Vad betyder ÖP för markanvändningen?
Översiktsplaneringen (ÖP) är det andra steget i omvandlingen enligt programteorin. Det är här kommunerna ska ta ställning till de olika centrala myndigheternas utpekande av områden som bedöms vara av riksintresse för olika ändamål. I planeringsprocessen ska stat och kommun komma överens om hur riksintressena ska tas till vara. Vägningar mellan olika utpekade sektorsintressen kan bli aktuella. Hur riksintressena tas om hand och beskrivs i ÖP får betydelse för nästa steg i omvandlingen, t.ex. för detaljplanering och för hur tillståndsärenden av olika slag bedöms.
Våra frågor har därför i första hand gällt vilken betydelse ÖP har för markanvändning- en i kommunen, hur kommunerna redovisar och tar ställning till riksintressena i ÖP och hur dialogen mellan kommun och länsstyrelse i planprocessen fungerar.
Utöver intervjuer och enkäter har vi gått igenom ett antal ÖP för att få en uppfattning om hur riksintressen behandlas där. Vi har också tittat på hur syftet med ÖP beskrivs i planerna.
Naturvård – ett av flera intressen
När man vill ta reda på hur riksintressen för naturvård enligt 3 kap. 6 § behandlas i ÖP är det ofrånkomligt att också beröra andra typer av riksintressen. För planerare och politiker ingår naturvårdens riksintressen i planeringsunderlaget tillsammans med övriga utpekade riksintressen, och de olika ”skyddsintressena” tenderar att ses i ett sammanhang.
Dessutom finns de områden som enligt kap. 4 i sin helhet är av riksintresse på grund av sina natur- och kulturvärden. En del svar och synpunkter gäller därför snarare RI i största allmänhet än enbart RI 3:6.
Detta har lett till att vi också har tagit upp frågor om hur RI enligt 3 och 4 kap. uppfat- tas och hanteras och betydelsen av att olika samhällssektorer har pekat ut sina riksintres- sen på olika sätt.
Miljöbalken och plan- och bygglagen lägger grunden
Miljöbalkens tredje kapitel innehåller ”grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden”. Här anges för vilka allmänna intressen som områden av riksintresse kan pekas ut, och hur vägningar mellan olika intressen ska göras. Den tillhörande förordningen fördelar ansvaret att peka ut riksintresseområden mellan olika sektorsmyndigheter.
Lagen talar om områden som är av riksintresse, medan förordningen säger att de berörda myndigheterna ska lämna länsstyrelserna uppgift om vilka områden som de bedömer är av riksintresse. De olika formuleringarna har gett upphov till diskussioner om status för riksintressen enligt 3 kap.
Förarbetena till MB och studiematerialet till miljöbalksutbildningen anger att den slutliga prövningen av ett områdes riksintressestatus görs av beslutsmyndigheten (t.ex. miljödomstolen) vid avvägning enligt någon av de bestämmelser som ingår i eller är knutna till balken. Det kan alltså gälla såväl ett exploateringsärende som frågan om att avsätta ett område till naturreservat. Det är också resp. beslutsmyndighet som bedömer hur förändringen påverkar riksintresset – om den innebär påtaglig skada eller inte.
I dagligt tal utgår man från att de utpekade områdena är av riksintresse. Bedömningen kan dock ändras om området skadas eller dess naturvärden minskas på annat sätt, om områden med högre värden hittas, eller områden som är mer representativa för den aktuella naturtypen.
Balkens fjärde kapitel innehåller ”särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet”. Här återfinns de s.k. geografiska riktlinjerna från den fysiska riksplaneringen. Dessa områden har i lag förklarats vara av riksintresse. Lagen säger också vilka intressen som ska prioriteras och vad som inte får göras i områdena. För några år sedan togs bestämmelser om Natura 2000-områden in i 4 kap. MB1.
Hur de riksintressanta områdena ska hanteras beskrivs i plan- och bygglagen (PBL). Där anges bl.a. att 3 och 4 kap. MB ska tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked.
Enligt PBL ska varje kommun ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska bl.a. redovisa de allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om hur mark- och vatten ska användas. Riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB ska redovisas särskilt, och planen ska visa hur kommunen tänker tillgodose riksintressena.
En översiktsplan ska ge vägledning för beslut om användning av kommunens mark- och vattenområden, men den är inte bindande. Däremot ska den utgöra underlag för prövning och fastighetsbildning utanför detaljplanelagda områden. Om det behövs för att t.ex. säkerställa att riksintressen tillgodoses kan kommunen anta områdesbestämmelser, och de är bindande.
Andra generationens översiktplaner
De första översiktsplanerna utarbetades i flertalet kommuner i början av 1990-talet. De ersatte då de tidigare generalplanerna. För närvarande är många kommuner inne på sin andra översiktsplan – relativt nyligen antagen eller i program-, samråds- eller gransk- ningsskede. Ett fåtal arbetar med tredje generationens ÖP. Det betyder att såväl våra
1 Vilka områden det rör sig om anges i Naturvårdsverkets förteckning över områden som avses i 7 kap. 27 §
MB. NFS (Naturvårdsverkets författningssamling) 2001:19, senaste ändringar NFS 2002:23, 2002:24 och 2002:25
informanter som flertalet av dem som svarat på enkäten bör ha ÖP-arbetet i ganska färskt minne – till fördel för svaren på våra frågor.
Enligt PBL ska översiktsplanen vara ett aktuellt dokument, och en gång under varje mandatperiod ska kommunen ta ställning till planen. Det kan göras i form av en aktualitetsförklaring om kommunen bedömer att planen inte behöver ändras, men det händer att ÖP får leva vidare utan något ställningstagande. I stället för att arbeta om hela ÖP, gör många kommuner en fördjupad ÖP för de områden där det behövs. Fördjupning- arna blir delar av gällande ÖP.
Många mindre kommuner förfogar inte över den kompetens och de resurser som krävs för översiktsplaneringen, utan lägger ut arbetet på konsult, liksom också detaljplanering. Det kan möjligen leda till mindre engagemang för planeringen i kommunledningen, men kan också tillföra erfarenheter och idéer från andra kommuner.
Översiktsplanen – ett viktigt styrdokument för
kommunens utveckling
Den huvudsakliga slutsatsen av intervjuerna är att man i både kommuner och länsstyrel- ser anser att ÖP har stor betydelse för markanvändningen i kommunen, och att den är ett viktigt redskap för kommunens utveckling. Särskilt i större kommuner med hårt
exploateringstryck har planeringsprocessen efter hand fått ökande betydelse, och ÖP beskrivs som en levande produkt med stort politiskt engagemang. I en kommun pekade man på att värdet av skydd och regler ökar med exploateringstrycket. Det kan hindra lokala intressen och tillfälliga majoriteter från att få alltför stor påverkan. En viss tröghet i systemet kan vara till nytta.
Representanter från en miljöprövningsdelegation framhöll att ÖP i prövningssamman- hang betraktas som en ganska stark avsiktsförklaring.
Det finns dock också de som föredrar en lösligare ÖP med större handlingsfrihet. En och annan kommunledning kan uppleva ÖP som hindrande och obekväm. Ett skäl till lösligare ÖP kan också vara att politikerna inför ett förestående val drar sig för att avgöra ”heta” planfrågor. ”Planering kräver en stabil majoritet”, som någon uttryckte det.
Enkätsvaren bekräftar i stort sett intrycken från intervjuerna. Den helt övervägande delen av kommunsvaren instämmer i bedömningen av ÖP:s betydelse. Från länsstyrelser- na är man något mera tveksam till ÖP:s betydelse än från kommunerna.
Svaren ger också en viss bekräftelse på det rimliga antagandet att större kommuner med ett mer komplext näringsliv och högre exploateringstryck känner behovet av planer och riktlinjer för sin markanvändning starkare än kommuner där det händer mindre.
Vår genomgång av ÖP består av läsning av något tiotal äldre och yngre ÖP under ett besök vid Boverket, antagna ÖP eller samrådsversioner från en del av de kommuner vi besökt och slutligen ett antal ÖP som vi kunnat ta del av via Internet. Där har vi framför allt sökt ÖP för de kommuner som fått enkäten, men också slumpvis för andra kommu- ner. I sökandet har vi dels använt sökfunktion på resp. webbplats, dels klickat oss fram via organisationsscheman och webbkartor.
Långt ifrån alla kommuner har sin ÖP utlagd på nätet, och äldre versioner har vi inte stött på där. Det innebär att flertalet av de ÖP vi läst är relativt nyligen antagna eller under arbete. Flera kommuner har lagt ut program för ny ÖP, och en del använder nätet som en väg för samråd och utställning av ÖP. Andra lägger ut en sammanfattning och informerar om var kommuninvånarna kan ta del av det fullständiga materialet.
När det gäller ÖP:s betydelse som styrdokument motsäger inte intrycken från ÖP- genomgången slutsatserna från intervjuer och enkäter. Även om förord, programförklar- ingar och liknande från kommunledningen delvis hör till avdelningen ”vackra ord” bör de kunna tillmätas en viss betydelse som uttryck för kommunens inställning.
Några kommuner påpekar att ändringarna av PBL i samband med miljöbalkens tillkomst har ökat ÖP:s betydelse som styrdokument. Flera ÖP-förord framhåller att ÖP ska vara en vision och ett styrdokument för kommunens utveckling, en kommunpolitisk deklaration och viljeinriktning, att den ska styra mot hållbar utveckling och inte bara avse användningen av mark och vatten, utan också inbegripa ekonomisk och social utveckling. Någon kommun beskriver ÖP som ett viktigt miljöpolitiskt instrument. Andra nöjer sig dock med att beskriva ÖP med PBL:s ord.
Riksintressen i ÖP
Att riksintressen är en viktig ingrediens i planarbetet är en ganska allmän uppfattning i både länsstyrelser och kommuner, men med en något större andel tveksamma i kommun- svaren. Bland kommunpolitiker ser det ut att finnas två ”skolor” – en som instämmer och en som inte tycker att det är så viktigt. I kommuner med äldre ÖP verkar tveksamheten vara störst.
En gemensam uppfattning är att kommunerna i allmänhet avgränsar RI i enlighet med de centrala myndigheternas och länsstyrelsens förslag i planeringsunderlaget. När det däremot gäller att i ÖP beskriva hur kommunen tänker ta tillvara RI är meningarna mera delade. I både intervjuer och enkäter hävdas från länsstyrelsehåll att många kommuner inte gör det i tillräcklig omfattning. Länsstyrelsen måste ofta i samrådsfasen uppmana kommunerna att tydligare redovisa sina avsikter i fråga om RI.
Som man skulle kunna vänta hävdas från kommunhåll att de faktiskt redovisar avsikter och konsekvenser, även om alla inte heller här är övertygade.
Kommunerna delar inte heller uppfattningen att länsstyrelsen ofta måste be om precise- ringar. Det gäller särskilt de större kommunerna. De kan också tänkas ha mer såväl resurser som skäl att vara tydliga om vad de anser bör gälla för RI. Vår ÖP-genomgång ser ut att bekräfta detta.
Ett skäl till en förhållandevis summarisk behandling av RI kan vara strävan efter att hålla ÖP kort för att göra den mer lättillgänglig och därmed till ett mera levande
dokument. Riksintressena kan då behandlas i bilagor eller – när det gäller naturvårdens RI – i en naturvårdsplan, som ÖP hänvisar till.
Av samrådsredogörelser och samrådsyttranden framgår att länsstyrelsen inte sällan efterlyser mer preciseringar i fråga om vad kommunen tänker göra för att ta till vara RI. Utöver sådana preciseringar handlar påpekandena t.ex. om gränsdragningar för vissa RI- områden, att RI-områden för flera intressen redovisas som en enhet och måste tas upp var
för sig med kommunens ställningstagande osv. Det händer att länsstyrelser uppmanar kommunen att utarbeta områdesbestämmelser för något riksintresse, men det är inte vanligt.
Kommunerna ser ut att rätta sig efter länsstyrelsens synpunkter i de flesta fall. Vissa avvikelser när det gäller gränsdragning har dock levt vidare i färdiga planer.
Det förekommer också att länsstyrelsen ger positiv respons på kommunens bedöm- ningar och avsiktsförklaringar, uttryckligen tillstyrker förslag till ändrad gränsdragning etc.
Från intervjuerna hade vi med oss uppfattningen att länsstyrelserna sällan redovisar några allvarligare invändningar i fråga om RI i granskningsyttrandena. Problemen löses under de mera informella delarna av planprocessen, vid samråd under hand mellan kommun och länsstyrelse. Den uppfattningen delas i flertalet svar från både länsstyrelse och kommun. En tredjedel av kommunsvaren visar dock på en annan uppfattning, och en än större minoritet om man frågar dem som har ÖP-arbetet aktuellt.
I ett examensarbete2 från 1990 som publicerats av Naturvårdsverket, gjordes en studie av hur RI för naturvård behandlades i första generationens ÖP. Flertalet av de ÖP som studerades var i samrådsversion – när studien gjordes hade endast få planer antagits. 154 planer/planförslag undersöktes. Studiens allmänna omdöme om planerna är relativt gott. RI fanns redovisade i samtliga ÖP. Länsstyrelser och kommuner var överens i stora drag, men många samråds- och granskningsyttranden efterlyste kompletteringar och förtydli- ganden av kommunernas ställningstaganden.
Stora variationer i RI-redovisningen
Områden av riksintresse av alla kategorier redovisas mycket olika av kommunerna. Vanligt är att de tas upp i ett eget avsnitt med karta och text. ÖP kan också behandla olika delområden av kommunen och för varje delområde beskriva de riksintressen som finns just där. Ytterligare en variant är att beskriva olika sektorsintressen, och i samband med dem ta upp de områden av riksintresse för respektive sektor som pekats ut.
De flesta kommuner har något eller några RI för naturvård och för kulturmiljövård att ta upp. Texten kan vara en mycket kortfattad beskrivning tillsammans med ett generellt uttalande om försiktighet, direkta citat ur lagtexten eller med standarduttryck, avpassade efter naturtyp. Uttryck som ”tillstånd till bebyggelse prövas mot lokala förhållanden” kan vara den enda förekommande ”preciseringen”. Ganska vanliga är planer på att göra reservat av något eller några områden om staten ställer medel till förfogande. I övrigt tas ingen ställning. Andra kommuner beskriver vad de själva ska göra för att ta till vara RI. Beskrivningarna kan också, men troligen mindre vanligt, vara relativt utförliga och ta ställning för varje enskilt område. Några föredömliga redovisningar beskriver områdenas värden, anger vad som kan utgöra hot och drar konsekvenser i fråga om åtgärder: ”Därför ska …”
Det händer att intressekonflikter mellan RI och andra allmänna intressen redovisas i ÖP, men oftast utan direkt ställningstagande. Inte i något fall har vi heller träffat på någon
2 Malin Wahlstedt: Riksintresse för naturvård och friluftsliv i kommunal översiktsplanering.
prioritering mellan konkurrerande RI. Outtalat ser sådant ut att skjutas till detaljplane- läggning, fördjupad ÖP (FÖP) eller det enskilda exploateringsärendet om eller när det uppkommer.
Enkätsvaren från både länsstyrelser och kommuner bekräftar intrycket. En planerare med erfarenhet från såväl länsstyrelse som stor kommun berättar dock i en kommentar att man i den kommunens ÖP prövar om ett RI-område kan eller bör utnyttjas för något exploateringsintresse. I FÖP eller detaljplan prövas sedan hur en ev. exploateringen ska utformas och avgränsas i detalj.
En annan planerare håller med om att allvarliga invändningar oftast inte förekommer i granskningsyttranden över ÖP, men däremot i samband med FÖP. Det kan stämma väl med att det är här som avvägningsfrågor ställs mer på sin spets.
Att andra generationens ÖP i allmänhet behandlar RI, och då särskilt RI för naturvård, utförligare än tidigare trodde många av våra informanter. Det såg också så ut i vår ÖP- genomgång, även om variationerna mellan olika ÖP är stora. Enkätsvaren pekar i samma riktning. Några kompletterande kommentarer säger bl.a. att RI numera får ett betydligt större utrymme i planer och bedömningar, och hävdar att det hänger samman med ändringarna i PBL och NRL 1996 och den senare samordningen av MB och PBL.
RI och hushållningstanken
Den fysiska riksplaneringen kom till som ett svar på växande tätorter, ökande anspråk på värdefulla kustområden etc. Tyngdpunkten i övervägandena under programskedet kom därmed att ligga på bevarandeintressena. Utpekandet av RI-områden för dessa intressen har fortsatt efter hand som kunskaperna om natur- och kulturvärden liksom exploaterings- trycket har ökat.
Hushållningstanken för FRP byggde dock på att även andra samhällsintressen skulle markera sina önskemål för att avvägningar mellan olika ändamål skulle kunna göras. Några andra sektorer har med tiden pekat ut en del RI, men det är först under senare år som detta utpekande har tagit fart. Vägverket redovisade t.ex. RI för vägar 1999, Sjöfartsverket för hamnar och farleder helt nyligen, Fiskeriverket ser över RI för yrkesfisket och ett antal andra myndigheter arbetar med att ta fram underlag och ställa samman RI för de intressen de företräder. (Se vidare sid. 56 ff).
Informanterna i länsstyrelser och kommuner hade ganska olika uppfattning om följder- na av den ojämna fördelningen mellan olika intressens RI. En del ansåg att det var ett stort problem att de olika centrala myndigheterna agerat så olika, medan andra inte såg det som något problem. Dels, tyckte någon, gavs vägar och kanske vissa andra exploate- ringsintressen nästan alltid företräde och behövde därför knappast något utpekande, dels har en del länsstyrelser efter egen bedömning markerat RI för vissa intressen. Det intresse som de flesta saknade var vattenförsörjning. Vi fick många påpekanden om vikten av att peka ut grund- och ytvattenreserver som RI för vattenförsörjning.
Att döma av enkätsvaren ser länsstyrelserna det ojämna utpekandet som ett större problem än kommunerna. Det är också länsstyrelserna som står för planeringsunderlaget till kommunerna. Också här har de större kommunernas bättre planeringsresurser
betydelse. De ser med relativt jämnmod på om andra intressens RI saknas, medan mindre kommuner anser sig ha mer problem med det.
Några kommunkommentarer går ut på att det mest är ett problem för de intressen som inte pekat ut RI. Andra menar att andra sektorers RI inte påverkar naturvårdens RI i någon större utsträckning. De som ser ett problem framhåller ojämlikheten vid planering och att den leder till brister i helhetssynen i fråga om bevarande kontra exploatering. ÖP-genomgången visade att vissa länsstyrelser i sitt underlagsmaterial har tagit upp också områden som länsstyrelsen bedömer vara av riksintresse för sådana verksamheter där den centrala myndigheten avstått från att peka ut områden, eller gjort det i begränsad
utsträckning. I ett antal större kommuners ÖP finns t.ex. grundliga genomgångar av de verksamheter som tas upp i 3 kap MB.
Det gäller t.ex. verksamheter som elproduktion och eldistribution, vattenförsörjning och avfallshantering. I texten anges då att det är länsstyrelsen som har bedömt att de områden som tas upp är av riksintresse. I en del fall redovisas t.ex. kommunikationsleder som kan komma att bli av riksintresse. Också kommunen själv har i någon ÖP komplette- rat uppräkningen av RI för olika ändamål.
3 och 4 kap – RI av olika slag
Boverket rapporterade 1992 om en styvmoderlig behandling i översiktplanerna av riksintresseområden enligt 3 kap. NRL” (numera 4 kap. MB – områden med geografiska bestämmelser) i jämförelse med hur RI enligt 2 kap NRL (nu 3 kap. MB) behandlades. Områdenas helhetsvärden hade beskrivits knapphändigt eller inte alls. Orsaken till detta såg Boverket bl.a. i att planeringsunderlaget för dessa områden till stora delar härstam- made från FRP:s inledningsskede och därför kunde uppfattas som inaktuellt.
I en ny rapport 1996, ”Redovisning av utvecklingen i områden av riksintresse”, konstaterar Boverket också att bebyggelseutvecklingen varit snabbare inom de kustområ- den som riksdagen förklarat vara av riksintresse än inom övriga kustområden. I rapporten påpekar Boverket att kommunerna frånhänder sig en möjlighet att påverka utvecklingen genom att de inte redovisar sina ställningstaganden i fråga om dessa RI-områden.
Den snabba bebyggelseutvecklingen i de attraktiva kustområdena får delvis ses i ljuset av att en del av dessa områden förklarades som riksintressanta just på grund av ett redan högt eller väntat exploateringstryck. Samtidigt är det givetvis inte utan betydelse hur kustkommunerna tar ställning till dessa områden och beskriver de värden som ska bevaras och sina avsikter i förhållande till dem.
I viss utsträckning ser Boverkets synpunkter ut att kunna gälla även dagens ÖP. Det finns ÖP som konstaterar att hela kusten är av riksintresse, t.ex. för naturvården, men man