Är det önskvärt med minimikrav för fysisk och mental

och mental förmåga för att rätt till ersättning

ska föreligga?

I de inledande avsnitten behandlade vi dels frågan om det går att identifiera minimikrav för fysiska och mentala förmågor dels frågan om det går att mäta de nämnda förmågorna. Vi besvarade dessa

Analys av fysiska och mentala krav vid bedömning av normalt förekommande arbete SOU 2020:6

frågor med att det finns betydande svårigheter att fastställa generella minimikrav som omfattar hela arbetsmarknaden utöver vissa basala krav. Det går med olika instrument att ange mått på dessa förmågor. Svårigheten ligger framför allt i att bedöma om dessa mått mäter det vi avser att mäta, det vill säga validitet. I detta avsnitt går vi vidare och ställer oss frågan om sådana gränser är önskvärda och vilka gränser som i så fall bör finnas för att rätt till ersättning från sjuk- försäkringen ska finnas.

Det finns uppenbara fördelar med att samhället anger en tydlig situation då rätt till sjukpenning föreligger. Typ – är jag sjuk så har jag rätt till sjukpenning. Sjukförsäkringen i Sverige har dock också andra villkor. Den försäkrade ska bland annat kunna styrka en ned- satt arbetsförmåga på grund av sjukdom med ett läkarintyg. Då är vi inne på frågan om förmågor. Hur mycket ska min sjukdom sätta ned min arbetsförmåga för att jag ska få sjukpenning? Om då försäk- ringen anger att ett visst angivet mått på oförmåga i arbetslivet som alltid medför rätt till sjukpenning så skulle säkert sjukförsäkringen anses mer tydlig och förutsägbar. Det skulle också underlätta För- säkringskassans handläggares bedömningar, till exempel vid pröv- ningen vid dag 180.

Redan i dag finns bestämmelser om allvarlig sjukdom som en förut- sättning för att kunna få fler dagar med sjukpenning på normalnivå.11

När Försäkringskassan ska tillämpa begreppet allvarlig sjukdom så görs det utifrån Socialstyrelsens dokument – Begreppet allvarlig sjuk- dom.12 _{Detta leder tanken vidare till om vissa diagnoser skulle be-}

traktas som sådana att de alltid leder till att arbetsförmågan bedöms nedsatt. Mot detta talar att det, enligt vår mening, knappast finns någon diagnos som alltid sätter ned arbetsförmågan helt eller delvis. Det finns personer med sjukdomar, som kraftigt reducerar funk- tionsförmågan, men som ändå har en fullgod arbetsförmåga.

Om diagnosen i sig inte kan utgöra en gräns eller minimikrav för att rätt till ersättning från sjukförsäkringen ska föreligga uppkom- mer frågan om man genom att använda någon metod eller instru- ment kan ange minimikrav på förmåga eller oförmåga som utgör en sådan gräns?

I England används sedan 1995 ett instrument som kallas Personal Capability Assessment (PCA) för att avgöra rätten till Long Term

11 _{27 kap. 23 § SFB.}

SOU 2020:6 Analys av fysiska och mentala krav vid bedömning av normalt förekommande arbete

Incapacity Benefit (närmast förtidspension). PCA används i regel efter att personen haft sjuklön från arbetsgivaren i sex månader. Instrumentet avser att samla in information om förmågan att utföra vissa uppgifter. Dels bedöms den fysiska förmågan, dels den psykiska förmågan, och summan av de poäng som man får när man svarar på frågeformuläret avgör om man kan betraktas som inkapabel att arbeta. Svaren i formuläret utgör ett av flera kriterier, där läkarbe- dömning är ett annat, som används för att bedöma om någon ska få inkomststöd.13

I Sverige använder Försäkringskassan sedan några år aktivitets- förmågeutredningar vilken även inkluderar ett referensmaterial, som beskriver medicinskt relaterade krav i olika yrken på svensk arbets- marknad. Aktivitetsförmågeutredningar används när det behövs ett fördjupat medicinskt underlag för att handläggaren ska kunna be- döma arbetsförmågans nedsättning. Dessa verktyg, det medicinska utlåtandet och referensmaterialet, beskrivs ytterligare i avsnitt 5.4.

Referensmaterialet kan användas som stöd i bedömningen av krav i arbeten som normalt förekommer på arbetsmarknaden. Resultatet av analysen av relationen mellan den försäkrades medicinska förut- sättningar och arbetsmarknadens krav ska inte ses eller tolkas som ett svar på om en försäkrad har arbetsförmåga eller inte. Resultatet utifrån referensmaterialet ska i stället i första hand ses som en indika- tion på hur stor del av arbetsmarknaden som den försäkrade är utestängd från av medicinska skäl och hur stor andel av arbetsmark- nadens yrkesgrupper som individen inte uttalat saknar medicinska förutsättningar att klara av.14

Försäkringskassans användning av referensmaterialet beskrivs också i Arbetsförmedlingens rapport från 2018 ”Referensmaterial vid bedömning av arbetsförmåga (RAF)”. I detta dokument anges:

Att beskrivningarna av yrkesgrupperna betecknas som ett referensmate- rial är ett sätt att betona dess begränsningar och att det ska användas med försiktighet.15

Försiktighetsprincipen betonades också i Försäkringskassans slutrap- port till regeringen 2013 avseende metoder för bedömning av arbets-

13 _{Instrumentet beskrivs i Arbetsförmågeutredningen SOU 2008:66 s. 2 ff. och i Den relativa}

arbetsförmågan, Studentlitteratur 2014 s. 43 ff.

14 _{Vägledning Sjukpenning, rehabilitering och rehabiliteringsersättning, 2015:1 Version 12,}

s. 300 ff.

15 _{Arbetsförmedlingen – Referensmaterial vid bedömning av arbetsförmåga (RAF). Aktivitets-}

Analys av fysiska och mentala krav vid bedömning av normalt förekommande arbete SOU 2020:6

förmåga inom sjukförsäkringen bland annat med anledning av att företrädare för arbetsmarknadens parter hade framfört farhågor om att materialet skulle få en för ”fyrkantig” och styrande effekt. I slut- rapporten anges också att:

referensmaterialet ska användas som underlag för bedömning om vad som kan anses vara rimligt och vad som kan anses vara mindre rimligt. Det klargörs bl.a. mycket tydligt att en individuell bedömning alltid ska göras. Detta exemplifieras bl.a. med att individer ska ses som försäkrade i ”befintligt skick”, exempelvis så att kvarstående begränsningar från tidigare sjukdom/skada i många fall kan spela roll vid en senare bedöm- ning med annan huvudorsak.16

Det finns således både i det engelska och svenska systemet farhågor att de resultat som faller ut från de använda instrumenten kan ge alltför orimliga och oönskade konsekvenser för den enskilde. I det engelska systemet är instrumentet PCA ett av flera kriterier, läkar- bedömning är ett annat, för att bedöma inkomststöd. I Sverige be- tonas en försiktighetsprincip då handläggaren använder aktivitets- förmågeutredningar och referensmaterialet för att bedöma nedsatt arbetsförmåga. När man analyserar resultaten, som faller ut, från en aktivitetsförmågeutredning med referensmaterial ska dessa inte ses eller tolkas som ett svar på om en försäkrad har arbetsförmåga eller inte. Analysen ska i stället i första hand ses som en indikation på hur stor del av arbetsmarknaden som den försäkrade är utestängd från.

6.5.1 Vår analys om det önskvärda med minimikrav

Vi konstaterar att det finns både fördelar och nackdelar med att ange minimikrav för arbetsförmåga inkluderande fysisk och mental för- måga vid bedömning av om individen kan ha rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Fördelen med sådana minimikrav är att sjukför- säkringen förmodligen skulle uppfattas mer tydlig och förutsägbar. En nackdel är att det finns en risk för en alltför fyrkantig tillämpning där individuella faktorer inte beaktas i tillräcklig utsträckning. De internationella erfarenheterna talar för att bedömningsinstrument, om ett sådant används vid bedömning av arbetsförmåga, bara bör vara ett av flera olika underlag eller kriterier i bedömningen. Den

16 _{Försäkringskassan 2013 Metoder för bedömning av arbetsförmåga inom sjukförsäkringen –}

SOU 2020:6 Analys av fysiska och mentala krav vid bedömning av normalt förekommande arbete

försäkrades egen bedömning av den egna förmågan liksom en läkar- bedömning bör alltid ingå vid bedömning av rätt till ersättning från sjukförsäkringen.

Man kan utöver det redan sagda också beakta att sjukförsäkringen bygger på att det är individens individuella förutsättningar i förhåll- ande till sjukdom och arbete som ska bedömas. Även om en förmåga är nedsatt kan individen kompensera denna nedsättning med andra förmågor.