3.1
En rättssäker beslutsprocess
Enligt direktiven är målet för vårt uppdrag att säkerställa en rätts- säker och likformig bedömning samt att öka den försäkrades för- ståelse för de beslut som fattas.1 Det övergripande målet med vår
utredning är dock att vi ska lämna förslag som kan bidra till att sjuk- försäkringen blir en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. Det är centralt för oss att inte endast besluten, det vill säga bedöm- ningarna och motiveringarna, är rättssäkra. Hela beslutsprocessen, från ansökan till beslut och alla de handläggningsåtgärder som vidtas däremellan, måste präglas av rättssäkerhet. I detta kapitel redovisar vi olika aspekter av begreppet rättssäkerhet. Vår ambition är att övervägandena och förslagen i detta betänkande ska präglas av dessa aspekter av rättssäkerhetsbegreppet.
3.1.1 Förutsebart och begripligt beslut
Någon fast definition av begreppet rättssäkerhet finns inte. Något som brukar lyftas fram när begreppet diskuteras är att lagstiftning tillämpas på ett för den enskilde medborgaren begripligt och för- utsebart sätt. Tillämpat på vårt uppdrag innebär rättssäkerhet i denna bemärkelse att Försäkringskassans bedömningar av om en försäkrad kan försörja sig genom normalt förekommande arbete måste kunna gå att följa. Den försäkrade ska alltså kunna förstå hur och varför Försäkringskassans landat i slutsatsen att hen saknar förmåga att försörja sig genom normalt förekommande arbete. Naturligtvis bör även ett bifallsbeslut motiveras men för den försäkrade är det av särskild vikt att ett avslagsbeslut är motiverat så att hen i en högre instans kan ifrågasätta de grunder på vilka beslutet är fattat.
Utgångspunkter SOU 2020:6
3.1.2 Strukturerad handläggningsprocess
En förutsättning för att ett beslut ska vara förutsebart är att tillämp- ningen är enhetlig på en mer övergripande nivå. Det kan handla om att det finns en genomtänkt normering från myndighetens sida men också om att det finns en systematiserad handläggningsprocess fram till beslutet. Vår utgångspunkt är att det ur ett rättssäkerhetsperspek- tiv inte är möjligt att skilja beslutet (tillämpningen) från den process som föregår beslutet (handläggningen). Utan en strukturerad hand- läggning riskerar utgången av besluten bli beroende av beslutsfatta- rens personliga uppfattningar och erfarenheter. En sådan godtycklig rättstillämpning uppfyller inte de grundläggande förutsättningarna för att ses som rättssäker.
3.1.3 Delaktighet i beslutsprocessen
En central del i rättssäkerhetsbegreppet inom förvaltningsrätten är att den enskilde ska garanteras att få framföra sina synpunkter på uppgifter som den beslutande myndigheten hämtar in under bered- ningen av ärendet. Ytterst handlar detta om att garantera den enskil- des delaktighet i beslutet; det vill säga att beslut inte fattas över dennes huvud.
Vi tycker dock att det är viktigt att bredda begreppet delaktighet när detta diskuteras som en del av rättssäkerheten. Delaktighet hand- lar, enligt vårt synsätt, inte bara om att få kommentera uppgifter som tillförts ärendet av någon utomstående utan också om att den en- skilde, på ett mer allmänt plan, måste uppleva att hen blir hörd och sedd under beredningen av ett beslut. Detta är kanske av särskild vikt i sjukskrivningsprocessen där ofta mycket integritetskänsliga upp- gifter rörande den försäkrade ska bedömas av Försäkringskassan. Den grundläggande konstruktionen i sjukförsäkringen innebär att läkaren beskriver funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning och även bedömer arbetsförmågans nedsättning samtidigt som För- säkringskassan fattar beslutet om sjukpenning utifrån en egen be- dömning av arbetsförmågan. Denna konstruktion är svår att förstå för många försäkrade. Om beslutsprocessen skulle rymma moment, där den enskilde upplever att hen blir hörd och sedd i den situationen där hen är, skulle detta, enligt vår mening, kunna underlätta förstå- elsen av och skapa ökad legitimitet hos denna konstruktion.
SOU 2020:6 Utgångspunkter
3.1.4 Ärendena måste vara utredda
I förvaltningslagen slås fast att myndigheten ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.2 Detta
stadgande har överförts till socialförsäkringsbalken.3 Att ärendena
utreds är avgörande för att besluten ska uppfattas som rimliga och därmed legitima. En gedigen utredning innebär också att den en- skildes synpunkter och invändningar bemöts och bidrar därmed till att öka den enskildes delaktighet i beslutsprocessen. Genom att ärendena utreds kommer det också finnas ett bättre underlag att fatta beslut på. Risken för beslut med standardiserade och svepande beslutsformuleringar bör också bli mindre om beslutsunderlaget förbättrats genom att olika former av utredningar har genomförts.
3.1.5 Rimliga beslut
Att besluten är förutsebara och ger uttryck för en enhetlig tillämp- ning är dock inte tillräckligt för att besluten ska anses vara rättssäkra. Man skiljer ofta mellan formell rättssäkerhet och materiell rätts- säkerhet. Formell rättssäkerhet är den del av rättssäkerheten som fokuserar på förfarandet. Detta ska garantera förutsägbarhet och möjligheter för den enskilde att konstruktivt ta till vara sina intressen. Den materiella rättssäkerheten handlar däremot om att besluten i någon mening ska ge uttryck för rättvisa och ha viss legitimitet hos medborgarna. Om målet är att sjukförsäkringen ska vara trygg och ha människan i centrum är det avgörande att de beslut som fattas av Försäkringskassan upplevs som rimliga.
Vi är väl medvetna om att rimligheten i ett beslut ofta är beroende av vem man frågar. Ibland sammanfaller dock rimligheten i ett beslut med hur begripligt det är. Om en försäkrad inte kan begripa hur För- säkringskassan har resonerat i ett beslut kan detta ha att göra med att beslutet i grunden inte heller är rimligt.4 Det är naturligtvis en
omöjlighet att utforma sjukförsäkringen så att den uppfattas som rimlig av alla försäkrade. Något som bör gynna rimligheten i sjukför- säkringen är dock att regelverket speglar en avvägning mellan olika risker och möjligheter. En avvägning som, enligt vår mening, bör vara
2 23 § förvaltningslagen. 3 110 kap. 13 § SFB.
Utgångspunkter SOU 2020:6
styrande vid utformningen av sjukförsäkringen är den mellan risken att den försäkrade stannar i försäkringen och vikten att underlätta för den försäkrade att återgå i arbete.
3.2
Rehabilitering är en central del
av sjukförsäkringen
Alla företag som tillhandahåller försäkringstjänster har ett intresse av att förebygga och förhindra att skador uppkommer. Om skador eller sjukdomar redan har inträffat har försäkringsbolaget ett in- tresse av att begränsa längden på skade- eller sjukdomsperioden. Detta gäller också den statliga Försäkringskassan och sjukförsäk- ringen även om man inte förfogar över alla verktyg och åtgärder för att förebygga sjukdom och rehabilitera den försäkrade individen.
Rätten till ersättning är central i sjukförsäkringshandläggningen. Men en lika central fråga är att klarlägga behovet av åtgärder för att förkorta sjukdomstiden eller på annat sätt förebygga eller häva ned- sättningen av den försäkrades arbetsförmåga.
Försäkringskassan ska alltså löpande bedöma individens rätt till ersättning, klarlägga rehabiliteringsbehov och behov av samordning. Vår utgångspunkt är att frågan om bedömningar av rätten till ersätt- ning intimt hänger samman med frågan om rehabilitering och åter- gången i arbete. Dessa frågor ligger i olika vågskålar. Om man inom den handläggande verksamheten av sjukförsäkringen lägger stor ton- vikt och stora resurser på bedömningarna av rätten till ersättning finns risken att arbetet med att tidigt i sjukfallet ta tillvara möjlig- heterna till återgång i arbetet nedprioriteras. En konsekvens av detta kan bli långvariga och passiva sjukskrivningar. En annan konsekvens kan bli att orimliga omställningskrav ställs utan att rehabiliterings- behovet har utretts. Om man å andra sidan lägger tonvikten på reha- biliteringen riskerar prövningen av försäkringsvillkoren och rätten till ersättning att inte bli tillräckligt noggrann.