Riksintresse för naturvård –
nationella prioriteringar i lokal
planering
Utvärdering av ett styrmedel för hushållning med
mark och vatten
Riksintresse för naturvård –
nationella prioriteringar
i lokal planering
Utvärdering av ett styrmedel för
hushållning med mark och vatten
E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) www: naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5309-4 ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2003 Tryck: CM Digitaltryck AB
Förord
Utpekandet av områden av riksintresse för såväl bevarande som nyttjande hör till de styrmedel som miljöbalken anvisar för hushållningen med mark- och vattenområden. Det är ett sätt att föra in nationella prioriteringar i den lokala fysiska planeringen. Den politiska viljan hos stat och kommun får stor betydelse för hur effektivt den fysiska planeringen kommer att medverka till en hållbar utveckling.
Naturvårdsverket har vid tre tillfällen pekat ut områden som verket bedömt vara av riksintresse för naturvård och friluftsliv. Vid det senaste utpekandet av riksintresseområ-den för naturvård framfördes synpunkter om att alltför många områriksintresseområ-den skulle kunna leda till inflation i riksintresseområden och minskad respekt för bevarandevärdena.
Eftersom vissa naturtyper inte har pekats ut systematiskt från ett riksomfattande kunskapsunderlag kan de vara dåligt representerade bland de utpekade riksintresseområ-dena. För att kunna ta ställning till ett ev. fortsatt utpekande av områden beslutade verket att dels utvärdera hur riksintresse för naturvård enligt 3 kap 6 § miljöbalken fungerar som styrmedel, dels undersöka möjligheterna att peka ut ytterligare områden efter hand som kunskapsunderlaget förbättras.
I denna rapport redovisas utvärderingen. Den utgör också ett led i Naturvårdsverkets utvärdering av styrmedel på miljöområdet. Utvärderingen bör även kunna vara ett bidrag till den pågående översynen av plan- och bygglagen.
Med ledning av utvärderingen har Naturvårdsverket bl.a. beslutat att ta fram en hand-ledning om hanteringen av riksintressen för att tillmötesgå det behov som manifesterat sig under utvärderingens gång.
Utvärderingen har visat att ett fortsatt utpekande av områden av riksintresse är möjligt. En sådan kan dock bli verklighet först efter år 2005, då flera nationella åtgärdsprogram för vattenmiljöer har tagits fram i enlighet med miljömålspropositionen (2000/01:130) Dessa nationella åtgärdsprogram bör ge ett rikstäckande kunskapsunderlag som grund för ett urval av riksintresseområden.
Naturvårdsverket vill också lyfta fram behovet för vissa länsstyrelser av att komplette-ra och förbättkomplette-ra beskrivningarna av redan utpekade riksintresseområden. Ett sådant arbete kan också utgöra en del i en framtida översyn av beståndet av riksintressen. Mer
omgående finns det skäl för vissa länsstyrelser och kommuner att se över beskrivningarna av styrmedlet riksintresse på sina webbplatser.
Författare till rapporten är Inger Vilborg och Olle Svanberg vid verkets enhet för utvärdering och miljöekonomi.
Stockholm i augusti 2003 Naturvårdsverket
Läsanvisningar
Utvärderingsrapporten inleds med en redovisning av bakgrunden till utvärderingen, syftet med den och de metoder vi har använt. Vi redogör också för hur miljöbalkens bestämmel-ser om riksintressen är tänkta att fungera – utvärderingens programteori.
Med utgångspunkt i programteorin går vi igenom de olika omvandlingsstegen – utpekandet av RI, översiktsplaneringen och förvaltningen. Vi redovisar hur vi utifrån dokumentstudier, intervjuer och enkäter bedömer att dessa steg fungerar. Bilden av verkligheten jämförs sedan med programteorin.
Slutsatserna om hur riksintresse för naturvård fungerar som styrmedel presenteras i ett särskilt kapitel. Därefter diskuteras möjligheterna att peka ut ytterligare områden av riksintresse. Avslutningsvis redovisas sammanfattande slutsatser.
Utvärderingen bygger till stor del på intervjuer med och enkätsvar från personer som arbetar med riksintresseinstrumentet i länsstyrelser och kommuner. För att undvika alltför långa formuleringar i referenserna till svaren använder vi ofta uttryck som ”länsstyrelser och kommuner anser …”. Vi vill understryka att detta inte avser ställningstaganden från länsstyrelser och kommuner som myndigheter, utan uttalanden från personer – tjänste-män och politiker – inom dessa organisationer. Detsamma gäller referenser till andra myndigheter och organisationer.
”Ett riksintresse” är den gängse benämningen på ett område som i enlighet med miljöbalkens regler för hushållning med mark- och vattenområden bedömts vara av riksintresse för t.ex. naturvård, friluftsliv, kulturmiljövård, kommunikationer, materialut-vinning etc. Vi använder mestadels denna korta benämning och än oftare förkortningen RI.
”Informanter” är en samlande beteckning för de personer som vi har intervjuat. Följande förkortningar är vanliga i texten:
MB miljöbalken
MPD miljöprövningsdelegation (vid länsstyrelsen) MD miljödomstol
NRL naturresurslagen NV Naturvårdsverket PBL plan- och bygglagen
RAÄ Riksantikvarieämbetet RI område av riksintresse
RI 3:6 riksintresse för naturvård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken ÖP översiktsplan
Innehåll
Förord... 3 Läsanvisningar ... 4 Innehåll... 5 Sammanfattning ... 8 Summary ... 10National Interests for Nature Conservation – national priorities in local planning. ... 10
Vår utvärdering – bakgrund, syfte och metoder ... 13
Inflation i riksintressen?... 13
Från FRP-ormen till Natura 2000 ... 13
Fysisk riksplanering (FRP) ... 13
Hushållningsbestämmelserna in i miljöbalken ... 14
Samutnyttjande och konkurrens... 14
Många riksintressen är naturreservat ... 15
I främjande syfte ... 16
Kärnfrågor... 16
Så är det tänkt – programteori för riksintressen ... 16
Riksintressen (3 kap. 6 § MB) från insats till mål... 17
Målutvärdering eller processutvärdering?... 21
Avgränsningar av utvärderingen ... 23
Underlag; statistik, dokument, intervjuer, enkäter ... 23
Förstudie och huvudstudie ... 23
Intervjuer och enkäter ... 24
Omvandlingen steg 1: Utpekandet ... 27
Programteorin: underlag och dialog i centrum... 27
FRP-ormen... 27
1986-1989 års översyn... 28
1996-1999 års översyn... 29
Bättre underlag över tiden... 31
Det behövs både inventeringar och lokalkännedom ... 31
Tydliga och utförliga värdebeskrivningar ökar acceptansen ... 32
Lärdomar för kommande översyner... 33
Registerblad - en viktig länk mellan utpekande och tillämpning... 33
Steg 2: Översiktsplaneringen ... 34
Vad betyder ÖP för markanvändningen?... 34
Naturvård – ett av flera intressen ... 34
Miljöbalken och plan- och bygglagen lägger grunden... 34
Andra generationens översiktplaner... 35
Översiktsplanen – ett viktigt styrdokument för kommunens utveckling ... 36
Riksintressen i ÖP... 37
Stora variationer i RI-redovisningen... 38
RI och hushållningstanken ... 39
3 och 4 kap – RI av olika slag... 40
Oklara skillnader mellan 3 och 4 kap... 41
Programteorin och verkligheten – våra bedömningar ... 42
Steg 3: Förvaltningen ... 44
Programteorin... 44
Ett stöd i bevarandet... 44
Varningsskylt – inte stoppskylt... 47
Riksintressen respekteras i allmänhet ... 48
Värdebeskrivningarnas kvalitet varierar ... 49
Påtaglig skada – en svår bedömning ... 50
FRP-erfarenhet värdefull... 51
Stödet från centrala myndigheter ... 52
Riksintressen och allmänheten... 53
Relativt okänt, men de som har nytta av RI skaffar sig kunskaper... 53
RI på webben - kommuner... 53
RI på webben – länsstyrelser ... 53
RI i detaljplane-, bygglovs- och tillståndsärenden... 55
RI i miljödomstolen ... 55
Bebyggelse, vägar och upphörd hävd ... 56
Vägar, ledningar och RI för naturvård ... 58
Skogsbruket och RI för naturvård... 58
Torv, grus och riksintressen ... 59
Ideella organisationer och RI ... 59
Förvaltningen – mer än dokumenten visar... 60
”Nytändning” för riksintressen... 61
Jordbruk och fiske... 61
Kulturmiljövård... 61
Materialförsörjning ... 62
Energi... 62
Vägar... 63
Inga RI för industri och telemaster... 63
Vattenförsörjning och avfallshantering... 64
Riksintressen för naturvård enligt 3 kap. 6 § MB – ett fungerande styrmedel som kan bli bättre... 65
Riksintressen ökar i betydelse... 65
RI – svårigheter och möjligheter... 67
Luddiga regler... 67
RI:s värden behöver tydliggöras ... 68
Ungefärliga gränser eller ”lantmäterigränser”? ... 69
Kan fler RI för naturvård pekas ut?... 70
Ännu ingen allmän inflation i RI ... 70
Intervjuerna: det går att peka ut fler... 71
Enkäten: peka ut, men städa också... 71
Det finns utrymme för fler RI för naturvård ... 72
Nya utpekanden underlättas av översyn av befintliga RI... 72
Gemensamma gränser där det är möjligt ... 72
Dialogen viktig... 73
Sjöar, vattendrag och kustvatten ... 73
Skog ... 73
Uppföljning angelägen... 74
En översyn kräver tid... 75
Sammanfattande slutsatser... 76
Riksintresse - ett levande styrmedel... 76
Fler riksintressen kan pekas ut ... 77
Utveckla värdebeskrivningar och rådgivning ... 78
Litteratur... 79
Bilaga 1 Enkätformulär ... 81
Sammanfattning
I miljöbalkens hushållningsbestämmelser utgör utpekandet av områden av riksintresse för olika bevarande- och nyttjandeintressen en viktig del. Ansvaret att bedöma vilka områden som är av riksintresse för olika ändamål vilar på ett antal centrala myndigheter. Enligt förordningen om hushållning med mark- och vattenområden är det t.ex. Naturvårdsverket som svarar för att peka ut områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv.
Riksintressanta naturområden har pekats ut vid tre tillfällen med början redan under den fysiska riksplaneringens inledande skede. Vid det senaste tillfället framfördes från en del håll farhågor om att för många och för stora områden kan leda till att styrmedlet försvagas.
Vår utvärdering syftar till att bedöma hur de bestämmelser som avser områden av riksintresse för naturvård (3 kap. 6 §) fungerar som styrmedel och om det är möjligt att peka ut ytterligare områden – då främst av naturtyper som ännu är dåligt representerade bland landets riksintresseområden.
Utvärderingen bygger på studier av dokument som översiktsplaner och miljödomar, intervjuer med tjänstemän och politiker vid länsstyrelser och kommuner och en enkät till motsvarande personer vid ytterligare ett antal länsstyrelser och kommuner.
Vår bedömning är att riksintresse för naturvård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken är ett fungerande styrmedel. Det är ett stöd i bevarandet av naturvärden, framför allt i attraktiva områden med hårt exploateringstryck. Det styr främst i den fysiska planeringen, och där till stor del i det förberedande samrådet inför översiktsplanering och detaljplanering. Även i bygglovs- och andra tillståndsfrågor är den informella styrningen på ett förbere-dande stadium viktig. I exploateringar som ändå kommer till stånd uppmärksammas riksintresset och föranleder ofta anpassning och modifiering av ingreppen.
Riksintressemarkeringen utgör inte ett ovillkorligt skydd för de utpekade områdena. Bedömningen att ett område är av riksintresse för ett visst ändamål utgör en planerings-förutsättning och en markering av att området är mest lämpat för ett allmänt intresse som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen. Därför ska detta intresse ges företräde framför andra allmänna och enskilda intressen när frågor om markanvändning avgörs. Uppfattningen bland planerare, naturvårdare, politiker och allmänhet om innebörden av riksintressemarkeringen varierar dock inom ganska vida gränser.
Reservatsbildning med statliga medel är ett ganska vanligt sätt för kommuner att ange hur man avser att ta tillvara ett riksintresse. Det förekommer dock, främst i nyare
översiktsplaner, att kommunen direkt anger att ett område ska undantas från exploatering utan att man samtidigt kräver eller aviserar reservatsbildning. Reglerna om riksintresse är delvis svårtillgängliga. Man måste gå till flera författningar för att få en komplett bild av vad som gäller. De är också med nödvändighet allmänt hållna. Tillämpningen kräver därför ett utförligt kunskapsunderlag med tydliga beskrivningar av områdenas värden och vad som kan skada dessa värden. En bidragande orsak till den osäkerhet om regelverket som vi har noterat på en del håll kan vara att det inte längre finns så många handläggare i kommuner och länsstyrelser med erfarenhet från den fysiska riksplaneringens inledande skeden, då flertalet av dagens regler utformades.
Bedömningen av innebörden i kriteriet ”påtaglig skada” är central i tillståndsprövning av olika slag, men svår att göra. Svårigheterna hänger delvis samman med att
ningarna av riksintressenas värden och förutsättningar för bevarande ofta upplevs som otillräckliga och alltför allmänt hållna.
I det inledande arbetet med fysisk riksplanering låg betoningen på bevarandeintressena, medan riksintressen för nyttjandeintressen pekades ut i mindre omfattning. Med
ändringen av plan- och bygglagen och tillkomsten av miljöbalken har intresset för att peka ut riksintressen även för nyttjande ökat. Man kan alltså räkna med ökade förutsätt-ningar för avvägförutsätt-ningar framöver mellan olika intressen enligt de ursprungliga intentio-nerna med hushållningsbestämmelserna. Det bör också innebära en ökad uppmärksamhet på riksintressen i den fysiska planeringen. Det finns därför all anledning att upprätthålla arbetet med riksintressen även för bevarande.
Vi bedömer att det är möjligt att peka ut ytterligare områden av riksintresse för natur-vård om det tydligt framgår att det handlar om nya naturtyper och ny kunskap.
Acceptansen av nya områden underlättas betydligt om utpekandet görs tillsammans med en översyn av befintliga riksintressen med ambitionen att förtydliga värdebeskriv-ningar och avgränsvärdebeskriv-ningar. Översynen bör också kunna leda till utmönstring av områden om det visar sig att deras riksvärden gått förlorade eller att områden med bättre represen-tativitet har hittats. Ytterligare en förutsättning för att ett nytt utpekande och en översyn ska vinna gehör i kommunerna är en ingående förankringsdialog mellan stat och kommun.
En viktig slutsats av utvärderingen är behovet av stöd i hanteringen av riksintressen, framför allt när det gäller bedömningen av påtaglig skada. För tillämpningen av
bestämmelserna finns det behov av en samlad redovisning av bakgrunden till dem för att sätta dem i deras sammanhang och öka förståelsen för dem.
Summary
National Interests for Nature Conservation – national priorities in local planning. Geographical areas of Sweden of national interest in terms of nature conservation, cultural heritage, recreation or in a number of other vital respects may be designated "areas of national interest". This also covers a number of natural resources, such as abstraction of valuable materials, water supply, harbours and commercial fisheries.
The provisions governing areas of national interest are contained in the Environmental Code among other provisions governing conservation of land and water. The code provides that land and water areas are to be used for the purpose or purposes for which they are best suited in view of their nature and location. Any use causing obvious damage to the natural assets that qualify the area as one of national interest will not be permitted.
It is up to the national environmental protection and other sectoral agencies to identify the areas they consider to be of national interest in terms of the interests they each represent. The areas must then be accounted for in general municipal planning.
The conservation provisions set out in the Environmental Code assume that, as far as possible, land and water areas can be used for a number of purposes simultaneously by good planning and consideration shown by each activity. Yet a balance must be struck between various interests that are incompatible with one another. It is intended that municipalities should weigh up interests in this way when preparing their general plans, which will serve as a guide for detailed planning and consideration of individual cases with a bearing on land use. Hence, general municipal planning and consideration of various permit applications do much to determine how areas of national interest are used and how the assets they represent are safeguarded.
The Swedish EPA is responsible for identifying areas of national interest, for purposes including nature conservation and recreation. The agency has designated areas of this kind on three occasions, starting some time around 1970. On the last occasion, in late 1999, fears were expressed in some quarters that the instrument might become "diluted" if too many areas were designated and they were too large.
This evaluation is intended to determine whether the statutory provisions governing areas of national interest for nature conservation works as an instrument and whether it is possible to designate further areas – particularly those with ecotypes hitherto poorly represented among Sweden's areas of national interest.
The evaluation is based on studies of documents such as general plans and environ-mental court judgments, interviews with officials and politicians at county administrative boards and municipalities, and a questionnaire sent to people in the same position at a number of other county administrative boards and municipalities.
We consider that national interest for nature conservation under chapter 3, section 6 of the Environmental Code is an effective instrument. It helps in the conservation of natural assets, particularly in attractive areas exposed to heavy pressure from development. Its principal influence is on physical planning, where its main impact is on the preparatory consultation prior to general and detailed planning. The informal control it represents at the preparatory stages of applications for planning permission and other permits is also
important. Account is taken of the national interest in development projects that
nonetheless proceed, the result often being adaptation and modification of development plans.
Designation of an area of national interest does not constitute unconditional protection of the area. The assessment of an area as being of national interest for a given purpose represents a condition for planning and establishes that the area is best suited for a public interest of particular importance to societal development. That interest must therefore take precedence over other public and private interests when questions of land use are determined. However, there are fairly wide variations in the perception among planners, environmentalists, politicians and the public of the implications of designation of an area of national interest.
The regulations governing national interest are not all readily accessible. It is necessary to study a number of statutes to gain a complete picture of the legal position. They are also necessarily couched in general terms. Use of the legislation therefore requires detailed documentation, with clear descriptions of the natural assets contained in an area and what could harm them.
One factor contributing to the uncertainty about the rules and regulations governing this area that we have noted in some quarters may be that municipalities and county administrative boards no longer have as many officials with experience of the initial phases of national physical planning when the majority of the present regulations were introduced.
It is crucial, but difficult, to determine the meaning of the criterion "obvious damage" when considering permit applications of various kinds. One reason for this difficulty is that the descriptions given of assets of national interest and conditions for their conserva-tion are often perceived to be inadequate and expressed in terms that are too general.
When national physical planning first began in Sweden the emphasis was on conserva-tion interests, naconserva-tional interests relating to various types of use being identified only to a lesser degree. For various reasons there has been a growing interest in identifying national interests relating to use as well. Hence, it may be expected that in future there will be greater scope for weighing up various interests, as was originally envisaged when the conservation provisions were introduced. This should also mean that greater attention will be paid to national interests in conjunction with physical planning. There is therefore every reason to maintain the efforts being made to safeguard national interests for
conservation as well.
We consider it possible to designate further areas of national interest for nature con vation if they can clearly be seen to represent new ecotypes and new knowledge.
ser-It will be much easier to gain acceptance for the new areas if they are designated as part of a review of existing national interests, with the aim of clarifying descriptions of natural assets and delineations. The review should also allow declassification of areas if it becomes apparent that their national assets have been lost or that more representative areas have been found. A further requirement if new classification and a review are to gain acceptance in municipalities is an in-depth dialogue between government and municipalities to ensure the necessary support at local level.
A central conclusion of the evaluation is the local authorities' need for support in managing national interests, particularly when it comes to assessing obvious damage.
Application of the relevant statutory provisions will require a coherent presentation of the reasons the provisions were introduced so as to place them in context and to increase understanding of them.
Vår utvärdering – bakgrund,
syfte och metoder
Inflation i riksintressen?
Naturvården var tidigt ute med att peka ut områden av riksintresse (enligt numera 3 och 4 kap. miljöbalken). Ytterligare områden har pekats ut vid ett par tillfällen, när rikstäckande inventeringar av olika naturtyper har förbättrat kunskapsunderlaget.
I samband med det senaste utpekandet framfördes från en del håll farhågor om att för många och för stora områden kan medverka till att detta styrmedel för hushållning med mark- och vattenområden försvagas. Man befarade att något av en inflation i r
områden för olika bevarandeintressen leder till att beslutande myndigheter i plan-, bygg-och prövningsärenden inte beaktar dem som avsett. Samtidigt finns det alltjämt natur som är underrepresenterade bland riksintressena.
iksintresse-typer Vår utvärdering syftar till att bedöma hur riksintresse för naturvård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken fungerar som styrmedel. Den ska också belysa frågan om det är möjligt att peka ut ytterligare områden för att ta tillvara ny kunskap om sparsamt representerade naturtyper.
Från FRP-ormen till Natura 2000
Fysisk riksplanering (FRP)
Under 60- och 70-talen började samhällets ”program” för att skydda naturen, motverka miljöförstöring och hushålla med naturresurser att ta form. Naturvårdslagen, Naturvårds-verket och miljöskyddslagen är några delar av programmet. Den ökande konkurrensen om mark och andra naturtillgångar riktade också uppmärksamheten på behovet av fysisk planering.
Arbetet med fysisk riksplanering (FRP) inleddes i slutet av 60-talet. Det syftade dels till att kartlägga landets naturtillgångar och de anspråk som riktades mot dem, dels till att dra upp riktlinjer för hushållningen med de naturtillgångar som bedömdes vara av riksintresse. I överläggningar mellan län och kommuner upprättades sedan program för att riktlinjerna skulle kunna fullföljas. Då myntades också begreppet riksintresse, som fick en definierad betydelse i lagstiftningen 1987, när riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen ersattes av naturresurslagen (NRL).
Dialogen mellan stat och kommun under programskedet, den s.k. FRP-ormen, var ett viktigt moment i arbetet med den fysiska riksplaneringen. Den lade grunden för en bred kunskap och acceptans för riksintressena ute i landet. Under programskedet låg
punkten på behandlingen av bevarandeintressena inom naturvårdens, friluftslivets och kulturmiljövårdens områden.
Hushållningsbestämmelserna in i miljöbalken
Relativt nyligen har lagarna på miljöområdet samlats i miljöbalken. NRL har lyfts in i balken utan egentliga förändringar. Skillnaden ligger i att bestämmelserna numera ska tolkas även mot bakgrund av balkens inledande kapitel om mål och hänsynsregler. Därmed ges miljöfrågornas betydelse i planeringen ökad tyngd
Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling. Det innebär bl.a. att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt ska användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, värdefulla naturmiljöer skyddas och vårdas och den biologiska mångfalden bevaras.
Som medel för att nå det målet tillhandahåller miljöbalken bl.a. de hushållningsbe-stämmelser som ingick i NRL. De ska tillämpas i samband med fysisk planering och områdesskydd och vid prövning av tillstånd och andra frågor som regleras i miljöbalken och andra lagar om exploatering för byggande, infrastruktur, materialutvinning etc.
I 3 kap. ges grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområ-den. De gäller för hela landet. Bestämmelserna går ut på att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till beskaffen-het och läge. I 3 kap. 6 § anges bl.a. att områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas natur- och kultur.
Områden som är av särskild betydelse för en rad andra vitala samhällsintressen ska på motsvarande sätt skyddas från åtgärder som kan påtagligt skada deras värden eller möjligheterna att utnyttja dem. Tanken är att centrala naturvårds- och andra sektorsmyn-digheter ska peka ut områden som de bedömer som riksintressanta utifrån de aspekter som respektive myndighet företräder. Man kan säga att områdena på det sättet reserveras för ett visst ändamål. Förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenom-råden m.m. anger bl.a. vilka myndigheter som ska peka ut riksintressen och hur
riksintressena ska komma in i planerings- och beslutsprocesserna.
Utöver riksintressen för naturvård och friluftsliv svarar Naturvårdsverket för att peka ut områden som är av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjning och avfallshanter-ing. De myndigheter som pekar ut riksintresse ska samråda med Boverket, övriga berörda myndigheter och med berörda länsstyrelser. Boverket har allmän uppsikt över hushåll-ningen med mark- och vattenområden och ska bl.a. verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av bestämmelserna om riksintres-sen. Det gäller också de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap.
Samutnyttjande och konkurrens
Hushållningsbestämmelserna utgår ifrån att man så långt som möjligt ska kunna utnyttja mark- och vattenområden för flera olika ändamål samtidigt genom god planering och hänsyn från respektive verksamhet. Samtidigt måste avvägningar göras mellan olika allmänna intressen som inte går att förena. Sådana avvägningar tänks kommunerna göra i
sin översiktsplanering, som sedan ska vara vägledande för detaljplanering och i prövningen av enskilda ärenden.
I 3 kap. finns särskilda regler för hur man ska förfara om ett område är riksintressant för flera oförenliga ändamål. Då ska den användning ges företräde som bäst främjar en långsiktigt god hushållning. Tanken är också här att kommunen gör en sådan avvägning i sin översiktsplan. En slutlig avvägning kan behöva göras den dag det blir aktuellt att utnyttja området för något av de oförenliga ändamålen.
I 4 kap. finns dessutom särskilda hushållningsbestämmelser för vissa geografiskt bestämda områden i landet. Här har riksdagen i lag pekat ut områden som i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. För dessa områden är vägningen i princip redan gjord. I en konkurrenssituation har natur- och kulturvärdena företräde. Det finns också för olika områden angivet vilka typer av
anläggningar eller ingrepp som får eller inte får förekomma.
För ett antal av 4 kap.- områdena gäller att turismens och friluftslivets, framför allt det rörliga friluftslivets intressen ska beaktas när tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp bedöms. En viktig inskränkning i natur- och kulturvärdenas förtur är dock att bestämmelserna inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet eller för totalförsvarets anläggningar.
Många riksintressen är naturreservat
Sedan FRP:s dagar har många av de områden som pekats ut som riksintressen för naturvård blivit naturreservat, och lagstiftningen till skydd för naturen har utvidgats och skärpts i flera avseenden. Genom internationella överenskommelser och inom ramen för EG:s fågel- och habitatdirektiv har värdefulla områden fått förstärkt skydd. Dessa områden ingår nu i EG:s nätverk Natura 2000. Ett tillägg i 4 kap. miljöbalken har gett Natura 2000-områdena status av riksintresse. Flertalet av dem var redan tidigare
skyddade som nationalpark, naturreservat eller djurskyddsområde eller har efter hand fått sådant skydd.
Syftet med att göra Natura 2000-områdena till RI var att tydliggöra EG-direktivens skyddskrav i det svenska regelverket. Som RI ska områdena beaktas och redovisas i ÖP. Att regler för områdena finns med bland hushållningsbestämmelserna i 4 kap. innebär dessutom att skyddskraven gäller också vid prövning av markanvändningsfrågor enligt samtliga de lagar där balken anger att 3 och 4 kap ska tillämpas.
De första områdena av riksintresse för naturvården pekades preliminärt ut 1972 när riktlinjerna för FRP lades fast. Annars brukar det första utpekandet dateras till 1976, när programskedet avslutades. I samband med att NRL trädde i kraft gjordes en översyn av RI för naturvård och friluftsliv. En partiell översyn genomfördes i slutet av 1990-talet med utgångspunkt från de då nyss genomförda våtmarks- och ängs-och hagmarksinven-teringarna.
Efter den översynen uppgår nu arealen områden av riksintresse för naturvården till 104 050 km2. Riksintressen för friluftslivet omfattar sedan 80-talets översyn 109 000 km2. Naturvårdens och friluftslivets områden av riksintresse sammanfaller till stora delar. Tillsammans omfattar de drygt 30 % av landets yta.
I främjande syfte
Vår utvärdering av hur riksintresseområden för naturvård fungerar som styrmedel har som syfte att ge underlag såväl för förändring/förbättring i bestämmelser eller tillämpning som för att bedöma det meningsfulla i att peka ut nya områden enligt 3 kap. eller revidera det befintliga beståndet av sådana områden.
Frågor om tillämpningen är intressanta när det gäller både kap. 3-områden och områ-den med geografiska riktlinjer (4 kap.), medan frågor om fortsatt utpekande eller revision endast avser kap. 3-områden.
Vi har inriktat vår utvärdering på kap 3-områdena som styrmedel, men relaterar till kap 4-områden när det behövs för att belysa det inbördes förhållandet mellan områdena, liksom skillnader och likheter i tillämpning.
Kärnfrågor
Utvärderingens kärnfrågor har således varit:
§ Hur fungerar bestämmelserna om riksintressen för naturvård och friluftsliv (MB, PBL, förordning om hushållning med mark och vatten)?
§ Vilka är hindren och framgångsfaktorerna för att styrmedlet ska fungera som avsett?.
§ Är det meningsfullt att peka ut ytterligare områden av riksintresse för naturvård? § Är det något i bestämmelserna eller arbetet med riksintressen som behöver
änd-ras?
Så är det tänkt – programteori för riksintressen
Syftet med de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB är att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål om att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Utpekandet av områden av riksintresse kan ses som förhandsutta-landen om hur avvägningar gentemot andra allmänna intressen ska göras. När det gäller områden som är av riksintresse för flera oförenliga ändamål finns särskilda regler för avvägning. Syftet med kap 4-områden är att skydda områdenas värden mot exploaterings-företag som kan leda till påtaglig skada på områdets natur- och kulturvärden som helhet.
Bestämmelserna om riksintressen ska, tillsammans med andra insatser, leda till MB:s övergripande mål. I detta sammanhang är särskilt de skrivningar aktuella som handlar om god hushållning med mark, vatten och fysisk miljö, bevarande av den biologiska
mångfalden och skydd och vård av värdefulla kulturmiljöer.
I utvärderingstermer är alltså bestämmelserna om riksintressen, främst i 3 kap. MB, den
insats vi ska utvärdera. Till insatsen hör också de andra lagrum i MB och i annan
lagstiftning om planering, tillståndsprövning etc. som berör riksintressen.
Med utgångspunkt från miljöbalken (MB), plan- och bygglagen (PBL) och förarbetena till naturresurslagen (NRL) skapade vi en bild av hur bestämmelserna om riksintressen är tänkta att fungera – vi rekonstruerade programteorin för styrmedlet. Den konceptuella modellen – vår bild – har sedan varit vår utgångspunkt i planeringen av utvärderingen, i våra intervjuer, i analysen och i redovisningen av utvärderingen.
Riksintressen (3 kap. 6 § MB) från insats till mål
När det gäller kap. 3-områden kan man urskilja tre relativt väl avgränsade delar av ”omvandlingen” från insats till mål eller utfall. Varje del består i sin tur av många olika aktiviteter. De tre delarna kallar vi utpekande
,
översiktsplanering och förvaltning. UtpekandetUtpekandet innebär att Naturvårdsverket utifrån inventeringar och annat kunskapsunder-lag om olika naturtyper i landet väljer ut de områden som verket bedömer vara av riksintresse. Länsstyrelserna kan också lämna förslag till områden. Urvalet görs enligt ett antal huvudkriterier och stödkriterier och landskaps- och naturtypsspecifika anvisningar.
Sammanfattningsvis kan man säga att ett område för att vara av riksintresse ska ha en eller flera av sådana kvaliteter som att visa framstående exempel på landskapstyper eller naturtyper eller en kombination av dessa, vara opåverkade naturområden, visa sällsynta naturtyper, hotade eller sårbara biotoper och arter, uppvisa en rik flora och fauna eller vara områden av mycket säregen och märklig beskaffenhet.
Verkets urval och bedömning remitteras till länsstyrelserna, som också förutsätts diskutera med berörda kommuner. Boverket och vissa sektorsmyndigheter ges också tillfälle till synpunkter. Det slutliga beslutet om vilka områden som bedöms vara av riksintresse fattas av Naturvårdsverket. Beslutet tillställs länsstyrelserna.
För varje riksintresse upprättas ett registerblad eller faktablad där områdets namn, belägenhet och avgränsning anges. Viktig information är också vilka naturvärden som motiverat att området pekats ut som riksintresse, det s.k. riksvärdet. Ett område kan ha flera riksvärden. En ambition är att registerbladet för varje område också ska ange förutsättningarna för att riksvärdena ska kunna bibehållas. Det kräver tydliga områdes- och värdebeskrivningar, mål för bevarandet och en precisering av de verksamheter som kan skada värdena. Länsstyrelserna svarar för sakinnehållet i registerbladen. Dessa ingår sedan i det planeringsunderlag som länsstyrelsen ska förse kommunerna med inför deras fysiska planering.
Översiktplaneringen
Översiktsplaneringen regleras i plan- och bygglagen (PBL, 1987:10) med tillhörande förordning (1987:383). Kommunerna ska i sin översiktsplanering redovisa riksintressena, och också ange hur man tänker ta tillvara deras värden. I ÖP kan en mer detaljerad avgränsning av riksintresseområdet göras. Som underlag till kommunernas planering ska länsstyrelserna tillhandahålla det material man har, dvs. registerbladen, men också annan kunskap som kan hjälpa kommunen. Kommunen bidrar med egna kunskaper om området. Enligt bestämmelserna ska planens konsekvenser i olika avseenden kunna utläsas klart.
Länsstyrelsen kan påverka kommunens planering, dels vid förberedande, mer informellt samråd, dels under de samråds- och granskningsförfaranden som lagen föreskriver, genom samråds- resp. granskningsyttranden. Kommunen måste inte rätta sig efter länsstyrelsens synpunkter, men granskningsyttrandet skall följa med översiktsplanen. Länsstyrelsens synpunkter kan bl.a. gälla avgränsningen av området och de åtgärder kommunen anger för hur riksintressets värden ska tas tillvara
Översiktplanen är inte bindande för kommunen, men ska ligga till grund för detaljpla-neringen och ge dem som t.ex. undersöker exploateringsmöjligheter information om hur kommunen tänkt sig använda sin mark och var det finns särskilda hinder för vissa typer av åtgärder i form av t.ex. riksintressen. ÖP ska vara till ledning för alla myndigheter som prövar tillstånds- och liknande ärenden enligt miljöbalken och de övriga lagar som balken anger.
Förvaltningen
I vår programteori omfattar förvaltningen användningen av styrmedlet riksintresse i alla de situationer som MB och PBL anger. Det gäller kommunernas detaljplanering,
antagande av områdesbestämmelser och bygglovsprövning. Dessutom ingår prövning och
överprövning av tillståndsärenden enligt MB och annan berörd lagstiftning. Enligt
bestämmelserna i 3 kap. ska riksintresseområden för naturvård, kulturvård och friluftsliv skyddas mot åtgärder som kan skada natur- och kulturmiljön påtagligt. Med påtagligt avses antingen en bestående skada eller en tillfällig mycket stor skada.
I det fall ett område är riksintressant från flera oförenliga aspekter ska en avvägning mellan dessa intressen göras, med långsiktigt god hushållning som ledstjärna.
Med utgångspunkt från förarbetena till naturresurslagen, som alltjämt är aktuella,
förarbetena till miljöbalken och miljöbalksutbildningens kompendier ”Grundkursen” och ”Miljöbalken och den fysiska planeringen” kan man sluta sig till följande om avvägningar mellan allmänna intressen och riksintressen:
Hushållningsbestämmelserna handlar om sådana allmänna intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför ska ha förtur i beslut om hur mark och vatten ska användas. Vissa områden har så stor betydelse för dessa intressen att de bedöms vara av riksintresse. Detta gäller såväl bevarande- som nyttjandeintressen. Områden som har betydelse för de allmänna intressen som tas upp i hushållningsbestäm-melserna ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada deras värden eller försvåra användningen för det aktuella intresset.
Om ett område har sådana värden att det är av riksintresse, ska området skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdet eller möjligheterna att använda det.
Det finns naturligtvis ofta en möjlighet att modifiera den tilltänkta användningen så att den ändå kan tillåtas – alltså så att inverkan (skadan eller den försvårade användningen) på riksintresset inte längre bedöms som påtaglig. Tanken är också att ett område samtidigt ska kunna användas för olika verksamheter, men på ett sådant sätt att t.ex. natur- och kulturvärden inte skadas.
3 kap.10 § ger anvisningar för hur avvägningar ska göras mellan konkurrerande riksintressen ,dvs. oförenliga intressen eller ändamål. I ”Grundkursen” påpekas att detsamma gäller för andra konkurrerande allmänna intressen. Detta bör rimligen tydas så
att vägningen görs mellan allmänna intressen som inte går att förena med varandra. Om ett ”vanligt” allmänt intresse konkurrerar med ett riksintresse tar riksintresset över.
De allmänna intressen som riksintresseområden kan pekas ut för är enligt hushåll-ningsbestämmelserna rennäring och fiske, natur- och kulturmiljö, friluftsliv, materialför-sörjning (värdefulla ämnen eller material), industri- och energiproduktion, energidistribu-tion, kommunikationer, vattenförsörjning, avfallshantering och, i en klass för sig,
totalförsvaret.
MB:s regler om vägning kan sammanfattas så här:
§ Riksintressen som konkurrerar ska vägas mot varandra med långsiktigt god hushållning som måttstock.
§ Allmänna intressen som konkurrerar ska vägas mot varandra med samma mått-stock.
§ Om ett riksintresse och ett annat allmänt intresse konkurrerar med varandra blir det inte aktuellt med vägning. Då tar i princip riksintresset över.
§ Avvägningarna får inte göras så att de strider mot bestämmelserna i 4 kap.
I miljöbalksutbildningens kompendium ”Miljöbalken och den fysiska planeringen” (Miljöbalkutbildningens kompendium i miljöbalken och dess förordningar, februari 1999, sid. 67) illustreras detta på följande sätt:
Dessa regler gäller om det bedöms att tillgodoseendet av ett intresse tillfogar det
konkurrerande intresset påtaglig skada eller påtagligt försvårar användningen av området för detta intresse. Bedömningen av skadan eller påverkan blir alltså central för de
avvägningar som görs eller för om en avvägning alls ska göras.
Framför allt när det gäller förvaltningen blir riksintressenas effektivitet som styrmedel därför beroende av bedömningar på många händer; kommun, länsstyrelse, centrala och regionala myndigheter, miljödomstol, miljööverdomstol och regering. Viktiga aktörer i omvandlingens olika delar framgår av diagrammet över programteorin.
Programteorin i bild
I rutorna med rundade hörn anges faktorer som vi ser som kritiska i de olika leden av omvandlingen. Kvaliteten på dem eller på genomförandet av dem bör ha betydelse för omvandlingen i nästa led och slutligen utfallet.
Omvandling
Insats Förvaltning Utfall Mål
MB Kap 3 och 4 jämte förordningar; PBL, etc. Inventeringar Dialog Slutlig bedömning Registerblad Översiktsplan
Samråds- och gransknings-yttranden Detaljplaner Beslut i prövnings-ärenden, etc. Områdesskydd God hushållning Bibehållna naturvärden Utpekande Sektorsmyndigheter Regeringen Naturvårdsverket Länsstyrelser Kommuner Miljödomstolar X X X X X X X X X X X Miljöprövnings-delegationer X Översiktsplanering
Områden med geografiska bestämmelser (4 kap. MB)
För jämförelsens skull redovisar vi kort de olika leden i omvandlingen även för kap. 4-områden.
Utpekandet görs av riksdagen i lag. Vilka områden det gäller anges alltså direkt i 4 kap. MB. Flertalet av dessa områden togs fram redan i samband med FRP, men en del områden har lagts till senare som resultat av ytterligare inventeringar eller ökat
ringstryck. Relativt sena tillägg är nationalstadsparken och Natura 2000-områdena. Avgränsningen av områdena är i allmänhet ganska grov. Orter och andra geografiska punkter anger en ungefärlig omfattning.
Lagen anger att de uppräknade områdena i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där. För de olika typerna av kap. 4-områden anges t.ex. att vissa typer av anläggningar inte får komma till stånd, eller att endast anläggningar för vissa angivna verksamheter får uppföras, vilka intressen som särskilt ska beaktas etc. Exploatering och andra ingrepp i miljön är tillåtna endast om de inte hindras av någon av särbestämmelserna för de olika områdena och om de kan genomföras utan att påtagligt skada områdenas natur- och kulturvärden. Bestämmelserna som ligger över de utpekade områdena mildras väsentligt av att de inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet, och det ska särskilda skäl till för att hindra utvinning av värdefulla ämnen eller material.
Översiktsplaneringen skiljer sig inte från det förfarande som gäller för kap. 3-områden. Också kap. 4-områdena ska redovisas i kommunernas ÖP med ställningstaganden om hur värdena ska tas till vara. Därvid kan mer detaljerade avgränsningar av områdena göras.
Förvaltningen motsvarar likaså i princip den för RI-områden enligt 3 kap. Här gäller övervägandena framför allt hur en planerad åtgärd påverkar helhetsvärdena.
Målutvärdering eller processutvärdering?
Målet för insatsen ”bestämmelser om riksintressen” är i sammandrag en långsiktigt god hushållning med mark och vatten. Det ankommer egentligen på eftervärlden att bedöma i vilken utsträckning målet nås. Det kan heller inte ses som ett slutgiltigt mål, utan snarare en anvisning om riktningen i samhällets agerande. Målet kan dessutom skifta med värderingarna i samhället. Även om man väljer ett antal kriterier som vi med dagens kunskaper och värderingar skulle vilja beteckna som god hushållning skulle svårigheterna bli stora att finna resultat att mäta mot dessa kriterier.
Vi skulle område för område eller stickprovsvis behöva bedöma utvecklingen för de värden (riksvärden) som motiverat att ett område bedömts som riksintressant. Sådana inventeringar har inte gjorts. Hittills har man framför allt pekat ut riksintressen. Inslagen av revision och utvärdering har varit blygsamma. Det visar att det skulle krävas insatser av en helt annan omfattning än dem vi har kunnat göra.
Det finns emellertid andra möjliga vägar att få en bild av riksintressenas effektivitet som styrmedel. Med utgångspunkt från programteorin har vi kommit fram till ett antal kriterier som kan ses som förutsättningar för att styrmedlet ska fungera som avsett. Vi har därför funnit skäl att lägga upp utvärderingen som en processutvärdering, där vi bedömt hanteringen av riksintressefrågor mot de kriterier vi satt upp för olika väsentliga delar i processen.
I utpekandet måste t.ex. kvaliteten på inventeringar och annat underlag ha betydelse för hur välmotiverade besluten om riksintressen uppfattas. Dessutom kan dialogen mellan central, regional och lokal nivå förmodas ha betydelse för acceptansen för de områden som pekas ut.
I översiktsplaneringen har kvaliteten på det kunskapsunderlag som länsstyrelsen ställer till kommunernas förfogande betydelse för hur väl kommunerna kan redovisa RI-områdena och deras konsekvenser i översiktsplanen och för hur de gör avvägningar mellan olika intressen. Utförliga registerblad, som är tydliga i fråga om vad riksvärdet består av, hur det kan skyddas, vilka åtgärder som är skadliga och vad man alltså bör undvika underlättar för kommunerna att redovisa RI och ta ställning till hur man ska ta hänsyn till dem. Tjänstemäns och politikers inställning till ÖP:s betydelse blir styrande för deras engagemang i planeringen och kvaliteten på ÖP, och därmed en påverkansfaktor som kan behöva värderas.
Tydlighet i fråga om värden i och hot mot RI har säkerligen också stor betydelse när det gäller att avgöra tillståndsärenden, (bl.a. bedömningen av vad som kan förorsaka påtaglig skada) eller vid detaljplaneringen, i förvaltningen, alltså.
Andra viktiga kriterier för en ”bra” förvaltning avser tolkningen av bestämmelserna. Samstämmighet mellan myndigheter på olika nivåer och i olika delar av landet, den vägledning som miljödomstolarnas och miljööverdomstolarnas prövning ger hör hit. I vilken utsträckning andra myndigheter har/inte har pekat ut ”sina” riksintressen bör ha betydelse för möjligheterna till avvägningar.
Bland påverkansfaktorer som kan ha betydelse för hur RI hanteras har vi tagit upp exploateringstryck, kommunstorlek, kommunens geografiska belägenhet, hur nyligen ÖP-arbete har bedrivits och handläggarnas yrkesinriktning och planeringserfarenhet.
Med utgångspunkt från programteorin och diskussioner med RI-erfarna personer vid Naturvårdsverket har vi bedömt följande punkter viktiga för hur riksintresseinstrumentet fungerar som styrmedel.
Utpekande
§ Tydligheten i urvalskriterier, kvaliteten på kunskapsunderlaget, dialogen Naturvårdsverk – länsstyrelse – kommun.
Översiktsplanering
§ Registerbladens kvalitet (gränser, naturvärden, hot mm.) § Kvaliteten på annat underlagsmaterial
§ Engagemang och arbetssätt hos kommuner och länsstyrelser (samverkan mellan miljökunniga och planerare, politikernas engagemang, samråds- och gransk-ningsarbetet)
Förvaltningen
§ Tydlighet i lagstiftning och förarbeten § Tydlighet och ställningstaganden i ÖP
§ Graden av fasthet i ÖP (liten eller stor benägenhet att ändra vid exploateringspro-påer)
§ Kunskapen om och inställningen till riksintressen i kommuner, sektorsmyndighe-ter, företag och hos handläggare, politiker och allmänhet,
§ Enhetlighet i tillämpningen av bestämmelserna i kommuner, länsstyrelse, miljö-domstolar etc.
§ Antalet och storleken på riksintressena. Överlappning med andra skyddsformer. § Stöd i form av råd, anvisningar och tillgång till sakkunskap i kommuner,
länssty-relse och i Naturvårdsverket.
§ Uppföljning/utvärdering av ingrepp och utveckling i övrigt i RI-områdena
Avgränsningar av utvärderingen
Vi bedömde att svaret på frågan om riksintressenas funktion som styrmedel framför allt finns att hämta i den mer löpande verksamheten, alltså i första hand förvaltningen, men också översiktsplaneringen. Översiktsplaneringen är i så måtto en löpande verksamhet som att ÖP ska ses över minst en gång per mandatperiod.
Tyngdpunkten i vår utvärdering har därför legat på översiktplanering och förvaltning. Utpekandet behandlas mer kortfattat Även om föremålet för utvärderingen är kap. 3-områden för naturvård har det varit nödvändigt att också något beröra riksintressen för andra verksamheter och kap. 4-områden.
Underlag; statistik, dokument, intervjuer, enkäter
Förstudie och huvudstudie
Arbetet med underlaget för utvärderingen, datafångsten, har vi genomfört i två etapper, varav den första delvis kan ses som en förstudie. Den bestod av inläsning av FRP-material och andra förarbeten till lagstiftning som berör RI. Dessutom intervjuades sakkunniga inom Naturvårdsverket och personer som hanterar RI på länsstyrelser och i kommuner. Syftet med de senare intervjuerna var att dels få en första omgång svar på våra frågor, ”söka av” området, dels pröva programteorin. Dem vi intervjuade, våra informanter, kände sig hemma med programteorin, och vi fann att den var till stor hjälp för att förklara syftet med vår utvärdering och vilka frågor vi ville diskutera.
I den andra etappen – huvudstudien – ville vi pröva resultaten och nyansera bilden som vi fått genom intervjuerna. Vi utformade därför en enkät till personer i länsstyrelser och kommuner med ledning av de tidigare intervjusvaren. Enkäterna till de olika personerna innehöll samma frågor, men anpassade till länsstyrelser resp. kommuner. De redovisas i bilaga 1.
Vi har dessutom granskat dokument i form av översiktplaner och registerblad och läst domskälen i miljödomstolarnas domar för ungefär ett år i mål som berör RI. Det gäller dels mål som avgjorts av MD i första instans, dels kommun- och länsstyrelsebeslut som överklagats.
För att söka svar på hur RI beskrivs i den information som allmänheten kan ta del av har vi också tittat på kommunernas och länsstyrelsernas webbsidor. Hur RI för naturvård uppfattas av framför allt exploateringsintressen har vi undersökt genom att diskutera med ett antal av de övriga centrala myndigheter som dels själva har ansvar för att peka ut RI-områden, dels stöter på och ska ta hänsyn till RI för naturvård i sin verksamhet. Några branscher med intressen som ofta konkurrerar med naturvårdens, har vi också talat med, liksom ett par naturvårdsorganisationer, som kan väntas ha erfarenhet som sakägare eller opinionsbildare i ärenden som berör RI.
Kretsen av intervjuade organisationer och personer utvidgades med ytterligare några länsstyrelser och kommuner.
Intervjuer och enkäter
För intervjuer besökte vi sammanlagt fyra länsstyrelser och sex kommuner, medan enkäten skickades till ytterligare fyra länsstyrelser och 35 kommuner. De kommuner vi valde hör samtliga till de län som vi intervjuat eller sänt enkäter till. Sammantaget utgjordes vårt underlag av ett 20-tal länsstyrelseintervjuer och lika många kommuninter-vjuer. Enkäten besvarades av 12 länsstyrelsepersoner och 57 kommuntjänstemän och kommunpolitiker. Endast någon mindre kommun av de tillfrågade förblev utan represen-tation i svaren.
Bortfallet av svarande på enkäten blev störst i politikergruppen. En trolig anledning till detta är att enkäten gick ut ungefär samtidigt som den politiska ledningen i många kommuner höll på att bytas ut till följd av valresultatet tidigare under hösten. En del politiker kan också ha avstått på grund av osäkerhet om riksintresseverktyget. Också en del av de politiker som svarat har angett att de avstått från vissa frågor på grund av att de inte haft kännedom om vissa av de förhållanden vi frågat om. Erfarenheterna från intervjuerna gör att vi ändå bedömer att den bild som politikernas svar förmedlar inte avviker mycket från vad ett större antal svarande skulle ha gett.
Det övriga bortfallet ser ut att vara relativt jämnt fördelat över olika kommuntyper, eventuellt med viss övervikt för små kommuner. Där samlas de flesta planerings- och naturvårdsfunktioner på en eller ett fåtal personer eller läggs ut på konsult, och tiden för att svara på enkäter kan vara än svårare att få till. Svaren är dock tillräckligt många för att man ska kunna göra vissa jämförelser mellan större och mindre kommuner. Vi ser inget markant bortfall från någon särskild kategori av tjänstemän, utan det verkar vara ganska jämnt fördelat. Av svaren att döma är bortfallet inte heller systematiskt så att företrädare för en viss åsikt har avstått från att svara.
Som uppgiftslämnare (för såväl intervjuer som i enkäten) valde vi personer med erfarenhet och arbete inom
Fysisk planering (läns/stadsarkitekt el. motsvarande) Miljöjuridik
Naturvård Miljöskydd
Politik (kommunstyrelse, miljö- och byggnämnd el. motsvarande)
Urvalet av län och kommuner för såväl intervjuerna som enkäten hade som mål att ge en god uppfattning om hur riksintressen för naturvård uppfattas och hanteras i kommuner och län i olika delar av landet med olika förutsättningar bl.a. i fråga om storlek, näringsliv, bebyggelse, natur och miljö etc. Sammantaget gjordes därför urvalet så att kommunerna representerar kategorierna norr/söder, kust/inland, glesbygd eller avfolk-ning/ högt exploateringstryck. Vi kontrollerade också att de utvalda kommunerna hade riksintresseområden inom sina gränser, och bytte i annat fall ut dem mot så likvärdiga ersättare som möjligt.
I de flesta fall kunde vi välja adressater för enkäten via länens och kommunernas webbsidor. Med hjälp av kommunernas och länens telefonväxlar, expeditioner o. dyl. kontrollerade vi att de tilltänkta personerna fanns kvar i sina resp. befattningar. Där det behövdes fick vi också uppgifter om ersättare.
Vi valde att genomföra intervjuerna själva, och arbetade genomgående med två intervjuare. Det gjorde det möjligt att föra relativt noggranna anteckningar. Våra informanter fick kontrollera anteckningarna i efterhand för att bedöma om vi uppfattat deras synpunkter korrekt. De flesta svarade. Alla som svarade godkände anteckningarna, i vissa fall med mindre tillrättalägganden eller tillägg.
Intervjuerna utformades relativt fritt mot kärnfrågorna och bedömningskriterierna för att fånga upp moment som vi inte förutsett.
Eftersom vi inte ville ta i anspråk alltför mycket av de hårt ansträngda kommunernas och länsstyrelsernas arbetstid, vände vi oss till ett begränsat antal. Materialet kan och ska därför inte hanteras kvantitativt utan snarare indikativt, dvs. främst som en utvidgning av den genomgående kvalitativa ansatsen.
Frågorna i enkäten bestod av uttalanden från intervjuerna. Bland intervjusvaren valde vi formuleringar som vi bedömde väl speglade de mest omfattade åsikterna i de olika frågorna. Som ytterligare test tog vi också med ett antal yttranden som representerade avvikande åsikter. Enkätpersonerna uppmanades att svara genom att ange i vilken utsträckning de spontant instämde i, resp. opponerade mot, uttalandena på en sexgradig skala – instämmer inte/instämmer. Med ett jämnt antal svarsalternativ undvek vi ett direkt medelläge, som riskerar att locka till sig många osäkra. Med lägena 3 och 4 fick vi trots allt en riktning på osäkerheten. Innan enkäten sändes ut testades frågorna vid besök på en länsstyrelse och en kommun. Frågor som visade sig vara lätta att missförstå justerades med ledning av testen.
Enkätfrågorna, liksom många av intervjufrågorna, gick bl.a. ut på att ta reda på inställ-ningen till och kunskaperna om RI hos personer i länsstyrelser och kommuner som ska hantera RI i olika sammanhang. De gällde t.ex. hinder och framgångsfaktorer för att RI:s värden ska kunna vägas in i besluten på ett sätt som skapar förutsättningar för god hushållning med mark och vatten.
Andra faktorer som bör ha betydelse för RI som styrmedel bör vara allmänhetens och företagens uppfattning om och respekt för RI och hur centrala och regionala myndigheter möter behovet av stöd i tillämpningen av RI-bestämmelserna. Vi har vänt oss med sådana frågor till tjänstemän och politiker i lässtyrelser och kommuner.
Den relativt låga svarsfrekvensen i enkäten gör att tolkningen måste göras försiktigt, särskilt när det gäller uppdelningen på kategorier. Några kategorier blev dock tillräckligt stora för att vi med ledning också av intervjuerna och annan information ska våga dra
vissa slutsatser, i varje fall om i vilken riktning svaren på frågorna finns. Kategorisering-en har dessutom ibland hjälpt oss med tolkningKategorisering-en där svarKategorisering-en totalt sett ”spretar”. I Kategorisering-en del fall har nämligen en stark spridning av svaren från samtliga svarande visat sig bero på att olika kategorier har haft tydligt olika inställning. Det finns dock också frågor där spridningen av svaren snarare ser ut att hänga ihop med personlig inställning, varierande ”kommunkultur” eller allmänt stor osäkerhet. Det är i och för sig också en viktig upplysning, eftersom det förmodligen påverkar hur riksintressena i olika kommuner och län styr.
Omvandlingen steg 1:
Utpekandet
Programteorin: underlag och dialog i centrum
I programteorn har vi bedömt några förhållanden som särskilt viktiga för att utpekade riksintressen ska tas väl om hand i efterföljande led och fungera som underlag för planering och i hanteringen av tillståndsärenden av olika slag. Det är god kvalitet på inventeringar och annat kunskapsunderlag för själva urvalet av områden, en noggrann förankring av områdena bland planerare och politiker i kommunerna och till slut tydliga beskrivningar av områdenas värden, skyddsbehov och liknande i registerblad, faktablad eller webbaserad information.
Bedömningen har bekräftats av våra informanter och i enkäten. Många av dem pekade bl.a. på värdet av en bra dialog mellan stat och kommun för att riksintressena ska bli väl förankrade.
För att få en bild av hur det gick till vid de olika urvalstillfällena har vi bl.a. gått igenom FRP-material och tagit del av anvisningar och rapporter från de två senaste utpekandetillfällena.
FRP-ormen
De första sammanställningarna av områden som bedömdes vara av riksintresse för vetenskapligt kulturell naturvård, som det då kallades, och friluftsliv gjordes mellan 1969 och 1970, som en del av förarbetena för den fysiska riksplaneringen.
Det fanns ännu inga rikstäckande inventeringar av olika naturtyper. I stället fick länsstyrelserna och de naturvetenskapliga universitetsinstitutionerna i uppdrag att ställa samman så mycket faktamaterial som de kunde inom den relativt korta tidsramen. Några län hade genomfört systematiska naturinventeringar, medan andra grundade sina förslag på enkäter och mer översiktliga inventeringar. I många fall rådgjorde de också med kommunerna.
Materialet bearbetades av bl.a. Naturvårdsverket och ingick i den inventering av anspråk och tillgångar på mark och vatten som presenterades i rapporten (SOU 1971:75) Hushållning med mark och vatten. Efter en omfattande remissbehandling resulterade detta arbete i riktlinjer för hushållning med mark och vatten som riksdagen antog 1972.
Det efterföljande programskedet, den s.k. FRP-ormen, kan beskrivas som en dialog mellan stat och kommun för att komma överens om program för de åtgärder som behövdes för att fullfölja riktlinjerna. Programarbetet i län och kommuner innebar en precisering av riktlinjerna och en vidareutveckling av underlagsmaterialet för den fysiska riksplaneringen. På det sättet förankrades FRP på kommunal nivå. Benämningen
ormen syftar förmodligen på programskedets system med förslag, remisser och återremis-ser från central till regional och lokal nivå och tillbaka.
Under programarbetet fördes också fram förslag om ytterligare områden för såväl naturvård som friluftsliv, inte minst från kommunerna. I det slutliga urvalet togs dock endast sådana områden med som var dokumenterade genom naturvårdsinventeringar. De områden som pekades ut representerade de flesta av landets naturtyper. I en rapport om programskedet konstateras att kommunerna endast i undantagsfall motsatte sig att något av de områden som ingick i underlagsmaterialet skulle betraktas som riksintressant.
Regeringen tog sedan i beslut län för län ställning till de upprättade programmen, som skulle utgöra utgångspunkt för den fortsatta planeringen. Därmed var programskedet avslutat. I mars 1976 redovisade Naturvårdsverket de områden som bedömdes vara av riksintresse för naturvård och friluftsliv – 655 områden för ”vetenskaplig kulturell naturvård” och 172 områden för friluftslivet. Områdena sammanföll till ganska stor del. Redovisningen byggde på den inledande sammanställningen, som kompletterats under tiden.
Programskedet följdes sedan av ett planeringsskede då de redovisade riksintressena fördes in i kommunöversikter och kommunala markanvändningsplaner.
I rapporten om RI-områden konstateras att det material man hade haft att utgå ifrån inte var tillräckligt för att ge en slutlig uppfattning om landets riksintressanta områden. Man räknade med att ytterligare områden efter hand skulle komma att uppmärksammas och bedömas vara av riksintresse.
1986-1989 års översyn
När naturresurslagen (NRL) trädde i kraft den 1 juli 1987 kan man säga att FRP i dess dittillsvarande form avslutades. Regeringens och riksdagens riktlinjer blev lag. I samband med detta gjordes en översyn av RI.
Planverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet gick ut med råd och vägled-ning för länsstyrelsernas arbete med att ställa samman det planeringsunderlag som kommunerna enligt NRL skulle ha tillgång till för sin fysiska planering. Länsstyrelserna skulle inte bara ställa samman befintligt material, utan också se över och komplettera det som hade tagits fram under FRP:s inledande skeden.
Översynen gällde både en närmare avgränsning av områden med geografiska riktlinjer och bedömning och komplettering av de områden som omfattades av s.k. verksamhetsan-knutna riktlinjer, dvs. RI enligt både 4 och 3 kap. MB enligt dagens lagstiftning.
För en stor del av de tidigare utpekade områdena behövdes främst en systematisk och tydlig dokumentation, menade de tre myndigheterna. På en del håll, och då särskilt i de nordligare länen, hade kunskapsläget dessutom förbättrats så att man behövde lägga ner ett mer omfattande arbete på urvalet.
Länsstyrelsernas uppgift var att med hjälp av det centrala underlaget, egna kunskaper och önskemål från kommunerna ställa samman ett förslag över områden av riksintresse. De skulle också informera kommunerna om vad som var på gång och hitta former för det samråd som behövdes.
Också nu gällde översynen samtliga naturtyper, och förslag till områden kom i huvud-sak från länsstyrelser och kommuner. Flera länsstyrelser hade gjort naturinventeringar
sedan förra utpekandet, t.ex. Med utgångspunkt från länsstyrelsernas förslag ställde Naturvårdsverket samman de områden som enligt verkets bedömning var av riksintresse.
Därefter förutsattes länsstyrelser och kommuner samråda om de statliga myndigheter-nas anspråk, om detaljavgränsningar och om hur markanvändningen behövde regleras för att områdenas värden skulle kunna bibehållas. Det skulle framför allt göras i samband med att kommunerna inledde sitt arbete med de översiktsplaner, som föreskrevs i den nya plan- och bygglagen.
Urvalet och beskrivningen av områden gjordes den här gången efter mer detaljerade kriterier. Begreppet riksvärde infördes. Det avser de mest framträdande naturförhållan-den som motiverar att ett område pekas ut som riksintressant. Genom de s.k. registerbla-den, som utformades enligt en särskild mall, blev också områdesbeskrivningen mer standardiserad.
Utöver data om namn och belägenhet skulle registerbladet redovisa bl.a. urvalskriteri-er, riksvärde, uppgifter om förutsättningarna för att områdets värden skulle behållas, vad värdena kunde skadas av, vilka planer som fanns för området, referenslitteratur etc. Ev. skyddsförordnanden skulle anges. Tanken var också att man skulle ha en mera verbal beskrivning av området och dess värden.
Registerbladen utgjorde en del av det underlagsmaterial som skulle ställas till kommu-nernas förfogande för deras översiktsplanering. Naturvårdsverket gav sedan ut en rapport med en översikt över samtliga riksintresseområden med karta och kortfattad beskrivning av varje område.
Enligt rapporten gav översynen avsevärt förbättrade kunskaper om värden och av-gränsningar av tidigare utpekade områden. Den medförde också att många nya områden kom till. I rapporten förutsågs fortsatta översyner ungefär vart femte år i takt med ny och förbättrad kunskap om värdefull natur. Dessa översyner ska också kunna innebära att vissa områden eller delar av områden inte längre bedöms som RI.
I april 1990 var ca 27 % av totalarealen RI-områden för naturvård skyddade som nationalpark, naturreservat eller naturvårdsområde.
1996-1999 års översyn
År 1996 ändrades bestämmelserna i NRL och PBL för att öka kraven på miljöhänsyn i den fysiska planeringen. På olika sätt hade det framgått att planeringsprocessen och tillämpningen i prövningsärenden inte verkade ta tillräcklig hänsyn till RI, kanske i första hand de stora RI-områdena med geografiska bestämmelser enligt 3 kap. NRL och numera 4 kap. MB.
Ett år tidigare hade verket fått regeringens uppdrag att se över planeringsunderlaget för områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv enligt 2 kap. 6 § NRL (nuvarande 3 kap. 6 § MB). Uppdraget begränsades senare till naturvård, eftersom det endast var här som ny kunskap i form av rikstäckande inventeringar och planer hade tagits fram.
Ambitionsnivån för den nya översynen var att justera avgränsning och beskrivning av riksintresseområden där ny kunskap fanns. I första hand gällde det att använda de kunskaper som kommit fram genom den rikstäckande inventeringen av ängs- och hagmarker, våtmarksinventeringen, bevarandeplanen för odlingslandskapet och
myrskyddsplanen. Beskrivningarna av befintliga områden skulle kompletteras. Dessutom
skulle nya områden pekas ut för att göra urvalet av dessa naturtyper mer täckande och representativt. Inledningsvis öppnades också möjligheter att peka ut eller ändra områden av andra naturtyper om det fanns ny kunskap.
Områden eller delar av områden som av någon anledning förlorat sitt värde eller där man funnit ett mer representativt område skulle inte längre bedömas som riksintressanta.
De urvalskriterier som utformades var en utveckling av kriterierna från förra översy-nen. De kompletterades också med landskaps- och naturtypsspecifika anvisningar. Registerbladens utseende förändrades delvis, framför allt för att underlätta databehand-ling.
Begreppet riksvärde, som tidigare förekommit jämsides med begrepp som nyckelord och intresseaspekter valdes som enda begrepp för att ange det eller de värden som ligger till grund för att ett område bedöms vara av riksintresse.
Denna gång gjordes urvalet av områden av Naturvårdsverket utifrån inventeringar och bevarandeplaner. Länsstyrelserna fick förslaget i form av kartor och registerblad med basfakta inskrivna och förslag till slopade riksintressen på en särskild blankett. De fick också tomma registerblad och blanketter för sina egna förslag.
Förslaget till förankringsprocess för den nya översynen gick ut på att länsstyrelserna inledningsvis tänktes informera kommunerna om översynsarbetet. Kommunerna skulle också ha tillfälle att bidra med lokal naturvetenskaplig kunskap till länsstyrelsernas genomgång av verkets preliminära förslag till riksintresseområden. Länsstyrelser och kommuner uppmuntrades dessutom att gå igenom hur befintliga RI var avgränsade, beskrivna och tillgodosedda i översiktsplanerna. I den föreslagna processen ingick också en avstämning med kommunerna när det slutliga förslaget till områden sändes på formell remiss till länsstyrelserna.
Verkets förslag till nya eller ändrade områden av riksintresse kom att begränsas till ängs- och hagmarker och våtmarker. Endast ett fåtal områden med andra naturtyper togs med. Den ursprungliga tanken att ta med skog, sjöar, vattendrag och marina miljöer där länen bedömt det motiverat utifrån ny kunskap föll. Nackdelarna med att ta med områden utifrån ett ojämnt underlag och med bristfälliga kriterier bedömdes när allt kom omkring vara större än fördelarna. Därför underströk verket behovet av nationella inventeringar av dessa naturtyper och av att utveckla kriterierna. Därefter borde en mer fullständig översyn av dessa naturtyper göras
I en granskningspromemoria efter genomförd översyn redovisade Naturvårdsverket arbetet och resultaten. Där nämns bl.a. att några länsstyrelser inte eller endast delvis medverkade i granskningen av verkets preliminära förslag. Det innebär förmodligen att inte heller kommunerna i dessa län kom in i detta stadium av arbetet.
Ett antal länsstyrelser har lämnat synpunkter på beslutet om utpekande. Bl.a. har det i en del fall visat sig att administrativa uppgifter som namn på områden, arealuppgifter och liknande behöver korrigeras. Det kommer att göras i ett särskilt beslut för de berörda länen under innevarande år (2003).
