beaktas vid en grundlig utvärdering av LIP-stödet. Eftersom LIP-stödet har gått till så många olika aktörer finns det nog risk för ineffektiv ”dubbelstyrning” även på andra håll,48 men vår bedömning är att effekterna av handelssystemet är de som är mest centrala att utvärdera i mer detalj.
5.4.2 Är marginalkostnadsvillkoret uppfyllt?
Det är inledningsvis viktigt att konstatera att betraktat som ett
”utsläppsreducerande” styrmedel har LIP kostnadseffektiva egenskaper i det att det är generellt och gynnar en rad olika typer av åtgärder. Det finns också en poäng med den starka lokalförankringen; de lokala aktörerna är ofta de som bäst vet vilka åtgärder som är billigast och mest effektiva. Men eftersom stödet delas ut på basis av kommunernas ansökningar – som i sin tur listar en rad olika (påstådda) miljöeffekter – går det inte att direkt svara på frågan om marginalkostnadsvillkoret är uppfyllt. För att kunna svara på denna fråga krävs således en fördjupad analys av hur beslutsprocessen varit utformad då medlen delades ut. Som redan diskuterats i avsnitt 3.3.2 existerar en sådan analys av Vredin-Johansson (2004). Det finns ingen explicit ”fördelningsnyckel” mellan olika mål i LIP (se t.ex. NV, 2003), men Vredin-Johansson utgår från att det finns en implicit beslutsregel om hur storleken på medlen ska relatera till påstådda miljö- och sysselsättningseffekter. På så sätt kan hon med hjälp av ekonometriska metoder exempelvis visa hur mycket extra stöd som (implicit) ges till ett projekt som reducerar koldioxidutsläppen med en extra enhet (dessutom under antagandet att alla andra effekter hålls konstanta). Hennes resultat visar att i praktiken har de flesta aktörer inom LIP (baserat på de data som redovisas i ansökningarna) mötts av en gemensam ”prislapp” på koldioxidutsläppen.
48 För de sektorer/aktörer som redan betalar en betydande koldioxidskatt finns redan ett tydligt incitament att vidta utsläppsreducerande åtgärder, och det finns således en risk för att dessa aktörer söker subventioner för projekt som de ändå skulle ha genomfört. Om så är fallet har vi ett typiskt fall av ineffektiv ”dubbelstyrning”.
Vi har redan illustrerat att risken för dubbelstyrning och kolläckage inte innebär att det statiska marginalkostnadsvillkoret utgör ett tillräckligt villkor för kostnadseffektivitet. Till detta kan läggas möjligheten att olika normer och regeltillämpningar i olika kommuner kan snedvrida åtgärdsmönstren. Detta är inte minst viktigt då det gäller olika energirelaterade projekt för vilka kommunerna har en betydande beslutsmakt. Enligt vår bedömning är detta ett större problem i elcertifikatsystemet (se avsnitt 5.2), men en fördjupad analys av denna risk kan vara befogad.
5.4.3 Administrativa kostnader och övergripande bedömning
Inom ramen för denna studie har inga försök att bedöma systemets transaktionskostnader gjorts, och det är anmärkningsvärt att Naturvårdsverkets utvärdering av LIP (NV, 2005) inte kommenterar denna del av kostnadseffektivitetsanalysen. Eftersom LIP bygger på ett ansökningsförfarande, är det rimligt att anta att betydande resurser (mätt i absoluta termer) gått åt för att ta fram och granska ansökningarna, och även sedan för att följa upp resultaten. Även om dessa kostnader kanske inte varit speciellt höga i förhållande till de effekter som LIP medfört, är det troligt att dessa är högre än motsvarande kostnader för att exempelvis administrera koldioxidskatten. Samtidigt bör det också påpekas att den sökprocess som ansökningsförfarandet initierar på kommunnivå också kan ha ett värde i sig;
det stimulerar tjänstemän och politiker till att uppmärksamma miljöfrågor och identifiera möjliga miljöåtgärder. Detta kan få positiva långsiktiga effekter på kommunens miljöarbete.
Överlag kan vi konstatera att LIP-stödet som sådant verkar vara utformat på ett sätt som i ganska hög grad främjar kostnadseffektivitet. De stora problemen berör dock inte så mycket styrmedlets utformning som sådan utan snarare svårigheterna att mäta de faktiska effekterna som följer av systemet.
Inte minst är riskerna för kolläckage och ”dubbelstyrning” betydande, och det finns också (i det fall LIP skulle förlängas) ett behov av att utforma noggranna riktlinjer (för kommunerna) för att bedöma nivån på ”baseline” utsläppen (d.v.s. de utsläpp som hade skett utan stödet).